Đổi mới quản lý hoạt động cấp nước đô thị trên địa bàn tỉnh thanh hoá

1
Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hoạt động cấp nước là hoạt động có liên quan đến cả ba khâu sản xuất,
cung cấp và tiêu thụ nước sạch. Nước sạch là loại sản phẩm thiết yếu cho nhu
cầu sinh hoạt, sản xuất, dịch vụ của mọi tầng lớp dân cư. Trong thời gian qua,
hoạt động cấp nước nhất là cấp nước đô thị luôn nhận được sự quan tâm của
Chính phủ, các cấp bộ ngành và các nhà tài trợ quốc tế. Đặc biệt, ngày
11/7/2007 Chính phủ ban hành nghị định số 117/2007/NĐ-CP về sản xuất,
cung ứng và tiêu thụ nước sạch là cơ sở cho tổ chức, quản lý cấp nước đô thị.
Sau gần 20 năm đổi mới, tốc độ đô thị hoá của cả nước nói chung, tỉnh
Thanh Hoá nói riêng phát triển rất nhanh. Năm 1989, dân số thành thị Thanh
Hoá mới có 215,5 ngàn người bằng 7,2% tổng số dân (2,99 triệu người), thì
năm 2006 có 360,3 ngàn người bằng 9,8 % tổng số dân (3.68 triệu người)
tăng 144,8 ngàn người, như vậy tăng 67,2% so với năm 1989. Đây là một áp
lực đối với hoạt động cấp nước sạch đô thị trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá.
Tính đến nay, Thanh Hoá đã có 18 dự án được triển khai với tổng vốn
đầu tư khoảng 314 tỷ đồng, nhằm thực hiện quy hoạch tổng thể phát triển
kinh tế xã hội tỉnh Thanh Hoá thời kỳ 2001 - 2010 trong đó có cấp nước.
Tổng công suất cấp nước đô thị hiện nay là 65.410 m3/ngày, bảo đảm khoảng
90% dân số đô thị được cấp nước sạch với mức 89lít /người/ngày, tỷ lệ thất
thoát nước sạch đã giảm xuống 30% so với 48% năm 1999. Đã có 15 trong
tổng số 30 thị trấn có hệ thống cấp nước tập trung với quy mô từ 500 2000m3/ngày được xây dựng bằng nhiều nguồn vốn, nhưng chủ yếu là nguồn
vốn ngân sách.
Những thành quả trên, cùng với sự nỗ lực của các cấp các ngành có
liên quan và công ty cấp nước Thanh Hoá đã nói lên tầm quan trọng cũng như


2
mức độ cấp thiết của nước sạch đô thị trong chiến lược chung nhằm phát triển
kinh tế xã hội, bảo vệc sức khoẻ cộng đồng, từng bước nâng cao mức sống

dân cư. Tuy nhiên, hoạt động cấp nước có những điều kiện đặc thù, bởi nước
sạch đô thị là hàng hoá cá nhân được cung ứng công cộng, cần được đầu tư
vốn lớn nhưng khả năng thu hồi vốn thấp, do đó việc xã hội hoá hoạt động
cấp nước gặp nhiều khó khăn. Bên cạnh đó tốc độ phát triển kinh tế xã hội,
gia tăng dân số đô thị ngày càng cao đã tạo những áp lực rất lớn cho hoạt
động cấp nước sạch đô thị cả về số lượng và chất lượng.
Sự phát triển của ngành cấp nước đô thị Thanh Hoá trong thời gian qua
chưa theo kịp với tốc độ đô thị hoá, chưa đáp ứng được nhu cầu của sản xuất
và dân sinh. Nhiều dự án cấp nước ở các thị trấn đầu tư không đồng bộ, đầu tư
theo kiểu phong trào, quy hoạch không hợp lý, hiệu suất thấp và năng lực
quản lý kỹ thuật yếu kém. Những tồn tại trên do nhiều nguyên nhân khác
nhau, cả chủ quan và khách quan. Trong đó có vấn đề nổi cộm như: cơ chế
chính sách chưa phù hợp, phân cấp quản lý còn chồng chéo, mâu thuẫn; còn
bất cập nhất là về giá nước; thất thu thất thoát còn lớn , trình độ đội ngũ cán
bộ quản lý và người lao động chưa đáp ứng được yêu cầu, tổ chức mô hình
cấp nước chưa phù hợp. Thực hiện Nghị định 117/CP, tính khả thi còn nhiều
điều phải xem xét lại như: quy hoạch cấp nước đô thị có đảm bảo 5 năm, 10
năm, dài hạn là 20 năm sao cho phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển
kinh tế xã hội, quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển ngành. Hoặc UBND
tỉnh chỉ đạo việc chuyển giao các công trình cấp nước tại các thị trấn huyện
(đầu tư từ nguồn vốn nhà nước) cho công ty cấp nước tỉnh quản lý. Theo đó,
đánh giá tài sản nhất là đối với hệ thống ống nằm trong lòng đất đúng giá trị
thực để bàn giao là điều không dễ. Hiện tại quyền sở hữu tài sản còn chưa rõ
ràng, các công ty cấp nước, UBND tỉnh, thậm chí cả Chính phủ có thể giữ
quyền sở hữu các phần tài sản khác nhau, tuỳ thuộc vào nguồn tài chính tạo
nên tài sản lúc đầu. Sẽ không phải là vấn đề lớn, như hiện nay khi các công ty


3
cấp nước do UBND tỉnh làm chủ sở hữu, nhưng nó sẽ là vấn đề quan trọng

khi thực hiện cổ phần hoá công ty cấp nước và hoạt động của công ty cấp
nước ngày càng đi theo định hướng thương mại.
Tất cả những lý do trên đặt ra yêu cầu cần đổi mới quản lý hoạt động
cấp nước đô thị tỉnh Thanh Hóa, đó là yêu cầu xuất phát từ thực tiễn.
Là người tham gia quản lý nhà nước về tài chính doanh nghiệp, trong
đó có tham mưu xây dựng giá nước sạch và đánh giá lại tài sản các công trình
cấp nước tại các thị trấn sắp tới, tác giả chọn đề tài "Đổi mới quản lý hoạt
động cấp nước đụ thị trờn địa bàn tỉnh Thanh Hoỏ" làm luận văn thạc sỹ
chuyên ngành Quản lý kinh tế.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Quản lý hoạt động cấp nước đô thị thu hút được sự quan tâm của nhiều
nhà nghiên cứu, nhiều tổ chức; ở nước ta đã có một số công trình, đề tài khoa
học được công bố liên quan đến hoạt động cấp nước đô thị. Có thể nêu một số
công trình, đề tài chủ yếu như sau:
- Arjun Thapan - Ngân hàng phát triển Châu á (2002), Đổi mới cơ chế,
chính sách cho ngành cấp nước và về sinh đô thị Việt Nam trên quan điểm
của Ngân hàng Châu á, Tham luận hội thảo.
- Bộ Xây dựng (2003) Đề tài khoa học, Điều tra đánh giá thực trạng
tình hình quản lý chi phí nước sạch của một số đô thị lớn Việt Nam.
- Bộ Xây dựng (Vụ tổ chức cán bộ-2005) Dự án, Điều tra đánh giá
thực trạng và tổ chức năng lực của doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong
lĩnh vực cấp thoát nước phục vụ việc sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp.
- Bộ Xây dựng (2003), Báo cáo về Thực trạng quản ký Nhà nước đối
với các doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong lĩnh vực cấp thoát nước tại
các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.


4
- Bùi Đức Hưng (2006), Luận văn thạc sỹ kinh doanh và quản lý, Đổi
mới quản lý nhà nước đối với lĩnh vực cấp nước đô thị ở Việt Nam.

- Công ty cấp nước Thanh Hoá (2002), Phương án Quản lý hệ thống
cấp nước sạch tại các huyện lỵ trong tỉnh.
- Công ty Nước và môi trường Việt Nam (2003), Dự án cải tạo, nâng
công suất nhà máy nước Mật sơn - Thanh Hoá từ 20.000m3/ngày,đêm lên
30.000m3/ngày, đêm (Nghiên cứu khả thi).
- Đinh Tiến Dũng (2001), Thực trạng và tình hình giá tiêu thụ nước
sạch hiện nay, Tham luận hội nghị cấp nước toàn quốc lần thứ IV.
- Hội Cấp thoát nước Việt Nam (2002), Đổi mới cơ chế chính sách
quản lý sản phẩm công ích cấp nước, thoát nước và vệ sinh đô thị Việt Nam,
Hội thảo quốc tế.
- Thanh Hà (2006), Hệ thống cấp nước đô thị: Cần một mô hình quản
lý tổng hợp, vietnamnet. Vn.
- Hồ Xuân Hùng (2002), Đổi mới cơ chế quản lý giá bán nước sạch để
công ty cấp nước chuyển sang kinh doanh, Tham luận hội thảo.
- Hội Cấp thoát nước Việt Nam (2003), Đổi mới tổ chức và phát triển
nguồn nhân lực ngành cấp nước và vệ sinh đô thị Việt Nam, Hội thảo quốc tế.
- Iize Gotelli- Chuyên gia thể chế ADB (2002), Đổi mới và quy định
cho ngành nước, Tham luận hội thảo.
- Lê Quang Vinh (2002), Đổi mới cơ chế chính sách quản lý cấp nước,
Tham luận hội thảo.
- Nghiên cứu mô hình quy hoạch và quản lý hiệu quả hệ thống cấp
nước đô thị Việt Nam, Vietnam/ Management.
- Nguyễn Văn Tình (2001), Tiếp tục hoàn thiện về quản lý và tổ chức
nâng cao hiệu quả cấp nước đô thị, Tham luận hội thảo.


5
- Trần văn Tá (2002), Đề xuất một số cơ chế, chính sách tài chính
nhằm nâng cao hiệu qủa hoạt động của các doanh nghiệp cấp nước theo tinh
thần Nghị quyết TW3 khoá IX , Tham luận hội thảo.

Những công trình nghiên cứu trên chủ yếu đề cập đến đổi mới cơ chế
quản lý một số khía cạnh hoặc là cơ chế quản lý nói chung, hoặc là quản lý
nhà nước ở tầm quốc gia với nhiều cách tiếp cận lý giải khác nhau. Đối với
tỉnh Thanh Hoá đã có một phương án tổ chức hoạt động cấp nước; nội dung
chủ yếu phản ánh tình hình thực hiện các dự án và vận hành cấp nước ở các
huyện thị hiện nay, đề xuất mô hình tổ chức và định hướng phát triển của
công ty cấp nước Thanh Hoá đến năm 2020.
Mặc dù các công trình nghiên cứu về hoạt động cấp nước đô thị trong
và ngoài nước khá đa dạng, nhiều cách tiếp cận, nhưng nội dung quản lý đối với
hoạt động cấp nước đô thị trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá, hiện chưa có công trình
khoa học nào dưới dạng luận án, luận văn từ thạc sỹ trở lên được công bố.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
- Mục đích: Góp phần làm rõ một số vấn đề lý luận, đánh giá đúng thực
trạng, đề xuất giải pháp đổi mới quản lý hoạt động cấp nước đô thị trên địa
bàn tỉnh Thanh Hoá trong thời gian tới.
- Nhiệm vụ: + Làm rõ một số vấn đề lý luận về quản lý hoạt động cấp
nước đô thị.
+ Phân tích thực trạng quản lý đối với hoạt động cấp nước đô thị ở
Thanh Hoá, rút ra kết quả, hạn chế và nguyên nhân.
+ Đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm đổi mới quản lý hoạt động
cấp nước đô thị trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn


6
- Đối tượng nghiên cứu: Quản lý hoạt động cấp nước sạch đô thị mà
trọng tâm là nghiên cứu quản lý nhà nước đối với hoạt động cấp nước sạch
đô thị.
- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu quản lý hoạt
động cấp nước sạch đô thị trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá, chủ yếu là quy hoạch,

đầu tư phát triển, quản lý vận hành, bán nước sạch và sử dụng nước. Các vấn
đề khác có đề cập chỉ để đảm bảo tính hệ thống của đề tài nghiên cứu.
Thời gian: Khảo sát thực trạng từ 2002-2007; đề xuất giải pháp đến
2015 và một số giải pháp dài hạn cho những năm tiếp theo.
5. Phương pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn sử dụng tổng thể các phương pháp nghiên cứu, trong đó, chủ
yếu dùng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, coi trọng mối
liên hệ giữa lý luận, quan điểm, đường lối của Đảng, tri thức khoa học kinh tế
và kinh nghiệm thực tiễn phù hợp với địa bàn tỉnh Thanh Hoá.
Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khác
như: phương pháp thống kê, so sánh, điều tra mẫu, ý kiến chuyên gia có đối
chiếu quy trình, quy phạm, kinh nghiệm ở các địa phương trong nước và thế
giới; phân tích so sánh kế thừa số liệu của các công trình, dự án, tài liệu khoa
học của các tác giả có liên quan đến đề tài luận văn.
6. Đóng góp mới của luận văn
- Hệ thống hoá có bổ sung làm rõ cơ sở lý luận về nước sạch, quản lý
hoạt động cấp nước sạch đô thị.
- Đánh giá đúng thực trạng, đề xuất hệ thống giải pháp có căn cứ khoa
học, có tính thực tiễn và khả thi nhằm tiếp tục đổi mới quản lý hoạt động cấp
nước đô thị trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá.
- Là tài liệu tham khảo cho các ngành, các cấp tỉnh Thanh Hoá nghiên
cứu các vần đề có liên quan đến hoạt động cấp nước đô thị.


7
- Là tài liệu tham khảo giúp lãnh đạo Công ty cấp nước Thanh Hoá
hoạch định đúng hướng, hiệu quả để phát triển doanh nghiệp.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
luận văn được kết cấu thành 3 chương, 8 tiết.

8
Chương 1
những vấn đề lý luận cơ bản
về quản lý hoạt động cấp nước sạch đô thị
1.1. một số vấn đề chung về nước sạch và hoạt động cấp nước sạch đô thị

1.1.1. Khái niệm và tiêu chuẩn nước sạch
* Khái niệm nước sạch: Nước sạch là khái niệm chung cho các loại
nước dùng trong sinh hoạt, công nghiệp, công cộng... Theo nghị định
117/2007/NĐ-CP đưa ra khái niệm: nước sạch là nước đã qua xử lý có chất
lượng đảm bảo, đáp ứng yêu cầu sử dụng.
* Phân loại nước sạch: Có nhiều loại nước sạch với những tiêu chuẩn
tuỳ thuộc vào lĩnh vực sử dụng.
- Việc phân loại nước sạch tùy thuộc vào quan điểm của các quốc gia
cũng như xây dựng tiêu chuẩn đánh giá riêng biệt. Thông thường, nói đến
nước sạch sẽ được hiểu là nước sạch dùng cho sinh hoạt và ăn uống.
- Nước sạch trong các lĩnh vực cá biệt như y tế, hoá học được xây dựng
theo chuẩn riêng khác với nước sạch dùng trong các lĩnh vực khác.
- Phân loại nước sạch phụ thuộc vào trình độ phát triển của khoa học và
sự phát triển kinh tế- xã hội. Mỗi quốc gia có tiêu chí phân loại nước sạch
riêng biệt.
* Tiêu chuẩn nước sạch
- Đối với Việt Nam: Hiện tại, tiêu chuẩn nước sạch ở Việt Nam do Bộ
Y tế ban hành với 112 tiêu chí xác định. Theo đó, quy định tiêu chuẩn nước
dùng trong ăn uống, chế biến thực phẩm, dùng trong các cơ sở sản xuất; nước
cấp theo đường ống từ nhà máy đến các khu đô thị, nước cấp theo đường ống
từ trạm cấp nước tập trung dùng cho từ 500 người trở lên.
Trước đó, Bộ Y tế đã ban hành Quyết định số 505/BYT/QĐ ngày

13/4/1992 về tiêu chuẩn vệ sinh cấp nước cho ăn uống và sinh hoạt với 29
tiêu chí đánh giá (xem phụ lục 1).


9
- Đối với thế giới: Tổ chức Y tế thế giới (WHO) ban hành tiêu chuẩn
nước sạch cho ăn uống và sinh hoạt với 30 tiêu chí cơ bản. Trong 30 tiêu chí
của WTO có 10 tiêu chí chưa có quy định cụ thể; các tiêu chí là thống nhất,
không phân biệt thành thị, nông thôn, nước mặt, nước ngầm. So với Việt Nam
tiêu chuẩn của WTO có một vài khác biệt, nhưng những tiêu chí cơ bản như
độ pH, Asen , độ cặn hoà tan... là tương đồng (xem phụ lục 2).
Tiêu chuẩn nước sạch của WHO với các tiêu chí đánh giá chỉ có tính
chất tham khảo; mỗi quốc gia xây dựng theo một tiêu chí riêng, tuỳ từng điều
kiện, đặc điểm của mỗi nước. Qua các tiêu chuẩn nước sạch của WHO và
Việt Nam cho thấy một mặt, hệ tiêu chí đánh giá thông qua các chất không
hoàn toàn giống nhau; mặt khác, trong cùng một chất giống nhau nhưng hàm
lượng cũng có những khác biệt nhất định.
1.1.2. Vai trò của nước sạch đối với con người
Tầm quan trọng của nguồn nước nói chung và nước sạch nói riêng
không chỉ dừng lại trong phạm vi quốc gia, lãnh thổ mà là vấn đề mang tính
toàn cầu, là nội dung trong chương trình nghị sự, đã và đang được bàn luận
sôi nổi và thu hút sự quan tâm về tình trạng cạn kiệt nguồn nước, tình trạng
nước bị ô nhiễm, thiếu nước sạch ở một số nơi trên thế giới luôn là nội dung
mang tính thời sự trên các phương tiện thông tin đại chúng. Thế giới đã từng
chứng kiến những đại dịch cướp đi sinh mạng hàng ngàn người bởi nguồn
nước bị ô nhiễm hay những khó khăn mà con người phải đối mặt khi nguồn
nước khan hiếm. Theo báo cáo của Chương trình môi trường Liên Hợp Quốc,
nguồn nước sạch toàn cầu đang cạn kiệt. Nguyên nhân là do sự bùng nổ dân
số, tình trạng ô nhiễm môi trường, việc khai thác nguồn nước dưới đất vượt
mức cho phép. Việt Nam không phải là ngoại lệ. Thời gian qua, chúng ta

chứng kiến những "làng ung thư " ở Phú Thọ, Hải Phòng... mà báo chí liên
tục đưa tin, tình trạng nước nhiễm bẩn ở Hà Nội, Đà Nẵng... đã trực tiếp ảnh


10
hưởng đến cuộc sống, đến sức khoẻ, sự an toàn cá nhân và gây hoang mang
trong dư luận xã hội. Hiện mức độ ô nhiễm của các dòng sông Đáy- sông
Nhuệ, sông Cầu và hạ lưu sông Đồng Nai-Sài Gòn... đang trong tình trạng báo
động. Nhiều hồ nước tiềm ẩn khả năng tích luỹ ô nhiễm kim loại, các hợp
chất hữu cơ ở rất nhiều nơi khiến cho nguồn nước mặt không sử dụng được.
Nguồn nước dưới đất tại miền Bắc, miền Trung và mới đây là đồng bằng sông
Cửu Long... cũng đang bị ô nhiễm asen một cách trầm trọng.
Chỉ tiêu đánh giá của Hội Tài nguyên nước Quốc tế (IWRA) cho thấy,
Việt Nam đang và sẽ thiếu nước trong tương lai gần. Do vậy, bảo vệ tài
nguyên nước là nhiệm vụ cấp bách được đặt ra và cần quan tâm giải quyết
trong giai đoạn hiện nay. Chiến lược Quốc gia về tài nguyên nước đến năm
2020 cũng đã nêu rõ " bảo vệ tài nguyên nước và hệ sinh thái thuỷ sinh" là
nhiệm vụ đầu tiên trong 6 nhiệm vụ chính thức.
Nước không đảm bảo tiêu chuẩn quy định, nói cách khác là nước vượt
hàm lượng tiêu chuẩn cho phép có thể dẫn đến những tác hại trước mắt cũng
như lâu dài. Nếu như một số chất hoà tan vượt quá tiêu chuẩn có thể dẫn đến
tử vong như Thạch tín, thì một số chất không gây ngộ độc hay tử vong ngay
mà có thể ảnh hưởng đến các thế hệ tiếp theo đó là Mangan hay Magiê.
Lượng Amôniăc hay Sulphua vượt quá quy định sẽ gây mùi khó chịu và là
môi trường tốt cho vi khuẩn E.Coli gây bệnh; lượng sắt vượt quá quy định
không chỉ làm hỏng quần áo khi giặt giũ mà còn làm hỏng các thiết bị liên
quan đến nước, gây thiệt hại về kinh tế... Như vậy, để đảm bảo sức khoẻ của
mỗi cá nhân, của cộng đồng, đảm bảo môi trường xanh, sạch thì nước ăn uống
và sinh hoạt phải được cấp theo tiêu chuẩn quy định [30, tr.12].
1.1.3. Hoạt động cấp nước sạch đô thị

1.1.3.1. Các khái niệm liên quan đến hoạt động cấp nước sạch đô thị
- Hoạt động cấp nước: là các hoạt động có liên quan trong lĩnh vực sản
xuất, cung cấp và tiêu thụ nước sạch, bao gồm quy hoạch, tư vấn thiết kế, đầu


11
tư xây dựng, tổ chức vận hành, bán buôn nước sạch, bán lẻ nước sạch và sử
dụng nước.
- Dịch vụ cấp nước: là các hoạt động có liên quan của tổ chức, cá nhân
trong lĩnh vực bán buôn nước sạch, bán lẻ nước sạch.
- Đơn vị cấp nước: là tổ chức, cá nhân thực hiện các hoạt động khai
thác, sản xuất, truyền dẫn, bán buôn nước sạch và bán lẻ nước sạch.
- Khách hàng sử dụng nước: là tổ chức, cá nhân và hộ gia đình mua
nước sạch của đơn vị cấp nước.
- Hệ thống cấp nước tập trung hoàn chỉnh: là một hệ thống bao gồm
các công trình khai thác, xử lý nước, mạng lưới đường ống cung cấp nước
sạch đến khách hàng sử dụng nước và các công trình phụ trợ có liên quan.
- Mạng lưới cấp nước: là hệ thống đường ống truyền dẫn nước sạch từ
nơi sản xuất đến nơi tiêu thụ, bao gồm mạng cấp I, mạng cấp II, mạng cấp III
và các công trình phụ trợ có liên quan.
- Mạng cấp I: là hệ thống đường ống chính có chức năng vận chuyển
nước tới khu vực của vùng phục vụ cấp nước và tới các khách hàng sử dụng
nước lớn.
- Mạng cấp II: là hệ thống đường ống nối có chức năng điều hoà lưu
lưọng cho các tuyến ống chính và đảm bảo sự làm việc an toàn của hệ thống
cấp nước.
- Mạng cấp III: là hệ thống đường ống phân phối lấy nước từ các tuyến
ống chính và các ống nối dẫn nước tới các khách hàng sử dụng nước.
- Công trình phụ trợ: là các công trình hỗ trợ cho việc quản lý, vận
hành, bảo dưỡng, sửa chữa đối với hệ thống cấp nước như sân, đường, nhà

xưởng, tường rào, trạm biến áp, các loại hố van, hộp đồng hồ, họng cứu hoả...
- Thiết bị đo đếm nước: là thiết bị đo lưu lượng, áp lực bao gồm các
loại đồng hồ đo nước, đồng hồ đo áp lực và các thiết bị, phụ kiện kèm theo.


12
- Vùng phục vụ cấp nước: là khu vực có danh giới xác định mà đơn vị
cấp nước có nghĩa vụ cung cấp nước sạch cho các đối tượng sử dụng nước
trong khu vực đó [18, tr.1].
- Cấp nước sạch đô thị: liên quan đến việc phân loại đô thị và cấp quản
lý đô thị, quy định tại Nghị định 72/2001/NĐ-CP. Loại đô thị bao gồm thành
phố, thị xã, thị trấn được các cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập
gồm 6 loại, từ loại đặc biệt đến loại 5; cấp quản lý gồm thành phố trực thuộc
trung ương, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh hoặc trung ương và thị trấn trực
thuộc huyện với các tiêu chí cụ thể về mật độ dân số, quy mô dân số, kết cấu
hạ tầng, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp...
Bảng 1.1: Phân loại đô thị ở Việt Nam
Đô thị loại
Đặc biệt
1
2
3
4
5

Dạng
Rất lớn

Dân số
Từ 1,5 triệu dân

Ghi chú
Hà Nội, Hồ Chí
Minh
T.P trực thuộc TW
0,5- 1,5 triệu dân
3 thành phố
Các thành phố thuộc 250 -500 nghìn dân 12 thành phố
vùng, tỉnh
Các thị xã tỉnh lỵ
100 - 250 nghìn
16 thị xã
Các đô thị loại 4 (tỉnh)
50 - 100 nghìn
58 đô thị
Các thị trấn
4 - 50 nghìn
612 thị trấn

Nguồn [14, tr.3].
1.1.3.2. Đặc điểm tài nguyên nước chi phối hoạt động cấp nước sạch
đô thị
Ngoài các đặc điểm chung về tài nguyên nước trên cả nước đó là:
nguồn tài nguyên có hữu hạn nhưng nhu cầu đang tăng nhanh; chất lượng
nước có nguy cơ bị ô nhiễm; tài nguyên nước không chỉ có giá trị về cấp nước
cho nhu cầu sinh hoạt, sản xuất, cho tưới tiêu, mà còn là nguồn năng lượng
sạch, nguồn vật liệu của rất nhiều ngành như thuỷ sản, tiểu thủ công nghiệp...
và đặc biệt là thuỷ điện. Đối với hoạt động cấp nước sạch đô thị tài nguyên

13
nước là đầu vào chủ yếu, là nhân tố quyết định sự lựa chọn quy hoạch, kế
hoạch khai thác, lựa chọn trình độ công nghệ.
Tài nguyên nước bao gồm nước mưa, lượng trữ ẩm, nước sông, hồ,
đầm lầy, nước trong lòng đất và nước ở biển. Trong phạm vi đề tài, chỉ đề cập
rõ thêm đặc điểm tài nguyên nước trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá có liên quan
đến hoạt động cấp nước sạch đô thị.
Về mạng lưới sông ngòi: Hệ thống sông Thanh Hoá có 16 sông chính và
nhánh, 4 sông chính là sông Hoạt, sông Mã, sông Yên, sông Lạch Bạng. Tổng
chiều dài hệ thống 1.072 km, mật độ xấp xỉ 0,1km/km2, các sông đều ngắn (trừ
sông Mã dài 528 km), sông có độ dốc lớn biến thiên từ 5,4% đến 23,7%.
Về nước mặt: Trung bình hàng năm tổng lượng nước mưa rơi trên diện
tích Thanh Hoá khoảng 19 tỉ m3, lượng nước bốc hơi trở lại khoảng 9 tỉ m3,
còn lại 10 tỉ m3 hình thành nên dòng chảy mặt của sông suối và dòng chảy
ngầm. Nước mặt chủ yếu tồn tại ở hệ thống sông ngòi [1, tr.135].
Nguồn nước mặt Thanh Hoá rất phong phú về trữ lượng, có thể cung
cấp nước cho Thanh Hoá như 4 hệ thống sông, sông Hoạt, sông Mã, sông Yên
và sông Lạch Bạng; ngoài ra nhiều hồ lớn, cấp quốc gia như hồ sông Mực,
cấp tỉnh như hồ Yên Mỹ, hồ Thung Bằng, hồ Đồng Ngư... Mặc dù vậy, số
lượng và chất lượng nước mặt không ổn định mà biến động theo 2 mùa rõ rệt,
mùa lũ và mùa cạn tạo nên vùng ít nước vùng nhiều nước, gây khó khăn lớn
cho việc xử lý và không hiệu quả về kinh tế [1, tr.129].
Về nước ngầm: Theo đánh giá của Tổng cục Địa chất từ thập kỷ 60 đã
tiến hành điều tra, khảo sát đánh giá trữ lượng nước ở một số vùng Bỉm Sơn,
Hàm Rồng, Sầm Sơn, Tĩnh Gia; trữ lượng nước cấp C1là 242.930 m3/ngày;
trữ lượng nước cấp C2 là 242.930 m3/ngày; trữ lượng nước cấp A là 34.300
m3/ngày; trữ lượng nước cấp B là 42.560 m3/ngày. Ngoài ra trước đây cũng
đã thăm dò, khai thác nước ngầm ở một số nơi như nông trường Đồng Giao,
nông trường Hà Trung, nông trường Lam Sơn, công suất các lỗ khoan đạt từ

14
200 m3/ngày đến 2.000 m3/ngày. Như vậy, lượng nước ngầm của Thanh Hoá
không nhiều khoảng 0,3 tỉ m3. Mặt khác, chất lượng nước ngầm dùng cho
sinh hoạt phải đạt chỉ tiêu độ pH nằm trong khoảng 6,5-8,5 và độ khoáng hoá
nhỏ hơn 01mg/lít, hàm lượng vi nguyên tố và các thành phần khác trong giới
hạn cho phép. Nước ngầm Thanh Hoá nhìn chung đạt tiêu chuẩn, trừ một vài
nơi vùng biển có độ khoáng hoá từ 1-3 mg/lít. Tóm lại, trong quy hoạch nước
ngầm về chọn địa điểm khai thác cần phải khảo sát thêm một số vùng nữa để
có căn cứ chắc chắn; tuy nhiên, những số liệu có được cho thấy vùng đồng
bằng, đặc biệt là thành phố Thanh Hoá, Sầm Sơn là những nơi có trữ lượng
nước nhiều, chất lượng nước đảm bảo có thể khai thác nước ngầm.
Nếu đem chia bình quân lượng nước mưa rơi còn lại hình thành nguồn
nước mặt (9,7 tỉ m3), mỗi ngưòi dân được hưởng 2.636 m3/năm hoặc 7.221 lít
/ngày. So với thế giới giá trị này đứng thứ 4 , thế giới thấp nhất < 500m 3 và
cao nhất 100.000m3/người/năm; so với trong nước giá trị này khá cao, gấp 47
lần nước cấp sinh hoạt cho đô thị lớn (khoảng 150 lít/người/ngày) [1, tr.142].
Tuy nhiên, bên cạnh thuận lợi cơ bản nói trên tài nguyên nước của tỉnh
Thanh Hoá có những khó khăn phức tạp, như sau:
Thứ nhất, nguồn nước mặt thực tế không thật dồi dào: Việc sử dụng
không hợp lý tài nguyên khai thác rừng, canh tác du canh, phá rừng làm dẫy,
làm cho xói mòn, rửa trôi nhanh mạnh, gây nên hiện tượng bồi lắp dòng sông,
gây lụt lớn ở đồng bằng, khô hạn ở miền trung. Theo cân bằng nước trong
điều kiện tự nhiên thì Thanh Hoá có nguồn nước mặt dồi dào. Tuy nhiên,
lượng dòng chảy các sông rất biến động, tình trạng nhiều hoặc ít nước có khi
kéo dài, dòng chảy các sông lại chia thành 2 mùa rõ rệt, mùa lũ tương ứng với
mùa mưa, mùa cạn tương ứng với mùa ít mưa; lượng mưa 2 mùa ở các vùng
chênh nhau và phân phối không đều, nơi nhiều, nơi ít nước. Theo kết quả
nghiên cứu của Trung tâm nghiên cứu và Thiết kế thuỷ điện trình bày trong
báo cáo "Giải trình kinh tế kỹ thuật quy hoạch thuỷ điện nước ta" tháng 12

15
năm 1980 cho biết, đối với Thanh Hoá những năm nước trung bình, lượng
nước dùng so với tổng lượng nước tự nhiên chiếm tỷ lệ nhỏ từ 0,15% đến
44,8%; đối với năm nước kiệt, thiết kế với P=75%, tỷ số này biến đổi từ
0,17% đến 61,6% và với năm có P=95%, tỷ số này biến đổi từ 0,19% đến
90,1%. Tại khu vực Lèn là nơi sử dụng nước nhiều nhất, hệ số khai thác tài
nguyên nước vượt quá tiêu chuẩn khai thác bền vững do UNESCO quy định.
UNESCO đưa ra tiêu chí khai thác bền vững là tỷ số dao động từ 30% đến
40%. Nhìn chung nguồn nước sông ngòi của Thanh Hoá thực tế không thật
dồi dào, đặc biệt vào mùa cạn. Xét về lâu dài, việc điều tiết và phân phối lại
nguồn nước là rất cần thiết.
Thứ hai, chất lượng nước bị ô nhiễm nhiều nơi: Hàng chục năm về
trước, nước mặt và nước ngầm ở Thanh Hoá còn khá sạch. Những năm gần
đây bị ô nhiễm nặng nề do sử dụng thuốc trừ sâu bệnh [1, tr.149]; do chất thải
của môi trường đô thị và các cơ sở sản xuất kinh doanh tăng nhanh. Về nông
nghiệp, hàng năn Thanh Hoá sử dụng từ 1500 đến 2000 tấn thuốc trừ sâu
bệnh. Về môi trường đô thị, tại Thành phố Thanh Hoá các hồ chứa nước nội
và ven thành phố như Hồ Thành, Hồ Máy đèn...hoặc bị lấp để xây dựng nhà
ở, hoặc do dùng phân sống nuôi cá và nơi chứa mọi chất thải sinh hoạt; mỗi
ngày có 250 m3 chất thải rắn, nhưng Công ty Môi trường Đô thị mới chỉ gom
được 100 m3; hệ thống thoát tiêu nước mới chỉ đạt khoảng 20%, ngoài cống
tiêu chảy thẳng ra sông Bến Ngự, còn nhiều khu dân cư mới xây dựng không
có hệ thống thoát nước; các chất thải đều được xả trực tiếp, hoặc gián tiếp
(ngấm qua đất) xuống các dòng sông. Thị xã Sầm Sơn là khu du lịch cũng
chưa có hệ thống tiêu thoát nước và cung cấp nước sạch cho sinh hoạt, chủ
yếu dùng giếng khơi. Tình trạng ứ đọng nước ở vùng trũng, địa hình thấp của
các huyện Nông Cống, Quảng Xương, Hà Trung gây nên hiện tượng yếm khí,
gây dịch bệnh và lầy hoá. Những biến động theo hướng xấu nói trên ảnh

hưởng rất lớn đến chất lượng nước. Sự lạm dụng phân hoá học, thuốc trừ sâu,


16
các chất thải không qua xử lý làm cho dòng chảy hồi quy bị ô nhiễm nặng, đe
doạ đến môi trường nước. Một số nơi, nhất là các vùng đô thị và khu công
nghiệp, vùng đồng bằng ven biển có biểu hiện suy thoái chất lượng nước đến
mức báo động.
Thứ ba, yêu cầu về nước tăng mạnh: Dân số tăng nhanh, tốc độ hoá đô
thị càng tăng nhanh đặt ra yêu cầu ngày càng cao về cấp nước, đặc biệt là cấp
nước đô thị nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội. Theo Quyết định
số 3023/2006/QĐ-UBND của tỉnh Thanh Hoá "đến năm 2010 nâng tỷ lệ đô
thị hoá của tỉnh lên 20-25%, đến năm 2020 tỷ lệ hoá của tỉnh đạt 36% trở lên
(năm 2006 tỷ lệ 9,8%); đảm bảo đến năm 2015 trở đi 100% dân số đô thị
được sử dụng nước sạch với tiêu chuẩn 100 đến 150 lít/người/ ngày". Hiện
nay, chỉ có khoảng 77% đân số đô thị Thanh Hoá được cấp nước sạch với
mức 70 lít/người/ ngày. Do vậy, để thực hiện định hướng nêu trên, Thanh Hoá
cần có một chiến lược bảo vệ tài nguyên nước hữu hiệu, đáp ứng lượng nước
cho sinh hoạt đến năm 2015 sẽ tăng gấp 7,6 lần năm 2006, và năm 2020 sẽ
tăng gấp 11,2 lần năm 2006 [53, tr.6].
1.2. Quản lý hoạt động cấp nước sạch đô thị

1.2.1. Mục tiêu quản lý hoạt động cấp nước sạch đô thị
Trong quản lý hoạt động cấp nước sạch đô thị, mục tiêu và trách nhiệm
được phân định giữa cơ quan quản lý nhà nước, với các công ty cấp nước và
các tổ chức khác thực hiện sản xuất, cung ứng, tiêu thụ nước sạch đô thị.
Trong quản lý nhà nước lại được phân định giữa cơ quan Trung ương và
chính quyền địa phương. Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chiến lược cấp
nước đô thị; uỷ ban nhân dân tỉnh chịu trách nhiệm về cung cấp các dịch vụ
cấp nước và phê duyệt những dự án đầu tư dưới 200 triệu đồng, các dự án có

quy mô công suất từ 30.000 m3/ ngày trở lên đối với đô thị loại đặc biệt và
10.000 m3/ ngày trở lên đối với các đô thị còn lại phải có ý kiến thoả thuận


17
bằng văn bản của Bộ Xây dựng trước khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Công ty cấp nước tỉnh có trách nhiệm cấp nước cho các khu vực đô thị, bao
gồm vận hành các nhà máy nước và mạng lưới phân phối. Bên cạnh đó, còn
nhiều tổ chức chính thức và phi chính thức tham gia trong hoạt động cấp nước
hoặc trong các lĩnh vực liên quan như các nhà tài trợ, các tổ chức phi chính
phủ quốc tế, hội cấp nước Việt Nam... Ngoài ra, các bộ có liên quan, tuỳ theo
chức năng nhiệm vụ của mình chịu trách nhiệm trước Chính phủ đối với hoạt
động cấp nước đô thị.
* Mục tiêu của quản lý nhà nước đối với hoạt động cấp nước đô thị
được xác định cụ thể trong các chiến lược, chính sách về cấp nước ở cấp
Chính phủ. Mục tiêu định hướng phát triển cấp nước đô thị đến 2020 xác
định: (1) 100% dân cư đô thị được tiếp cận với nước sạch ở mức 120-150
lít/người/ngày; (2) Cải cách toàn bộ hệ thống ngành cấp nước theo hướng
nâng cao năng lực, hoàn thiện cơ cấu tổ chức và các chính sách có liên quan;
(3) Hiện đại hoá công nghệ, thiết bị và tăng cường phát triển nguồn nhân lực;
(4) Huy động sự đóng góp của cộng đồng và của tất cả các ngành kinh tế.
Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo xác định đến năm 2005
có 80% dân cư đô thị, đặc biệt là dân sống xa các đường giao thông được tiếp
cận với nước sạch ở mức 50 lít/người/ngày. Chiến lược Môi trường xác định
đến năm 2010 có 95% dân cư đô thị được tiếp cận với nước sạch.
Với những mục tiêu định hướng chiến lược và các cam kết quốc tế, Bộ
Xây dựng với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về cấp nước đô thị tổ chức
thực hiện các nội dung quản lý nhà nước đối với các loại đô thị và các thị trấn.
* Mục tiêu của hoạt động sản xuất, cung ứng tiêu thụ nước sạch đô thị
là phát triển hệ thống cấp nước đô thị một cách ổn định, đáp ứng yêu cầu tiêu

thụ cho sản xuất và tiêu dùng; thực hiện hạch toán kinh doanh, theo cơ chế thị
trường, có điều kiện quản lý đặc thù của Nhà nước.


18
Trong hoạt động sản xuất, cung ứng, tiêu thụ nước sạch đô thị có 3 hình
thức đang tồn tại và hoạt động đó là: Cấp nước do các công ty Nhà nước, cấp
nước ở các thị trấn và tự cấp.
- Cấp nước do các công ty Nhà nước
Trong thời gian qua, nhiều công ty cấp nước do uỷ ban nhân dân tỉnh
thành lập và hoạt động theo mô hình doanh nghiệp công ích, được phân cấp
quản lý từ cấp trung ương đến cấp địa phương do nhà nước là chủ sở hữu.
Thời còn cấp chủ quản các công ty này thuộc sự quản lý của Sở Xây dựng
hoặc Sở Giao thông công chính (thành phố lớn). Mặc dù được phân cấp
nhưng trên thực tế, quyền tự chủ của các công ty này vẫn bị hạn chế. Uỷ ban
nhân dân tỉnh phê duyệt giá nước và quyết định các vấn đề quan trọng về
quản lý, vận hành như tổng mức sản xuất, tổng vốn đầu tư, tổng quỹ lương;
bổ nhiệm chánh phó giám đốc và kế toán trưởng... đã hạn chế tính chủ động
sáng tạo của doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất kinh doanh.
Các công ty cấp nước không có quyền sở hữu tài nguyên nước hay sử
dụng đất. Mặc dù tỉnh sở hữu các tài sản của công ty cấp nước nhưng không
có hợp đồng nào giữa tỉnh và công ty để phân rõ quyền hạn và trách nhiệm.
Các công ty cấp nước cấp tỉnh phần lớn hoạt động theo luật doanh nghiệp nhà
nước. Nhiệm vụ chủ yếu của các công ty là sản xuất, cung cấp và tiêu thụ
nước sạch; một số công ty có thêm những hoạt động khác như thi công, lắp
đặt hay buôn bán thiết bị, vật tư ngành nước. Nước sạch là hàng hoá đặc thù
với việc tổ chức mạng lưới cung ứng khá tốn kém nên hiện không có sự cạnh
tranh giữa các công ty trong việc cung ứng dịch vụ cấp nước. Hiện nay Chính
phủ đang giao cho Bộ Xây dựng có trách nhiệm đề xuất cải tiến các mô hình
tổ chức và cơ chế quản lý các công ty cấp nước, làm rõ quyền và trách nhiệm

của chủ sở hữu và nhà vận hành, nhằm cải tổ cơ cấu, quy hoạch cấp nước,
quản lý thất thoát, thất thu cũng như tránh lạm dụng độc quyền thông qua việc


19
ban hành các tiêu chuẩn quy phạm kỹ thuật, kinh tế, cổ phần hoá các công ty
cấp nước và chuyển đổi từ mô hình doanh nghiệp công ích sang kinh doanh.
- Cấp nước ở các thị trấn
Có rất nhiều mô hình quản lý khác nhau cho các dịch vụ cấp nước tại các
thị trấn. Hiện tại có thể khái quát trên 5 mô hình: (1) Uỷ ban nhân dân thị trấn
trực tiếp quản lý; (2) Quản lý bởi cộng đồng; (3) Quản lý bởi các hợp tác xã; (4)
Công ty cấp nước tỉnh quản lý; (5) Các công ty cấp nước tư nhân quản lý.
Các công ty cấp nước tỉnh mặc dù chịu trách nhiệm cấp nước cho đô thị
loại 4 trở lên, nhưng trên thực tế uỷ ban nhân dân tỉnh quyết định về quyền sở
hữu đối với dự án cấp nước tại các thị trấn. Chủ dự án thường là công ty cấp
nước tỉnh, trung tâm nước sạch và vệ sinh nông thôn, uỷ ban nhân dân huyện
hoặc thị trấn. Trong các mô hình quản lý nêu trên, quản lý cấp nước cho các
thị trấn chủ yếu do công ty cấp nước tỉnh, uỷ ban nhân dân thị trấn; các mô
hình còn lại thường cấp nước cho các thị tứ và khu vực nông thôn.
Mặc dù các mô hình cấp nước đối với thị trấn trong thời gian qua có
những đóng góp quan trọng trong việc thực hiện mục tiêu chiến lược quốc
gia, nâng cao tỷ lệ dân cư đô thị được tiếp cận với nước sạch, từng bước hoàn
thiện hệ thống cung cấp nước sạch trên phạm vi toàn quốc, nhưng mô hình
này ngày càng bộc lộ những bất cập, trong đó quyền sở hữu tài sản và cơ chế
vận hành là những nội dung cốt lõi. Trong một thời gian dài, các chủ dự án,
đặc biệt chủ dự án là uỷ ban nhân dân huyện thị rất tích cực trong việc phát
triển mạng lưới cấp nước. Tuy nhiên, đây không phải là một mô hình thành
công vì nó chú trọng tới việc hình thành tài sản hơn là quản lý và vận hành tài
sản, bảo dưỡng tài sản. Kết quả là, nhiều hệ thống mà người dân không muốn
vẫn dược xây dựng; dự án không tính toán kỹ hiệu quả, dư thừa công suất,

chủ quản lý, không đủ năng lực trình độ, nhiều tài sản bị hư hỏng xuống cấp,
chất lượng nước không đảm bảo, thất thoát lớn [30, tr.18].


20
- Tự cấp
Việc tự cấp tồn tại ở cả nông thôn và khu vực đô thị. nguyên nhân của
các tình trạng tự cấp một cách tự phát chủ yếu do việc cư dân chưa được tiếp
cận với nguồn nước sạch của các công ty cung cấp, hoặc là do không phải trả
tiền khi sử dụng nước trong một số trường hợp như kinh doanh dịch vụ, rửa
xe...Hình thức tự cấp có thể do một tổ chức đứng ra đầu tư mua sắm thiết bị
để phục vụ nước cho chính tổ chức đó, hoặc có thể kinh doanh nhỏ để bán
nước cho người có nhu cầu. Trường hợp phổ biến nhất là các hộ gia đình sử
dụng giếng khoan, giếng tự đào để khai thác nước phục vụ cho nhu cầu sinh
hoạt hàng ngày [30, tr.18].
Cho đến nay quản lý nhà nước đối với hình thức tự cấp ở các đô thị vẫn
còn nhiều nan giải, mặc dù Luật tài nguyên nước đã được ban hành từ khá
lâu. Việc buông lỏng quản lý do nhiều nguyên nhân, hậu quả của việc khoan
giếng, đào giếng bừa bãi thiếu quy hoạch, phá vỡ gây ô nhiễm nguồn nước
mặt, nước ngầm là một thách thức không nhỏ đối với các cấp chính quyền.
1.2.2. Nguyên tắc quản lý hoạt động cấp nước sạch đô thị
- Hoạt động cấp nước là loại hình hoạt động sản xuất kinh doanh chịu
sự kiểm soát của Nhà nước nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các
đơn vị cấp nước và khách hàng sử dụng nước, trong đó có xét đến việc hỗ trợ
cấp nước cho người nghèo, các khu vực đặc biệt khó khăn.
- Phát triển hoạt động cấp nước bền vững trên cơ sở khai thác tối ưu
mọi
nguồn lực, đáp ứng nhu cầu sử dụng nước sạch với chất lượng đảm bảo, dịch
vụ văn minh và kinh tế cho nhân dân và yêu cầu phát triển kinh tế xã hội.
- Khai thác, sản xuất và cung cấp nước sạch không phụ thuộc vào địa

giới hành chính.
- Ưu tiên khai thác nguồn nước để cấp nước cho mục đích sinh hoạt của
cộng đồng.