Bài giảng Hành chính học đại cương

Chương 1
TỔNG QUAN VỀ KHOA HỌC HÀNH CHÍNH
1.1. Một số vấn đề cơ bản về hành chính
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1.1. Khái niệm tổ chức.
Khi con người xuất hiện nảy sinh nhu cầu giao lưu hợp tác, trao đổi với
nhau để cùng tồn tại và phát triển. Từ đó hình thành nên tổ chức. Có rất nhiều
quan niệm khác nhau về tổ chức:
- Tổ chức là sự liên kết của hai hay nhiều cá nhân để thực hiện một công
việc nào đó.
- Tổ chức là một hệ thống của hai hay nhiều người, phối hợp với nhau
nhằm đạt được mục tiêu chung.
- Tổ chức là một nhóm người hợp tác lại với nhau để đạt mục đích chung.
- Tổ chức là một tổng thể kết hợp có nhiều phân hệ tương tác và truyền tin
cho nhau.
- Tổ chức là những quá trình riêng lẻ và những bộ phận cấu thành được
liên kết một cách có hệ thống và hoạt động với tư cách là một chỉnh thể thống
nhất.
Từ các cách hiểu trên, có thể đưa ra quan niệm chung nhất về tổ chức như
sau:
Tổ chức là một hệ thống tập hợp của hai hay nhiều người, nhóm
người, có sự phối hợp một cách có ý thức, có phạm vi (lĩnh vực, chức năng)
tương đối rõ ràng, hoạt động nhằm đạt được mục tiêu chung.
Như vậy, bất kỳ tổ chức nào cũng có đặc điểm:
- Có mục đích, mục tiêu chung;


- Có sự liên kết chặt chẽ giữa các thành viên;
- Hệ thống thứ bậc chặt chẽ trong tổ chức;
- Có sự phân công phối hợp hoạt động giữa các thành viên trong tổ chức;
- Có hệ thống giao tiếp nhất định: hội họp, văn bản, …

- Có văn hóa riêng của tổ chức;
- Có môi trường để tổ chức tồn tại, vận động và phát triển.
1.1.1.2. Khái niệm quản trị.
Quản trị (Management) là từ thường được dùng phổ biến trong nhiều sách
giáo khoa và nhiều tài liệu khác. Nếu xét riêng từng từ một thì ta có thể tạm giải
thích như sau:
- Quản: là đưa đối tượng vào khuôn mẫu qui định sẵn.
Ví dụ: Cha mẹ bắt đứa bé phải làm theo một kế hoạch do mình định ra;
sáng phải đi học, buổi trưa nghỉ ngơi, buổi chiều học bài, trước khi đi phải thưa
về phải chào, … Đó là cái khuôn mẫu chúng phải thực hiện chứ không để đối
tượng tự do hoạt động một cách tùy thích.
- Trị: là dùng quyền lực buộc đối tượng phải làm theo khuôn mẫu đã định.
Nếu đối tượng không thực hiện đúng thì sẽ áp dụng một hình phạt nào đó đủ
mạnh, đủ sức thuyết phục để buộc đối tượng phải thi hành. Nhằm đạt tới trạng
thái mong đợi, có thể có và cần phải có mà người ta gọi là mục tiêu.
Sau đây là những khái niệm về Quản trị của một số tác giả là Giáo sư,
Tiến sĩ quản trị học trong và ngoài nước.
- Theo GS. H.Koontz “ Quản trị là một hoạt động tất yếu; nó đảm bảo
phối hợp những nổ lực cá nhân nhằm đạt được những mục đích của nhóm (tổ
chức). Mục tiêu của quản lý là nhằm làm con người có thể đạt được các mục
tiêu của nhóm với thời gian, tiền bạc, vật chất và sự bất mãn của cá nhân ít
nhất”.


- Theo lý thuyết hành vi của Mary Parker Follet, một triết gia quản trị hàng
đầu, thì: Quản trị là hoàn thành công việc thông qua người khác. Định nghĩa
này đã đưa ra cách thức tiến hành các hoạt động quản trị thông qua người khác,
quản trị là hoạt động có mục đích và mang tính tập thể.
- Theo GS. Vũ Thế Phú: “Quản trị là một tiến trình làm việc với con
người và thông qua con người để hoàn thành mục tiêu của một tổ chức trong

một môi trường luôn luôn thay đổi. Trọng tâm của tiến trình này là sử dụng có
hiệu quả những nguồn tài nguyên có hạn”.
Từ các khái niệm trên, chúng ta có thể khái quát: Quản trị là quá trình tác
động thường xuyên, liên tục và có tổ chức của chủ thể quản trị (hệ thống quản
trị) đến đối tượng quản trị (hệ thống bị quản trị) nhằm phối hợp các hoạt động
giữa các bộ phận, các cá nhân, các nguồn lực lại với nhau một cách nhịp
nhàng, ăn khớp để đạt đến mục tiêu của tổ chức với hiệu quả cao nhất.
1.1.2.3. Khái niệm hành chính
Có nhiều quan niệm khác nhau về hành chính:
- Hành chính là những biện pháp tổ chức và điều hành của các tổ chức
trong hoạt động của mình nhằm đạt được mục tiêu chung.
- Trong từ điển Oxford, Hành chính là hành động thi hành, là quản lý các
công việc hoặc hướng dẫn, giám sát sự thực hiện, sử dụng và điều khiển mọi
hoạt động của tổ chức.
- Quan niệm khác giải thích“Hành chính” gồm hai nghĩa:
+ Nghĩa thứ nhất: Hành chính là sự giúp đỡ, sự hỗ trợ và trợ giúp hoặc
phục vụ của một bộ phận này với một bộ phận khác trong xã hội.
+ Nghĩa thứ hai: Hành chính là quản lý, hướng dẫn và điều khiển. Theo
nghĩa này, hành chính là sự lãnh đạo và điều hành hoạt động của tổ chức theo
định hướng và mục tiêu định sẵn.
- Một số quan niệm lại đồng nhất Hành chính với hành chính nhà nước,
Hành chính là một hoạt động quản lý các công việc của Nhà nước ra đời


cùng với sự xuất hiện của Nhà nước. Vì vậy, theo nghĩa này, Hành chính
được hiểu là hành chính công.
Từ những quan niệm nên có thể thấy, hành chính là hoạt động tuân theo
các chỉ dẫn (quy tắc định trước) và phục vụ.
Hành chính là phục vụ người khác thông qua việc chấp hành các quyết
định do người đó ban hành và chịu sự kiểm soát của họ.

Hành chính là điều hành tức là khai thác, huy động và sử dụng các nguồn
lực theo quy định nhằm đạt mục tiêu của tổ chức.
Khái niệm hành chính: Hành chính là những biện pháp tổ chức và
điều hành của các tổ chức, các nhóm hợp tác trong hoạt động của mình để
đạt được mục tiêu chung.
1.1.2. Vai trò của hành chính
1.1.2.1. Vai trò điều hành.
Hành chính điều hành tổ chức hoặc điều hành xã hội nhằm đạt mục tiêu
với hiệu quả cao nhất của tổ chức. Vai trò này xuất phát từ chức năng cụ thể của
điều hành hành chính là: lập kế hoạch, tổ chức, nhân sự, lãnh đạo, kiểm tra…
Điều hành là hoạt động chỉ huy, phối hợp, huy động, khai thác và sử
dụng, hướng dẫn, kiểm tra,... các nguồn lực trong tổ chức để thực hiện mục tiêu.
Đặc trưng của hoạt động điều hành được thể hiện:
- Điều hành là một trong những khâu quan trọng của hoạt động quản lý.
Quá trình quản lý có thể chia làm ba công việc khác nhau: Định hướng, điều
hành và kiểm soát. Định hướng là nêu mục tiêu, điều hành là thực hiện mục tiêu,
kiểm soát và so sánh định hướng với kết quả đạt được.
- Điều hành gồm có điều hành bên trong một tổ chức (điều hành nội bộ)
và điề hành bên ngoài tổ chức.


+ Điều hành nội bộ là sự vận hành các tổ chức, bộ phận bên trong của một
tổ chức để đạt được mục tiêu. Tức là sự tác động, phối hợp các nguồn lực sẵn
có, có giới hạn phạm vi bên trong của một tổ chức. Ví dụ, sự điều hành của giám
đốc công ty đối với các phòng ban trực thuộc.
+ Điều hành bên ngoài là sự tác động của tổ chức tới các yếu tố bên ngoài
của tổ chức. Ví dụ, sự quản lý của các cơ quan nhà nước đối với các công dân,
tổ chức trong xã hội.
- Điều hành là hoạt động được thực hiện ở nhiều cấp độ khác nhau tùy
thuộc vào quy mô của tổ chức.

- Một chủ thể có thể vừa thực hiện chức năng điều hành vừa thực hiện
chức năng chấp hành. Trong đó chức năng điều hành có tính chủ động hơn so
với chức năng chấp hành.
- Hoạt động điều hành được giới hạn trong một phạm vi nhất định. Nó
phụ thuộc vào hệ thống pháp luật, nội quy, quy chế của tổ chức, đặc trưng văn
hóa của tổ chức,...
Nội dung của điều hành bao gồm:
- Chức năng lập kế hoạch
- Chức năng tổ chức
- Chức năng phối hợp
- Chức năng nhân sự
- Chức năng ra quyết định
- Chức năng lãnh đạo
- Chức năng tài chính
- Chức năng kiểm tra
- Chức năng báo cáo.
1.1.2.2. Vai trò phục vụ.


Khái niệm: Là các hoạt động mang tính hỗ trợ, trợ giúp, là cung cấp các
điều kiện cần thiết, đáp ứng nhu cầu hoạt động của cá nhân, tổ chức nhằm đạt
mục tiêu của tổ chức.
Đặc trưng của công việc phục vụ
Một là, hành chính phục vụ luôn hướng đến đảm bảo lợi ích của đối tượng được
phục vụ
Hai là, chủ thể phục vụ luôn lắng nghe và đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng của đối
tượng được phục vụ
Ba là, có sự phân công, phân cấp rõ ràng trong tổ chức để thực hiện hoạt
động phục vụ
Hành chính là phục vụ, do đó nó mang tính lệ thuộc cao. Tính chất phục

vụ thể hiện trước hết là sự chấp hành các quyết định, quyết sách của các chủ thể
khác. Mặt khác, hành chính là sự tuân thủ những quy định, những điều đã định
sẵn. Những quy định này có thể là nội quy, quy chế của tổ chức hoặc các văn
bản quy phạm pháp luật của nhà nước.
Vai trò phục vụ của hành chính tập trung giải quyết các nội dung sau:
- Bảo vệ lợi ích chính đáng của các chủ thể.
- Cung cấp các nguồn lực cần thiết cho tổ chức.
- Giải quyết và điều hòa các mâu thuẫn hình thành trong tổ chức.
- Duy trì sự ổn định cho tổ chức.
1.1.3. Chức năng hành chính
1.1.3.1. Chức năng hoạch định
- Khái niệm hoạch định: Hoạch định là quá trình xác định những mục
tiêu của tổ chức và phương thức tốt nhất để đạt được những mục tiêu đó. Nói
cách khác, hoạch định là “quyết định xem phải làm cái gì, làm như thế nào, khi
nào làm và ai làm cái đó”
- Vai trò của chức năng hoạch định:


+ Hoạch định cho biết hướng đi của tổ chức.
+ Hoạch định giảm được sự chồng chéo và những hoạt động lãng phí.
+ Hoạch định giúp tổ chức có thể thích nghi được với sự thay đổi của môi
trường bên ngoài.
+ Nhờ có hoạch định mà một tổ chức có thể phát triển tinh thần làm việc
tập thể.
+ Tập trung các lỗ lực của tổ chức vào việc hoàn thành mục tiêu.
+ Tạo khẳ năng tiết kiệm các nguồn lực trong tổ chức.
+ Hoạch định thiết lập nên những tiêu chuẩn tạo điều kiện cho công tác
kiểm tra.
- Hoạch định gồm có:
+ Hoạch định dài hạn: Là hoạch định cho thời gian thực hiện kéo dài từ 5

năm trở lên.
+ Hoạch định trung hạn: Là hoạch định cho khoảng thời gian từ trên 1
năm đến dưới 5 năm.
+ Hoạch định ngắn hạn: Là hoạch định cho khoảng thời gian dưới một
năm.
- Các giai đoạn của hoạch định:
+ Một là, xác định mục tiêu: Để xác định đúng mục tiêu của kế hoạch thì
tổ chức cần phải tiến hành các hoạt động cụ thể như sau:
Phân tích nhu cầu quản lý của tổ chức;
Căn cứ vào các mục tiêu, chỉ tiêu kế hoạch mà cấp trên giao trong kỳ kế
hoạch;
Phân tích đánh giá thực trạng của tổ chức.
+ Hai là, xây dựng kế hoạch hành động nhằm thực hiện mục tiêu: nội
dung của kế hoạch hành động tập trung trả lời các câu hỏi phải làm gì? Ai làm?
Làm khi nào? Làm ở đâu và làm như thế nào?


+ Thứ ba, tổng kết, đánh giá mức độ hoàn thành kế hoạch: giai đoạn này
được tiến hành sau khi kế hoạch được triển khai thực hiện.
1.1.3.2. Chức năng tổ chức
- Khái niệm chức năng tổ chức: Chức năng tổ chức là việc thiết lập một
cơ cấu tổ chức hợp lý, phân công lao động và tạo lập môi trường làm việc trong
tập thể phù hợp với chức năng chung của tổ chức.
- Tầm quan trọng của công tác tổ chức:
Mọi quyết định, mọi kế hoạch, mọi quá trình lãnh đạo và kiểm tra sẽ
không trở thành hiện thực hoặc không có hiệu quả nếu không biết cách tổ chức
khoa học việc thực hiện nó. Tổ chức khoa học trong việc xây dựng bộ máy sẽ
bảo đảm nề nếp, kỷ cương, tính tổ chức, tính kỷ luật, tính khoa học, tác phong
công tác, sự đoàn kết nhất trí, phát huy được hết năng lực sở trường của mỗi cá
nhân và mỗi bộ phận trong đơn vị.

Ngược lại khi bộ máy tổ chức không khoa học, không mang tính hệ
thống, không đủ năng lực chuyên môn có thể làm cho các hoạt động quản trị
kém hiệu quả, đùn đẩy trách nhiệm, tranh công đổ lỗi, thiếu bản lĩnh, không
quyết đoán, không tận dụng được cơ hội và thời cơ khi nó xuất hiện và lúng túng
bị động khi phải đối phó với các nguy cơ. Không biết cách tổ chức các công việc
một cách khoa học có thể làm hỏng công việc, lãng phí các nguồn tài nguyên,
đánh mất cơ hội, làm cho tổ chức bị suy yếu.
Với chức năng tạo khuôn khổ cơ cấu và nhân lực cho quá trình triển khai
các kế hoạch, công tác tổ chức có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, quyết định phần
lớn sự thành bại của tổ chức. Một tổ chức làm tốt chức năng này sẽ hoạt động có
hiệu quả trong mọi tính huống phức tạp.
Mục tiêu của chức năng tổ chức:
- Xây dựng một bộ máy quản trị gọn nhẹ và có hiệu lực
- Xây dựng nề nếp văn hoá của tổ chức lành mạnh
- Tổ chức công việc khoa học
- Phát hiện, uốn nắn và điều chỉnh kịp thời mọi hoạt động yếu kém trong
tổ chức


- Phát huy hết sức mạnh của các nguồn tài nguyên vốn trong tổ chức
- Làm cho tổ chức thích ứng với mọi hoàn cảnh thuận lợi cũng như khó
khăn ở bên trong và bên ngoài
Chức năng tổ chức bao gồm những hoạt động cơ bản sau:
- Xây dựng và hoàn thiện cơ cấu tổ chức theo hướng thiết kế cơ cấu, tổ
chức bộ máy gọn nhẹ, phù hợp với mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ của tổ chức.
- Phân công nhiệm vụ cho từng cá nhân, bộ phận theo hướng phù hợp với
năng lực chuyên môn.
- Liên kết hoạt động của các cá nhân, bộ phận và lĩnh vực hoạt động thành
một thể thống nhất hành động đạt mục tiêu quản lý đã được đề ra.
- Thiết kế quá trình thực hiện công việc, làm cho cơ cấu quản lý được xây

dựng có thể vận hành được trong thực tế thông qua việc xây dựng nội quy, quy
chế trong hợp tác nội bộ.
- Xây dựng một đội ngũ cán bộ quản trị giỏi về chuyên môn, nhiệt tình và
trách nhiệm trong công tác, đoàn kết gắn bó và giúp đỡ nhau cùng hoàn thành
nhiệm vụ được giao.
- Xây dựng các mối quan hệ bên trong, bên ngoài và quan hệ trực thuộc
(trên – dưới), quan hệ phối hợp (ngang).
1.1.3.3. Chức năng nhân sự
Khái niệm: chức năng nhân sự là cung cấp con người, duy trì và phát triển
con người trong tổ chức.
Chức năng nhân sự trong tổ chức tập trung vào những nội dung cơ bản
sau đây:
- Tuyển dụng;
- Sử dụng;
- Quản lý hồ sơ nhân sự;
- Đánh giá nhân sự;


- Khen thưởng, kỷ luật, thăng chức;
- Thuyên chuyển, điều động, biệt phái;
- Thực hiện các chế độ chính sách đối với nhân sự;
- Đào tạo, bồi dưỡng nhằm nâng cao trình độ, chuyên môn nghiệp vụ của
nhân sự;
- Chấm dứt việc làm đối với nhân sự.
1.1.3.4. Chức năng tài chính
Khái niệm tài chính: Tài chính được hiểu là những quan hệ kinh tế nảy
sinh trong quá trình hình thành, phân phối, quản lý và sử dụng các quỹ tài chính
nhằm đáp ứng các nhu cầu khác nhau của các chủ thể trong xã hội.
- Đặc điểm của tài chính trong tổ chức:
Tài chính là phạm trù kinh tế gắn với thu nhập và chi tiêu của tổ chức.

Chủ thể sở hữu và quản lý tài chính có quyền quyết định các khoản thu
chi của tổ chức.
Đối với các tổ chức nhà nước, phải tuân thủ theo những quy định chặt chẽ
trong việc thu và chi bằng tiền của nhà nước. Người ta gọi là tài chính công. tài
chính công có chủ sở hữu là nhà nước nên việc ra các quyết định thu, chi thuộc
thẩm quyền của nhà nước.
Tài chính tư (tài chính doanh nghiệp) do chủ doanh nghiệp toàn quyền
quyết định, tài chính doanh nghiệp hoạt động chủ yếu vì mục tiêu lợi nhuận của
chủ sở hữu.
- Vai trò của tài chính đối với hoạt động hành chính của tổ chức:
+ Huy động nguồn lực tài chính đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của tổ chức
bảo đảm sự tồn tại và phát triển của tổ chức: chi trả lương, thưởng, phụ cấp cho
nhân viên; chi đầu tư phát triển, mua sắm trang thiết bị,…


+ Việc phân bổ và sử dụng hợp lý các nguồn tài chính góp phần nâng cao
hiệu quả hoạt động của tổ chức;
+ Tài chính là yếu tố quan trọng bảm đảm thực hiện mục tiêu của tổ chức.


1.1.3.5. Chức năng kiểm soát nội bộ
Khái niệm kiểm soát nội bộ: Kiểm soát nội bộ là toàn bộ các chính sách, các
bước kiểm soát và thủ tục kiểm soát được thiết lập nhằm điều hành các hoạt động
của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu đề ra.
Kiểm soát nội bộ được thiết lập nhằm mục đích:
- Đảm bảo hiệu lực và hiệu quả hoạt động của tổ chức.
- Đảm bảo cho quá trình vận hành của tổ chức diễn ra theo đúng dự kiến,
tuân thủ các quy định.
- Bảo vệ tài sản và thông tin không bị lạm dụng và sử dụng sai mục đích.
- Ngăn chặn, phát hiện kịp thời những sai sót, vi phạm để có biện pháp bổ

sung, điều chỉnh cần thiết.
- Kiểm soát nhằm có biện pháp xử lý kịp thời các bộ phận, cá nhân trong tổ
chức có dấu hiệu vi phạm.
Quy trình kiểm soát gồm 3 bước:
- Bước 1: Đo lường các kết quả đạt được. Trong bước này cần trả lời hai câu
hỏi: Đo lường cái gì? Và đo lường như thế nào?
- Bước 2: So sánh kết quả đạt được với tiêu chuẩn đã đề ra. Kết quả của
bước này có thể là:
+ Sai lệch giữa kết quả và tiêu chuẩn trong phạm vi cho phép.
+ Sai lệch giữa kết quả và tiêu chuẩn vượt ra ngoài phạm vi cho phép.


Trong trường hợp này có thể có hai nguyên nhân: Một là, do kết quả đạt
được quá cao hoặc quá thấp so với tiêu chuẩn; Hai là, do tiêu chuẩn đặt ra quá cao
hoặc quá thấp.
- Bước 3: Thực hiện những hành động điều chỉnh.
1.1.4. Các phương pháp đặc thù của hành chính
a. Phương pháp giáo dục: là cách thức tác động vào nhận thức của con
người trong tổ chức, nhằm nâng cao tính tự giác và khả năng lao động của họ trong
việc thực hiện nhiệm vụ.
- Cơ sở khoa học: quy luật nhận thức, quy luật tâm lý của con người: đúng –
sai; tốt – xấu; thiện – ác; lợi – hại,…
- Nội dung:
+ Phương pháp thuyết phục do chủ thể sử dụng để tác động lên đối tượng
quản lý nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình.
+ Bản chất của phương pháp thuyết phục là làm cho đối tượng quản lý hiểu
rõ sự cần thiết và tự giác thực hiện hoặc tránh thực hiện những hành vi nhất định.
+ Phương pháp thuyết phục được thể hiện bằng những hoạt động như: giải
thích, động viên, hướng dẫn, chứng minh... làm cho đối tượng hiểu rõ và tự giác
chấp hành các yêu cầu của chủ thể quản lý.

- Biểu hiện: tuyên truyền, vận động, cổ động, nêu gương; tạo bầu không
khí,…
- Ưu điểm: tự nguyện, tự giác cá nhân; sức lan tỏa lớn;…
- Hạn chế: thời gian, công sức của chủ thể quản lý; ỷ lại, trông chờ vào tập
thể; phong trào
- Áp dụng: đi kèm với các phương pháp khác; Chủ thể phải có uy tín và nắm
vững tâm lý, nhận thức của đối tượng
b. Phương pháp tổ chức: là cách thức tác động lên con người thông qua
mối quan hệ tổ chức nhằm đưa con người vào khuôn khổ, kỷ luật, kỷ cương.
- Cơ sở khoa học: sự rằng buộc trong tổ chức
- Nội dung:
+ Chủ thể áp dụng phương pháp cưỡng chế phải là cơ quan nhà nước, người
có thẩm quyền theo quy định của pháp luật như: cơ quan công an, ủy ban nhân
dân…


+ Đối tượng bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế là cá nhân, tổ chức nhất
định trong những trường hợp pháp luật quy định như: cá nhân, tổ chức vi phạm
hành chính.
+ Biểu hiện của phương pháp cưỡng chế là buộc cá nhân, tổ chức phải chấp
hành các quyết định đơn phương của chủ thể quản lý. Cụ thể là buộc cá nhân, tổ
chức phải thực hiện hay không thực hiện những hành vi nhất định hoặc phải phục
tùng những hạn chế nhất định về mặt tài sản của cá nhân, tổ chức hoặc tự do thân
thể của cá nhân.
- Biểu hiện: nội quy, quy chế, kiểm tra, giám sát, kỷ luật, khen thưởng,..
- Ưu điểm: kỷ luật, đoàn kết
- Hạn chế: “bắt cóc bỏ đĩa”, dung túng, bao che,..
c. Phương pháp kinh tế: là cách thức tác động vào đối tượng quản lý thông
qua lợi ích kinh tế, để cho đối tượng bị quản lý tự lựa chọn phương án hoạt động
có hiệu quả nhất trong phạm vi hoạt động của họ. Áp dụng phương pháp kinh tế

thông qua sử dụng đòn bẩy kinh tế như: tiền lương, tiền thưởng, phụ cấp, giá cả,
thuế, chính sách tiền tệ, tỷ giá hối đoái…
- Cơ sở khoa học: “đồng tiền gắn liền khúc ruột”
- Đặc điểm:
+ Đây là phương pháp tác động gián tiếp đến đối tượng quản lý thông qua
lợi ích kinh tế như việc quy định chế độ thưởng, xử phạt.
+ Phương pháp kinh tế được thể hiện trong việc sử dụng đòn bẩy kinh tế
như: quyền tự chủ trong sản xuất, kinh doanh; chế độ hạch toán kinh tế, chế độ
thưởng… nhằm tạo điều kiện vật chất thuận lợi cho hoạt động có hiệu quả của đối
tượng quản lý phát huy năng lực sáng tạo, chọn cách tốt nhất để hoàn thành nhiệm
vụ.
- Biểu hiện: lương, thưởng, phụ cấp, giá cả, thuế, tiền tệ, lãi suất,…
- Ưu điểm: tạo động lực mạnh; tự giác lực chọn
- Hạn chế: nguồn lực; hài hòa lợi ích,…
- Áp dụng: phù hợp trong nền kinh tế thị trường.
d. Phương pháp hành chính: là cách thức tác động trực tiếp của các chủ
thể hành chính nhà nước lên đối tượng bằng các quyết định hành chính mang tính
bắt buộc.
- Cơ sở khoa học: tính quyền lực, thứ bậc
- Đặc điểm:


+ Đặc trưng của phương pháp này là sự tác động trực tiếp của chủ thể quản
lý lên đối tượng quản lý bằng cách đơn phương quy định nhiệm vụ và phương án
hành động của đối tượng quản lý.
+ Phương pháp này được tiến hành trong khuôn khổ của pháp luật.
Các quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn của chủ thể quản lý do pháp luật quy định. Ví dụ: Chủ tịch UBND các cấp chỉ
được ra chỉ thị, kiểm tra hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong khuôn
khổ, chức năng, quyền hạn của mình do pháp luật quy định.

- Biểu hiện: cấm, cho phép, hạn chế, cưỡng chế, kiểm tra,..
- Ưu điểm: nhanh, gọn, tập trung, kỷ cương, hiệu lực
- Hạn chế: Quan liêu, độc đoán, lạm quyền, đồng thuận,…
- Áp dụng: nhanh, gấp; nhà quản lý giỏi; dám chịu trách nhiệm
Trong các phương pháp này, theo quan điểm của Đảng và nhà nước ta hiện nay thì
phương pháp giáo dục tư tưởng, đạo đức được đặt lên hàng đầu, phải làm thường
xuyên, liên tục và nghiêm túc. Biện pháp tổ chức là hết sức quan trọng, có tính
khẩn cấp. Phương pháp kinh tế là biện pháp cơ bản, là động lực thúc đẩy mọi hoạt
động quản lý nhà nước. Phương pháp hành chính là rất cần thiết và khẩn trương,
nhưng phải được sử dụng một cách đúng đắn.
1.1.5. Các hình thức hoạt động hành chính chủ yếu
1.1.5.1. Ra quyết định hành chính.
- Ra quyết định hành chính là hành vi của chủ thể quản lý, nhằm định ra mục
tiêu chương trình, tính chất hoạt động tác động lên đối tượng quản lý và buộc đối
tượng quản lý phải thực hiện quyết định đó.
Mỗi quyết định hành chính nhằm trả lời một hoặc một số câu hỏi sau: Tổ
chức cần làm gì? Khi nào làm? Làm trong bao lâu? Ai làm? Và làm như thế nào?
Trả lời câu hỏi làm gì, khi nào làm và làm cái đó trong bao lâu là những quyết định
kế hoạch. Ví dụ: Tổ chức trong năm tới cần đạt mục tiêu nào? Để đạt mục tiêu đó
tổ chức cần thực hiện những nhiệm vụ nào?...Trả lời câu hỏi ai làm, thường là


những quyết định tổ chức. Ví dụ như để hoàn thành nhiệm vụ kế hoạch, hệ thống
quản trị và hệ thống sản xuất cần được sắp xếp ra sao?...Trả lời câu hỏi làm như
thế nào, thường là những quyết định kế hoạch và lãnh đạo. Đay là những quyết
định lựa chọn công nghệ, kỹ thuật, phương pháp và quy trình của tổ chức.
- Một quyết định đúng đắn và kịp thời sẽ mang lại hiệu quả, niềm tin, sự ổn
định và phát triển; ngược lại quyết định sai hoặc không đúng lúc sẽ gây ra những
thiệt hại lớn, mất lòng tin và kìm hãm sự phát triển.
- Những quyết định thiếu suy nghĩ là kết quả của thái độ thiếu trách nhiệm,

của bệnh quan liêu; những quyết định sai là do trình độ hạn chế hoặc do thiếu đạo
đức công tác. Vì vậy, cần phải có những yêu cầu đặc biệt đối với người ra các
quyết định và phải xây dựng các nguyên tắc và phương pháp luận chung cho việc
thông qua các quyết định hành chính.
- Các loại quyết định hành chính:
+ Quyết định chương trình: tức là quyết định gắn với việc giải quyết các vấn
đề mang tính chất thường xuyên trong tổ chức, có thể được lặp đi lặp lại.
+ Quyết định không theo chương trình: là quyết định đối với các vấn đề
không thường xuyên, mới.
+ Quyết định dài hạn, trung hạn và ngắn hạn.
+ Quyết định theo lĩnh vực hoạt động của tổ chức.
+ Quyết định mang tính tình huống…
1.1.5.2. Giao tiếp hành chính
Khái niệm giao tiếp: Giao tiếp hoạt động xác lập, vận hành các mối quan hệ
giữa con người với con người nhằm thỏa mãn những nhu cầu nhất định.
Các hình thức giao tiếp
- Theo tiêu chí về tính chất tiếp xúc: Có giao tiếp trực tiếp và giao tiếp gián


tiếp (thông qua văn bản, điện thoại và các phương tiện lưu giữ và truyền tin khác).
- Theo tiêu chí về đặc điểm các chủ thể của quá trình giao tiếp: Có giao tiếp
công vụ, giao tiếp doanh nghiệp, giao tiếp gia đình..
- Theo tiêu chí về thế trong giao tiếp: có giao tiếp ở thế mạnh, thế yếu và thế
cân bằng.
- Theo tiêu chí về kênh (hình thức) có giao tiếp bằng ngôn từ và phi ngôn từ.
- Theo tiêu chí mục tiêu giao tiếp: có giao tiếp để biết, giao tiếp để hiểu, giao
tiếp hướng tới hành động và giao tiếp để hướng tới sự cộng tác.
- Theo tiêu chí về phạm vi của giao tiếp có giao tiếp nội bộ và giao tiếp với
bên ngoài.
Vai trò của giao tiếp hành chính

- Định hướng: Giao tiếp giúp chia sẻ và truyền đạt cái đích mà tổ chức cần đạt
đến cũng như cách thức để đạt được điều đó. Ở cấp độ này, có thể nói, giao tiếp
đóng một vai trò chiến lược trong việc giúp cho tổ chức tồn tại và phát triển trong
xã hội. Không có giao tiếp, thậm chí cả khi giao tiếp không hiệu quả, các cá nhân,
các nhóm khác nhau trong nhóm có thể xác định, hiểu và hướng tới các mục tiêu
theo những cách khác nhau. Điều này dẫn tới nhiều nguy hại trong đó cần tính đến
cả việc chia rẽ, bất đồng và tan rã tổ chức.
- Hợp nhất: Mỗi tổ chức, cơ quan, đơn vị hay nhóm là một tập hợp gồm nhiều
yếu tố và kiểu người khác nhau với xuất phát điểm, quan điểm, cách thức và tham
vọng khác nhau. Giao tiếp là cơ chế, là chất keo dính lôi cuốn những người, những
yếu tố có những điểm chung căn bản lại với nhau để hình thành tổ chức. Khi tổ
chức đã ra đời, giao tiếp, với các vai trò quan trọng giúp con người biết - hiểu hành động và cộng tác, cho phép các yếu tố khác biệt, các cá nhân, đơn vị, các
nguồn lực và các mục tiêu được kết nối với nhau theo cách những điểm mạnh được


kết hợp để nhân thêm sức mạnh và những điểm yếu được hỗ trợ, bù đắp để có thể
ảnh hưởng tiêu cực ít nhất đến tổ chức. Đối với cán bộ, công chức, giao tiếp cho
phép nắm bắt thông tin, hiểu biết về nhiệm vụ và trông đợi của tổ chức đối với họ,
tương tác với đồng nghiệp.
- Duy trì: Mỗi tổ chức đều có một số hoặc một hệ thống các giá trị mà nó duy
trì hoặc muốn khuếch trương, giao tiếp là cơ chế giúp định hình và duy trì các giá
trị đó.
- Động viên, khuyến khích: Giao tiếp trong quá trình thực thi công vụ không
đơn thuần và duy nhất liên quan đến các nhiệm vụ và cách giải quyết nhiệm vụ, nó
còn liên quan đến con người với tư cách là một thực thể sống, có đời sống riêng tư,
có niềm vui, nỗi buồn, có điểm mạnh và điểm yếu. Do vậy, giao tiếp trong tổ chức
còn bao hàm cả khía cạnh mang tính nhân bản, hỗ trợ việc hoàn thiện nhân cách
của các cá nhân.
- Đổi mới: Giao tiếp là cơ chế trong đó các ý tưởng, sáng kiến được hình
thành, chia sẻ, thách thức và trải nghiệm.

1.1.5.3. Thực hiện các nghiệp vụ hành chính cụ thể
- Tổ chức giải quyết văn bản đến;
- Tổ chức giải quyết văn bản đi;
- Tổ chức giải quyết và quản lý văn bản nội bộ;
- Tổ chức quản lý và sử dụng con dấu;
- Tổ chức hội họp và hội nghị;
- Nghiệp vụ soạn thảo văn bản;


- Nghiệp vụ quản trị văn phòng…
1.2. Khoa học hành chính
1.2.1. Sự ra đời của khoa học hành chính
Từ khi con người hình thành bắt đầu nảy sinh ra nhu cầu hợp tác, trao đổi để
cùng tồn tại, sinh sống. Việc cùng tồn tại, chung sống đặt ra yêu cầu phải có sự
phân công, phối hợp thực thi công việc. Các công việc hành chính bắt đầu hình
thành.
Xã hội ngày càng phát triển, các tổ chức xã hội ngày càng đa dạng và phức
tạp, các mối quan hệ xã hội nảy sinh càng nhiều làm cho hoạt động hành chính
ngày càng phức tạp. Từ yêu cầu cuộc sống đó đã đặt ra cho các nhà quản lý phải
nghiên cứu để tìm ra các quy trình quản lý công việc một cách hiệu quả nhất. Khoa
học về hành chính bắt đầu hình thành từ đó.
Nhiệm vụ của khoa học hành chính là tìm ra bản chất, vai trò và các quy
trình vận hành hành chính để giúp cho các nhà quản lý điều hành các tổ chức một
cách hiệu quả nhất. Những nhà nghiên cứu đầu tiên và có những đóng góp lớn cho
sự ra đời của khoa học hành chính phải kể đến như: W.Wilson (....) với tác phẩm
Nghiên cứu về hành chính(1887); F.Goodnow với tác phẩm Hành chính và
chính trị (1900); Henry Fayol với thuyết hành chính chung và hành chính trong
công nghiệp (1915); M.Weber với Lý luận về tổ chức kinh tế và xã hội,...
Những tác phẩm của các nhà nghiên cứu đã làm rõ được các vấn đề về hành
chính, đưa ra lý thuyết về hành chính để soi sáng cho thực tiễn. Và đứng trước

những vấn đề phát sinh từ thực tiễn cuộc sống, từ thực tiễn quản lý hành chính, các
vấn đề hành chính lại được tìm tòi và phát triển. Từ đó một ngành khoa học mới ra
đời: khoa học hành chính.


1.2.2. Đối tượng nghiên cứu của khoa học hành
. Hành chính học là một khoa học hành chính lấy quản lý hành chính làm đối
tượng nghiên cứu chính.
Hành chính học là khoa học nghiên cứu về các lý thuyết quản lý hành chính,
thể chế hành chính, vai trò của hành chính, chức năng của hành chính, nghiên cứu
hành động hành chính ở khía cạnh hiệu lực và hiệu quả, nghiên cứu cách thức tổ
chức và điều hành của hành chính ở tầm vĩ mô và vi mô.
Hành chính học nghiên cứu cách thức thực hiện các nội quy, quy chế, quy
định của pháp luật, quy định của tổ chức.
Hành chính học nghiên cứu về các hoạt động quản lý nói chung và hoạt
động quản lý về kinh tế nói riêng.
1.2.3. Nội dung của khoa học hành chính
- Lý luận và nguyên lý hành chính: Khái quát những quan điểm, nguyên tắc,
phương thức tổ chức và hoạt động chung trong quá trình ra đời và phát triển về lý
luận, tư tưởng và thực tiễn của hành chính học.
- Chức năng hành chính: Xuất phát từ nhận thức đúng đắn về chức năng
hành chính, vạch ra những quy luật trong quản lý hành chính nhằm đạt được hiệu
lực và hiệu quả hành chính cao nhất.
- Môi trường hành chính: Nêu rõ tác động của môi trường bên ngoài như
môi trường xã hội, môi trường lịch sử, kinh tế, chính trị… tới tổ chức hành chính.
- Thể chế hành chính: Vạch rõ vai trò và mối quan hệ giữa thể chế của nền
hành chính với hoạt động quản lý thực tiễn của nền hành chính nhà nước.


- Tổ chức hành chính: Vạch rõ nguyên tắc chỉ đạo việc xây dựng chủ thể của

quản lý hành chính, nghiên cứu bộ máy tối ưu để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của
tổ chức hành chính.
- Lãnh đạo hành chính: Nê rõ vai trò chủ đạo của sự lãnh đạo hành chính
trong quản lý hành chính, chất lượng quy trình, phong cách và phương pháp lãnh
đạo trong hành chính.
- Quyết định hành chính: Nêu rõ nguyên tắc, tiến trình, phương pháp và thể
chế khoa học hóa việc ra quyết định hành chính.
- Thông tin hành chính: Nêu rõ vai trò thiết yếu không thể thiếu được của
thông tin hành chính trong quản lý hành chính, cơ chế quản lý, xử lý, vận dụng
thông tin hành chính có hiệu quả.
- Chấp hành hành chính: Mối quan hệ giữa việc thực hiện chính sách, ra các
quyết định hành chính trong quản lý hành chính, nêu rõ các khâu và nguyên tắc
trong chấp hành của hành chính.
- Kiểm soát hành chính: Nêu rõ vai trò của cơ chế kiểm tra và giám sát hành
chính trong hệ thống hành chính nhà nước, nghiên cứu các nguyên tắc, tiến trình và
phương pháp kiểm tra, giám sát hành chính.
- Pháp quy hành chính: Nghiên cứu nguyên tắc, tiến trình và biện pháp thực
hiện pháp chế hóa quản lý hành chính nhà nước, khẳng định pháp luật là tiêu chí
quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước.
- Công vụ, công chức: Nêu rõ nguyên tắc, chế độ, phương pháp quản lý có
hiệu quả đội ngũ công chức hành chính nhằm mục tiêu nâng cao hiệu quả hoạt
động của họ trong công vụ.


- Quản lý tài chính công: Nghiên cứu những vấn đề liên quan tới vấn đề
quản lý tài chính công như dự báo, lập và quản lý ngân sách công.
- Hành chính công sở: Nêu rõ nguyên tắc xây dựng và thiết lập các thực thể
quản lý hành chính (các công sở hành chính); những biện pháp tối ưu để thực hiện
có hiệu quả các hoạt động quản lý; mục đích của việc khoa học hóa, hiện đại hóa
phương pháp quản lý cùng với việc thực hiện nó.

- Phương pháp hành chính và hiệu lực, hiệu quả hành chính: Nêu rõ ý nghĩa
của phương pháp hành chính trong quản lý hành chính, giới thiệu và nghiên cứu
những phương pháp tối ưu nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả của nền hành
chính.
- Cải cách hành chính: Nghiên cứu những lý luận, xu hướng tất yếu và
những quy luật, quy tắc chung trong cải cách hành chính.
- Hành chính so sánh: Một là, so sánh các nền hành chính khác nhau trên thế
giới: nghiên cứu, so sánh cơ cấu tổ chức bộ máy và nguyên tắc vận hành của các
hệ thống quản lý hành chính khác nhau ở các nước trên thế giới nhằm tìm ra quy
luật chung của một nền hành chính có hiệu quả.
Hai là, so sánh trong nước: nghiên cứu, so sánh tổ chức và hoạt động của các
cơ quan có cùng tên gọi nhưng trong thực tế lại thực hiện các chức năng khác
nhau; đồng thời so sánh những cơ quan có cùng chức năng nhưng mang tên gọi
khác nhau để tìm ra quy luật nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hoạt động hành
chính.
1.3. Mối tương quan giữa hành chính học với các khoa học khác
1.3.1. Tương quan với khoa học tổ chức.


1.3.2. Tương quan với quản trị học
1.3.3. Tương quan với chính trị học
1.3.4. Tương quan với tâm lý học
1.3.5. Tương quan với xã hội học
1.4. Một số lý thuyết hành chính.
1.4.1. Lý thuyết quản lý hành chính.
1.4.1.1. Quan điểm của Henry Fayol (1841 – 1925)
Henri Fayol là một nhà công ngiệp Pháp. Năm 1916, Ông xuất bản tác phẩm
“Quản trị công nghiệp và quản trị chung” (Administration inductrielle et generale)
trình bày nhiều quan niệm mới về quản trị. Trong đó, ông trình bày lý thuyết quản
trị của mình một cách có hệ thống, tổng hợp và ở trình độ cao hơn so với các lý

thuyết khác cùng thời.
+ Ông phân chia công việc doanh nghiệp ra thành 6 loại.
Sản xuất (kỹ thuật sản xuất).
Thương mại (mua bán, trao đổi).
Tài chính (tạo và sử dụng vốn có hiệu quả).
An ninh (bảo vệ tài sản và nhân viên).
Kế toán.
Quản trị.


Ông là người đặt nền móng cho lý luận tổ chức cổ điển và lý luận quản lý cổ
điển. Trong các tác phẩm của mình, ông cho rằng hoạt động quản lý hành chính
bao gồm 5 chức năng: lập kế hoạch, tổ chức, chỉ huy, phối hợp và kiểm soát.
- Lập kế hoạch: là tìm kiếm tương lai, xây dựng kế hoạch hành động; bao
gồm xác định mục tiêu, thời gian thực hiện, biện pháp các cách thức thực hiện mục
tiêu.
- Tổ chức: cung cấp những thứ cần thiết để thực hiện kế hoạch.
- Chỉ huy: chỉ đạo, lãnh đạo và hướng dẫn nhân viên thực thi công việc.
- Phối hợp: kết nối, liên kết, điều hòa tất cả các hoạt động và lực lượng.
- Kiểm tra: xem xét, so sánh, đối chiếu tình hình thực tiễn với kế hoạch đề ra
để kịp thời sửa chữa, khắc phục những sai sót.
Để thực hiện các chức năng đó, ông đưa ra 14 nguyên tắc quản lý quan trọng
phải thực hiện là:
- Phân công lao động
- Quyền hạn đi đôi với trách nhiệm
- Kỷ luật
- Thống nhất chỉ huy
- Thống nhất lãnh đạo (định hướng)
- Lợi ích cá nhân phục tùng lợi ích chung
- Khen thưởng

- Tập quyền


- Thứ bậc
- Trật tự
- Công bằng
- Ổn định về nhân sự
- Sáng tạo
- Tinh thần hợp tác.
1.4.1.2. Quan điểm của Luther Gulick và Lyndall Urwick
Trong cuốn sách: “Những bài viết về khoa học hành chính” xuất bản năm
1937, hai tác giả này đã đưa ra mô hình hành chính POSDCoRB với 7 chức năng
cơ bản:
- Planning: Lập kế hoạch
- Oraganizing: Tổ chức
- Staffing: Nhân sự
- Directing: Chỉ huy
- Coordinating: Phối hợp
- Reporting: Báo cáo
- Budgeting: Lập ngân sách.
1.4.2. Lý thuyết hành chính quan liêu của Max Weber
Max Weber (1864-1920) là một học giả nổi tiếng người Đức chuyên nghiên
cứu các vấn đề xã hội học, chính trị học, kinh tế học, lịch sử và tôn giáo. Trong