Thực Trạng Và Giải Pháp Nhằm Tăng Cường Công Tác Quản Lý Nhà Nước Về Biển Và Hải Đảo Tỉnh Quảng Ninh

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM

TRẦN VĂN NGOAN

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM
TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

THÁI NGUYÊN, NĂM 2014


ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM

TRẦN VĂN NGOAN

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM
TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NINH
Chuyên ngành: Quản lý đất đai
Mã số: 60 85 01 03

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Ngọc Nông

Thái Nguyên, năm 2014

i

LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn này, ngoài sự cố gắng của bản thân, tôi còn
nhận được sự giúp đỡ quý báu của Lãnh đạoTrường Đại học Nông Lâm Thái
Nguyên, Lãnh đạo KhoaQuản lý Tài nguyên, Khoa Môi trường, Lãnh đạo các
khoa hữu quan và các thầy giáo, cô giáo của Đại học Nông Lâm Thái Nguyên
đã tận tình giảng dạy, hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, tìm
tòi nghiên cứu và làm luận văn tốt nghiệp.
Tôi cũng đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình của Viện Nghiên cứu
Quản lý Biển Hải đảo thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam, các Sở,
Ban, Ngành của tỉnh, Phòng Tài nguyên và Môi trường và UBND các huyện,
thị xã, thành phố có biển của tỉnh. Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng
Ninh, Cán bộ công chức của Chi cục Biển và Hải đảo tỉnh Quảng Ninh,Chi
cục khai thác Bảo vệ nguồn lợi thủy sản Quảng Ninh các đồng nghiệp và bạn
bè đã tạo điều kiện thuận lợi trong thời gian tôi điều tra, thu thập, tìm hiểu
tình hình thực tế và cung cấp tài liệu, số liệu để tôi hoàn thành luận văn.
Nhân dịp này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành của mình đối với
các thầy giáo, cô giáo của trường Đại học Nông Lâm Thái Nguyên nơi tôi đã
học tập 3 năm qua.
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành của mình đối với PGS.TS.NGƯT
Nguyễn Ngọc Nông, người hướng dẫn khoa học đã dành nhiều thời gian tâm
huyết và trách nhiệm để tôi hoàn thành được luận văn này.
Trân trọng cảm ơn./.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trần Văn Ngoan

ii

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn Thạc sỹ với đề tài “Thực trạng và giải
pháp nhằm tăng cường công tác quản lý nhà nước về biển và hải đảo tỉnh
Quảng Ninh” là công trình nghiên cứu của riêng tôi, dưới sự hướng dẫn của
PGS.TS.NGƯT. Nguyễn Ngọc Nông - Bí thư Đảng ủy - Phó Hiệu trưởng
Trường Đại học Nông lâm Thái Nguyên.
Các thông tin, số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực
và chưa từng được công bố trong bất kỳ một luận văn nào trước đây./.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trần Văn Ngoan


iii

MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................. i
LỜI CAM ĐOAN .......................................................................................... ii
MỤC LỤC .................................................................................................... iii
DANH MỤC BẢNG.................................................................................... vii
DANH MỤC HÌNH ...................................................................................... ix
MỞ ĐẦU....................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài.......................................................................... 1
2. Mục tiêu, ý nghĩa của đề tài.................................................................... 4
Chương 1. TỔNG QUAN TÀI LIỆU VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU.......... 7
1.1. Cơ sở pháp lý về biển và hải đảo ......................................................... 7
1.1.1. Các văn bản pháp lý của Trung ương về biển và hải đảo ............ 7

1.1.2. Các văn bản lãnh đạo, chỉ đạo của Tỉnh ủy, UBND tỉnh
Quảng Ninh về biển và hải đảo............................................................ 9
1.2. Các khái niệm liên quan về biển, đảo................................................. 11
1.2.1. Khái niệm về biển.....................................................................11
1.2.2. Khái niệm về đảo, quần đảo......................................................11
1.2.3. Các khái niệm liên quan đến biển và hải đảo.............................11
1.3. Quản lý nhà nước về biển và hải đảo ................................................. 13
1.3.1. Khái niệm quản lý nhà nước về biển và hải đảo ........................13
1.3.2. Quản lý nhà nước tổng hợp, thống nhất về biển và hải đảo........14
1.4. Đặc điểm của quản lý nhà nước về biển và hải đảo............................ 14
1.4.1. Cơ quan quản lý nhà nước về biển và hải đảo ...........................14
1.4.2. Quản lý nhà nước trên vùng biển rộng lớn, có nguồn tài
nguyên biển phong phú cùng đối tượng khai thác, sử dụng biển đa
dạng với những sức ép về phát triển kinh tế biển gia tăng ...................17
1.4.3. Quản lý nhà nước về biển và hải đảo vừa mang yếu tố quốc
gia, vừa mang yếu tố quốc tế ..............................................................18
1.4.4. Quản lý nhà nước về biển và hải đảo đòi hỏi nguồn lực lớn.......18


iv
1.5. Nội dung chủ yếu của quản lý nhà nước về biển và hải đảo............... 19
1.5.1. Xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về
quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo .........19
1.5.2. Lập quy hoạch sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển,
hải đảo ...............................................................................................19
1.5.3. Quản lý thống nhất các hoạt động điều tra cơ bản, khai thác
sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo; quản lý về
khảo sát, thăm dò, nghiên cứu biển, hải đảo và đại dương...................20
1.5.4. Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực quản lý tổng hợp tài nguyên
và bảo vệ môi trường biển, hải đảo ....................................................21

1.5.5. Phòng ngừa, ngăn chặn, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển,
hải đảo; ứng phó, khắc phục sự cố môi trường và bảo vệ môi
trường bờ biển....................................................................................21
1.6. Các hình thức quản lý nhà nước về biển và hải đảo ........................... 21
1.6.1. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý biển
và hải đảo...........................................................................................22
1.6.2. Ban hành cơ chế, chính sách quản lý nhà nước về biển và
hải đảo ...............................................................................................22
1.6.3. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về biển và hải đảo................22
1.6.4. Tuyên truyền, giáo dục, phổ biến pháp luật về biển và hải đảo........22
1.7. Tổng quan kết quả nghiên cứu quản lý nhà nước về biển và hải
đảo ở Việt Nam và tỉnh Quảng Ninh trong thời gian qua.......................... 23
1.7.1. Tổng quan kết quả nghiên cứu quản lý nhà nước về biển và
hải đảo ở Việt Nam trong thời gian qua .............................................23
1.7.2. Tổng quan kết quả nghiên cứu, thực hiện quản lý nhà nước
về biển và hải đảo tỉnh Quảng Ninh trong thời gian qua......................26


v
Chương 2. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG
PHÁP NGHIÊN CỨU................................................................................ 29
2.1. Đối tượng nghiên cứu ........................................................................ 29
2.2. Địa điểm, phạm vi, thời gian nghiên cứu ........................................... 29
2.2.1. Về địa điểm nghiên cứu ............................................................29
2.2.2. Phạm vi nghiên cứu ..................................................................29
2.2.3. Về thời gian nghiên cứu............................................................29
2.3. Nội dung nghiên cứu ......................................................................... 29
2.3.1. Đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của tỉnh Quảng
Ninh liên quan đến công tác quản lý nhà nước về biển và hải đảo. ......29
2.3.2. Đánh giá nội dung của công tác quản lý nhà nước về biển và

hải đảo trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh .................................................29
2.3.3. Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý
nhà nước về biển và hải đảo trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh..................30
2.4. Phương pháp nghiên cứu ................................................................... 30
2.4.1. Phương pháp điều tra thu thập số liệu từ 2007- 2013.................30
2.4.2. Phương pháp thống kê so sánh..................................................32
2.4.3. Phương pháp kế thừa các tài liệu có liên quan ...........................32
2.4.4. Phương pháp chuyên gia...........................................................32
Chương 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ....................... 34
3.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội tỉnh Quảng Ninh.......................... 34
3.1.1. Điều kiện tự nhiên ....................................................................34
3.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội..........................................................37


vi
3.2. Đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước về biển và hải đảo
tỉnh Quảng Ninh....................................................................................... 42
3.2.1. Kết quả xây dựng và phát triển tổ chức bộ máy quản lý nhà
nước tổng hợp về biển và hải đảo tỉnh Quảng Ninh.............................42
3.2.2. Đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước về biển và
hải đảo tỉnh Quảng Ninh từ năm 2007-2013 .......................................47
3.2.3. Những thuận lợi, khó khăn và tồn tại trong quản lý nhà nước
về biển và hải đảo tỉnh Quảng Ninh....................................................72
3.3. Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về
biển và hải đảo tỉnh Quảng Ninh .............................................................. 77
3.3.1. Đối với Trung ương, Bộ Tài nguyên và Môi trường ..................77
3.3.2. Các đề xuất với tỉnh Quảng Ninh ..............................................79
KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ ........................................................................ 83
TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................................... 87
DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ....................... 91

vii

DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1:

Nhiệt độ trung bình từ năm 2007-2013 (oC) ............................. 36

Bảng 3.2:

Lượng mưa trung bình từ năm 2007-2013 (mm) ...................... 36

Bảng 3.3:

Thực trạng phát triển kinh tế Quảng Ninh giai đoạn 2007-2013......... 37

Bảng 3.4:

Hiện trạng đường bộ tỉnh Quảng Ninh ..................................... 39

Bảng 3.5:

Các hộ dân diện xây dựng kinh tế mới tại đảo Trần huyện
Cô Tô ....................................................................................... 41

Bảng 3.6:

Đội ngũ cán bộ công chức Chi cục Biển và Hải đảo
Quảng Ninh năm 2013 ............................................................. 43

Bảng 3.7:

Thống kê hiện trạng cơ sở vật chất trang thiết bị của Chi
cục Biển và Hải đảo Quảng Ninh ............................................. 45

Bảng 3.8:

Danh mục thiết bị, phương tiện vận chuyển chuyên dùng
đề xuất đầu tư cho Chi cục Biển và Hải đảo Quảng Ninh ......... 46

Bảng 3.9:

Danh mục các văn bản tham mưu trình đã ban hành từ
2008 - 2013 về công tác quản lý nhà nước về biển và hải đảo.........48

Bảng 3.10: Tổng hợp các Hội nghị hướng dẫn nghiệp vụ quản lý nhà
nước tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo cho các
địa phương ............................................................................... 52
Bảng 3.11: Thống kê các quy hoạch, kế hoạchcó sự phối hợp tham
gia của Chi cục Biển và Hải đảo............................................... 54
Bảng 3.12: Thống kê, đánh giá tình hình sử dụng đất các khu công
nghiệp ven biển ........................................................................ 56
Bảng3.13: Thống kê, đánh giá các tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê
đất ven biển và mặt nước biển tại Quảng Ninh ......................... 58


viii
Bảng 3.14: Thống kê, đánh giá các tổ chức, cá nhân trong nước thuê
đất ven biển và mặt nước biển tại Quảng Ninh ......................... 59

Bảng 3.15: Biến đổi đường bờ một số khu vực giai đoạn 2001 - 2013........ 62
Bảng 3.16: Các chương trình hợp tác quốc tế về biển, hải đảo tỉnh
Quảng Ninh từ 2010 -2014....................................................... 66
Bảng 3.17: Xây dựng kế hoạch, nội dung thực hiệnTuần lễ biển và
hải đảo hàng năm ..................................................................... 67
Bảng 3.18: Kịch bản ứng phó Biến đổi khí hậu - Nước biển dâng
mức phát thải trung bình tỉnh Quảng Ninh ............................... 68
Bảng3.19: Thống kê thiệt hại do ảnh hưởng BĐKH - NBD tương ứng
với từng mức của Kịch bản ứng phó tỉnh Quảng Ninh.................. 69


ix

DANH MỤC HÌNH
Hình 3.1:

Bản đồ hành chính tỉnh Quảng Ninh......................................... 35

Hình 3.2:

Đường bờ thuộc phường Cẩm Thạch, Cẩm Thủy Cẩm
Trung, Cẩm Bình Cẩm Sơn, Cẩm Phú, biến đổi rất mạnh......... 63

Hình 3.3:

Bản đồ nguy cơ ngập do BĐKH-NBD tỉnh Quảng Ninh,
kịch bản ngập 100cm................................................................ 69


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Thế kỷ XXI được thế giới xem là “Thế kỷ của đại dương”, hầu hết
các quốc gia có biển đều chọn hướng tiến ra biển và đại dương là mục tiêu
chính, lấy biển và đại dương để nuôi đất liền. Cùng với xu hướng tăng
trưởng kinh tế và gia tăng dân số hiện nay, nguồn tài nguyên thiên nhiên,
nhất là tài nguyên không tái tạo trên đất liền đang dần bị cạn kiệt. Vì vậy với
mục tiêu tiến ra biển, đại dương là mục tiêu trước mắt và lâu dài của các
quốc gia trong đó có Việt Nam.
Khu vực Biển Đông của Việt Nam, trong đó có vùng biển Quảng Ninh.
Với bờ biển dài hơn 250 km, diện tích mặt biển rộng trên 6.125,5 km2 (tương
đương diện tích đất liền) với gần 3.000 hòn đảo lớn nhỏ chiếm hơn 2/3 tổng
số đảo của cả nước, 10/14 huyện, thị xã, thành phố có biển, nguồn tài nguyên
ven biển, trên biển, hải đảo tỉnh Quảng Ninh được đánh giá có hệ sinh thái rất
đa dạng và nhạy cảm với nhiều loài động, thực vật đặc hữu, quý, hiếm. Quảng
Ninh có vị trí địa kinh tế và địa chính trị rất quan trọng. Nằm trong hai hành
lang, một vành đai kinh tế, là khu vực quan trọng trong chiến lược phát triển
kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng của quốc gia và khu vực.
Trên một khu vực biển có thể có nhiều hoạt động khai thác, sử dụng tài
nguyên: khai thác trên mặt nước (giao thông, xây dựng công trình biển, năng
lượng gió...). Tính đa dạng và giàu có về kiểu loại tài nguyên biển, ven biển và
hải đảo, cũng như bản chất “dùng chung” của các hệ thống tài nguyên biển (tài
nguyên chia sẻ) đã tạo tiền đề cho khai thác, sử dụng đa mục tiêu, đa ngành.
Tuy nhiên, đặc điểm của quản lý đơn ngành là chỉ chú ý đến lợi ích của
ngành mình mà chưa chú ý thích đáng đến lợi ích của ngành khác. Có nghĩa là
khai thác loại tài nguyên này có thể làm suy thoái loại tài nguyên khác. Như
vậy, làm nảy sinh mâu thuẫn ngành hay tổ chức, cá nhân tham gia khai thác,
sử dụng tài nguyên và môi trường biển. Xét ở góc độ tổng thể, các hoạt động

2
trên biển có mối liên hệ, tác động nhất định đến nhau, lợi ích của hoạt động
này đôi khi là cản trở đối với hoạt động khác. Điều này làm tăng mâu thuẫn
lợi ích giữa ngành này với ngành khác, địa phương này với địa phương khác
hoặc giữa các quốc gia có vùng biển chung trong việc sử dụng hệ thống tài
nguyên ở vùng bờ, biển và hải đảo.
Để khắc phục những bất cập nảy sinh trong quản lý, khai thác, sử dụng
tài nguyên, bảo vệ môi trường biển, hải đảo theo ngành, lãnh thổ, năm 2007
Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương Đảng (Khóa X) đã ban hành
Nghị quyếtsố 09/NQ-TW về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020 đã
khẳng định cần phải nghiên cứu, đề xuất cơ quan quản lý nhà nước tổng hợp,
quản lý thống nhất về biển; xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về biển
một cách đầy đủ làm cơ sở cho việc xác lập chủ quyền, quyền chủ quyền trên
các vùng biển, đảo. Thể chế hóa Nghị quyết nêu trên, ngày 06 tháng 3 năm
2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 25/2009/NĐ-CP về quản lý tổng
hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo và Tổng cục Biển và Hải
đảo Việt Nam được thành lập để giúp Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện
công tác này. Trên cơ sở các nghiên cứu, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam
đã nêu rõ “quản lý nhà nước tổng hợp, thống nhất tài nguyên, môi trường
biển và hải đảo dựa trên tiếp cận hệ sinh thái là quản lý liên ngành, liên vùng
thông qua việc hoạch định và tổ chức thực hiện các công cụ quản lý phù hợp
để điều phối, phối hợp hoạt động quản lý khai thác, sử dụng tài nguyên của
các ngành, các cấp nhằm bảo đảm tài nguyên biển và hải đảo được bảo vệ,
khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả, bền vững; hài hòa lợi ích giữa
các ngành, các cấp và các bên liên quan, đi đôi với bảo vệ môi trường và các
hệ sinh thái biển và hải đảo”.
- Yêu cầu về bảo vệ môi trường, phát huy giá trị các nguồn tài nguyên
thiên nhiên phục vụ phát triển kinh tế xã hội, đòi hỏi tỉnh phải đẩy mạnh thực
hiện ba đột phá chiến lược gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng từ “Nâu”

3
sang “Xanh”, tái cơ cấu lại nền kinh tế, giảm bớt sự phụ thuộc vào tài nguyên
hữu hạn (như: than, đất, đá vôi, đất sét,...). Trước yêu cầu đặt ra do ảnh hưởng
diễn biến cực đoan, khó lường của bão lũ đã đặt ra cho công tác QLNN về
biển và hải đảo trước những thách thức mới.
- Mâu thuẫn giữa phát triển công nghiệp (khai khoáng, sản xuất vật liệu
xây dựng, nhiệt điện, đóng tàu... Đô thị hóa nhanh, ô nhiễm môi trường tại
một số điểm trong tình trạng báo động, đòi hỏi phải được khẩn trương khắc
phục, nếu không sẽ ảnh hưởng rất lớn đến phát triển các ngành kinh tế có tính
bền vững là du lịch, dịch vụ.
- Hoạt động phát triển kinh tế biển còn gặp nhiều khó khăn do hệ thống
văn bản pháp luật về quản lý nhà nước về biển và hải đảo còn thiếu; khai thác,
sử dụngtài nguyên vùng bờ chưa hiệu quả, thiếu bền vững; môi trường vùng
bờ bị biến đổi theo chiều hướng xấu; đa dạng sinh học và nguồn lợi thuỷ, hải
sản giảm sút. Đời sống ngư dân vùng biển chịu nhiều rủi ro do tai biến thiên
nhiên, biến đổi khí hậu, nước biển dâng.
Với mục tiêu thực hiện thắng lợi Nghị quyết số 09/NQ-TW ngày
09/02/2007 của Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá X)
về Chiến lược Biển Việt Nam đến năm 2020; nhất là khi tỉnh Quảng Ninh
được Bộ Chính trị đồng ý cho triển khai điểm thực hiện Chiến lược biển Việt
Nam theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương
Đảng (khoá X) về Chiến lược Biển Việt Nam đến năm 2020.
Để giúp địa phương nhìn nhận đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà
nước về biển và hải đảo trên địa bàn toàn tỉnh kể từ khi có Nghị quyết Hội
nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá X) ngày 09/02/2007,
đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả công tác quản lý
nhà nước về biển và hải đảo trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh; đây cũng là lĩnh
vực đang được tỉnh, ngành Sở Tài nguyên và Môi trường giao quản lý đang

còn nhiều mới mẻ và khó khăn… Tôi lựa chọn đề tài nghiên cứu: “Thực
trạng và giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý nhà nước về biển và
hải đảo tỉnh Quảng Ninh”.


4
Đề tài nghiên cứu được thực hiện dưới sự hướng dẫn của PGS.TS.NGƯT
Nguyễn Ngọc Nông - Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Nông lâm Thái
Nguyên, sự giúp đỡ của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam, Cục Biến đổi
khí hậu, Tổng cục Địa chất khoáng sản - Bộ Tài nguyên và Môi trường, các
Sở, Ban, Ngành của tỉnh Quảng Ninh, đặc biệt là sự giúp đỡ của lãnh đạo Sở
Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh, các chuyên gia đầu ngành, cán
bộ công chức Chi cục Biển và Hải đảo tỉnh Quảng Ninh cũng như các đơn vị
liên quan. Đề tài sẽ đóng góp thiết thực để tăng cường hiệu quả cho công tác
quản lý nhà nước về biển và hải đảo tỉnh Quảng Ninh trong thời gian tới.
2. Mục tiêu, ý nghĩa của đề tài
2.1. Mục tiêu của đề tài
2.1.1. Mục tiêu tổng quát
Đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước về biển và hải đảo trên
địa bàn tỉnh Quảng Ninh từ đó có các đề xuất, giải pháp nhằm nâng cao năng
lực công tác quản lý nhà nước về biển và hải đảo của tỉnh Quảng Ninh, góp
phần thực hiện thắng lợi Nghị quyết số 09/NQ-TW của Hội nghị lần thứ 4
Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá X) ngày 09/02/2007 về Chiến lược
biển Việt Nam đến năm 2020.
2.1.2. Mục tiêu cụ thể
- Đánh giá được thực trạng công tác quản lý nhà nước về biển, hải đảo
của tỉnh Quảng Ninh trên cơ sở đánh giá nhiệm vụ quản lý nhà nước, thực
hiện chức năng, nhiệm vụ của Chi cục Biển và hải đảo thuộc Sở Tài nguyên
và Môi trường Quảng Ninh.
- Đề xuất được các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà

nước biển, hải đảo và vùng bờ trên địa bàn tỉnh, tham mưu trình cấp có
thẩm quyền ban hành các thể chế chính sách, củng cố tổ chức xây dựng bộ
máy nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước về biển và hải đảo ở
Quảng Ninh.


5
2.2. Ý nghĩa của đề tài
2.2.1. Ý nghĩa trong học tập và nghiên cứu khoa học
- Bổ sung, hoàn thiện kiến thức đã học trong nhà trường cho bản thân
đồng thời đây là lĩnh vực quản lý còn hết sức mới mẻ trong lĩnh vực quản lý
nhà nước về tài nguyên và môi trường. Vì vậy rất cần có những luận giải cũng
như cách tiếp cận và giải quyết từng lĩnh vực nội hàm của công tác quản lý
nhà nước về biển và hải đảo từ đó bổ sung hỗ trợ trở lại cho kiến thức trong
học tập được sâu hơn cụ thể hơn.
- Cần có cái nhìn toàn diện, nắm vững những quy định, thể chế chính
sách trong công tác quản lý nhà nước về biển và hải đảo ở Trung ương và của
tỉnh. Vận dụng và làm sâu sắc hơn ý nghĩa thực tiễn trong quá trình thực tế
tham mưu, chỉ đạo công tác này ở địa phương.
- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn khách quan giúp cho bản thân nâng cao
công tác tham mưu, xây dựng cơ chế chính sách quản lý ở địa phương và cụ thể
hóa các thể chế chính sách về công tác quản lý nhà nước về biển và hải đảo của
tỉnh trước yêu cầu đòi hỏi của phát triển kinh tế, xã hội và môi trường.
2.2.2. Ý nghĩa trong thực tiễn
- Đóng góp vào việc triển khai thành công phương thức quản lý nhà
nước tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo dựa trên cách tiếp cận hệ sinh
thái tại tỉnh Quảng Ninh với mục tiêu; kinh tế phát triển- xã hội an sinh - môi
trường bền vững.
- Giúp Chi cục Biển và Hải đảo, Sở Tài nguyên và Môi trường tham
mưu cho Ủy ban Nhân dân tỉnh thực hiện thành công phương thức quản lý

nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo dựa trên cách tiếp cận hệ
sinh thái, là phương thức quản lý tiên tiến, hiệu quả và đang được nghiên cứu,
áp dụng ở nước ta.


6
- Đề tài có ý nghĩa góp phần tăng cường cho công tác quản lý nhà nước
về biển và hải đảo giúp cho tỉnh tháo gỡ những bất cập, vướng mắc, khó khăn
trong công tác quản lý nhà nước về biển và hải đảo, đồng thời thực hiện thắng
lợi Nghị quyết số 09/NQ-TW ngày 09/02/2007 của Hội nghị lần thứ 4 Ban
chấp hành Trung ương Đảng (khoá X) về Chiến lược biển Việt Nam đến năm
2020. Tập trung lãnh đạo thực hiện ba khâu đột phá chiến lược, nhất là hiện
nay tỉnh Quảng Ninh đang chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế từ “Nâu”
sang “Xanh” từ chưa bền vững sang bền vững đảm bảo hài hòa phát triển kinh
tế - xã hội gắn với bảo vệ môi trường.


7
Chương 1
TỔNG QUAN TÀI LIỆU VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở pháp lý về biển và hải đảo
1.1.1. Các văn bản pháp lý của Trung ương về biển và hải đảo
1.1.1.1.Luật Biển Việt Nam
Luật Biển Việt Nam gồm 7 Chương và 55 Điều đã được Quốc hội nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày
21 tháng 6 năm 2012, có hiệu lực từ 01/01/2013.
1.1.1.2. Nghị quyết số 09/NQ-TW ngày 09 tháng 02 năm 2007
Hội nghị lần thứ Tư Ban chấp hành Trung ương (khóa X) ban hành
Nghị quyết số 09-NQ/TƯ ngày 09/02/2007 “Về chiến lược biển Việt Nam
đến 2020”.Nghị quyết 09-NQ/TW là một Nghị quyết quan trọng, được đánh

giá như một bước đột phá về tư duy, thoát khỏi tư duy đất liền mở ra tư duy
đại dương trong thời đại kinh tế mới và hội nhập toàn cầu. Nghị quyết vừa
khẳng định hướng đi chiến lược giúp địa phương trong những năm tiếp theo,
vừa là nhiệm vụ vừa là yêu cầu cấp bách đáp ứng đòi hỏi của nhân dân vùng
biển, hải đảo, là đòn bẩy để kích cầu đầu tư phát triển từ các thành phần kinh
tế trong và ngoài nước. Với mục tiêu tổng quan:
Đến năm 2020, phấn đấu đưa nước ta trở thành quốc gia mạnh về biển,
làm giàu từ biển, bảo đảm vững chắc chủ quyền, quyền chủ quyền quốc gia
trên biển, đảo, góp phần quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại
hoá, làm cho đất nước giàu, mạnh.
1.1.1.3. Các văn bản có liên quan công tác quản lý nhà nước về biển và hải đảo
* Nghị định:
Ngày 6/3/2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 25/2009/NĐ-CP về
quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo. Nghị định số
25/2009/NĐ-CP ra đời nhằm thực hiện Nghị quyết số 09/NQ-TW ngày
09/02/2007 của BCH Trung ương (khóa X) về Chiến lược biển Việt Nam đến


8
năm 2020. Quy định cơ quan thực thi nhiệm vụ về Quản lý Nhà nước tổng
hợp thống nhất về Biển và hải đảo. Nghị định 25/NĐ-CP ra đời đã tạo tiền đề
cho các định hướng cơ bản nhằm hoàn thiện thể chế chính sách trong công tác
quản lý Nhà nước về Biển và hải đảo ở địa phương.
* Các Quyết định:
- Quyết định số 98/2008/QĐ-TTg ngày 11/7/2008 của Chính phủ V/v
Phê duyệt Quy hoạch phát triển Hành lang kinh tế Lạng Sơn – Hà Nội - Hải
Phòng - Quảng Ninh đến năm 2020.
- Quyết định số 116/2008/QĐ-TTg ngày 27/8/2008 của Chính phủ Về
việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng
cục Biển và Hải đảo Việt Nam trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường.

- Quyết định số 34/2009/QĐ-TTg ngày 02/3/2009 của Thủ tướng Chính
phủ về viêc phê duyệt Quy hoạch phát triển vành đai kinh tế ven biển Vịnh
Bắc bộ đến năm 2020.
- Quyết định số 52/2009/QĐ-TTg ngày 09/4/2009 của Thủ tướng Chính
phủ về việc phê duyệt đề án kiểm soát các vùng biển, đảo và ven biển giai
đoạn 2009-2020.
- Quyết định số 1296/QĐ-TTg ngày 19/8/2009 của Thủ tướng Chính
phủ V/v Phế duyệt Quy hoạch chung xây dựng Khu kinh tế Vân Đồn, tỉnh
Quảng Ninh đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030.
- Quyết định số 133/2009/QĐ-TTg ngày 03/11/2009 của Thủ
tướng Chính phủ V/v Ban hành Quy chế thông tin cảnh báo, dự báo thiên
tai trên biển.
- Quyết định số 373/QĐ-TTg ngày 23/3/2010 Chính phủ Về việc phê
duyệt đề án đẩy mạnh công tác tuyên truyền về quản lý, bảo vệ và phát triển
bền vững biển và hải đảo Việt Nam.
- Quyết định số 568/QĐ-TTg ngày 28/4/2010 của Thủ tướng Chính phủ
phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế đảo Việt Nam đến năm 2020.


9
- Quyết định số 742/QĐ-TTg ngày 26/5/2010 của Thủ tướng Chính phủ
V/v phê duyệt Quy hoạch hệ thống khu bảo tồn biển Việt Nam đến năm 2020.
- Quyết định số 23/2013/QĐ-TTg ngày 26/4/2013 của Thủ tướng Chính
phủ Ban hành Quy chế phối hợp quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi
trường biển, hải đảo.
- Quyết định số 1570/QĐ-TTg ngày 06/9/2013 của Thủ tướng Chính
phủ Phê duyệt chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ
môi trường biển đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.
* Các Thông tư.
- Thông tư Liên tịch số 26/2010/TTLT-BTNMT- BNV ngày

05/11/2010 của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nội Vụ hướng dẫn chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và biên chế của Chi Cục Biển và Hải đảo
trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường.
- Thông tư số 19/2011/TT-BTNMT ngày 10/6/2011 của Bộ Tài nguyên
và Môi trường Quy định kỹ thuật về lập quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch sử
dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo.
- Thông tư số 22/2012/TT-BTNMT ngày 26/12/2012 của Bộ Tài
nguyên và Môi trường Quy định về việc lập và thực hiện Kế hoạch quản lý
tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường vùng ven biển.
Thông tư số 28/2012/TT-BTNMT ngày 28/12/2012 của Bộ Tài nguyên
và Môi trường Quy định về nội dung, chế độ báo cáo tình hình quản lý hoạt
động điều tra cơ bản, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường
biển, hải đảo.
1.1.2. Các văn bản lãnh đạo, chỉ đạo của Tỉnh ủy, UBND tỉnh Quảng Ninh
về biển và hải đảo
- Văn bản số 12-CTr/TU ngày 02/7/2007 của Tỉnh Uỷ Quảng Ninh về:
Chương trình hành động Thực hiện Nghị quyết Hội nghị TW4 (khoá X) về
Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020.


10
- Quyết định số 3425/QĐ-UBND ngày 17/9/2007 của UBND tỉnh về
việc phê duyệt triển khai thực hiện Chương trình hành động Thực hiện nghị
quyết hội nghị TW4 (khoá X) về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020.
- Quyết định số 2788/QĐ-UBND ngày 29/8/2008 “Về việc quy định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tài nguyên và Môi
trường tỉnh Quảng Ninh” Tại quyết định này chức năng quản lý nhà nước về
biển và hải đảo mới được giao cho sở Tài nguyên và Môi trường.
- Quyết định số 1172/UBND-QLĐĐ2 ngày 01/4/2010 của Ủy ban nhân
dân tỉnh Quảng Ninh về Đẩy mạnh công tác tuyên truyền về quản lý, bảo vệ

và phát triển bền vững Biển và Hải đảo Việt Nam,
- Quyết định số 4170/QĐ-UBND ngày 31/12/2010 của ủy ban nhân dân
tỉnh Quảng Ninh về Phê duyệt đề án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã
hội vùng biển đảo và ven biển tỉnh Quảng Ninh đến 2020,
- Văn bản số 1342/UBND-NLN1 ngày 22/4/2011 của UBND tỉnh
Quảng Ninh về Quản lý tài nguyên nước trên các đảo.
- Quyết định số 1752/QĐ-UBND ngày 02/6/2011 về việc thành lập Chi
cục Biển và Hải đảo trên cơ sở Phòng Biển và Hải đảo trực thuộc Sở Tài
nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh.
- Quyết định số 985/QĐ-UBNDngày 03/5/2012 của UBND tỉnh Quảng
Ninh “Về việc phê duyệt Đề tài nghiên cứu khoa học Điều tra hiện trạng sử
dụng tài nguyên và môi trường biển, đảo trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh”.
- Quyết định số 3242/QĐ-UBND ngày 03/5/2012 của UBND tỉnh
Quảng Ninh “Về việc Ban hành Quy chế phối hợp quản lý tổng hợp tài
nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo tỉnh Quảng Ninh.
- Kế hoạch số 67-KH/TU ngày 04/9/2013 của Tỉnh ủy về Triển khai
thực hiện kết luận số 60-KL/TƯ ngày 16/4/2013 của Bộ Chính trị về sơ kết 5
năm thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4, Ban chấp hành Trung ương
Đảng (Khóa X) về chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020.


11
1.2. Các khái niệm liên quan về biển, đảo
1.2.1. Khái niệm về biển
+ Theo quan điểm quốc tế: Tại điều 86 Công ước của Liên Hợp quốc về
Luật Biển năm 1982 có đưa ra định nghĩa về biển cả: Biển cả là “vùng biển
không nằm trong vùng đặc quyền kinh tế, lãnh hải hay nội thủy của một quốc gia
cũng như không nằm trong vùng nước quần đảo của một quốc gia quần đảo”.
+ Theo Nguyễn Chu Hồi:Biển là loại hình thủy vực nước mặn của đại
dương thế giới, nằm sát các đại lục và ngăn cách với đại dương ở phía ngoài

bởi hệ thống đảo, bán đảo và ở phía trong bởi bờ đại lục”.
1.2.2. Khái niệm về đảo, quần đảo
Theo Điều 19 Luật Biển Việt Nam thì đảo, quần đảo được quy định
như sau:Đảo là một vùng đất tự nhiên có nước bao bọc, khi thủy triều lên
vùng đất này vẫn ở trên mặt nước.Quần đảo là một tập hợp các đảo, bao gồm
cả bộ phận của các đảo, vùng nước tiếp liền và các thành phần tự nhiên khác
có liên quan chặt chẽ với nhau. Đảo, quần đảo thuộc chủ quyền của Việt
Nam là bộ phận không thể tách rời của lãnh thổ Việt Nam.
1.2.3. Các khái niệm liên quan đến biển và hải đảo
Theo Công ước của Liên Hợp quốc về Luật Biển 1982 và Luật Biển
Việt Nam. Đường cơ sở là đường thẳng nối các điểm mép nước trung bình
triều kiệt nhô ra ngoài cùng của đất liền với mép ngoài các đảo. Nội thủy là
vùng nước tiếp giáp với bờ biển, ở phía trong đường cơ sở và là bộ phận lãnh
thổ của Việt Nam. Lãnh hải là vùng biển có chiều rộng 12 hải lý tính từ
đường cơ sở ra phía biển. Ranh giới ngoài của lãnh hải là biên giới quốc gia
trên biển của Việt Nam.Vùng tiếp giáp lãnh hải: Vùng tiếp giáp lãnh hải là
vùng biển tiếp liền và nằm ngoài lãnh hải Việt Nam, có chiều rộng 12 hải lý
tính từ ranh giới ngoài của lãnh hải.Vùng đặc quyền kinh tế là vùng biển tiếp
liền và nằm ngoài lãnh hải Việt Nam, hợp với lãnh hải thành một vùng biển
có chiều rộng 200 hải lý tính từ đường cơ sở. Thềm lục địa: Thềm lục địa là


12
vùng đáy biển và lòng đất dưới đáy biển, tiếp liền và nằm ngoài lãnh hải Việt
Nam, trên toàn bộ phần kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền, các đảo và
quần đảo của Việt Nam cho đến mép ngoài của rìa lục địa.
Trong trường hợp mép ngoài của rìa lục địa này cách đường cơ sở chưa
đủ 200 hải lý thì thềm lục địa nơi đó được kéo dài đến 200 hải lý tính từ
đường cơ sở.
Trong trường hợp mép ngoài của rìa lục địa này vượt quá 200 hải lý tính

từ đường cơ sở thì thềm lục địa nơi đó được kéo dài không quá 350 hải lý tính
từ đường cơ sở hoặc không quá 100 hải lý tính từ đường đẳng sâu 2.500 mét.
- Vịnh: là một vùng lõm sâu rõ rệt vào đất liền mà chiều sâu của vùng lõm
đó so sánh với chiều rộng ở ngoài cửa của nó đến mức là nước của vùng lõm đó
được bờ biển bao quanh và vùng đó lõm sâu hơn là một sự uốn cong của bờ biển.
- Bãi cạn lúc chìm lúc nổi: là những vùng đất nhô cao tự nhiên có
biển bao quanh, khi thủy triều xuống thấp thì lộ ra, khi thủy triều lên cao
thì ngập nước.
Quản lý tổng hợp vùng bờ: Là quá trình liên kết các quan tâm lợi ích của
chính phủ, cộng đồng, các nhà khoa học và nhà quản lý, của các ngành và của
quần chúng trong việc cùng chuẩn bị và triển khai một kế hoạch tổng hợp để
bảo vệ và phát triển tài nguyên và các hệ sinh thái vùng bờ. Mục tiêu chung của
quản lý tổng hợp vùng bờ là cải thiện chất lượng cuộc sống của cộng đồng những người luôn phụ thuộc vào các nguồn tài nguyên vùng bờ, trong khi vẫn
duy trì đa dạng sinh học và năng suất của các hệ sinh thái vùng bờ.
- Tài nguyên biển, hải đảo: Là các dạng tài nguyên sinh vật, tài nguyên
phi sinh vật, tài nguyên vị thế và các dạng tài nguyên khác tái tạo, không tái
tạo trên các vùng ven biển, vùng biển và hải đảo Việt Nam.
- Môi trường biển: Là các yếu tố vật lý, hóa học và sinh học đặc trưng
cho nước biển, đất ven biển, trầm tích dưới biển, không khí trên mặt biển và
các hệ sinh thái biển tồn tại một cách khách quan, ảnh hưởng đến con người
và sinh vật.


13
- Điều tra cơ bản về tài nguyên và môi trường biển, hải đảo: Là hoạt
động thu thập, xử lý và quản lý các dữ liệu về điều kiện tự nhiên, tài nguyên
và môi trường biển, hải đảo.
- Quản lý tổng hợp tài nguyên và môi trường biển, hải đảo: Là quản lý
liên ngành, liên vùng, bảo đảm lợi ích quốc gia kết hợp hài hòa lợi ích của các
ngành, lĩnh vực, địa phương và các tổ chức, cá nhân liên quan đến việc quản

lý, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo.
- Quản lý tổng hợp thống nhất tài nguyên, môi trường biển và hải đảo
dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là phương thức quản lý nhằm bảo đảm tài
nguyên được khai thác sử dụng hợp lý, duy trì tính toàn vẹn về chức năng và
cấu trúc của hệ sịnh thái, bảo vệ môi trường và phát triển bền vững.
1.3. Quản lý nhà nước về biển và hải đảo
1.3.1. Khái niệm quản lý nhà nước về biển và hải đảo
Viện Nghiên cứu khoa học hành chính đã khái quát quản lý nhà nước
như sau:Quản lý nhà nước là sự tác động của các chủ thể mang tính quyền lực
nhà nước, bằng nhiều biện pháp, tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện
những chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước trên cơ sở các quy luật
phát triển xã hội, nhằm mục đích ổn định và phát triển đất nước.
- Quản lý nhà nước về biển và hải đảo
Theo Nghi định 25/2009/NĐ-CP ngày 06 tháng 3 năm 2009 của Chính
phủ về quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo [4]thì
Quản lý nhà nước về biển và hải đảo là sự tác động của các cơ quan nhà nước
có thẩm quyền, bằng nhiều biện pháp, tới các đối tượng khai thác, sử dụng
biển và hải đảo nhằm thực hiện những chức năng đối nội và đối ngoại của
Nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội nhằm mục đích bảo vệ chủ
quyền và lợi ích quốc gia trên biển; khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và
bảo vệ môi trường biển, hải đảo.


14
1.3.2. Quản lý nhà nước tổng hợp, thống nhất về biển và hải đảo
Theo Nghi định 25/2009/NĐ-CP ngày 06 tháng 3 năm 2009 của Chính
phủ về quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo.
Quản lý nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo được hiểu là sự
quản lý về mặt hành chính nhà nước của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
thông qua các thể chế pháp lý nhằm điều hòa, phối hợp tốt giữa các cơ quan

nhà nước từ trung ương xuống địa phương trong việc tham gia vào quá trình
hoạch định và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch sử dụng và
khai thác, bảo vệ tài nguyên, môi trường biển một cách phù hợp với định
hướng, yêu cầu phát triển bền vững; đồng thời bảo vệ vững chắc chủ quyền
và toàn vẹn lãnh thổ quốc gia.
1.4. Đặc điểm của quản lý nhà nước về biển và hải đảo
1.4.1. Cơ quan quản lý nhà nước về biển và hải đảo
Ở Trung ương, Bộ Tài nguyên và Môi trường được giao chức năng
quản lý nhà nước tổng hợp và thông nhất về biển và hải đảo (Nghị định số
25/2008/NĐ-CP ngày 04 tháng 3 năm 2008 của Chính phủ quy định chức
năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường).
Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam là cơ quan của Bộ Tài nguyên
và Môi trường có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và
Môi trường quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo; thực hiện
các dịch vụ công theo quy định của pháp luật (Quyết định số
116/2008/QĐ-TTg ngày 27 tháng 8 năm 2008 của Thủ tướng Chính phủ
quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục
Biển và Hải đảo Việt Nam).
Ở địa phương, Sở Tài nguyên và Môi trường được xác định là cơ quan
tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý tổng
hợp, thống nhất về biển và hải đảo.