Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất từ thực tiễn thực hiện tại thành phố móng cái tỉnh quảng ninh

DƯ THỊ VÂN KHÁNH

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬT KINH TẾ

LUẬN VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

“Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
từ thực tiễn thực hiện tại thành phố Móng Cái, tỉnh Quảng Ninh”

TÁC GIẢ LUẬN VĂN
Dư Thị Vân Khánh

2013 - 2015

HÀ NỘI - 2015

1


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
“ Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
từ thực tiễn thực hiện tại thành phố Móng Cái, tỉnh Quảng Ninh ”

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Dư Thị Vân Khánh

CHUYÊN NGÀNH:

LUẬT KINH TẾ

MÃ SỐ:

60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

PGS.TS Đinh Văn Thanh
HÀ NỘI - 2015

2


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn của tôi với đề tài “ Pháp luật về quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất từ thực tiễn, thực hiện tại thành phố Móng Cái, tỉnh Quảng
Ninh” là công trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi. Các số liệu, kết quả nghiên
cứu của luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình
nghiên cứu khoa học nào trước đây.
Hà Nội, ngày 02 tháng 10 năm 2015
Tác giả

Dư Thị Vân Khánh

3

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin chân thành cảm ơn PGS. TS Đinh Văn Thanh đã tận tình hướng dẫn tôi
trong việc thực hiện và hoàn thành Luận văn tốt nghiệp này.
Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy, cô giáo trong Khoa Luật kinh tế, Khoa
sau đại học - Viện đại học mở Hà Nội đã giúp đỡ, truyền đạt kiến thức để tôi hoàn
thành khóa học.
Tôi xin chân thành cảm ơn Ban lãnh đạo, cán bộ công chức, viên chức tại
Phòng Công chứng số 2 - tỉnh Quảng Ninh, Phòng Tài nguyên và Môi trường thành
phố Móng Cái - tỉnh Quảng Ninh đã hỗ trợ, giúp đỡ tôi hoàn thành Luận văn tốt
nghiệp này.
Tác giả

Dư Thị Vân Khánh

4


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Tên viết tắt

Tên tiếng việt đầy đủ

QH, KHSDĐ

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

QHSDĐ

Quy hoạch, sử dụng đất

KHSDĐ

Kế hoạch sử dụng đất

HĐBT

Hội đồng bộ trưởng

5


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài sản vô cùng quý giá của quốc gia, là tư liệu sản xuất đặc biệt và
là địa bàn xây dựng và phát triển dân sinh, kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng. Như
vậy, đất đai là tặng vật vô cùng quý giá mà thiên nhiên ban cho con người, là nền
tảng cho mọi hoạt động của đời sống con người, là tư liệu sản xuất đặc biệt. Mặt
khác, Các Mác đã từng khẳng định:“ Nếu sức sản xuất phát triển nhanh chóng tất
thảy máy móc cũ phải được thay thế bằng những máy móc mới có lợi hơn. Những
máy móc cũ sẽ bị bỏ, coi như bị mất. Trái lại, đất mà được xử lý thích đáng sẽ
không ngừng tốt hơn lên”. Như vậy, việc sử dụng đất đai hợp lí liên quan chặt chẽ
tới mọi hoạt động của từng ngành nghề và từng lĩnh vực, quyết định đến hiệu quả
sản xuất và sự sống còn của người dân cũng như vận mệnh quốc gia.
Bởi vậy, cũng như các quốc gia trên thế giới, nước ta rất chú trọng tới công tác
quản lý đất đai. Để sử dụng và quản lý đất đai một cách tiết kiệm, hợp lý và có hiệu
quả nhất thiết phải làm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây có thể coi là một
trong những công cụ quan trọng hàng đầu để Nhà nước quản lý đất đai một cách có
hiêu quả. Bên cạnh đó, những tác động tiêu cực của cơ chế thị trường, sự chuyển

dịch cơ cấu kinh tế từ nông nghiệp – công nghiệp – dịch vụ sang công nghiệp- dịch
vụ- nông nghiệp đã và đang gây áp lực ngày càng lớn đối với đất đai. Chính vì vậy,
việc xây dựng và hoàn thiện được pháp luật về QH, KHSDĐ một cách hoàn chỉnh
và đồng bộ là vấn đề quan trọng, cần quan tâm hàng đầu. Điều này có tác động rất
lớn tới hiệu quả của việc quản lý và sử dụng đất đai của Nhà nước.
Đối với thành phố Móng Cái – Quảng Ninh với vị trí là cửa ngõ giao lưu kinh
tế, văn hóa phía Đông Bắc của Việt Nam với Trung Quốc, đặc biệt Móng Cái có vị
trí chiến lược hết sức quan trọng về chính trị, kinh tế, đối ngoại và an ninh – quốc
phòng. Công cuộc đổi mới và phát triển kinh tế thành phố Móng Cái đã đạt được
mức tăng trưởng kinh tế cao, ổn định trên mọi lĩnh vực thương mại dịch vụ, công
nghiệp – xây dựng và nông, lâm nghiệp, tốc độ đô thị hóa cao. Quá trình phát triển
kinh tế - xã hội của thành phố Móng Cái đã và đang gây áp lực lớn lên đất đai dễ
dẫn đến tình trạng mất cân đối trong khai thác sử dụng đất, đặc biệt ở những nơi có
6


nhiều lợi thế tiềm năng, vì vậy việc xây dựng Quy hoạch sử dụng đất để đáp ứng
yêu cầu phát triển kinh tế xã hội theo hướng hiệu quả, tiết kiệm và bền vững là hết
sức cần thiết. Qua thực tiễn thực hiện quy hoạch, kế hoạch trên địa bàn thành phố
cho thấy công tác này bên cạnh những thành tựu đạt được thì vẫn còn tồn tại những
hạn chế nhất định. Đây chính là cơ sở để phân tích đánh giá về những quy định
pháp luật đất đai về quy hoạch kế hoạch sử dụng đất.
Bởi vậy, xuất phát từ tầm quan trọng của công tác nghiên cứu vấn đề QH,
KHSDĐ trong hệ thống pháp luật đất đai và nhìn nhận đánh giá từ thực tiễn thực
hiện công tác tại thành phố Móng Cái tỉnh Quảng Ninh tác giả đã chọn đề tài: “
Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất từ thực tiễn thực hiện tại Thành
phố Móng Cái, tỉnh Quảng Ninh” làm đề tài luận văn của mình.
2. Phạm vi và mục đích nghiên cứu.
Đề tài quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một vấn đề rộng. Khóa luận chủ yếu
tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận, vai trò của QH, KHSDĐ cũng như các quy

định của pháp luật hiện hành về vấn đề này, từ đó đi sâu vào khai thác, đánh giá các
điểm mới trong quy định của Luật đất đai 2013. Bên cạnh đó phân tích dựa trên
những số liệu tổng kết về việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên địa
bàn Thành phố Móng Cái tỉnh Quảng Ninh. Từ đó đánh giá thực tiễn, kết hợp với
những định hướng hoàn thiện của Đảng và Nhà nước cùng với kinh nghiệm thực
hiện thành công một số mô hình quy hoạch, kế hoạch trên thế giới, nhằm dựa trên
các cơ sở đó, đưa ra một số kiến nghị góp phần hoàn thiện thêm các quy định của
pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
3. Phương pháp nghiên cứu.
Cơ sở lý luận của luận văn là các quan điểm của chủ nghĩa Mác-Leenin và tư
tưởng Hồ Chí Minh trong sự nghiệp đổi mới đất nước.
Các phương pháp nghiên cứu tác giả lựa chọn là: phương pháp phân tích, so
sánh, tổng hợp, logic, đánh giá, đối chiếu giữa lý luận và thực tiễn.
4. Kết cấu của luận văn.
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được
kết cấu gồm 3 chương như sau:
7


Chương 1: Một số vấn đề lí luận chung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Chương 2: Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất từ thực tiễn thực
hiện tại TP Móng Cái, tỉnh Quảng Ninh.
Chương 3: Định hướng và kiến nghị hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả thực
hiện công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại thành phố Móng Cái- tỉnh Quảng
Ninh.

8


CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUY HOẠCH,

KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT.
1.1. Khái niệm và đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất.
Theo Từ điển Tiếng Việt 2009, Nxb Đà Nẵng thì quy hoạch là:" sự bố trí, sắp
xếp toàn bộ vấn đề theo một trình tự hợp lý trong từng thời gian, làm cơ sở cho việc
lập kế hoạch dài hạn" [20]. Vậy, nếu dựa trên quan điểm này, có thể hiểu quy hoạch
đất đai là sự bố trí, sắp xếp về số lượng, chất lượng, vị trí, không gian sử dụng đất
theo một trình tự hợp lý trong từng thời gian làm cơ sở cho việc hoạch định các mục
tiêu kinh tế - xã hội. Thực tế, việc quy hoạch đất đai hiện nay thực hiện qua các
công tác: đo đạc và vẽ bản đồ đất đai; phân chia diện tích; giao đất cho các ngành;
thiết kế xây dựng các dự án. Như vậy, hiểu theo cách hiểu thông thường quy hoạch
đất đai được hiểu đơn thuần là một biện pháp kỹ thuật trong quản lí đất đai.
Bên cạnh đó, hiện nay, có rất nhiều tài liệu nghiên cứu định nghĩa về QHSDĐ
khác nhau, từ đó quan điểm và phương pháp được sử dụng trong QHSDĐ cũng
khác. Cụ thể, có hai quan điểm điển hình như sau:
Theo Dent (1988;1993) QHSDĐ như là phương tiện giúp cho lãnh đạo quyết
định sử dụng đất đai như thế nào thông qua việc đánh giá có hệ thống cho việc chọn
mẫu hình trong sử dụng đất, mà trong sự lựa chọn này sẽ đáp ứng với những mục
tiêu riêng biệt, và từ đó hình thành nên chính sách và chương trình cho sử dụng đất
đai [19]. Vậy, theo cách tiếp cận này, quy hoạch sử dụng đất là biện pháp pháp chế
mà Nhà nước thực hiện nhằm bảo đảm chế độ quản lý và sử dụng đất theo pháp luật
tổ chức sử dụng đất đai như một tư liệu sản xuất đặc biệt, coi đất như đối tượng của
các quan hệ xã hội trong sản xuất.
Trong phương pháp tổng hợp và người sử dụng đất đai là trung tâm

(

UNCED, 1992; trong FAO, 1993) đã đổi lại định nghĩa như sau: " QHSDĐ là một
tiến trình xây dựng những quyết định để đưa đến những hành động trong việc phân
chia đất đai cho sử dụng để cung cấp những cái lợi bền vững nhất" ( FAO.1995)

[19]. Vậy theo cách tiếp cận này, quy hoạch sử dụng đất là biện pháp kinh tế nhằm
khai thác triệt để và có hiệu quả cao tiềm năng của đất.
9


Như vậy, từ hai cách tiếp cận nên trên, quy hoạch sử dụng đất không chỉ đơn
thuần là biện pháp kỹ thuật mà nó còn thể hiện là một biện pháp pháp chế và biện
pháp kinh tế.
Tóm lại, có thể rút ra khái niệm về QHSDĐ như sau: Quy hoạch sử dụng đất
là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp lý của Nhà nước nhằm
định hướng về mặt chiến lược cho việc quản lý và sử dụng đất trong tương
lai.QHSDĐ được thực hiện bằng cách tính toán, sắp xếp phân bổ đất đai một cách
hợp lý phù hợp với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong phạm vi cả nước và
từng địa phương ở mỗi giai đoạn phát triển, đồng thời còn phải phù hợp với yêu cầu
cần thiết của con người về bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên trong tương lai.
QHSDĐ mang một số đặc điểm cơ bản như sau:
Thứ nhất, QHSDĐ mang tính lịch sử- xã hội. Lịch sử phát triển của QHSDĐ
chính là sự phản ánh lịch sử của xã hội. Mỗi hình thái kinh tế-xã hội đều có một
phương thức xã hội của xã hội thể hiện theo hai mặt : lực lượng sản xuất và quan hệ
sản xuất. Trong QHSDĐ luôn nảy sinh quan hệ giữa người với đất đai - là sức tự
nhiên ( như điều tra, đo đạc , khoanh định, thiết kế....), cũng như quan hệ giữa người
với người( xác nhận bằng văn bản về sở hữu và quyền sử dụng đất giữa những
người sử dụng dât, như giấy chứng nhận quyền sử dụng đất). QHSDĐ thể hiện đồng
thời là yếu tố thúc đẩyphát triển lực lượng sản xuất vừa là yếu tố thúc đẩy các mối
quan hệ sản xuất, vì vậy, nó luôn là bộ phận cuẩ phương thức sản xuất xã hội.
Trong xã hội có sự sở hữu tư nhân về đất đai thì QHSDĐ đôi khi mang tính tự phát,
hướng mục tiêu vì lợi nhuận tối đa và nặng về mặt pháp lý. Ở nước ta, QHSDĐ
phục vụ nhu cầu của người sử dụng đất và quyền lợi của toàn xã hội nhằm góp phần
tích cự thay đổi quy hoạch sản xuất xã hội. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường,
QHSDĐ góp phần giải quyết các mâu thuẫn nội tại của từng lợi ích kinh tế, xã hội

và môi trường nảy sinh trong quá trình sử dụng đất, cũng nhue mâu thuẫn về lợi ích
giữa các bên.
Thứ hai, QHSDĐ là một những công cụ mà nhà nước sử dụng để đạt được
mục tiêu quản lý về đất đai. Quy hoạch mang tính Nhà nước thể hiện những điểm
như tính chất bắt buộc của phương án quy hoạch, kế hoạch đã được xét duyệt hay
10


thẩm quyền tiến hành lập, điều chỉnh, xét duyệt đều do cơ quan có thảm quyền của
Nhà nước tiến hành.
Thứ ba, QHSDĐ còn đảm bảo tính khả thi và tính chính xác của nội dung, đó
là việc thực hiện các nghiệp vụ kỹ thuật nhằm chặt chẽ vốn đất của nước ta. Nghĩa
là phải đo đạc, khảo sát, phân hạng đất để đảm bảo số lượng, chất lượng đất, đồng
thời xác định tác dụng cụ thể cho từng vùng, lãnh thổ trong cả nước nhằm dự báo
nhu cầu sử dụng đất cho các mục tiêu nông nghiệp, xây dựng, công nghiệp...
Thứ tư, QHSDĐ có tính dự báo và thể hiện những mục tiêu chiến lược phát
triển kinh tế-xã hội của cả nước, của các ngành và cấp trên từng địa bàn cụ thể theo
các mục đích sử dụng đất đai hợp lý và có hiệu quả. Trước khi tiến hành lập quy
hoạch , các cơ quan có thẩm quyền sẽ tổng hợp những nhu cầu về đất do các cấp,
các ngành, các cơ quan, đơn vị đề xuất. Những đề xuất này chính là những dự báo
của họ trong việc sử dụng đất cho từng mục tiêu phát triển. Do đó, QHSDĐ luôn có
tính chất định hướng cho việc sử dụng đất cho một thời hạn nhất định trong tương
lai.
Thứ năm, QHSDĐ còn thể hiện tính bao quát của quá trình phân phối quỹ đất,
nó tổng hòa của nhiều ngành , nhiều lĩnh vực kinh tế-xã hội, đồng thời còn là tài
liệu mang tính khoa học kết hợp đầy đủ sự can thiệp của Nhà nước làm cho
QHSDĐ có tình toàn diện.
Thứ sáu, QHSDĐ thông thường được lập trong thời gian dài và mang tính
chiến lược của quản lý và sử dụng đất. Nghĩa là, quy hoạch sử dụng đất là việc định
hướng cho sự phát triển bền vững của nền kinh tế -xã hội lâu dài. Mặt khác, đảm

bảo được đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước trên cơ sở khoa học nhằm
quản lí và sử dụng đất đai một cách có hệ thống.
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của kế hoạch sử dụng đất.
Theo cuốn Từ điển Tiếng Việt 2009, Nxb Đà Nẵng thì kế hoạch là: “ toàn bộ
những điều vạch ra có hệ thống và cụ thể về cách thức, trình tự, thời hạn tiến hành
những công việc đã định làm trong một thời gian nhất định với mục tiêu nhất
định”[20]

11


Như vậy, theo cách hiểu thông thường thì quy hoạch và kế hoạch có mối quan
hệ chặt chẽ với nhau. Cho nên, có thể hiểu:Kế hoạch sử dụng đất chính là việc xác
định các biện pháp và thời gian để sử dụng đất theo quy hoạch.
KHSDĐ có một số đặc điểm cơ bản như sau:
Thứ nhất, KHSDĐ là bước cụ thể hóa, chi tiết hóa của các biện pháp pháp
chế, kỹ thuật và kinh tế của quy hoạch. Nghĩa là KHSDĐ được triển khai thực hiện
trong từng ngành, lãnh thổ ở các cấp địa phương. Đây là một đặc điểm quan trọng
của KHSDĐ, bởi nếu không có KHSDĐ thì khó có thể thực hiện được quy hoạch đã
được phê duyệt.
Thứ hai, KHSDĐ là những công việc dự định làm trong một thời gian nhất
định thông thường là kế hoạch năm năm và kế hoạch bổ sung hàng năm phù hợp
với sự phát triển của nền kinh tế thì việc lập KHSDĐ trong khoảng thời gian nhất
định đảm bảo tính chi tiết của QHSDĐ. Nó có ý nghĩa quyết định trong việc tổ chức
và thực hiện hiệu quả các phương án, biện pháp đã được đề ra. Mục tiêu là nhằm
góp phần nâng cao trách nhiệm của tổ chức, hộ gia đình, các nhân trong việc thực
hiện KHSDĐ đã được phê duyệt.
Như vậy, kế hoạch sử dụng đất ngoài những đặc điểm chung giống như quy
hoạch sử dụng đất nó còn có những đặc điểm riêng. Nét đặc thù của nó là sự cụ thể
hóa và chi tiết hóa của quy hoạch sử dụng đất. Đồng thời, nó cũng là cơ sở để đánh

giá và thực hiện việc xây dựng quy hoạch trong thực tiễn.
1.1.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và kế hoạch sử dụng đất
QH, KHSDĐ là một nội dung quan trọng của quản lý Nhà nước về đất đai. Do
KHSDĐ là việc xác định cách thức, biện pháp và thời gian cụ thể để sử dụng đất
theo đúng quy hoạch, nên QHSDĐ và KHSDĐ có mối quan hệ gắn bó với nhau,
cùng hỗ trợ nhau. Điều này được thể hiện như sau:
Thứ nhất, QHSDĐ và KHSDĐ tạo thành một thể thống nhất trong quản lý
Nhà nước về đất đai. Đây là cơ sở quan trọng, là kết quả trong quá trình thực hiện
công tác quản lý đất đai của Nhà nước. Nghĩa là, khi thực hiện công tác này thì quy
hoạch và kế hoạch sử dụng đất là hai yếu tố để Nhà nước quản lý và giám sát hiệu
quả việc sử dụng nguồn tài nguyên đất đai.
12


Thứ hai, Quy trình kế hoạch hóa việc sử dụng đất của nước ta thực hiện từ
việc xây dựng QHSDĐ rồi đến KHSDĐ. Theo đó, QHSDĐ chính là sự định hướng
về mặt chiến lược ở tầm vĩ mô cho việc quản lý và sử dụng đất. Còn KHSDĐ là
việc xác định các biện pháp, cách thức cụ thể để sử dụng đất theo đúng quy hoạch
đã đề ra. Tóm lại, việc xây dựng kế hoạch phải dựa vào quy hoạch phải coi quy
hoạch là một căn cứ không thể thiếu được của kế hoạch. Quy hoạch càng có cơ sở
khoa học, càng chính xác bao nhiêu thì kế hoạch cành có điều kiện để thực hiện bấy
nhiêu.
Thứ ba, QHSDĐ bao giờ cũng gắn liến với KHSDĐ và có mối quan hệ nhân
quả với nhau. Bởi trong tất cả các loại quy hoạch, các mục tiêu, quan điểm và các
chỉ tiêu tổng quát của nó đều phải được cụ thể hóa để đưa vào thực tiễn và việc cụ
thể hóa đó thông qua kế hoạch. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất là cơ sở cho việc
thực hiện kế hoạch sử dụng đất có hiệu quả. Và ngược lại kế hoạch sử dụng đất là
sự cụ thể hóa quy hoạch sử dụng đất hàng năm và định hướng phát triển phù hợp
với quy hoạch đã đề ra.
Thứ tư, QHSDĐ và KHSDĐ là nội dung quan trọng, không thể tách rời, góp

phần thực hiện mục tiêu của Nhà nước trong quản lý và sử dụng hợp lý đất đai. Quy
hoạch và kế hoạch đất đai có ý nghĩa to lớn trong công tác quản lý và sử dụng đất
đai nhằm đảm bảo khai thác sử dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả,
phát huy tối đa tiềm năng, nguồn lực về đất; đầu tư mở rộng diện tích, nâng cao chất
lượng và bảo vệ đất canh tác nông nghiệp, bảo đảm an ninh lương thực quốc gia và
môi trường sinh thái.
Tóm lại, QH và KHSDĐ là hai mặt của một vấn đề và có mối quan hệ nhân
quả với nhau. Nó có mối quan hệ khăng khít với nhau và đề là những biện pháp
quản lý đối với đất đai không thể thiếu của Nhà nước nhằm đạt được những mục
tiêu nhất định do Nhà nước đề ra, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho Nhà nước
theo dõi, giám sát quá trình sử dụng đất hiệu quả. Vì vậy, trong chiến lược phát
triển kinh tế -xã hội của Nhà nước, việc xây dựng quy hoạch sử dụng đất hợp lí
đồng thời phải có kế hoạch sử dụng đất cụ thể để thực hiện các mục tiêu đã đề ra

13


trong quy hoạch luôn là nội dung mà Nhà nước quan tâm trước tiên khi thực hiện
hoạt động quản lí đối với đất đai.
1.2. Vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lí xã hội và
phát triển kinh tế.
1.2.1. Vai trò chung.
Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, đồng thời đất đai đóng vai trò vô
cùng quan trọng trong hoạt động sản xuất và cuộc sống con người: là tư liệu sản
xuất chủ yếu, là thành phần quan trọng hàng đầu trong môi trường sống, là địa bàn
phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và
quốc phòng. Mà quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi phối đến tất cả các quan hệ
kinh tế - xã hội.Vì vậy, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến công tác quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất để đảm bảo nhu cầu phát triển kinh tế -xã hội ngành,
vùng, lãnh thổ và địa phương. Nội dung này cũng là một công cụ cơ bản và lâu dài

để Nhà nước thông qua đó quyết định tương lai đất nước và khắc phục những khó
khăn do lịch sử để lại. Cụ thể, có thể nhận thấy, vai trò chung của quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất đối với đối với đời sống kinh tế - xã hội qua những mặt như sau:
Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất góp phần thúc đẩy sự phát triển
kinh tế xã hội của đất nước. Theo đó, thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
thể hiện lộ trình với các nhiệm vụ cụ thể và bước đi thích hợp nhằm gắn kết sự phát
triển hài hòa giữa các vùng miền kinh tế, các ngành, địa phương kết hợp với nhau
một cách thống nhất theo mục tiêu và sự điều hành của Nhà nước.
Thứ hai, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất góp phần xây dựng thị trường BĐS
công khai, minh bạch phát triển bền vững, lành mạnh. Theo đó, từ quy hoạch được
công bố công khai, kế hoạch sử dụng đất được chi tiết, thông tin về BĐS sẽ công
khai, minh bạch đảm bảo an toàn pháp lí cho các chủ thể tham gia thị trường. Từ
đó, người dân tích cực tham gia thị trường theo nhu cầu thực của mình đối với bất
động sản. Qua đó, Nhà nước nắm bắt được nhu cầu, điều tiết thị trường và quản lí
tốt các nguồn thu tài chính từ hoạt động kinh doanh BĐS.
Thứ ba, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất góp phần thiết lập kỷ cương trong
hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản theo một quy chế chặt chẽ tránh việc xuất hiện
14


những dự án “ treo”, dự án “ ảo”. Qua đó, định hướng cho sự phát triển đô thị bền
vững, tạo điều kiện thuận lợi cho Nhà nước trong việc phân phối quỹ đất quốc gia
vì lợi ích xã hội, lợi ích của từng tổ chức, hộ gia đình và cá nhân. Song song với
việc phân phối quỹ đất là phân công lao động của các cấp địa phương theo từng
thời kì theo định hướng phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa.
1.2.2. Vai trò trong quản lí đất đai.
Quy hoạch về kế hoạch hóa việc sử dụng đất đai là công cụ quan trọng và
không thể thiếu được trong công tác quản lý đất đai bởi đó là cơ sở để đảm bảo cho
việc quản lý thống nhất của nhà nước đối với đất đai, cân đối quỹ đất của từng

vùng, ngành địa phương để đạt được các mục tiêu kinh tế-xã hội đặt ra, đảm bảo
cho đất dai được phân phối, sử dụng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả.
Thứ nhất, QH,KHSDĐ đảm bảo cho sự quản lý Nhà nước được tập chung
thống nhât. Bởi vì, QH, KHSDĐ " được lập từ tổng thể đến chi tiết; quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất của cấp dưới phải phù hợp với cấp trên; kế hoạch sử dụng đất
phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
quyết định, xét duyệt. Thông qua QH,KHSDĐ Nhà nước thực hiện quyền định đoạt
về đất đai, nắm quỹ đất của từng loại, đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc giao đất, cho
thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, tạo sự công bằng, minh bạch, dân chủ
khi thực hiện dự án của Nhà nước, chủ động dành quỹ đất hợp lý cho phát triển các
ngành, các lĩnh vực, nhất là trong phát triển kết cấu hạ tầng công nghiệp, dịch vụ,
đô thị... Bên cạnh đó, thông qua quy hoạch bắt buộc các đối tượng sử dụng đất đai
chỉ được phép sử dụng trong phạm vi ranh giới của mình. Điều này cho phép Nhà
nước có cơ sở để quản lý đất đai, từ đó các vướng mắc, tranh chấp đất đai cũng có
cơ sở để giải quyết tốt hơn. Với ý nghĩa này QH, KHSDĐ chính là thể hiện ý chí
quản lý thống nhất của Nhà nước nhằm khai thác hợp lý, cụ thể nguồn tài nguyên
quý giá này.
Thứ hai, QH, KHSDĐ có vai trò đặc biệt quan trọng , là biện pháp hữu hiệu
để Nhà nước tổ chức lại việc sử dụng đất đai trong cả nước. Đây chính là cơ sở để
Nhà nước tổ chức thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai theo đúng quy
15


hoạch, kế hoạch chung thống nhất. Thông qua QHSDĐ, Nhà nước sẽ phân ra từng
loại đất với những mục đích sử dụng khác nhau, rồi căn cứ vào điều kiện và định
hướng chung của Nhà nước để tiến hành phân quỹ đất của cả nước sao cho phù hợp
và phục vụ tốt nhất cho sự phát triển kinh tế-xã hội. Đặc biệt nhờ đó hạn chế được
sự chồng chéo lãng phí đất, làm giảm sút nghiêm trọng quỹ đất nông nghiệp, lâm
nghiệp, ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, traanh chấp, lấn chiếm đất đai... QH,
KHSDĐ tạo tiền đề, cơ sở cho việc phân phối đất đai hiệu quả, hợp lý. Từ đó, giúp

cho việc khai thác, sử dụng mục đích và đạt hiệu quả sử dụng sẽ cao hơn.
Thứ ba, QH, KHSDĐ còn thống nhất tạo điều kiện thuận lợi cho công tác
thanh tra, kiểm tra chế độ quản lý đất đai. Một bản quy hoạch khi đã được phê duyệt
và đưa vào sử dụng thì tất cả mọi chủ thể liên quan có nghĩa vụ thực hiện bản quy
hoạch, kế hoạch đó. Thông qua bản quy hoạch, kế hoạch đã được xét duyệt mà Nhà
nước có căn cứ để kiểm tra, giám sát được quá trình quản lí và sử dụng đất một cách
chặt chẽ, phát hiện sớm những sai phạm trong quá trình quản lí và sử dụng ở các địa
phương, các ngành. Từ đó, kịp thời ngăn chặn, xử lý và khắc phục hậu quả.
Thứ tư, QH, KHSDĐ tạo điều kiện cho việc tính thuế, góp phần xây dựng hệ
thống định giá bất động sản. Việc tính thuế, xác định giá cả các loại đất phải dựa
vào việc đánh giá, phân hạng các loại đất đai, và quy mô đất đai của các đối tượng
sử dụng. Những vấn đề cơ bản như trên được thể hiện rất rõ trong các văn bản quy
hoạch. Như vậy, QH, KHSDĐ càng có cơ sở khoa học thì sẽ vừa tăng thu cho ngân
sách Nhà nước từ nguồn tài nguyên đất vừa quản lí thị trường BĐS một cách nề
nếp, hợp lí và chính xác hơn.
1.2.3. Vai trò trong sử dụng đất đai.
Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá nhưng cũng thật hữu hạn. Nếu
chúng ta không biết khai thác, sử dụng nguồn tài nguyên này một cách hợp lí thì
hậu quả thật khôn lường. Điều này đã được QH, KHSDĐ giải quyết một cách hiệu
quả. Mục tiêu của QHSDĐ là đưa ra phương án tối ưu về sử dụng đất, do đó, khi
phân phối lại đất đai theo quy hoạch sẽ đảm bảo sử dụng đất đai có hiệu quả hợp lý
và tiết kiệm. Như vậy, không chỉ giữ vai trò nền tảng trong công tác quản lí đất đai,
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn là một yếu tố quan trọng trong quá trình sử
16


dụng đất nhằm đảm bảo khai thác có hiệu quả nhất nguồn tài nguyên quý giá này.
Cụ thể, vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong sử dụng đất đai thể hiện ở
những mặt như sau:
Thứ nhất, QH, KHSDĐ thể hiện vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với

đất đai của Nhà nước. Trong Hiến pháp và Luật đất đai đều ghi nhận Nhà nước là
đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai và thống nhất quản lí đất đai trong cả
nước. Do đó, để đảm bảo quản quản lí và sử dụng đất đai vào lợi ích quốc gia và lợi
ích công cộng theo quy định của pháp luật thì Nhà nước phải lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất nhằm góp phần định hướng cũng như nâng cao ý thức của người
dân trong việc sử dụng nguồn tài nguyên đất.
Thứ hai, QH, KHSDĐ là công cụ đảm bảo cho việc khai thác, sử dụng đất
một cách hợp lí, tiết kiệm và có hiệu quả. Bản QHSDĐ được đưa vào thực tiễn sẽ là
cơ sở để nâng cao hiệu lực quản lí đất đai, vấn đề sử dụng đất ngày càng trật tự, nề
nếp hơn. Thêm vào đó, người sử dụng đất cũng yên tâm hơn khi nắm rõ nội dung
QH, KHSDĐ, góp phần giữ vững ổn định trật tự kinh tế -xã hội. Như vậy, bên cạnh
việc nâng cao hiệu lực quản lí Nhà nước đối với đất đai, tạo cơ sở cho Nhà nước
quản lý, giám sát quá trình sử dụng thì QH, KHSDĐ còn tạo cơ sở giúp người sử
dụng đất khai thác hiệu quả giá trị nguồn tài nguyên này mang lại trên cơ sở đúng
pháp luật. Điều này có ý nghĩa to lớn trong việc chuyển dịch cơ cấu đất đai hợp lí.
Thứ ba, QH, KHSDĐ sẽ phân loại đất dùng cho các mục đích khác nhau. Đây
cũng là một vai trò quan trọng của công tác QH, KHSDĐ trong vấn đề sử dụng đất
đai. Trong quá trình phát triển kinh tế-xã hội chuyển đổi cơ cấu kinh tế, từng bước
thực hiện công nghiệp hóa, đô thị hóa, nhu cầu sử dụng đất ngày càng tăng. Nếu
không có quy hoạch thật cụ thể, xác định rõ từng loại đất, thiếu sự chỉ đạo và quản
lý chặt chẽ thì không thể tránh khỏi sự suy giảm đất tự nhiên. Qua đó, nhằm hạn chế
sự chồng chéo gây lãng phí, làm giảm nghiêm trọng quỹ đất nông nghiệp, lâm
nghiệp đặc biệt là diện tích trồng lúa và đất trồng cây hàng năm nhằm ngăn chặn
các hiện tượng tiêu cực tranh chấp lấn chiếm, hủy hoại đất đai, phá vỡ sự cân bằng
sinh thái gây ô nhiễm môi trường dẫn đến những tổn thất hoặc kìm hãm sự phát
triển của sản xuất trong xã hội và các hậu quả khó lường về tình hình bất ổn chính
17


trị, an ninh, quốc phòng ở từng địa phương, đặc biệt là trong giai đoạn chuyển sang

nền kinh tế thị trường.
1.3. Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
1.3.1. Khái niệm pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Trên phương diện lí luận: " Chế định pháp luật là một nhóm quy phạm pháp
luật điều chỉnh một quan hệ xã hội có đặc điểm chung, có mối liên hệ mật thiết với
nhau thuộc cùng một loại."[21]
Như vậy, pháp luật về cấp chứng nhận quyền sử dụng đất ở là: tổng hợp các
quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành, trong đó quy định cụ thể về các biện
pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp lý của Nhà nước nhằm định hướng về mặt chiến lược
cho việc quản lý và sử dụng đất trong tương lai và việc xác định các biện pháp và
thời gian để sử dụng đất theo quy hoạch. Pháp luật về vấn đề này có những đặc
điểm cơ bản như sau:
Thứ nhất, pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khác nhau và có sự
điều chỉnh phù hợp với từng giai đoạn phát triển của nền kinh tế. Quy định của pháp
luật về nội dung này luôn được điều chỉnh, sửa đổi và bổ sung cho phù hợp với quá
trình quản lí, khai thác và sử dụng đất ở và đáp ứng với những yêu cầu và đòi hỏi
của thực tiễn ngày càng sôi động trên thị trường bất động sản. Vấn đề này sẽ được
phân tích sâu và cụ thể tại tiểu mục 1.3.2. của luận văn.
Thứ hai, pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định khá cụ
thể, chi tiết đặt ra yêu cầu nghiêm ngặt về quy trình. Bởi hoạt động này trong thực
tế đóng vai trò rất quan trọng trong hoạt động quản lí Nhà nước và đất đai cũng như
các hoạt động phát triển kinh tế- xã hội khác của cả nước.
Thứ ba, pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định tại Luật
đất đai đồng thời được quy định chi tiết ở nhiều văn bản dưới luật nhằm đảm bảo có
quy định chi tiết khi thực hiện công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
1.3.2. Sơ lược quá trình phát triển của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất ở Việt Nam qua các thời kì.
Quản lý nhà nước đối với đất đai luôn là mục tiêu quốc gia của mọi thời đại
nhằm nắm chắc và quản lý chặt quỹ đất đảm bảo việc sử dụng đất đai tiết kiệm và
18

có hiệu quả. Nhìn nhận rõ vấn đề tất yếu khách quan nêu trên, Đảng và Nhà nước ta
đã và đang từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai và các luật có liên
quan với nhiều thay đổi trong quản lí nhà nước về đất đai.Theo đó, từ việc thực hiện
Luật đất đai 1987, Luật đất đai 1993, qua hai lần sửa đổi ( 1998, 2001), Luật đất đai
2003 đến Luật đất đai 2013, trên cơ sở tổng kết, đánh giá và đúc rút kinh nghiệm từ
quá trình áp dụng pháp luật, những vướng mắc nảy sinh, từ sự phản hồi của các cơ
quan, các tổ chức và của người dân trong quá trình thực thi pháp luật..., các văn bản
ban hành sau có những điểm tiến bộ và thay đổi hợp lý hơn các văn bản trước đó.
Trong đó, vấn đề QH, KHSDĐ luôn là nội dung trọng điểm khi thực hiện quản lí
Nhà nước đối với đất đai. Tuy vậy, do tác dộng của những điều kiện kinh tế - xã hội
với những đặc điểm riêng của mỗi thời kỳmà vấn đề này được ghi nhận với những
nội dung khác nhau. Với những sự kiện đặc biệt trong từng giai đoạn, pháp luật về
QH, KHSDĐ từ năm 1945 đến nay được chia ra bốn giai đoạn chính như sau: thời
kỳ trước khi có LĐĐ 1993; từ khi có LĐĐ 1993 tới trước ngày 01/07/2004; từ khi
có LĐĐ 2003 tới trước ngày 01/07/2013 và từ khi LĐĐ 2013 có hiệu lực cho tới
nay.
1.3.2.1. Thời kỳ trước khi có Luật đất đai năm 1993.
* Thời kỳ trước khi ban hành LĐĐ 1987.
Ở thời kỳ này, vấn đề QH, KHSDĐ được đề cập tới ở nhiều văn bản pháp luật
khác nhau. Trước hết là Quyết định 168 KT/QĐ của Bộ Nông nghiệp ngày
18/11/1963 về công tác quản lý và sử dụng ruộng đất, trong đó khẳng định: “ Quản
lý đất nhằm cung cấp và hướng dẫn sử dụng các tài liệu ruộng đất vào sản xuất,
theo dõi tình hình sử dụng đất đai, thường xuyên hỉnh lý tài liệu, số liệu về đất trong
quá trình sử dụng cho sát thực tiễn mà nghiên cứu chuẩn bị việc tổ chức quy hoạch
đất đai là một biện pháp”. Đây có thể coi là văn bản pháp luật đầu tiên đề cập vấn
đề này, tuy chưa phải là các quy định mang tính chuyên biệt song nó đã thể hiện
được sự cần thiết phải có QH, KHSDĐ trong quá trình quản lí và sử dụng đất.
Mặc dù đã có không ít các văn bản về QH, KHSDĐ nhưng cũng chỉ được coi

là một phần của quy hoạch phát triển nông nghiệp, lâm nghiệp cho vùng lãnh thổ và
thường chỉ được ngành chủ quản thông qua. Tuy nhiên, nhận thấy vai trò của QH,
19


KHSDĐ, nhà nước ta đã có những thay đổi tích cực. Trong đó phải kể đến Quyết
định 201/ CP của Chính phủ ban hành ngày 01/ 07/ 1980 về tăng cường và thống
nhất công tác quản lí ruộng đất trong cả nước. Quyết định này là cơ sở pháp lý quan
trọng đánh dấu một sự thay đổi căn bản trong thái độ của Nhà nước đối với vấn đề
QH, KHSDĐ. Bởi vì, từ quyết định này, QH, KHSDĐ mới được ghi nhận là một
trong bảy nội dung quan trọng trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai.
Thời kỳ 1981- 1986 được đánh dấu bởi sự ra đời của Chỉ thị 212 – CT ngày
04/08/1983 của Chủ tịch HĐBT về lập tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng
sản xuất của Việt Nam thời kỳ 1986- 2000. Tổng sơ đồ bao gồm 5 phần lớn, trong
đó có “ quy hoạch tổng thể huyện, quận, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh.” Để thực
hiện nội dung này, HĐBT đã ra NQ số 50, Chỉ thị số 63. Do vậy, hầu hết gần 500
huyện của các nước đã có quy hoạch tổng thể kinh tế -xã hội thời kỳ 1986 – 2000
hoặc đến năm 1995, với một trong những trọng tâm là QHSDĐ của huyện.
* Thời kỳ LĐĐ 1987 đến trước khi ban hành LĐĐ năm 1993.
Xuất phát từ nhu cầu thực tế của công cuộc đổi mới nền kinh tế của cả nước,
nhằm cụ thể hóa quyền sở hữu toàn dân về đất đai được quy định trong Hiến pháp
1980; ngày 29/12/1987 Quốc hội nước ta đã thông qua LĐĐ đầu tiên, có hiệu lực từ
ngày 01/01/1988, LĐĐ gồm sáu chương, 57 điều. Trong đó, công tác QH, KHSDĐ
được quy định: “ Quy hoạch, kế hoạch hóa việc sử dụng đất là một trong bảy nội
dung của quản lý Nhà nước đối với đất đai" [11].Nhưng quy định này chỉ nêu ở
mức chung chung mà không nêu rõ được nội dung cụ thể của quy hoạch đất đai.
Nhằm đảm bảo cho QH, KHSDĐ được thống nhất trong cả nước, LĐĐ 1987 đã đưa
ra một cơ chế mới về lập, phê chuẩn, xét duyệt QH, KHSDĐ. Điều này được quy
định tại Điều 11 LĐĐ 1987 như sau:
- Về vấn đề lập QH, KHSDĐ: nhằm gắn quản lý, sử dụng đất đai với quy

hoạch và kế hoạch, nâng cao trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc xây
dựng QH, KHSDĐ, LĐĐ 1987 đã quy định cấp nào, ngành nào quản lý, sử dụng
đất thì cấp đó, ngành đó phải lập QH, KHSDĐ. Trong đó, HĐBT có thẩm quyền lập
QH, KHSDĐ trong cả nước. Ngoài ra, khi cần bổ sung, điều chỉnh QH, KHSDĐ thì
phải có sự đồng ý của cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn và xét duyệt.
20


Tuy vậy, trong thời kỳ này các ngành các cấp đều có thể tham gia vào công tác
quy hoạch, do đó dẫn tới hệ quả tất yếu là sự manh mún, không thống nhất của các
dự án QH, KHSDĐ. Nhằm tránh sự mâu thuẫn, chồng chéo đổng thời để các ngành,
các cấp hiểu thống nhất về công tác QH, KHSDĐ, bảo đảm sự cân đối trong quá
trình sử dụng, ngày 23/03/1987 HĐBT đã ban hành NĐ 30/HĐBT để quy định về
trách nhiệm kết hợp giữa các cấp, các ngành trong xây dựng QH, KHSDĐ. Theo
Điều 7 NĐ 30/HĐBT đã nêu rõ đối với các cấp đi sâu vào phân bổ các loại đất trên
toàn bộ lãnh thổ của từng cấp, bảo đảm cân đối với QHSDĐ của các ngành.
Tuy nhiên, LĐĐ 1987 cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành đều không
nêu nội dung của QHSDĐ. Nhận thức được vấn đề này, ngày 15/04/1991 Tổng cục
quản lý ruộng đất đã ban hành Thông tư 06/ QHKH – RĐ để hướng dẫn phân bổ đất
đai nhằm “ đưa công tác quản lý đất đai vào nề nếp và có hiệu quả”. Theo đó, nội
dung của QHSDĐ bao gồm: Xây dựng ranh giới hành chính của các đơn vị quản lí
Nhà nước cấp làm quy hoạch, xác lập ranh giới sử dụng của từng tổ chức và cá
nhân; xây dựng các dự án điều chỉnh ranh giới sử dụng đất đai để loại trừ những bất
tiện trong việc quản lý và sử dụng đất đai; kế hoạch hóa việc sử dụng đất đai hàng
năm …
Như vậy, LĐĐ 1987 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo cơ sở pháp lý
cho vấn đề QH, KHSDĐ một cách khá đầy đủ và hợp lý. Tuy nhiên, trong nền kinh
tế thị trường ngày càng phát triển, các quy định của LĐĐ 1987 không còn đáp ứng
được tình hình thực tế xã hội đặt ra. Đồng thời, những văn bản pháp luật thời kỳ này
về vấn đề trên vẫn còn nhiều điểm bất cập, chưa nêu quy định hạn mức đất cụ thể,

thẩm quyền lập và xét duyệt quá dàn trải, nội dung còn chưa đầy đủ…Luật đất đai
1993 ra đời đã phần nào khắc phục được những hạn chế nêu trên.
1.3.2.2.Thời kỳ từ khi có LĐĐ 1993 tới trước ngày 01/07/2004.
Do bối cảnh lịch sử có nhiều sự thay đổi cùng với nhiều quan hệ kinh tế xã hội
xuất hiện nên sau khi thực hiện sứ mệnh lịch sử của mình, Hiến pháp 1980 ðã
không còn phù hợp và đặt ra vấn đề cần thay thế bằng một bản Hiến pháp mới.
Ngày 15/04/1992, bản Hiến pháp 1992 đã được Quốc hộ nhất trí thông qua với
những điểm tiến bộ đáng kể so với Hiến pháp 1980. Trên cơ sở kế thừa và phát huy
21


những nội dung của Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 đã khẳng định lại vị trí, vai
trò của sự cần thiết của QH, KHSDĐ: “ Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất
đai theo quy hoạch và theo pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu
quả” ( Điều 18).
Do đó, trên cơ sở Hiến pháp 1992, ngày 14/07/1993, Quốc hội đã thông qua
LĐĐ 1993 thay thế cho LĐĐ 1897. Riêng trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về đất
đai, LĐĐ 1993 đã có những quy định cụ thể, rõ ràng hơn về vấn đề QH, KHSDĐ,
Luật đã quy định trách nhiệm cụ thể của ngành quản lý ruộng đất ở trung ương và
địa phương là “ giúp Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp lập quy hoạch và kế
hoạch sử dụng đất" [ 9]. Thẩm quyền lập QH, KHSDĐ cũng được thu hẹp hơn so
với Luật đất đai 1987. Trong đó, các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính
phủ sẽ có thẩm quyền lập QH, KHSDĐ đối với đất đai thuộc lĩnh vực phụ trách.
Đây là một nội dung nhằm giảm bớt tình trạng manh mún, không thống nhất của
các phương án quy hoạch, kế hoạch.
Đồng thời, đây là lần đầu tiên, nội dung của QH, KHSDĐ đã được đề cập tại
Điều 17 LĐĐ. Việc “ luật hóa” nội dung trên đã đánh dấu bước tiến quan trọng
trong pháp luật đất đai của nước ta. Nó góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật,
đồng thời quá trình lập QH, KHSDĐ của các ngành, các cấp được thuận lợi, dễ
dàng hơn.

Để đất đai thực sự phát huy được thế mạnh là “ hàng hóa đặc biệt” của cơ chế
kinh tế thị trường, trong năm 1988, Nhà nước ban hành luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của LĐĐ, mở rộng quyền cho người sử dụng đất. Ngoài ra, để đáp ứng những
yêu cầu bức thiết về vấn đề đất đai, ngày 29/06/2001, Quốc hội nước Cộng hòa
XHCN Việt Nam khóa X, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của LĐĐ. Luật này có hiệu lực từ ngày 01/10/2001.
Tiếp đó, một loạt các văn bản pháp luật có liên quan được ban hành như NĐ
số 68/2001/NĐ-CP ngày 01/10/2001 của Chỉnh phủ về QH, KHSDĐ và Thông tư
số 1842/2001/ TT- TCĐC ngày 01/11/2001 hướng dẫn thi hành NĐ 68/2001/NĐCP…Sự ra đời của các văn bản pháp luật nói trên đã đánh dấu một bước phát triển
quan trọng của pháp luật đất đai về QH, KHSDĐ. Lần đầu tiên đã có riêng một
22


Nghi định quy định cụ thể về lập, xét duyệt và quản lý QH, KHSDĐ. Đây là một
điểm thuận lợi tạo cơ sở pháp lý vững chắc, đạt hiệu quả cao trong QH, KHSDĐ.
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều LĐĐ 2001 theo hướng đẩy mạnh cải cách
hành chính, thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cấp
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất… được phân cấp mạnh hơn cho địa phương để
địa phương tự chịu trách nhiệm, chủ động thực hiện theo QH, KHSDĐ; cải tiến
giảm thiểu phiền hà trong các thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển quyền sử dụng
đất, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý nhà nước về đất đai và cho người
sử dụng đất. Thẩm quyền lập QH, KHSDĐ cũng có sự thu hẹp. Để tránh hiện tượng
trùng lặp và mâu thuẫn, việc lập QH, KHSDĐ được giao cho UBND các cấp. Do
tính chất sử dụng đặc biệt, Bộ Công an và Bộ Quốc phòng có quyền lập QHSDĐ
của bộ mình trong lĩnh vực bộ phụ trách. Quy trình lập QH, KHSDĐ sẽ được theo
trình tự từ tổng thể đến chi tiết, điều này đảm bảo sự thống nhất và phù hợp giữa
quy hoạch của cấp trên với cấp dưới.
Tuy nhiên, dù có tiến bộ nhưng văn bản pháp luật này còn nhiều hạn chế về
QH, KHSDĐ. Nhiều nội dung của pháp luật về đất đai mới dừng ở mức độ quy
định, quan điểm mà thiếu các văn bản quy định cụ thể nên việc hiểu pháp luật và

thực thi pháp luật còn khác nhau giữa các ngành, các cấp. Nguyên tắc căn cứ và nội
dung còn rất sơ sài, chung chung. Ví dụ như nội dung QH, KHSDĐ chỉ là khoanh
định các loại đất khác nhau. Bên cạnh đó, việc công bố quy hoạch đất đai tất cả các
khâu từ trình tự phê duyệt, hiệu lực của quy hoạch đều do các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền thực hiện, người dân không có đủ thông tin chính xác về vấn đề này.
Ngoài ra, còn có tình trạng nhiều công trình đã được Nhà nước phê duyệt và nằm
trong QH, KHSDĐ của cả nước nhưng việc thực hiện trên thực tế quy hoạch không
có tính khả thi, dẫn tới tình trạng quy hoạch treo tồn tại nhiều, bế tắc trong giải
quyết. Chính vì vậy, tình trạng sử dụng đất bừa bãi, lãng phí và việc quản lý quy
hoạch đã được phê duyệt không đạt hiệu quả cao. Hệ thông pháp luật đất đai thời kỳ
này vừa công kềnh vừa kém hiệu lực. Tình trạng này đã đặt ra yêu cầu cấp bách về
vấn đề hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung và QH, KHSDĐ nói riêng trong nền
kinh tế thị trường hiện nay.
23


1.3.2.3. Thời kỳ từ khi có Luật đất đai 2003 đến trước 01/07/2013.
Như đã đề cập ở trên, theo đúng tinh thần: “ Nhà nước quản lý đất đai theo
quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả"[6], các
quy định pháp luật đất đai về QH, KHSDĐ luôn luôn được sửa đổi, bổ sung. Điều
nay nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội trong gia đoạn mới, đồng thời
đảm bảo cho Nhà nước thống nhất quản lý QH, KHSDĐ được hiệu quả nhất.
Để khắc phục những thiếu sót nêu trên, thực hiện NQ số 12/2001-QH 11 về
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XI ( 2002-2007), tại kỳ
họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luât đất đai mới – Luật đất đai 2003 thay
thế Luật đất đai 1993. Trên cơ sở đạo luật này, Chính phủ, các bộ, ngành có thẩm
quyền quản lý đất đai đã ban hành nhiều văn bản thể hiện bước đổi mới quan trọng
trong tư duy quản lý, sử dụng đất đai, xây dựng thị trường bất động sản minh bạch,
công khai, lành mạnh, có hiệu quả. Điển hình như Nghị định 181/2004/NĐ-CP,
Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 của Bộ TN-MT hướng dẫn điều

chỉnh và thẩm định QH, KHSDĐ. Ngoài ra, còn có Thông tư số 04/2006/TTBTNMT ngày 22/05/2006 của Bộ TN-MT hướng dẫn phương pháp tính đơn giá dự
toàn, xây dựng dự toán kinh phí thực hiện và điều chỉnh QH, KHSDĐ; Quyết định
số 04/2005/QĐ-BTNMT ngày 30/06/2005 của Bộ TN-MT ban hành quy trình lập
và điều chỉnh QH, KHSDĐ; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 của Bộ
TN-MT quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định Qh, KHSDĐ.
Như vậy, có thể thấy hoạt động lập, quyết định, xét duyệt, điều chỉnh, công
bố, thực hiện và quản lý QH, KHSDĐ ở Việt nam đã và đang được điều chỉnh bởi
các văn bản nêu trên. Điều này tạo cơ sở pháp lý nhằm đảm bảo việc hiểu và áp
dụng thống nhất hệ thống pháp luật đất đai để đem lại hiệu quả cao nhất trong công
tác QH, KHSDĐ. Đây là sự thay đổi theo hướng tích cực của pháp luật đất đai nói
chung và pháp luật về QH, KHSDĐ nói riêng. Nếu như Luật đất đai sửa đổi, bổ
sung năm 2001 cho có 3 điều luật ( Điều 16,17,18) quy định về thẩm quyền lập QH,
KHSDĐ thì luật đất đai 2003 đã nâng lên 9 điều từ Điều 21 đến Điều 29. Điều này
đã thể hiện những tiến bộ đáng kể, quy định rõ hơn cả về số lượng và chất lượng
nguyên tắc, căn cứ lập, nội dung quy hoạch, kế hoạch, kỳ lập quy hoạch, kế hoạch;
24


thẩm quyền quyết định hay điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch và công bố cũng như
thực hiện. Vì vậy, trong những năm gần đây, chất lượng của quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất được nâng lên đáng kể, là một trong những công cụ pháp lý quan trọng để
quản lý nhà nước về đất đai, hiện thực hóa các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội
của đất nước. Theo đó, công tác quy hoạch sử dụng đất được triển khai đồng bộ ở
mọi cấp mọi ngành, việc phân bổ quỹ đất đáp ứng cơ bản cho các mục tiêu kinh tế
xã hội: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã khoanh định quỹ đất sản xuất nông
nghiệp, bảo vệ quỹ đất trồng lúa, đảm bảo mục tiêu cung cấp đủ lương thực trong
nước, có dự trữ chiến lược và xuất khẩu; công tác bảo vệ và phát triển rừng đã có
những chuyển biến tích cực, ngăn chặn được tình trạng suy thoái rừng nghiêm
trọng; bước đầu đáp ứng nhu cầu đất để đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất
nước và phát triển đô thị; tạo nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội

của đất nước thông qua đấu giá, thu tiền khi giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích
sử dụng đất; diện tích đất chưa sử dụng từng bước được khai thác đưa vào sử dụng
một cách hợp lý, vừa đáp ứng nhu cầu sử dụng đất cho phát triển kinh tế - xã hội
vừa đảm bảo yêu cầu cân bằng hệ sinh thái và bảo vệ môi trường.
1.3.2.4. Thời kì từ khi LĐĐ 2013 có hiệu lực tới nay.
Xong qua thực tiễn triển khai, Luật đất đai năm 2003 cũng phải đối mặt với
những hạn chế trong việc thực hiện các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất. Theo TS. Nguyễn Thị Nga – Trường Đại học Luật Hà Nội, một số bất cập
điển hình còn tồn tạilà chất lượng quy hoạch sử dụng đất chưa đáp ứng yêu cầu
phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là chưa có tầm nhìn xa trong dự báo. Việc lập,
tổ chức triển khai và giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa
được quan tâm đúng mức; việc phân cấp trong quản lý quy hoạch còn bất cập; quy
hoạch sử dụng đất được lập theo đơn vị hành chính không đảm bảo tính kết nối
liên vùng, không phát huy được thế mạnh của từng vùng và bảo đảm sự phát triển
hài hòa giữa các vùng; quy hoạch sử dụng đất chưa thực hiện phân vùng chức năng sử
dụng đất theo không gian mà mới chỉ chú ý đến việc phân bổ các chỉ tiêu loại đất1;
Mặt khác, trong thực hiện quy hoạch sử dụng đất vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại,
1Đến

cuối năm 2011, đã có 11 quy hoạch xây dựng vùng liên tỉnh được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt,
9 quy hoạch xây dựng vùng dọc theo các tuyến đường cao tốc đang lập.

25