Đánh giá tác động Chương trình 134 ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An

Bộ giáo dục và đào tạo
Trờng đại học nông nghiệp hà nội
------- -------

PHAN XUâN DIệN

ĐáNH GIá TáC Động chơng trình 134
ở huyện con cuông, tỉnh nghệ an

Luận văn thạc sĩ KINH Tế

Hà nội 2009

i


Bộ giáo dục và đào tạo
Trờng đại học nông nghiệp hà nội
------- -------

PHAN XUâN DIệN

ĐáNH GIá TáC Động chơng trình 134
ở huyện con cuông, tỉnh nghệ an

Luận văn thạc sĩ KINH Tế

Chuyờn ngnh: Kinh t nụng nghip
Mó s
: 60.31.10
Ngi hng dn khoa hc: TS. Mai Thanh Cỳc

Hà nội 2009

ii


LỜI CAM ĐOAN
T«i xin cam ®oan luận văn Thạc sĩ kinh tế “Đánh giá tác động Chương
trình 134 ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An” là công trình nghiên cứu
của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và
chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tôi xin cam đoan mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã
được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn này đã được chỉ rõ
nguồn gốc.

Nghệ An, tháng 9 năm 2009
Tác giả luận văn

Phan Xuân Diện

i


LỜI CẢM ƠN
Để thực hiện và hoàn thành luận văn này, ngoài sự nỗ lực và cố gắng
của bản thân, tác giả đã nhận được sự quan tâm, giúp đỡ tận tình về nhiều mặt
của các tổ chức và cá nhân.
Trước tiên, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS. Mai Thanh Cúc,
người thầy đã tận tình chỉ dạy, hướng dẫn và giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn
này.

Tôi cũng xin được cảm ơn Viện đào tạo Sau đại học; Khoa kinh tế và
Phát triển nông thôn; Bộ môn Phát triển nông thôn đã tạo điều kiện để tôi học
tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn.
Xin chân thành cảm ơn: Lãnh đạo UBND huyện Con Cuông đã tạo
điều kiện về vật chất và tinh thần cho tôi được học tập và nghiên cứu trong
suất 2 năm vừa qua; phòng Dân tộc, phòng Thống kê, phòng NN&PTNN,
UBND các xã Môn Sơn, Lục Dạ và Chi Khê, các Phòng, Ban trên địa bàn
huyện Con Cuông và các hộ gia đình nơi tôi nghiên cứu đã dành thời gian
quý báu để tiếp chuyện và cung cấp các số liệu, tư liệu khách quan để tôi
hoàn thành luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn những người thân trong gia đình, bạn bè và các
em sinh viên lớp kinh tế K50B - Khoa KT&PTNT đã động viên, giúp đỡ tôi
trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn.
Nghệ An, tháng 9 năm 2009
Tác giả luận văn

Phan Xuân Diện

ii


MỤC LỤC
Lời cam đoan

i

Lời cảm ơn
ii
Mục lục
iii

Danh mục các chữ viết tắt
v
Danh mục các bảng

vi

Danh mục các sơ đồ, biểu đồ và hình ảnh
vii
Danh mục các hộp

viii

1. MỞ ĐẦU............................................................................................................................1
1.1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu......................................................................1
1.2 Mục tiêu của đề tài.....................................................................................................2
1.2.1 Mục tiêu chung...........................................................................................................2
1.2.2 Mục tiêu cụ thể..........................................................................................................2
1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.............................................................................3
1.3.1 Đối tượng nghiên cứu...............................................................................................3
1.3.2 Phạm vi nghiên cứu...................................................................................................3
2.1 Cơ sở lý luận.................................................................................................................4
2.1.1 Đặc điểm về miền núi và dân tộc .........................................................................4
2.1.2 Chương trình và đánh giá tác động chương trình...........................................10
2.1.3 Chính sách và bản chất của chính sách nông nghiệp.......................................14
2.1.4 Tổng quan về Chương trình 134.........................................................................19
2.1.5 Nghèo đói .................................................................................................................19
2.2 Cơ sở thực tiễn...........................................................................................................23
2.2.1 Chủ trương chính sách của Đảng và Nhà Nước..............................................23
2.2.2 Kinh nghiệm phát triển kinh tế xã hội ở vùng khó khăn trên thế giới.........24
3. ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU.......................................38

3.1 Đặc điểm địa bàn nghiên cứu.................................................................................38
3.1.1 Đặc điểm tự nhiên..................................................................................................38
3.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội......................................................................................42

iii


3.2 Phương pháp nghiên cứu ..........................................................................................51
3.2.1 Chọn điểm nghiên cứu...........................................................................................51
3.2.2 Phương pháp thu thập thông tin và số liệu.........................................................54
3.2.3 Phương pháp tổng hợp và phân tích thông tin...................................................56
3.2.4 Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu..........................................................................57
4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN..............................................................60
4.1 Đánh giá tác động của chương trình 134 đến phát triển KT-XH ....................60
4.1.1 Đối tượng thụ hưởng, huy động và sử dụng vốn của chương trình 134....60
4.1.2 Kết quả thực hiện chương trình 134 (2005 - 2007)...........................................73
4.1.4 Thuận lợi, khó khăn trong việc thực hiện chương trình 134 .........................99
4.1.5 Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi chương trình 134 ..............101
4.2 Một số giải pháp kinh tế - xã hội chủ yếu nhằm thực hiện hi ệu qu ả ch ương
trình 134 tại huyện Con Cuông trong thời gian tới..................................................105
4.2.1 Tổ chức thực hiện Chương trình.......................................................................105
4.2.2 Huy động và phân bổ nguồn vốn đầu tư.........................................................109
4.2.4 Thực hiện chương trình......................................................................................113
4.2.5 Lồng ghép các Chương trình, dự án trên địa bàn huyện Con Cuông..........118
5. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ.......................................................................................119
5.1 Kết luận.....................................................................................................................119
5.2 Kiến nghị....................................................................................................................121
TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................................................................123

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1
Bảng 2.2
Bảng 3.1
Bảng 3.2
Bảng 3.3
Bảng 3.4
Bảng 3.5
Bảng 3.6
Bảng 3.7
Bảng 3.8
Bảng 4.1
Bảng 4.2
Bảng 4.3
Bảng 4.4
Bảng 4.5

Hai loại người nghèo: Nghèo kinh tế và cực nghèo
Tổng hợp kết quả đạt được từ CT134
Diện tích, cơ cấu các loại đất qua 3 năm (2005 - 2007)
Tình hình dân số, lao động
Giá trị sản xuất của huyện
Thông tin về 3 xã nghiên cứu
Hiện trạng đất đai của 3 xã nghiên cứu
Tình hình dân số, lao động của 3 xã nghiên cứu
Giá trị sản xuất của 3 xã nghiên cứu
Nội dung thu thập thông tin
Bảng tổng hợp đối tượng thụ hưởng CT 134 của huyện
Vốn đầu tư thực hiện mục tiêu hỗ trợ nhà ở huyện
Vốn đầu tư thực hiện mục tiêu hỗ trợ nước sinh hoạt
Kết quả đạt được về mặt tài chính

Kết quả hoạt động đối với nhà ở

iv

20
28
44
46
48
51
52
53
54
54
63
67
70
72
73


Bảng 4.6
Bảng 4.7
Bảng 4.8
Bảng 4.9
Bảng 4.10
Bảng 4.11
Bảng 4.12
Bảng 4.13
Bảng 4.14

Bảng 4.15
Bảng 4.16

Kết quả hoạt động đối với nước sinh hoạt phân tán
Kết quả hoạt động đối với nước tập trung
Tình hình nhà ở sau khi có CT134
Tác động của mục tiêu hỗ trợ nhà ở đến xoá đói, giảm nghèo
Tác động của mục tiêu hỗ trợ nhà ở tới môi trường
Tích luỹ vốn đầu tư cho phát triển kinh tế
Khoảng cách từ nhà đến nguồn nước
Tác động đến phong tục tập quán của đồng bào dân tộc
Tác động đến sức khỏe của đồng bào dân tộc
Tác động đến quy mô đất đai của hộ
Tác động đến xóa đói, giảm nghèo

75
77
84
86
87
89
89
92
93
94
96

DANH MỤC HÌNH ẢNH VÀ ĐỒ THỊ

Đồ thị 2.1

Kết quả đạt được từ chương trình 134

29

Hình 3.1

Bản đồ hành chính huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An

37

Đồ thị 4.1

Cơ cấu nguồn vốn CT134 ở huyện Con Cuông

65

Đồ thị 4.2

Tỷ lệ hoàn thành các mục tiêu so với kế hoạch

71

Đồ thị 4.3

Tỷ lệ hộ nghèo sau khi thực hiện CT134

80

Ảnh 4.1

Nhà ở được hỗ trợ từ nguồn vốn CT134

85

Ảnh 4.2

Công trình nước tập trung xây dựng từ nguồn vốn CT134

91

Ảnh 4.3

Nguồn nước tự chảy gây ô nhiễm môi trường từ CT134

93

Ảnh 4.4

Ruộng lúa nước được khai hoang từ nguồn vốn CT134

95

v


DANH MỤC CÁC HỘP
Hộp 4.1

Làm nhà còn phải phụ thuộc vào mùa vụ sản xuất

66

Hộp 4.2

Ở đây làm gì có nhà kiên cố

68

Hộp 4.3

Có rất ít đất để trồng trọt

65

Hộp 4.4

Làm gì có nước sạch

69

Hộp 4.5

Bây giờ đã có nhà rồi

84

Hộp 4.6

Có nhà rồi, các cháu có điều kiện học hành...

86

Hộp 4.7

Không còn phải lấy nước ở khe, suối nữa

90

vi


1. MỞ ĐẦU
1.1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Vùng dân tộc và miền núi nước ta chiếm 75% diện tích, là nơi có nhiều
nguồn tài nguyên khoáng sản quý, nguồn đất rừng to lớn của cả nước. Song
vùng dân tộc và miền núi nước ta cũng là nơi có điều kiện địa hình và khí hậu
khắc nghiệt, nơi sinh sống của đồng bào các dân tộc thiểu số với các phong
tục tập quán lạc hậu và trình độ dân trí thấp [5]. Theo báo cáo phát triển con
người Việt Nam năm 2001 của UNDP (United Nations Development
Program), vùng dân tộc và miền núi có trình độ phát triển thấp nhất trong cả
nước về tất cả các phương diện: Đời sống kinh tế – văn hóa – xã hội. Công
cuộc đổi mới đất nước do Đảng khởi xướng và lãnh đạo đã đưa nước ta vượt
qua khủng hoảng và giành được những thành tựu to lớn trên tất cả các mặt, đó
là điều kện tiên quyết để Đảng và Nhà nước chăm lo đến đời sống vật chất,
tinh thần cho nhân dân. Một trong những chính sách được thực hiện thành
công trong thời gian qua tại các vùng khó khăn, miền núi, dân tộc đó là
Chương trình 134 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo quyết định số
134/2004/QĐ – TTg ngày 20/7/2004. Nội dung chính của Chương trình 134
là thực hiện một số chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở và nước sinh

họat cho hộ đồng bào dân tộc thiểu số nghèo, đời sống khó khăn nhằm mục
đích cùng với việc thực hiện các chương trình kinh tế - xã hội, nhà nước trực
tiếp hỗ trợ đồng bào dân tộc thiểu số nghèo để có điều kiện phát triển sản
xuất, cải thiện đời sống, sớm thoát nghèo.
Thông qua chương trình này, Chính phủ hy vọng sẽ đẩy nhanh tốc độ
phát triển kinh tế - xã hội ở các vùng khó khăn, rút ngắn khoảng cách giàu
nghèo, góp phần từng bước nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho đồng
bào các dân tộc, tăng cường đại đoàn kết dân tộc, phát triển kinh tế - xã hội,
đảm bảo quốc phòng an ninh. Qua một thời gian đi vào thực hiện, Chương

1


trình 134 đã đạt được một số kết quả nhất định, đặc biệt là những tác động
của các mục tiêu như nhà ở, nước sinh hoạt, đất sản xuất đã góp phần ổn định
tình hình chính trị trong khu vực và tạo điều kiện cho các hộ đồng bào dân tộc
thiểu số ổn định cuộc sống, từng bước xoá đói giảm nghèo và đi lên làm giàu.
Nhằm mục đích đánh giá lại những tác động và ảnh hưởng của Chương trình
134 đến phát triển kinh tế - xã hội của huyện Con Cuông đồng thời qua đó
cũng phát hiện được những hạn chế của chương trình, từ đó đề xuất những
giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả và tác động tích cực của
Chương trình 134 tại huyện Con Cuông giai đoạn 2.
Con Cuông là một trong những huyện nghèo, nằm ở phía Tây của tỉnh
Nghệ An. Với tổng diện tích tự nhiên là 174.456 ha. Dân số năm 2008 là
67.387 người (tỷ lệ hộ nghèo 36%), trong đó dân tộc Thái là 45.531 người
chiếm 67,56%. Kinh tế chậm phát triển, nguồn thu ngân sách của huyện còn
thấp. Một trong những nguyên nhân chính làm ảnh hưởng đến sự phát triển
kinh tế xã hội của huyện Con Cuông là hạ tầng nông thôn kém phát triển, giao
thông đi lại khó khăn, phong tục tập quán lạc hậu, diện tích đất canh tác ít,
chủ yếu là đất lâm nghiệp với 157.800,94 ha chiếm 90,45%. Xuất phát từ thực

tế đó, tôi tiến hành nghiên cứu đề tài “Đánh giá tác động Chương trình 134
ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An”
1.2 Mục tiêu của đề tài
1.2.1 Mục tiêu chung
Đánh giá tác động của Chương trình 134 trong thời gian qua tại huyện
Con Cuông, xác định các yếu tố ảnh hưởng, từ đó đề xuất những giải pháp
kinh tế - xã hội chủ yếu nhằm nâng cao tác động tích cực của Chương trình
134 tại huyện Con Cuông.
1.2.2 Mục tiêu cụ thể

2


- Hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về đánh giá tác động của
Chương trình 134 đến phát triển kinh tế - xã hội
- Đánh giá tác động Chương trình 134 đến phát triển kinh tế - xã hội
của huyện Con Cuông
- Đề xuất giải pháp kinh tế - xã hội chủ yếu nhằm tăng cường các tác
động tích cực của Chương trình 134 đối với phát triển kinh tế - xã hội của
huyện Con Cuông
1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
1.3.1 Đối tượng nghiên cứu
Nghiên cứu tác động của Chương trình 134 đến phát triển kinh tế - xã
hội tại huyện Con Cuông.
1.3.2 Phạm vi nghiên cứu
1.3.2.1 Phạm vi về thời gian
- Số liệu thứ cấp: Thu thập số liệu, báo cáo từ năm 2008 trở về trước
- Số liệu sơ cấp: Thu thập tình hình của các hộ dân tộc trong năm 2008
1.3.2.2 Phạm vi về không gian
Đề tài nghiên cứu tại huyện Con Cuông, trong đó tập trung nghiên cứu

tác động của Chương trình 134 tại 3 xã trọng điểm là Môn Sơn, Lục Dạ, Chi
Khê.
1.3.2.3 Phạm vi về nội dung
Tập trung nghiên cứu tác động của Chương trình 134 đối với việc xoá
đói, giảm nghèo cho các hộ đồng bào dân tộc và các tác động tích cực của
Chương trình 134 đối với phát triển kinh tế - xã hội của huyện Con Cuông.

3


2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
2.1 Cơ sở lý luận
2.1.1 Đặc điểm về miền núi và dân tộc
2.1.1.1 Đặc điểm về dân tộc
Sự hình thành các quốc gia trên thế giới xét theo điều kiện tự nhiên
thường bao gồm những vùng lãnh thổ khác nhau (vùng núi, vùng đồng bằng
và vùng lãnh hải…); xét theo kết cấu dân tộc thưòng gồm nhiều dân tộc khác
nhau hợp thành.
Đồng bào dân tộc, theo cách hiểu truyền thống là đồng bào các dân tộc
ít người trong cơ cấu dân số chung của một nước. Với những đặc trưng về
phong tục, tập quán và bản sắc văn hoá họ thường sống ở các vùng miền núi,
nơi khai thác điều kiện tự nhiên còn dễ dàng.
Khái niệm về vùng đồng bào dân tộc và miền núi cơ bản là đồng nhất
với nhau. Tức là, nói tới vùng đồng bào dân tộc là đồng nghĩa với vùng miền
núi và ngược lại, tuy nhiên ở một số quốc gia trong đó có Việt Nam có một bộ
phận đồng bào dân tộc ( người khơ me Nam Bộ) không sống ở miền núi mà
sống ở vùng đồng bằng nhưng chiếm tỷ trọng nhỏ nên dân tộc và miền núi
còn có những điểm khác nhau tuy không lớn [5].
2.1.1.2 Đặc điểm về miền núi
* Điều kiện tự nhiên

Vùng dân tộc và miền núi, như tên gọi của nó là vùng địa hình có độ
cao cao hơn các vùng khác. Đó là các vùng núi với sự kiến tạo địa chất trải
qua hàng triệu năm biến đổi dưới tác động các yếu tố lý học, hoá học, sinh vật
học, trong đó có sự tác động của con người hình thành nên. So với các vùng
đồng bằng, địa hình ở đây bị chia cắt, không đồng đều về độ cao, đất đai sử

4


dụng vào các hoạt động sản xuất nông, lâm nghiệp còn ở dạng tự nhiên với sự
đầu tư lớn mới có thể khai thác được.
Những đặc điểm về địa hình nói trên cũng biểu hiện khá đậm nét ở
vùng dân tộc và miền núi của Việt Nam. Vùng trung du và miền núi của Việt
Nam trải rộng từ Bắc vào Nam, từ Tây sang Đông với diện tích gần 250.000
km2, địa hình rất phức tạp và chia cắt. Số liệu của các tỉnh vùng núi phía bắc
cho thấy: Diện tích tự nhiên của vùng là 93,52 nghìn km 2, chiếm khoảng
28,3% diện tích cả nước. Đây là vùng địa hình chia cắt lớn bởi các dãy núi
cao và dốc. Ở phía tây Bắc Bộ, độ chia cắt theo chiều sâu phổ biến là 1.000m,
trong khi độ chia cắt theo chiều ngang phổ biến từ 650m đến 700m, có nơi
còn nhỏ hơn. Dãy núi Hoàng Liên Sơn có độ cao lớn với đỉnh núi cao
3.142m. Ở vùng Đông Bắc, địa hình ít phức tạp hơn, đồi núi thấp hơn. Tuy
nhiên địa hình của vùng cũng là những dãy núi cánh cung, hiểm trở phân cách
với các dãy núi đá vôi có độ cao hàng ngàn mét.
Địa hình vùng núi hiểm trở, chia cắt là một trong các nhân tố quan
trọng làm cản trở việc khai thác các tiềm năng về nguồn lực của các tỉnh trong
vùng, nhất là nguồn lực về đất đai và các tài nguyên về rừng và khoáng sản.
Vì vậy, các nguồn lực về tự nhiên tuy đã được khai thác, nhưng mức độ khai
thác còn thấp. Các yếu tố còn lại ở dạng tiềm năng.
Từ những đặc điểm về địa hình dẫn đến những đặc điểm mang tính đặc
thù về thời tiết khí hậu. Địa hình chia cắt, độ cao lớn so với mặt biển là cơ sở

tự nhiên hình thành nên chế độ mưa và chế độ nhiệt. Nhiều vùng có độ cao
hàng ngàn mét so với mực nước biển với chế độ nhiệt thấp đã tạo nên chế độ
bình lưu làm ngưng tụ các đám mây gây mưa lớn ở sườn núi theo hướng mặt
biển, gây lũ lụt nếu không có biện pháp khắc phục.
Khí hậu Việt Nam nói chung, các vùng dân tộc và miền núi nói riêng là
khí hậu nhiệt đới gió mùa với chế độ nhiệt, chế độ mưa gió hết sức phức tạp.

5


Các tỉnh vùng núi phía Bắc có chế độ thời tiết khí hậu chia thành 2 mùa rõ rệt.
Mùa mưa nóng và ẩm; mùa khô hanh và lạnh. Nhiệt độ của vùng vào mùa
lạnh xuống dưới 10oC, ngày lạnh nhất có thể xuống đến O oC, có tuyết và
sương muối. Các tỉnh miền Trung có chế độ thời tiết khắc nghiệt, nhất là chế
độ nhiệt và chế độ mưa bão.
Chế độ thời tiết khắc nghiệt cộng với địa hình có độ dốc lớn, độ dài các
dòng sông ngắn đã gây ra những hậu quả cực lớn không chỉ cho khu vực miền
núi mà còn ảnh hưởng nghiêm trọng đến sản xuất và đời sống của khu vực
đồng bằng ở các tỉnh trong vùng. Chỉ tính riêng các tỉnh thuộc vùng núi phía
Bắc, hiện tượng xói mòn do lũ lụt hàng năm làm cho 150 đến 350 tấn đất
màu/ha bị rữa trôi, kéo theo sạt lở, lũ quét gây bồi lấp, tàn phá cơ sở vật chất
ở các tỉnh vùng núi và các tỉnh ở vùng đồng bằng.
Vùng miền núi thường có các địa phương giáp ranh với các nước. Đây
là vùng có tính nhạy cảm cao trong phát triển kinh tế xã hội, an ninh chính trị
và giao thương quốc tế. Đặc điểm này là một mặt tạo tiềm năng lợi thế của
các tỉnh trong vùng có biên giới nếu biết khai thác để thực hiện giao lưu hàng
hoá, nhất là các hoạt động giao lưu mậu biên. Mặt khác cũng đặt ra các vấn đề
trong giữ gìn, bảo vệ an ninh tổ quốc và trật tự an toàn xã hội.
Ở nước ta, trong 1.495 km đường biên giới với CHND Trung Hoa, các
tỉnh Quảng Ninh, Lạng Sơn và gần đây là Lào Cai do có sự mở rộng giao lưu

hàng hoá với Trung Quốc nên kinh tế đã từng bước phát triển. Đối với các
tỉnh Sơn La, Lai Châu cũng như các tỉnh có đường biên với CHDCND Lào và
Vương Quốc Campuchia, việc giao lưu hàng hoá cũng có bước phát triển.
Song, các vấn đề an ninh chính trị và trật tự xã hội cũng rất phức tạp. Việc
buôn lậu qua biên giới, việc buôn bán các chất ma tuý, hêrôin, việc xâm nhập
của các phần tử phản động đã và đang gây nhiều khó khăn trong việc xây

6


dựng biên giới thành nơi giao lưu kinh tế, giữ gìn mối bang giao hoà thuận
nhưng bảo đảm vững chắc an ninh tổ quốc.
* Các điều kiện kinh tế - xã hội
+ Vùng dân tộc và miền núi là vùng có quỹ đất khá dồi dào so với các
vùng khác, song điều kiện khai thác của vùng hạn chế. Mật độ dân số của
vùng thường thấp hơn các vùng khác. Quỹ đất dồi dào tạo cho vùng có tiềm
năng lớn để phát triển kinh tế, nhất là ở những nước có quỹ đất sản xuất nông
nghiệp hạn hẹp, dân số đông như nước ta.
+ Vùng dân tộc và miền núi do cấu tạo địa chất thường là vùng có
nhiều khoáng sản quý. Đặc điểm này biểu hiện rất rõ đối với vùng dân tộc và
miền núi của Việt Nam.
Khảo sát tài nguyên khoáng sản ở các tỉnh vùng Đông Bắc nước ta cho
thấy: Trữ lượng than đá của vùng Đông Bắc là 3,6 tỷ tấn, chiếm 90% trữ
lượng than đá của cả nước; Trữ lượng than mỡ của vùng là 7,1 triệu tấn,
chiếm 56% trữ lượng than mỡ của cả nước; Trữ lượng sắt là 136 triệu tấn,
mangan 1,5 triệu tấn, titan 391 ngàn tấn, đồng 781 ngàn tấn, apatit 309 triệu
tấn...chiếm từ 16 – 100% trữ lượng của các loại quặng này xét trên phạm vi cả
nước. Đây là nguồn tài nguyên rất quý của vùng và cả nước để phát triển kinh
tế xã hội.
Tiềm năng khoáng sản quý với trữ lượng lớn cho phép các vùng núi trở

thành những trung tâm khai thác, phát triển công nghiệp khai thác mỏ như các
vùng công nghiệp khai thác than, thiếc, apatit, sắt ở Quảng Ninh, Cao Bằng,
Thái Nguyên, Lào Cai...ở vùng núi phía Bắc Việt Nam.
+ Vùng dân tộc và miền núi là những vùng có thảm thực vật và hệ động
vật hết sức phong phú với những cánh rừng nguyên sinh có nhiều gỗ quý,

7


nhiều muông thú và các loại dược liệu quý hiếm. Tính chất phong phú của
thảm thực vật và động vật là tiềm năng quý để phát triển kinh tế, trước hết là
kinh tế lâm nghiệp, phát triển các ngành dược liệu và du lịch, nhất là du lịch
sinh thái.
Ở Việt Nam, thảm thực vật và hệ động vật rừng của vùng dân tộc và
miền núi tuy đã được khai thác những năm trước đây, nhưng nhờ Chương
trình 327 phát triển kinh tế đồi rừng, nhờ có khí hậu nhiệt đới gió mùa nên
rừng có sức tái sinh nhanh, vẫn giữ được tính đa dạng, phong phú. Diện tích
rừng bị tàn phá trước đây đã dần từng bước được phục hồi, song diện tích che
phủ rừng còn thấp. Vì vậy, tiềm năng của rừng và đất rừng của vùng cần được
khai thác bảo vệ.
+ Vùng đồng bào dân tộc và miền núi có các cộng đồng dân cư với
những phong tục tập quán và bản sắc văn hoá riêng. Những bản sắc riêng
trong sản xuất và sinh hoạt của vùng dân tộc làm phong phú thêm bản sắc dân
tộc của đất nước. Đó là tinh thần đoàn kết giữa các dân tộc và trong từng cộng
đồng dân tộc, cần cù trong lao động sản xuất, các kinh nghiệm khai thác tài
nguyên rừng và canh tác trên đất dốc, những nghề thủ công truyền thống như
đúc, rèn, dệt thổ cẩm với các loại sản phẩm đa dạng và có giá trị văn hoá cao.
Tuy nhiên, những tập tục của tập quán du canh, du cư, trồng và hút thuốc
phiện, nuôi thả rông gia súc, các tệ nạn tảo hôn, cưới hỏi tốn kém, ma chay,
mê tín dị đoan...đã ảnh hưởng tiêu cực đến sản xuất và đời sống nhân dân

trong vùng và các vùng khác trong phạm vi cả nước.
+ Điều kiện giao thông và giao lưu kinh tế xã hội giữa các vùng và
trong nội bộ từng vùng kém phát triển. Cùng với nó là những thói quen,

8


những tập tục của từng cộng đồng dân tộc. Tất cả những đặc điểm đó ngày
càng làm cho người dân tộc có chiều hướng cách biệt hơn so với đồng bào ở
các vùng trung tâm phát triển, nhất là trong bối cảnh kinh tế mở và hội nhập,
sự cách biệt càng trở nên trầm trọng hơn nếu không có đầu tư và khai thác
phù hợp.
+ Vùng dân tộc và miền núi tuy có tiềm năng lớn để phát triển kinh tế
xã hội, song việc khai thác các tiềm năng này còn rất khó khăn, vì vậy trình
độ phát triển kinh tế xã hội của vùng thường thấp. Trình độ phát triển kinh tế
xã hội thấp là một trong các đặc điểm mang tính đặc thù của vùng. Nó cũng
làm hạn chế về sức hấp dẫn vốn đầu tư ngoại lực, tính chủ động và việc huy
động nguồn vốn nội lực. Vì thế để phát triển kinh tế xã hội, nhà nước cần có
chính sách thu hút vốn bên ngoài, tạo điều kiện tăng trưởng kinh tế, tạo nguồn
vốn nội lực để có nguồn vốn đáp ứng đầy đủ yêu cầu phát triển kinh tế xã hội
của vùng, tạo bước chuyển biến nhanh và theo kịp sự phát triển của các vùng
khác.
Tuy nhiên cần thấy rằng, vùng dân tộc và miền núi là vùng khó khăn về
điều kiện khai thác và phát triển tại chỗ, song trong điều kiện giao lưu và trao
đổi kinh tế quốc tế với những tiến bộ mới về khoa học kỹ thuật lại là vùng
chứa đựng nhiều tiềm năng có thể khai thác nguồn lực để phát triển trên cơ sở
của lợi thế so sánh.
Tóm lại, các tỉnh vùng dân tộc và miền núi nói chung, ở nước ta nói
riêng là vùng có những tiềm năng phát triển kinh tế xã hội nhất định. Việc đẩy
mạnh đầu tư khai thác các tiềm năng cho phát triển kinh tế - xã hội, đưa các

vùng dân tộc và miền núi phát triển nhanh hơn là một yêu cầu cấp bách xuất

9


phỏt t nhng yu t ni ti ca vựng v mi quan h gn bú ca vựng vi cỏc
vựng khỏc trong mi quc gia.
2.1.2 Chng trỡnh v ỏnh giỏ tỏc ng chng trỡnh
2.1.2.1 Khỏi nim chng trỡnh:
Chng trỡnh l t hp cỏc d ỏn, cỏc hot ng c qun lý mt cỏch
phi hp trong mt thi gian nht nh nhm t c mt s mc ớch chung
ó nh trc. Cỏc chng trỡnh cú tớnh cht nh hng cỏc cụng vic chớnh
cn phi lm t c cỏc mc tiờu ca k hoch. Mi chng trỡnh
thng ra mt s mc tiờu chung, tiờu chun chung. [7]
2.1.2.2 Khỏi nim v ỏnh giỏ tỏc ng:
ỏnh giỏ tỏc ng l xem d ỏn ó to c nhng tỏc ng gỡ? C tớch
cc v tiờu cc, trc tip v giỏn tip, trc mt v lõu di ti cỏc i tng
hng li
ca d
ỏn trờn
phng
t, vn
Những
đóng
góp cỏc
để đạt
đượcdin
mụckhỏc
đích nhau,
ở mứckinh

độ cao
hơn hoỏ, xó hi,
mụi trng... [10] .

Mục đích dài hạn

Trong ú tỏc ng l nhng thay i cú tớnh tng th lõu 1.1.1.1.1.1.1.1
di i vi
cng ng nh vo vic s dng cỏc kt qu ca d ỏn.
Cơ quan thực hiện
Bên trong
TC NG L Gè?
Những tác động
khác tới c/p và nhóm
Dự án
mục tiêu
Mục tiêu trước mắt
Các vùng
lân cận và
các cơ quan
liên quan

Đầu ra
Hoạt động và đầu
vào

10

Xem xét theo chiều ngang

Xem xét theo chiều
Bên ngoài

Các vùng
lân cận và
các cơ quan
liên quan

Xem
dọc
xột
theo
chiu
dc


Hình 2.1 Khung tác động [4]
a. Nội dung đánh giá tác động:
Căn cứ xuất phát từ mục tiêu của chương trình, dự án và mục tiêu đánh
giá tác động mà có thể có nội dung đánh giá khác nhau. Tuy nhiên, nội dung
chủ yếu cần xem xét dựa trên 3 khía cạnh:
Thứ nhất, dự án đã tác động đến ai?
Như vậy, trong đánh giá tác động cần xem xét đối tượng tác động là
những ai. Đối với các chương trình, dự án phát triển nông thôn thì đối tượng
tác động ở đây chính là cộng đồng người dân sống trên địa bàn có dự án. Tuy
nhiên, một số dự án cũng đã đem lại những tác động nhất định đối với người
nằm ngoài dự án. Ví như với các dự án đầu tư trong lĩnh vực phát triển hệ
thống cơ sở hạ tầng giao thông, các dự án đầu tư vào lĩnh vực năng lực sản
xuất, …đã cải thiện đáng kể cho việc đi lại cũng như phát triển sản xuất hàng
hoá. từ đó thúc đẩy phát triển giao thương hàng hoá trên địa bàn, đồng thời

cũng thu hút các lực lượng khác từ các vùng khác đến làm ăn kinh doanh.
Thứ hai, dự án đã tác động đến cái gì?

11


Tức là khía cạnh tác động của dự án là cá gì. Đối với mỗi một dự án
đều có khía cạnh tác động nhất định lên đối tượng tác động, một chương trình
có nhiều khía cạnh tác động. Với các chương trình dự án phát triển nông thôn,
tác động có thể là về cơ sở hạ tầng nông thôn, hay về phát triển sản xuất:
Nông nghiệp, công nghiệp dịch vụ …. Hay tác động về văn hoá - xã hội:
Nâng cao chất lượng giáo dục, y tế, năng lực nhận thức của cộng đồng …
Thứ ba, dự án đã tác động như thế nào?
Có nghĩa là xem xét mức độ tác động của dự án tới đối tượng tác động
trên các khía cạnh như thế nào? Tác động ở đây được xem xét ở hai mặt đó là
tác động tích cực và tác động tiêu cực. Với tác động trực tiếp hay gián tiếp
của dự án thì mức độ tác động nhiều hay ít, lớn hay nhỏ đến tình hình phát
triển kinh tế xã hội của vùng, tình hình thu nhập và đời sống sinh hoạt của
cộng đồng dân cư [10]
b. Phương pháp đánh giá tác động
- Phương pháp định lượng
+ So sánh trước và sau khi có dự án
Đây là phương pháp cơ bản trong khi đánh giá, thực chất là xem xét
những lợi ích mà dự án đã tạo ra sau khi thực hiện so với trước khi có dự án.
Khi áp dụng phương pháp này, cần phải ghi rõ tình hình của cộng đồng trước
khi thực hiện dự án (khó khăn, kết quả sản xuất, tình hình kinh tế, thu nhập,
tình hình xã hội, sự nghèo đói…). Đồng thời phải xác định được tình hình sau
khi có dự án ở các lĩnh vực tương ứng. Ngoài ra, còn phải biết những thay đổi
của cộng đồng do tác động của sự phát triển chung toàn xã hội.
+ So sánh vùng có dự án và vùng không có dự án

Trong một số trường hợp, do dự án không có hoặc không lưu trữ được
các tài liệu ban đầu, do công tác theo dõi, giám sát và ghi chép của dự án
không tốt…thì việc áp dụng các phương pháp đánh giá trên là rất khó khăn.

12


Để khắc phục khó khăn này, có thể áp dụng phương pháp so sánh vùng có dự
án và vùng không có dự án. Những sai khác của vùng có dự án so với vùng
không có dự án có thể coi là kết quả và tác động của dự án [2]
- Phương pháp định tính
Các kỹ thuật định tính cũng được sử dụng để đánh giá tác động với
mục đích xác định tác động để đưa ra những kết luận nhân quả. Cách tiếp cận
của phương pháp sử dụng trong quá trình thiết kế, thu thập số liệu và phân
tích. Phương pháp cũng có thể định lượng hoá các dữ liệu định tính, có các kỹ
thuật được xây dựng để đánh giá khu vực nông thôn một cách nhanh chóng,
những kỹ thuật này phụ thuộc vào kiến thức của người tham dự về các điều
kiện xung quanh dự án hay chương trình đang được đánh giá.
Lợi ích của phương pháp đánh giá định tính là linh hoạt, có thể được
điều chỉnh cụ thể cho phù hợp với các mục đích của đánh giá bằng cách sử
dụng các phương pháp mở, có thể tiến hành một cách nhanh chóng thông qua
các kỹ thuật xử lý và có thể cũng cố mạnh mẽ các kết quả của sự đánh giá tác
động nhờ tăng cường sự hiểu biết về nhận thức và các mối ưu tiên của các bên
liên quan cũng như về các điều kiện và quá trình có thể tác động tới chương
trình [7]
c. Một số tác động của chương trình, dự án xem xét trên các khía cạnh
khác nhau
- Chính sách
- Công nghệ/kỹ thuật
- Môi trường

- Văn hoá/xã hội
- Tổ chức/hệ thống
- Kinh tế/tài chính

13


2.1.3 Chính sách và bản chất của chính sách nông nghiệp
2.1.3.1 Một số khái niệm
Cho đến nay chưa có một định nghĩa thống nhất về "chính sách". Thực
tế đang tồn tại nhiều quan niệm, ý kiến khác nhau về chính sách.
Quan điểm của F.Ellis được nhiều người tán thành, ông quan niệm,
chính sách như là sự kết hợp của đường lối, mục tiêu và phương pháp mà
Chính phủ lựa chọn đối với lĩnh vực kinh tế, kể cả các mục tiêu mà Chính phủ
tìm kiếm và sự lựa chọn các phương pháp để theo đuổi các mục tiêu đó. Như
vậy, F.Ellis coi chính sách như là sự kết hợp của đường lối, mục tiêu và các
phương pháp mà Chính phủ lựa chọn để tạo ra tăng trưởng [12]
Chính sách là tập hợp các quyết sách của Nhà Nước nhằm điều khiển
nền kinh tế hướng tới mục tiêu nhất định, từng bước tháo gỡ những khó khăn
trong thực tiễn, bảo đảm sự vận hành của nền kinh tế thông qua các quy định
trong các văn bản chính sách của Chính phủ [6]
Tổng hợp một số quan điểm trên thế giới và Việt Nam chúng tôi cho
rằng, chính sách như là cách thức và hành động mà Nhà nước lựa chọn nhằm
tác động vào sự phân bổ các lợi ích của chủ thể hoạt động trong xã hội hay
một lĩnh vực nhất định nào đó (kinh tế, chính trị, xã hội, quốc phòng an ninh...).
Đối với Việt Nam, chính sách là hệ thống các phương pháp, cách thức,
biện pháp của Nhà nước cụ thể hóa đường lối của Đảng trong mọi lĩnh vực
của đời sống xã hội nhằm đạt được các mục tiêu trong mỗi giai đoạn lịch sử.
Với cách hiểu chính sách như trên có thể nêu một định nghĩa khái quát
như sau: Chính sách kinh tế là hệ thống các quan điểm, biện pháp, phương

14


pháp can thiệp của nhà nước vào lĩnh vực hoạt động của nền kinh tế nhằm đạt
các mục tiêu đã lựa chọn, trong một thời gian nhất định.
Kế thừa và tổng kết một số quan niệm về chính sách kinh tế nông
nghiệp, chúng tôi cho rằng, chính sách kinh tế trong nông nghiệp là tổng thể
các biện pháp tác động của nhà nước có liên quan đến nông nghiệp và các
ngành có liên quan, nhằm tác động vào nông nghiệp theo những mục tiêu nhất
định, trong một thời hạn nhất định. Như vậy, tùy theo định hướng mục tiêu
lâu dài hay trước mắt mà nhà nước có những biện pháp thích hợp để tác động
vào nông nghiệp coi đó như là công cụ để quản lý, điều tiết sự phát triển của
kinh tế nông nghiệp.
2.1.3.2 Phân loại chính sách kinh tế nông nghiệp
Trong thực tế đang tồn tại nhiều cách phân loại chính sách kinh tế đối
với nông nghiệp, nông thôn.
Phân loại theo địa chỉ tác động của chính sách, chúng ta có các nhóm
chính sách phát triển kinh tế nông nghiệp như sau:
+ Chính sách hỗ trợ đầu vào của sản xuất nông nghiệp. Đó là các
chính sách về trợ giá giống mới cây trồng vật nuôi, trợ giá phân bón, thuốc
bảo vệ động thực vật, chính sách hỗ trợ xây dựng kết cấu hạ tầng nông thôn;
chính sách miễn giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp...
+ Chính sách điều chỉnh đầu ra của sản xuất nông nghiệp. Bao gồm
chính sách về bảo hiểm nông sản, chính sách bảo hộ nông sản, chính sách miễn
giảm thuế nông sản, chính sách miễn giảm thuế buôn bán nông sản, chính
sách khuyến khích mở rộng thị trường tiêu thụ nông sản...
Phân loại theo mức độ quan trọng của mục tiêu cần đạt tới của chính sách:
+ Chính sách phục vụ mục tiêu cơ bản, như chính sách đất đai, chính
sách hỗ trợ xuất khẩu, chính sách chuyển dịch cơ cấu kinh tế...

+ Chính sách phục vụ mục tiêu thứ yếu.

15


+ Chính sách phục vụ mục tiêu tổng hợp, như chính sách khuyến
nông, chính sách cho người nghèo vay vốn tín dụng ưu đãi...
Phân loại theo thời gian của mục tiêu:
+ Nhóm chính sách có tác động dài hạn, như: chính sách đất đai; chính
sách bảo hiểm nông sản...
+ Nhóm chính sách có tác động trung hạn, như: chính sách khuyến
nông hỗ trợ sản phẩm mới, chính sách tín dụng thực hiện các chương trình
phát triển nông nghiệp theo mục tiêu và có thời hạn xác định.
+ Nhóm chính sách có tác động ngắn hạn, như: chính sách miễn giảm
thuế hay hỗ trợ nông nghiệp khi thiên tai, dịch bệnh, chính sách hỗ trợ giống
nuôi trồng mới, chính sách bảo trợ nông sản....
Phân loại tổng hợp
Nhóm một: Bao gồm các chính sách có vai trò tác động trực tiếp vào
người sản xuất, làm thay đổi (điều chỉnh) qui mô cũng như phương hướng sản
xuất - kinh doanh trong những điều kiện cụ thể và thời gian nhất định. Các
chính sách cụ thể thuộc nhóm này là:
• Chính sách trợ giá trực tiếp đối với sản phẩm đầu ra tại nơi sản xuất.
• Chính sách tín dụng có mục tiêu đối với các yếu tố đầu vào của sản
xuất.
• Chính sách trợ cấp đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và các điều kiện
môi trường cần thiết cho sản xuất.
• Chính sách giao nộp lương thực và một số nông sản khác với những
điều kiện xác định do Chính phủ đề ra.
• Chính sách chuyển hướng sử dụng đất, cải tạo ruộng đất.
• Chính sách khuyến nông và triển khai nông nghiệp.

Nhóm hai: Bao gồm các chính sách vĩ mô tác động trong phạm vi
kinh tế nội địa; có tác dụng điều chỉnh một hoạt động hoặc một tập hợp các
hoạt động kinh tế nhất định. Các chính sách thuộc nhóm này là:

16


• Chính sách định giá nội địa độc quyền.
• Chính sách can thiệp mua nông sản theo giá bảo trợ - lập kho dự trữ
nhà nước.
• Chính sách trợ cấp giá lương thực và một số mặt hàng thực phẩm
cho người tiêu dùng.
• Chính sách đánh giá sản phẩm thô hoặc qua chế biến.
• Chính sách trợ cấp cho ngành công nghiệp có liên quan tới sản xuất
nông nghiệp hoặc sử dụng những ưu đãi riêng về thuế tương đương trợ cấp.
• Chính sách đầu tư vào giáo dục, nghiên cứu khoa học cho nông
thôn.
Nhóm ba: Bao gồm các chính sách tác động hiệu chỉnh mối quan hệ
kinh tế nội địa với kinh tế bên ngoài (quốc tế). Đó là:
• Chính sách thuế nhập khẩu: Chính phủ thường dùng các loại thuế và
nghĩa vụ đối với hàng nhập khẩu dưới nhiều dạng khác nhau nhằm hạn chế
hoặc khuyến khích nhập khẩu một loại sản phẩm, vật tư nào đó.
• Chính sách trợ cấp hoặc đánh thuế xuất khẩu: Chính phủ thường
điều tiết khối lượng sản phẩm xuất khẩu thông qua chính sách trợ cấp qua giá
(khi muốn khuyến khích xuất khẩu) và chính sách đánh thuế cao (khi muốn
hạn chế xuất khẩu).
• Chính sách hạn ngạch (quota) nhập khẩu: Chính sách này có tác dụng
tương tự chính sách đánh thuế nhập khẩu với mục đích hạn chế nhập khẩu.
• Sử dụng hàng rào phi thuế quan bằng nhiều văn bản chính sách có
tác dụng gây trở ngại cho nhập khẩu, chẳng hạn các qui định ngặt nghèo về

tiêu chuẩn y tế, chất lượng sản phẩm, mẫu mã bao bì, đặc biệt là những đòi
hỏi về tiêu chuẩn kỹ thuật của mặt hàng nhập khẩu...Những qui định này
thường thay đổi trong thời gian rất ngắn và có tác dụng điều tiết lượng hàng
nhập khẩu tương đối hiệu quả.

17