Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại thành phố hạ long, tỉnh quảng ninh

LÊ VĂN MẠNH

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬT KINH TẾ

LUẬN VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC
TIỄN THỰC HIỆN TẠI THÀNH PHỐ HẠ LONG,
TỈNH QUẢNG NINH

LÊ VĂN MẠNH

2013 - 2015

HÀ NỘI – 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ
THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI THÀNH PHỐ HẠ LONG,
TỈNH QUẢNG NINH
LÊ VĂN MẠNH

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN QUANG HUY

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả
nghiên cứu nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kì
công trình nào khác.
Tôi xin cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được
cảm ơn, các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ nguồn gốc./.

Tác giả luận văn

Lê Văn Mạnh


LỜI CẢM ƠN

Trải qua thời gian học tập tại Khoa sau đại học - Viện đại học Mở Hà Nội, tôi đã
nhận được sự dạy dỗ, chỉ bảo nhiệt tình của các thầy cô giáo. Các thầy cô đã truyền đạt
cho tôi những kiến thức chuyên ngành luật kinh tế giúp tôi vững vàng hơn trong công
việc. Tôi xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ quý báu đó.
Trong quá trình thực hiện đề tài luận văn này, để hoàn thành được luận văn tôi đã
nhận được sự chỉ bảo, giúp đỡ tận tình của Tiến sĩ Trần Quang Huy, các thầy cô trong
Khoa Sau đại học - Viện đại học Mở Hà Nội. Nhân dịp này cho tôi được bày tỏ lòng biết
ơn sâu sắc nhất đến Tiến sĩ Trần Quang Huy và những góp ý quý báu của thầy.
Tôi xin trân trọng cảm ơn các các đồng chí lãnh đạo Sở Tư pháp, Sở Tài nguyên

môi trường, Trung tâm Phát triển quỹ đất thành phố Hạ Long đã tạo điều kiện tốt nhất
cho tôi trong suốt quá trình tôi thực hiện luận văn.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng nhưng lĩnh vực nghiên cứu có tính chất phức tạp
cao, kết quả nghiên cứu không tránh được những thiếu sót; tôi mong được sự góp ý của
các thầy, cô để luận văn này được hoàn thiện hơn, được sử dụng trong thực tế để đóng
góp cho công tác xây dựng chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng, thu hồi đất...
tại tỉnh Quảng Ninh nói riêng và trong cả nước nói chung.

Tác giả luận văn

Lê Văn Mạnh


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Chữ viết đầy đủ

Chữ viết tắt

Quyền sử dụng đất

QSDĐ

Trang

tr.

Ủy ban nhân dân

UBND

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở
hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất

GCN


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................................ 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài .............................................................. 3
3. Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn .......................................................................... 4
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ...................................................... 5
5. Phương pháp nghiên cứu........................................................................................... 5
6. Dự kiến những đóng góp mới của luận văn ............................................................. 5
7. Kết cấu của luận văn .................................................................................................. 6
CHƯƠNG 1: ................................................................................................................... 7
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỖ TRỢ VÀ PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ ĐỐI
VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAMError!

Bookmark

not

defined.
1.1. Một số các khái niệm cơ bản về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất.............................................................................................................. 8
1.2. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng hệ thống các quy định về hỗ trợ đối với người
bị thu hồi đất ở Việt Nam ............................................................................................ 16
1.3. Nội dung của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân

bị thu hồi đất ở Việt Nam ............................................................................................ 21
1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối
với người dân bị thu hồi đất ........................................................................................ 27
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN
BỊ THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HẠ LONG, TỈNH QUẢNG
NINH ............................................................................................................................. 32


2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên kinh tế xã hội thành phố Hạ Long ....................... 33
2.2. Thực hiện pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn một số dự
án trên địa bàn thành phố Hạ Long. .......................................................................... 36
2.3. Đánh giá chính sách pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất qua việc triển
khai các dự án tại thành phố Hạ Long .......................................................................... 53
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ ĐỐI VỚI
NGƯỜI BỊ THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HẠ LONG, TỈNH
QUẢNG NINH THỜI GIAN TỚI .............................................................................. 61
3.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định về hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất
ở thành phố Hạ Long ................................................................................................... 62
3.2. Giải pháp hoàn thiện nội dung về hỗ trợ ............................................................ 65
3.3. Các giải pháp gắn liền với việc sửa đổi các chính sách đất đai ......................... 77
KẾT LUẬN ................................................................................................................... 83
TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................... Error! Bookmark not defined.


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, qua quá trình tác động của con người đất đai
là yếu tố tham gia trực tiếp và quá trình sản xuất nông nghiệp, làm mặt bằng xây dựng
các công trình kết cấu hạ tầng, xây dựng các công trình sản xuất kinh doanh, xây dựng

đô thị và các khu dân cư… Cùng với sự phát triển của xã hội, đất đai được sử dụng vào
nhiều mục đích và nhu cầu sử dụng đất ngày một tăng lên. Việc sử dụng đất có hiệu
quả cả về kinh tế - xã hội và tính bền vững môi trường ngày càng có ý nghĩa. Đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, Nhà nước trao quyền sử dụng
thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người
đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Sử dụng đất đai vào các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng để thực hiện mục tiêu phát triển đất nước, đặc biệt là các dự án phát triển đô
thị, dự án sản xuất, kinh doanh phát triển kinh tế là một tất yếu khách quan trong quá
trình phát triển công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước. Để có mặt bằng xây dựng các
dự án, Nhà nước phải thu hồi đất của nhân dân và thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư cho các hộ dân bị thu hồi. Do tính chất phức tạp của việc xác định được bồi
thường, giá đất để tính tiền bồi thường cũng như sự đa dạng của đối tượng được bồi
thường thiệt hại khi thu hồi đất nên chỉ riêng việc bồi thường chưa thể giải quyết hết
những vấn đề liên quan đến quyền lợi của người bị thu hồi. Để đảm bảo công bằng,
hợp lý quyền lợi của người sử dụng đất và những đối tượng có liên quan cần có giải
pháp đa dạng, linh hoạt, phù hợp với điều kiện thực tiễn trong đó có chính sách hỗ trợ.
Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 29 tháng 11
năm 2013 và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2014 đã khắc phục, giải quyết nhiều
tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên,

1


đất đai là vấn đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, các quy định về bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư thường xuyên thay đổi dẫn tới tình trạng so bì, khiếu nại của người có đất bị
thu hồi qua các dự án hoặc trong một dự án nhưng thực hiện thu hồi đất qua nhiều năm.
Mặt khác, Luật Đất đai 2003 chưa có cơ chế bắt buộc để bảo đảm có quỹ đất và nguồn
vốn xây dựng khu tái định cư trước khi thu hồi đất; chất lượng các khu tái định cư
được xây dựng cũng chưa đáp ứng yêu cầu “có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn

nơi ở cũ”; chưa chú trọng tạo việc làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất bị thu
hồi; việc lập và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại một số
dự án còn thiếu kiên quyết, thiếu dân chủ, công khai, minh bạch; năng lực, phẩm chất
của đội ngũ cán bộ làm công tác giải phóng mặt bằng ở nhiều nơi còn chưa đáp ứng
yêu cầu; chưa phát huy vai trò của các tổ chức quần chúng tham gia thực hiện. Một số
địa phương thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành; chưa làm tốt công tác
tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp luật hoặc né
tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, làm cho việc giải phóng mặt bằng
bị kéo dài nhiều năm. Trong khi đó, Tổ chức Phát triển quỹ đất chưa được quan tâm
đầu tư đúng mức về kinh phí và nhân lực để thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, tạo quỹ “đất sạch” triển khai khi có dự án đầu
tư…. Từ thực tế đó đòi hỏi Nhà nước phải tiếp tục đổi mới chính sách bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất.
Nằm trong bối cảnh chung đó, thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh cũng gặp
nhiều khó khăn khi xây dựng và triển khai các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư trên địa bàn. Tuy công tác này trong những năm gần đây ở thành phố Hạ Long
đã được cải thiện hơn trước rất nhiều, nhưng cả trong nội dung quy định lẫn trong tổ
chức thực hiện vẫn còn nhiều vướng mắc, vừa làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng,
chậm tiến độ thực hiện dự án đầu tư, vừa ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn, hiệu
quả của nền kinh tế. Vì thế, việc nghiên cứu, tìm hiểu để lý giải cơ sở lý luận và tìm ra

2


các giải pháp để nâng cao hiệu quả, hiệu lực và tác động xã hội tích cực của chính sách
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là nhiệm vụ cấp thiết của chính quyền tỉnh.
Với mong muốn đóng góp một phần vào công cuộc tìm tòi đó bản thân em đã
lựa chọn đề tài: “Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực
hiện tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh” làm đối tượng nghiên cứu trong luận
văn tốt nghiệp.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Từ hơn hai thập niên trở lại đây, bồi thường giải phóng mặt bằng nói chung và
hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng là một vấn đề rất nhức nhối, thường xuyên
thu hút được sự quan tâm của dư luận. Bởi vậy, có nhiều công trình nghiên cứu, nhiều
bài viết đề cập đến vấn đề này. Trong đó, phải kể đến các công trình nghiên cứu: Luận
văn Thạc sỹ Luật học của Nguyễn Vĩnh Diện “Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi
Nhà nước thu hồi đất” năm 2006; Luận văn Thạc sỹ Luật học của Đinh Thị Huệ “Thực
hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam
hiện nay”; Khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật học của Nguyễn Thu Hiền năm 2007 và
Nguyễn Hoàng Dương năm 2009 cùng về đề tài “Các vấn đề pháp lý về TĐC khi Nhà
nước thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư” ... Bên cạnh đó, có nhiều bài viết về bồi
thường, hỗ trợ và TĐC được đăng trên các tạp chí uy tín như: Chính sách hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất của Trần Quang Huy đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010; Về
chính sách bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất của Nguyễn Thị Phượng
đăng trên Tạp chí Quản lý Nhà nước số 176 (tháng 9/2010); Pháp luật về bồi thường,
TĐC khi Nhà nước thu hồi đất của Singapore và Trung Quốc – những gợi mở cho Việt
Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất của
Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Ngọc Minh đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010...
Tuy nhiên, các nghiên cứu kể trên thiên về góc nhìn pháp lý, các quy định của
pháp luật đất đai về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư gắn liền với các đạo luật đất đai và

3


các hướng dẫn của Chính phủ trong thời gian vừa qua. Cũng đã có một số đề tài đề cập
đến vấn đề thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất, tuy nhiên hiện nay chưa có một công trình nghiên cứu cụ thể nào về pháp luật hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Chính vì vậy, đề tài “Pháp
luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại thành phố Hạ
Long, tỉnh Quảng Ninh” được xem là công trình nghiên cứu chuyên sâu vấn đề hỗ

trợ khi nhà nước thu hồi đất ở thành phố Hạ Long tỉnh Quảng Ninh.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn
Mục tiêu của luận văn là làm rõ cơ sở lý thuyết của chính sách hỗ trợ nói chung
và hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nói riêng và kiến nghị giải pháp thực tiễn nhằm hoàn
thiện các quy định về hỗ trợ đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn
thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh.
Để hoàn thành mục tiêu nêu trên luận văn có nhiệm vụ:
Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết của chính sách hỗ trợ đối với người dân bị Nhà
nước thu hồi đất ở nước ta;
Tổng thuật kinh nghiệm thực hiện hỗ trợ đối với người dân bị Nhà nước thu hồi
đất ở một số địa phương trong nước và rút ra bài học kinh nghiệm cho thành phố Hạ
Long, tỉnh Quảng Ninh.
Phân tích và chỉ ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý của quy định về hỗ trợ đối
với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng
Ninh hiện nay;
Kiến nghị định hướng và giải pháp cơ bản hoàn thiện các quy định về hỗ trợ đối
với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng
Ninh.

4


4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu trong luận văn là các quy định về hỗ trợ đối với người
dân mất đất trên địa bàn thành phố Hạ Long. Ở đây, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hạ Long là sự cụ thể
hóa các chính sách chung của Luật đất đai, các Nghị định và các Thông tư hướng dẫn
thi hành cho phù hợp với thực tế của thành phố Hạ Long cũng như tuân thủ chế độ
phân cấp quản lý đất đai của Nhà nước. Nói cách khác, ngoài các quy định chung đã
được quy định để thực hiện thống nhất trong phạm vi toàn quốc, luận văn còn căn cứ

vào tình hình thực tế của địa phương, đồng thời có khảo sát một số chính sách do
UBND các tỉnh, thành phố khác.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên lập trường của Chủ nghĩa Mác – Lênin, đường lối chính sách
và pháp luật của Nhà nước ta để xem xét bồi thường, hỗ trợ đối với người dân bị Nhà
nước thu hồi đất.
Trong các phân tích sâu sẽ kết hợp phương pháp tổng hợp với phương pháp
phân tích, phương pháp quy nạp và ngoại suy để đánh giá tiến trình lịch sử cụ thể của
chính sách hỗ trợ đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất ở thành phố Hạ Long. Đặc
biệt, tiêu chí đánh giá thực trạng pháp luật chủ yếu dựa vào kết quả thực tiễn với điều
kiện của thành phố Hạ Long.
6. Dự kiến những đóng góp mới của luận văn
Đưa ra các căn cứ khoa học của hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất. Qua đó
chỉ ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý của hệ thống chính sách hỗ trợ đối với người
dân bị Nhà nước thu hồi đất hiện tại ở thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh.
Kiến nghị hệ thống giải pháp hoàn thiện chính sách hỗ trợ đối với người dân bị
thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh trong những năm tới.

5


7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Nội dung chính
của luận văn bao gồm 3 chương như sau:
Chương 1: Một số vấn đề về lý luận về hỗ trợ và pháp luật về hỗ trợ đối với
người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
Chương 2: Thực trạng pháp luật về hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất từ
thực tiễn thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh
Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ đối với
người dân bị thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh thời

gian tới

6


CHƯƠNG 1:
MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ LÝ LUẬN VỀ HỖ TRỢ VÀ PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ
ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM

7


1.1. Một số các khái niệm cơ bản về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất và tác động của việc thu hồi đất
1.1.1.1. Khái niệm
Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của
người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi
phạm pháp luật về đất đai. Như vậy, thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt
quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ cho lợi ích của Nhà nước, của xã hội, hoặc xử lý
vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Hình thức pháp lý của thu hồi đất
được thể hiện bằng một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
- Đặc trưng của thu hồi đất:
Thứ nhất, thu hồi đất là một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đất.
Thứ hai, thu hồi đất là quyết định hành chính thể hiện quyền lực Nhà nước
nhằm thực thi một trong những nội dung của quản lý nhà nước về đất đai.
Thứ ba, việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc là
biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý hành vi vi phạm pháp luật đất đai của
người sử dụng đất.

- Các trường hợp thu hồi đất:
Như đã nói ở trên, thu hồi đất là quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đất. Như vậy, có
thể thấy tất cả các trường hợp thu hồi đất đều dẫn tới một hệ quả như nhau là quyền sử
dụng đất bị chấm dứt. Tuy nhiên, các trường hợp thu hồi đất trên thực tế lại có sự khác
nhau về bản chất pháp lý, cụ thể như sau:

8


- Nhóm thứ nhất: các trường hợp thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước, của xã
hội
Đây là các trường hợp thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra mà
do nhu cầu của Nhà nước, của xã hội để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an
ninh, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế; ví dụ: thu hồi đất để xây dựng khu công
nghiệp, thu hồi đất để làm đường…. Do vậy, các trường hợp thu hồi đất này người sử
dụng đất được Nhà nước bồi thường về đất, bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất;
được xem xét hỗ trợ; TĐC.
- Nhóm thứ hai các trường hợp thu hồi đất do người sử dụng đất vi phạm pháp
luật đất đai
Đây là các trường hợp thu hồi đất do lỗi vi phạm pháp luật đất đai của người sử
dụng đất gây ra. Ví dụ: sử dụng đất không đúng mục đích, sử dụng đất không có hiệu
quả, người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất, người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ
đối với Nhà nước … Các trường hợp thu hồi đất này, người sử dụng đất không được
bồi thường, hỗ trợ, TĐC. Họ chỉ có thể được Nhà nước xem xét, hỗ trợ một phần kinh
phí cho việc di dời.
- Nhóm thứ ba các trường hợp thu hồi do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp
luật, tự nguyên trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người
Đây là các trường hợp thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra và
cũng không xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước, của xã hội mà việc sử dụng đất bị

chấm dứt bởi các sự kiện pháp lý hay tình huống bất khả kháng. Ví dụ: thu hồi đất do
cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế; người sử dụng đất tự nguyện trả
lại đất; đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết
thời hạn... Trong các trường hợp này, người sử dụng đất không được bồi thường về đất.
Họ có thể được xem xét hỗ trợ một phần kinh phí bồi thường thiệt hại về tài sản trên
đất.

9


1.1.1.2. Tác động của việc thu hồi đất đối với đời sống của người mất đất
Đất đai là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân. Do đó mất
đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Hay nói
cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi đến người dân bị mất
đất trên các phương diện sau đây.
a. Mất chỗ ở
Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn ở mà còn gắn với tài sản,
môi trường, các quan hệ kinh tế xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó. Khi thu hồi
đất, Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn lấy đi của họ cơ
hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới
với các quan hệ và cơ hội không giống trước. Đối với những người khó thích nghi với
điều kiện mới, nhất là đối với những nông dân đã trên 45 tuổi, đối với những người dân
đã gắn với làng nghề truyền thống,…, thì việc di dời là một biến cố nặng nề. Nhiều
người chưa được chuẩn bị sẵn cho việc di chuyển như vậy nên cuộc sống tương lại của
họ sẽ gặp khó khăn hơn. Hơn nữa, khi chuyển nhà, các chi phí phát sinh do cần xây
dựng lại nhà cửa, tạo dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch vụ chung là khá lớn, nếu không có
sự hỗ trợ bên ngoài, nhiều người dân mất đất sẽ không tự giải quyết được. Đặc biệt, khi
di dời bất đắc dĩ chỗ ở do đất bị thu hồi, nhiều người dân có tâm lý không thoải mái,
tâm lý bị thua thiệt. Nếu không có sự đã thông tư tưởng và một số hình thức bồi thường
thích hợp, những người dân mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với quyết

định thu hồi đất của Nhà nước.
b. Mất tư liệu sản xuất
Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất
quan trọng của người sử dụng đất cũ. Khi nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện
tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các phương
diện như : mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất một phần thành quả đầu tư vào

10


đất. Chính vì vậy, người sử dụng đất không muốn giao đất cho Nhà nước nếu không
được bồi thường, hỗ trợ xứng đáng.
Ngay cả khi Nhà nước bồi thường, hỗ trợ xứng đáng bằng tiền cho người có đất
bị thu hồi thì họ cũng mất việc làm do không còn địa bàn. Nếu Nhà nước bồi thường
cho họ một diện tích đất ở nơi khác thì họ cũng mất chi phí xây dựng lại từ đầu, hoạt
động sản xuất kinh doanh với nhiều điểm bất lợi hơn trước.
Sự mất mát, thua thiệt, tâm lý lo sợ tương lai không rõ ràng khiến nhiều người
tìm mọi cách để không phải giao đất cho Nhà nước, từ vận động hành lang quy hoạch
đến chây ì, phản đối tập thể… . Muốn thu hồi đất hiệu quả, Nhà nước phải có phương
án giải quyết thỏa đáng các mâu thuẫn này.
c. Bức xúc vì phân chia lợi ích không công bằng
Do chuyển mục đích sử dụng đất hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng trên đất thu hồi sẽ
làm cho một số chủ thể kinh tế có lợi ích tăng lên (ví dụ như doanh nghiệp nhận đất
xây dựng khu đô thị, người có đất hai bên đường mới làm,… ) đi đôi với thua thiệt
trông thấy của người dân mất đất dẫn đến các xung đột lợi ích gay gắt. Người mất đất
cảm thấy mình bị đối xử bất công hơn khi hàng xóm của mình giàu lên không nhờ
công sức của họ mà nhờ đất của mình bỏ ra làm đường hoặc sẽ phẫn nộ khi giá bồi
thường, hỗ trợ cho họ thấp hơn nhiều so với giá đất doanh nghiệp bán cho họ,..
Bên cạnh đó, công tác tái định cư khó khăn cũng làm cho người bị mất đất thua
thiệt. Do nhiều địa phương thiếu quỹ đất nông nghiệp để bồi thường thích đáng cho

nông dân, nên nhiều nông dân, sau khi nhận tiền bồi thường, hỗ trợ đã không có công
ăn việc làm, không có kinh nghiệm kinh doanh nên tiền bồi thường, hỗ trợ nhanh
chóng tiêu hao. Nơi ở mới nhiều khi không được xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn thiện
làm cho cuộc sống của họ ở nơi tái định cư càng khó khăn hơn. Chính vì thế, nhiều
người dân mất đất hoặc rơi vào nghèo khó, hoặc rơi vào tệ nạn xã hội và trở thành gánh
nặng cho chính họ và cho xã hội.

11


Ngoài ra, việc thu hồi đất không chỉ gây tác động bất lợi cho người mất đất mà
còn tạo thêm sức ép cho Nhà nước về phương diện tài chính, về công tác quản lý và
điều hành. Chính vì thu hồi đất có nhiều tác động không mong muốn như vậy nên Nhà
nước, một mặt phải có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý, dài hạn, ổn định, nhằm
hạn chế xáo trộn; mặt khác, phải xây dựng hệ thống các quy định về bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư đối với người dân thu hồi đất một cách hợp lý.
1.1.2. Hỗ trợ đối với người bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.1.2.1. Quan niệm về hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất
Quy định về hỗ trợ đối với người dân bị thu hồi đất là một phần rất quan trọng
của chính sách và pháp luật đất đai có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực trong đời
sống hàng ngày như: đất đai, tài chính, an sinh xã hội, an ninh, chính trị,… Giống như
các lĩnh vực khác, có nhiều quan niệm khác nhau về hỗ trợ đối với người dân bị thu
hồi đất. Một số người cho rằng quyền sử dụng đất là hàng hóa nên Nhà nước cần đối
xử với người có đất bị thu hồi như là bên bán quyền sử dụng đất nên không cần có
thêm phần hỗ trợ, chỉ cần tính đúng tính đủ vào phần bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất. Người bị nhà nước thu hồi đất không cần phải nhận thêm sự giúp đỡ nào từ phía
Nhà nước. Đây là quan hệ rất sòng phẳng giữa nhà nước và người bị thu hồi đất. Quan
niệm này xem ra hơi cực đoan, không phù hợp với quan điểm xây dựng và hoàn thiện
chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta. Một số người khác cho rằng, đất đai thuộc
quyền quản lý của Nhà nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo luật

định và việc bồi thường hay hỗ trợ là quyền nhà nước. Quan niệm này quá cứng nhắc,
không phù hợp với chủ trương sử dụng thị trường để điều tiết việc sử dụng đất có hiệu
quả ở nước ta.
Quan điểm của tác giả luận văn này cho rằng, về mặt lý luận, có thể coi hệ
thống các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là hệ thống các quy định đặc
biệt của Nhà nước thể hiện cách ứng xử vừa đại diện cho chủ sở hữu đất đai, vừa phản

12


ánh thái độ của cơ quan được xã hội trao quyền quản lý đất đai, vừa bao hàm nội dung
điều hòa lợi ích theo hướng bảo đảm quyền lợi chính đáng của các bên liên quan phục
vụ mục tiêu hiệu quả kinh tế xã hội và công bằng, trong đó các cơ quan nhà nước sử
dụng nhiều công cụ tổ chức, tài chính, giá cả để đạt được các mục tiêu của mình. Khi
bàn về hỗ trợ phải chú ý đến các phương diện sau:
Thứ nhất, về mặt quan điểm, các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
phải kết hợp chặt chẽ, hợp lý các yêu cầu trong quản lý hành chính với các yêu cầu của
cơ chế quản lý thị trường trong xác định mức bồi thường và các thủ tục liên quan. Ở
đây nhấn mạnh hai yêu cầu, đó là dân chủ và công bằng. Yêu cầu dân chủ là khi xác
định mức bồi thường, phương thức bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải tham vấn ý
kiến người dân bị mất đất và thể hiện được ý kiến, nguyện vọng của họ một cách hợp
lý. Yêu cầu công bằng là khi phân chia lợi ích, phải bảo đảm các bên được hưởng lợi
ích phù hợp với đóng góp của họ. Phần lợi ích thuộc xã hội phải được sử dụng chung
một cách công khai, minh bạch.
Thứ hai, về mặt chủ thể, chế độ phân cấp cho các cơ quan nhà nước trong việc
thu hồi, bồi thường, hỗ trợ phải rõ ràng, trách nhiệm, quyền hạn, lợi ích tương xứng, có
sự phối hợp và kiểm tra giám sát chặt chẽ nhằm hạn chế tối đa sự lạm quyền tư lợi từ
bất cứ nhóm lợi ích nào.
Thứ ba, về mặt mục tiêu, cần có sự kết hợp hài hòa mục tiêu của người sử dụng
đất, của xã hội và người dân, trong đó ưu tiên cao nhất cho việc sử dụng có hiệu quả

quỹ đất phục vụ đời sống nhân dân.
Thứ tư, về mặt công cụ và cơ chế tác động, cần phối hợp hài hòa với nhau có
tính đến các giới hạn về sử dụng đất, ngân sách Nhà nước và năng lực tổ chức thực
hiện của các chủ thể.
Tổng quan có thể thấy, quy định về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất là tổng thể
các quan niệm, chủ trương, phương tiện và hành động của các cơ quan nhà nước trong

13


việc giúp đỡ, tạo điều kiện để người bị nhà nước thu hồi đất ổn định cuộc sống tiếp tục
sản xuất kinh doanh và ổn định kinh tế xã hội.
1.1.2.2. Hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất đặt trong mối quan hệ với bồi thường
Giống như bồi thường thiệt hại, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất có bản chất là
bù đắp thiệt hại do việc thu hồi gây ra, tuy nhiên việc duy trì quy định về hỗ trợ bên
cạnh việc bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất là rất cần thiết.
Thứ nhất, khi Nhà nước thu hồi đất, không phải mọi trường hợp người có đất bị
thu hồi đều được bồi thường thiệt hại về đất và tài sản khác trên đất. Việc người có đất
bị thu hồi có được bồi thường hay không còn phụ thuộc vào mục đích thu hồi đất,
nguồn gốc sử dụng đất, tính hợp pháp của quyền sử dụng đất. Theo Luật Đất đai năm
2013, chỉ những trường hợp bị thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng và an
ninh theo Điều 61 hoặc để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng theo Điều 62 thì người sử dụng đất mới có thể được bồi thường. Những đối tượng
này có được bồi thường hay không còn phụ thuộc vào nguồn gốc sử dụng đất và phải
có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận quyền sử hữu nhà và tài sản
khác gắn liền với đất hoặc đủ điều kiện được cấp giấy chứng nhận. Như vậy, có nhiều
trường hợp bị thu hồi đất nhưng không đủ điều kiện được bồi thường thiệt hại. Trong
khi đó, những đối tượng không đủ điều kiện được bồi thường vẫn phải gánh chịu
những tổn thất do việc thu hồi đất gây ra. Để bù đắp thiệt hại những đối tượng này, tuy
Nhà nước không thể bồi thường vì những lý do đã nói ở trên, nhà nước vẫn có thể áp

dụng những chính sách hỗ trợ nhằm trợ giúp họ vượt qua các khó khăn do hậu quả của
việc thu hồi đất.
Thứ hai, sự tác động của việc thu hồi đất đến các đối tượng đủ điều kiện được
bồi thường là không giống nhau. Chẳng hạn, cùng bị thu hồi đất, nếu đủ điều kiện được
bồi thường thì hộ gia đình, cá nhân hay tổ chức đều được bồi thường theo quy định
song dường như tác động của việc thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân lớn hơn so

14


với doanh nghiệp. Do vậy, Nhà nước cần phải có chính sách hỗ trợ đối với những đối
tượng bị tác động lớn để họ có thể ổn định cuộc sống, chuyển đổi nghề nghiệp, hỗ trợ
cây trồng, vật nuôi để tiếp tục sản xuất kinh doanh.
Mặt khác, ngay trong cùng một loại chủ thể sử dụng đất bị thu hồi thì hình thức
và mục đích xác lập quyền sử dụng đất của từng chủ thể cũng có sự khác nhau. Nếu
Nhà nước bù đắp thiệt hại theo kiểu cào bằng thông qua bồi thường sẽ không phân hóa
để có thể giúp đỡ những trường hợp thật sự cần có sự ưu đãi.
Thứ ba, khi Nhà nước thu hồi đất, chỉ có người sử dụng đất mới thuộc đối tượng
được bồi thường thiệt hại. Trong khi đó, đối tượng bị tác động của việc thu hồi đất
không chỉ là người có đất bị thu hồi mà còn bao gồm những đối tượng khác như người
thuê nhà ở của người có đất thu hồi, người nhận khoán đất nông nghiệp của các nông,
lâm trường bị thu hồi đất… vì những đối tượng này không phải là người sử dụng đất
nên để bù đắp những tổn thất do thu hồi gây ra cho họ, Nhà nước không thể bồi thường
mà chỉ có thể thực hiện thông qua chính sách hỗ trợ.
Thứ tư, việc thu hồi đất có thể tạo ra những hậu quả mà bản thân người sử dụng
đất không thể tự giải quyết được. Chẳng hạn, để thực hiện những dự án lớn, việc thu
hồi đất có thể phải yêu cầu cả cộng đồng dân cư di chuyển đến nơi ở mới, việc này sẽ
không thể thực hiện được nếu không có sự hỗ trợ của Nhà nước. Hoặc khi Nhà nước
thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, họ sẽ rất khó khăn trong việc tìm nơi ở mới,
nhất là trong bối cảnh giá đất để tính tiền bồi thường thiệt về đất, tài sản gắn liền với

đất với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua nhà là khác nhau, vì vậy việc hỗ trợ
tái định cư cho những đối tượng này là cần thiết.
Thứ năm, việc bồi thường thiệt hại với ý nghĩa là trả lại giá trị quyền sử dụng
đất bằng tiền (việc bồi thường bằng đất trên thực tế là rất khó thực hiện do sự hạn chế
của quỹ đất) thường không giải quyết được hậu quả về lâu dài do thu hồi đất gây ra,
nhất là vấn đề thu nhập, công ăn việc làm của người bị thu hồi. Người nông dân có đất

15


bị thu hồi thường gặp khó khăn trong việc chuyển đổi nghề nghiệp, tiền bồi thường
được sử dụng cho mục đích tiêu dùng, đầu tư không hiệu quả. Để giải quyết vấn đề
này, Nhà nước cũng không thể quản lý, đầu tư tiền bồi thường thay người sử dụng đất
mà cũng chỉ có thể thực hiện thông qua chính sách hỗ trợ.
1.2. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng hệ thống các quy định về hỗ trợ đối với người
bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.2.1. Mục tiêu của hỗ trợ đối với người bị thu hồi đất ở Việt Nam
* Mục tiêu thứ nhất của hỗ trợ là bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của
người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở
Xét về mặt lịch sử, đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế hệ liên
kết trong một quốc gia. Theo nghĩa đó, đất đai là tài sản chung. Chế độ xã hội chủ
nghĩa ở nước ta đã hiện thực hóa quan hệ pháp lý của tài sản chung đó. Tuy nhiên, việc
sử dụng đất đai lại phân cấp cho các tổ chức và các hộ gia đình, cá nhân. Vì thế cần có
cơ chế phân định hợp lý quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích xã hội (đại diện là Nhà nước)
và công dân trong quan hệ đất đai.
Trong Điều 1 Luật Đất đai năm 2013 đã quy định: “Nhà nước đại diện chủ sở
hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng
đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với đất đai thuộc lãnh thổ của
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
Như vậy chúng ta có thể thấy, về mặt pháp lý dù người sử dụng đất được hưởng

thành quả từ việc sử dụng đất vào các hoạt động kinh tế - xã hội nhưng đất đai phải
được sử dụng nhằm mục đích phục vụ sự tồn tại và phát triển của xã hội mà Nhà nước
là người đại diện. Mục tiêu của xã hội là đất chung phải được sử dụng sao cho phục vụ
tốt nhất đối với phát triển kinh tế, kiến thiết xã hội và cải thiện chất lượng sống nói
chung của dân cư. Vì thế, đất đai phải được sử dụng theo quy hoạch và kế hoạch chung
của Nhà nước.

16


Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước thường không phải là người sử dụng trực tiếp
mà người dân mới là người khai thác quỹ đất. Họ chỉ khai thác quỹ đất hiệu quả khi
quyền lợi của họ được tôn trọng và bảo hộ. Làm thế nào để mục tiêu chung của xã hội
và mục tiêu riêng của người sử dụng đất hài hòa với nhau tạo điều kiện cho phát triển
nhanh, bền vững là mục tiêu quan trọng của hệ thống các quy định về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư. Ở đây, xử lý tốt mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng
đất cũng như vận dụng các công cụ tổ chức, tuyên truyền, tài chính của bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư là rất quan trọng.
Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Quyền
sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta là quyền sở hữu về mặt pháp lý. Các tổ chức, hộ
gia đình, cá nhân được giao quyền sử dụng đất thực tế và phải thực hiện các nghĩa vụ
đối với Nhà nước. Nếu quan hệ này được thiết lập hợp lý thì bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư sẽ dễ triển khai hơn.
Do đó, việc bồi thường, hỗ trợ phải đảm bảo hài hòa lợi ích và để thực hiện
được điều đó thông thường, việc hỗ trợ phải đáp ứng các yêu cầu sau :
- Tạo điều kiện để người bị mất đất có cuộc sống bằng hoặc tốt hơn trước khi
mất đất.
- Điều tiết phần lợi ích gia tăng không do các cá nhân tạo ra về ngân sách Nhà
nước.
- Tạo điều kiện để người sử dụng đất sau này hoàn thành mục tiêu đã được xã

hội chấp nhận.
- Bảo tồn được quỹ đất và môi trường.
* Mục tiêu thứ hai của hệ thống các quy định về hỗ trợ là khuyến khích
người dân bàn giao đất.

17


Vì đất là điều kiện để xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng khu đô thị, là điều
kiện để thực hiện các dự án kinh tế, xã hội, quốc phòng nên hỗ trợ phải hướng đến
khuyến khích người dân tự nguyện giao đất.
Trên thực tế, người dân không muốn giao đất vì việc mất đất ảnh hưởng xấu đến
cuộc sống của họ. Vì vậy để họ tự nguyện và nhanh chóng giao đất thì hỗ trợ không
những phải có mức bồi thường, mà hỗ trợ cũng phải hợp lý.
* Mục tiêu thức ba của hỗ trợ là ổn định cuộc sống, ổn định việc làm cho
người dân bị mất đất.
Việc thu hồi đất ở nước ta không hoàn toàn mang tính thị trường nên quan tâm
đến cuộc sống của người dân bị mất đất là một mục tiêu quan trọng. Để ổn định cuộc
sống cho người dân bị mất đất cần xây dựng khu tái định cư đồng bộ, có cơ sở hạ tầng,
kinh tế - xã hội, văn hóa ít nhất không được thấp hơn địa điểm cũ, nhất là các dịch vụ
thiết yếu như giao thông, điện, nước, y tế, giáo dục, hành chính,…
Ở nước ta, mục tiêu này thường khó hoàn thành do kinh phí Nhà nước còn khó
khăn và việc tổ chức thực hiện thiếu chặt chẽ, thiếu kiểm tra. Vì vậy mà khu tái định cư
không được xây dựng tốt thì nhân dân sẽ không đồng tình, dẫn đến họ không di dời
hoặc chậm di dời giao mặt bằng.
Để ổn định lâu dài cho người dân bị mất đất, cần tạo điều kiện cho họ có việc
làm thông qua các chương trình đào tạo, hỗ trợ đầu tư, lập nghiệp hoặc xúc tiến giới
thiệu việc làm. Trên thực tế việc làm của cơ quan tái định cư và người dân không trùng
khớp, do dịch vụ hỗ trợ không phù hợp với điều kiện của người dân.
* Mục tiêu thứ tư của hỗ trợ là góp phần thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử

dụng đất đai, xây dựng và phát triển nhà ở, phát triển kinh tế - xã hội.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ của Nhà nước bố trí, sắp xếp các
loại đất và nhà ở cho đối tượng sử dụng theo không gian và thời gian phù hợp với mục
tiêu sử dụng đất hiệu quả và thực hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế - xã hội

18