THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG ĐẤT SAU DỒN ĐIỀN ĐỔI THỬA TẠI HUYỆN YÊN LẠC TỈNH VĨNH PHÚC

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI
-------------***---------------

NGUYỄN DUY HƯNG

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO
HIỆU QUẢ SỬ DỤNG ĐẤT SAU DỒN ĐIỀN ĐỔI THỬA
TẠI HUYỆN YÊN LẠC TỈNH VĨNH PHÚC

LUẬN VĂN THẠC SĨ

HÀ NỘI, NĂM 2013


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI
-------------***---------------

NGUYỄN DUY HƯNG

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO
HIỆU QUẢ SỬ DỤNG ĐẤT SAU DỒN ĐIỀN ĐỔI THỬA
TẠI HUYỆN YÊN LẠC TỈNH VĨNH PHÚC

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
MÃ SỐ: 60.85.01.03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. NGUYỄN KHẮC THỜI

HÀ NỘI, NĂM 2013


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung
thực và chưa từng được sử dụng để bảo vệ một học vị nào
Tôi xin cam đoan các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được
chỉ rõ nguồn gốc.
Tác giả luận văn

Nguyễn Duy Hưng

i


LỜI CÁM ƠN
Trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài, tôi đã nhận được sự
giúp đỡ, những ý kiến đóng góp, chỉ bảo quý báu của các thầy giáo, cô giáo
Khoa Tài nguyên và Môi trường - Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội.
Để có được kết quả nghiên cứu này, ngoài sự cố gắng và nỗ lực của bản
thân, tôi còn nhận được sự hướng dẫn chu đáo, tận tình của PGS- TS.
Nguyễn Khắc Thời- Khoa Tài nguyên và Môi trường là người đã hướng dẫn
cho tôi thực hiện những định hướng của đề tài và hoàn thiện luận văn này.
Trong thời gian nghiên cứu đề tài, tôi đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt
tình của cán bộ địa chính và các đồng chí lãnh đạo UBND các xã:

Yên

Đồng; Hồng Châu, huyện Yên Lạc, tỉnh Vĩnh Phúc
Tôi cũng nhận được sự giúp đỡ, tạo điều kiện của UBND huyện Yên

Lạc, Phòng Tài nguyên và Môi trường, Phòng Thống kê huyện, các phòng
ban và nhân dân các xã, thị trấn của huyện Yên Lạc; các anh chị em và bạn bè
đồng nghiệp; sự động viên, tạo mọi điều kiện của gia đình và người thân.
Với tấm lòng biết ơn, tôi xin chân thành cảm ơn mọi sự giúp đỡ quý báu đó!
Tác giả luận văn

Nguyễn Duy Hưng

ii


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN..............................................................................................
LỜI CÁM ƠN....................................................................................................
MỤC LỤC......................................................................................................
DANH MỤC CÁC CHỮVIẾT TẮT................................................................
DANH MỤC BẢNG.......................................................................................
DANH MỤC ẢNH...........................................................................................
MỞĐẦU.............................................................................................................
1. Tính cấp thiết của đề tài.................................................................................
2. Mục đích nghiên cứu......................................................................................
2.1. Mục tiêu nghiên cứu............................................................................4
2.2. Yêu cầu của đề tài................................................................................4
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài..........................................................
Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU........................................
1.1. Tổng quan về chính sách đất đai qua các thời kỳ.......................................
1.1.1. Giai đoạn 1945-1981........................................................................5
1.1.2. Giai đoạn 1981-1988........................................................................6
1.1.3. Sự phát triển của quản lý ruộng đất sau đổi mới..............................7
1.2. Tổng quan về dồn điền đổi thửa...................................................................

1.2.1. Vấn đề manh mún đất đai.................................................................9
1.2.2. Tình hình nghiên cứu DĐĐT, tích tụ đất đai ở nước ngoài.........10
1.2.3. Tình hình nghiên cứu dồn điền đổi thửa ở Việt Nam...................13
1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp..............
1.3.1. Nhóm các yếu tố về điều kiện tự nhiên.........................................26
1.3.2. Nhóm các yếu tố kinh tế - xã hội...................................................27
Chương 2 PHẠM VI, NỘI DUNG VÀPHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
............................................................................................................
2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu..............................................................
2.2. Nội dung nghiên cứu..................................................................................
2.3. Phương pháp nghiên cứu............................................................................
2.3.1. Phương pháp thu thập thông tin......................................................30
2.3.2. Phương pháp xử lý số liệu, dữ liệu thống kê..................................30
2.3.3. Phương pháp chọn điểm và chọn lựa nghiên cứu..........................30

iii


2.3.4. Phương pháp xác định hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử
dụng đất sản xuất nông nghiệp.........................................................................31
2.3.5. Phương pháp điều tra nhanh nông thôn có sự tham gia của người
dân (PKH)..........................................................................................................34
2.3.6. Phương pháp chuyên khảo chuyên gia..........................................34
Chương 3 KẾT QUẢNGHIÊN CỨU VÀTHẢO LUẬN.................................
3.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội...........................................................
3.1.1. Điều kiện tự nhiên...........................................................................35
3.1.2. Các nguồn tài nguyên.....................................................................38
3.2. Thực trạng phát triển kinh tế - xã hội........................................................
3.2.1. Tăng trưởng kinh tế và chuyển dịch cơ cấu kinh tế.......................40
3.2.2. Dân số, lao động, việc làm và thu nhập.........................................41

3.3. Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội..............................
3.3.1. Thuận lợi, và cơ hội phát triển........................................................42
3.3.2. Hạn chế - thách thức.......................................................................44
3.4. Tình hình quản lý đất đai và hiện trạng sử dụng đất của huyện Yên
Lạc.........................................................................................................
3.4.1. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành
chính, lập bản đồ hành chính...........................................................................45
3.4.2. Khảo sát, đo đạc, đánh giá phân hạng đất, lập bản đồ địa chính,
bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất...................45
3.4.3. Công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.............................46
3.4.4. Công tác đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa
chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất..............................................47
3.4.5. Hiện trạng sử dụng đất....................................................................48
3.5. Tình hình thực hiện công tác Dồn điền đổi thửa huyện Yên Lạc...........
3.5.1. Cơ sở pháp lý của việc dồn điền đổi thửa.......................................51
3.5.2 Tổ chức thực hiện công tác dồn điền đổi thửa................................52
3.5.3. Kết quả thực hiện dồn đổi ruộng đất ở huyện Yên Lạc................60
3.5.4 Ảnh hưởng của công tác DĐĐT đến sản xuất nông nghiệp...............64
3.6. Đánh giá hiệu quả sử dụng đất sản xuất nông nghiệp trước và sau
khi thực hiện dồn điền đổi thửa.............................................................
3.6.1. Hiệu quả kinh tế một số mô hình cây trồng chính của 2 xã
nghiên cứu trước và sau DĐĐT.........................................................................72
3.6.2. Hiệu quả xã hội của quá trình DĐĐT...........................................75

iv


3.6.3. Hiệu quả về mặt môi trường sau DĐĐT.........................................77
3.7. Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất của
nông hộ sau khi thực hiện chính sách dồn điền đổi thửa....................

3.7.1. Giải pháp về cơ chế chính sách.....................................................78
3.7.2. Giải pháp về áp dụng khoa học kỹ thuật........................................78
3.7.3. Giải pháp tuyên truyền...................................................................79
79
KẾT LUẬN VÀKIẾN NGHỊ...........................................................................
1. Kết luận..........................................................................................................
2. Kiến nghị........................................................................................................
TÀI LIỆU THAM KHẢO..............................................................................

v


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
DĐĐT

Dồn điền đổi thửa

ĐBSH

Đồng bằng sông Hồng

HTX

Hợp tác xã

TBKT

Tiến bộ kỹ thuật

vi

DANH MỤC BẢNG
STT
Tên bảng
Bảng 1.1 Mức độ manh mún ruộng đất ở các vùng trong cả nước

Trang

Bảng 1.2. Số hộ sử dụng đất sản xuất nông nghiệp phân theo quy mô sử
dụng của một số tỉnh thuộc vùng ĐBSH
Bảng 1.3. Mức độ manh mún ruộng đất ở một số tỉnh vùng ĐBSH
Bảng 1.4. Đặc điểm manh mún ruộng đất của các kiểu hộ
Bảng 1.5 Tình hình chuyển đổi ruộng đất ở một số địa phương
Bảng 3.1. Phân loại đất huyện Yên Lạc
Bảng 3.2. Lao động và việc làm huyện Yên Lạc giai đoạn 2007 - 2012
Bảng 3.3. Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp huyện Yên Lạc năm 2012
Bảng 3.4 Thực trạng ruộng đất nông nghiệp huyện Yên Lạc trước và sau
dồn điền đổi thửa
Bảng 3.5 Thực trạng ruộng đất nông nghiệp của các xã điều tra trước và
sau khi dồn điền đổi thửa
Bảng 3.6. Quy mô, diện tích đất sản xuất nông nghiệp trước và sau DĐĐT
Bảng 3.7 Diện tích đất giao thông, thuỷ lợi trước và sau DĐĐT
Bảng 3.8 Sự thay đổi vật tư và các thiết bị phục vụ sản xuất sau khi dồn
điền đổi thửa
Bảng 3.9 Ảnh hưởng của DĐĐT đến công tác QLNN về đất đai
Bảng 3.10. Hiệu quả kinh tế một số loại hình sử dụng đất của hai xã
nghiên cứu
Bảng 3.11 Hiệu quả kinh tế sử dụng đất/1ha đất nông nghiệp tại 2 xã điều
tra

vii


Bảng 3.12 Kết quả phỏng vấn nông hộ sau dồn điền đổi thửa

viii


DANH MỤC ẢNH
STT
Tên ảnh
Ảnh 3.1. Đồng đất xã Yên Đồng
Ảnh 3.1. Đồng đất huyện Yên Lạc sau khi đã DĐĐT
Ảnh 3.2 Hệ thống giao thông, thuỷ lợi nội đồng sau DĐĐT

ix

Trang
31
61
67


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá. Trong sản xuất
nông nghiệp ruộng đất là tư liệu sản xuất rất quan trọng và đặc biệt không gì
thay thế được. Đất đai có giới hạn về số lượng, có vị trí cố định trong không
gian, không thể di chuyển được theo ý muốn chủ quan của con người. Đất đai

có vai trò vô cùng quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của
mỗi quốc gia, trong đó vấn đề ruộng đất thuộc loại vấn đề chính trị và tác
động đến sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước trên thế giới, đặc biệt là
những nước đang phát triển. “Chính sách đất đai có tầm quan trọng thiết yếu
đối với tăng trưởng bền vững, quản trị quốc gia hiệu quả, phúc lợi và các cơ
hội kinh tế mở ra cho người dân nông thôn và thành thị, đặc biệt là cho người
nghèo”(1) Trong quá trình lãnh đạo đất nước, với nhận thức sâu sắc về đặc
điểm của nước ta đi lên chủ nghĩa xã hội từ một nền nông nghiệp lạc hậu, với
trên 75% dân số sống bằng các nguồn thu nhập từ sản xuất nông nghiệp, Đảng
Cộng sản Việt Nam luôn khẳng định tầm quan trọng của nông nghiệp, nông
dân, nông thôn. Ở mỗi giai đoạn phát triển của đất nước, Đảng ta đã ban hành
những chính sách, có nhiều nghị quyết đã bàn tới vấn đề này, qua đó góp
phần bổ sung hoàn thiện hơn quan điểm chỉ đạo của Đảng đối với vấn đề
nông nghiệp, nông dân, nông thôn.
Sự đột phá đầu tiên về chính sách của Đảng trong thời kỳ đổi mới
cũng được khởi đầu từ lĩnh vực nông nghiệp, nông dân, nông thôn. Tiếp sau
đó, nhiều nghị quyết của Đảng đã bàn tới vấn đề này, qua đó góp phần bổ
sung hoàn thiện hơn quan điểm chỉ đạo của Đảng đối với vấn đề nông nghiệp,
nông dân, nông thôn ở mỗi giai đoạn phát triển của đất nước.
Khởi đầu cho công cuộc chuyển đổi ở Việt Nam là các chính sách,
pháp luật đất đai trong nông nghiệp nông thôn được đánh dấu từ Chỉ thị 100,

1


năm 1981 của Ban Bí thư hay còn gọi là “Khoán 100” với mục đích là khoán
sản phẩm đến người lao động đã tạo ra sự chuyển biến tốt trong sản xuất nông
nghiệp. Sau thành tựu đạt được của “Khoán 100” năm 1988, Nghị quyết 10
của Bộ Chính trị đã có bước đột phá quan trọng khi lần đầu tiên thừa nhận các
hộ gia đình là đơn vị kinh tế tự chủ.

Từ những kết quả khả quan của “Khoán 100” và “Khoán 10”, Hội
nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa VII ra Nghị quyết về tiếp
tục đổi mới và phát triển kinh tế-xã hội nông thôn. Nghị quyết là cơ sở cho
việc thông qua Luật Đất đai, Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp tại kỳ họp
thứ 3 Quốc hội khóa IX ngày 14-07-1993. Luật Đất đai năm 1993 khẳng định
đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nguyên tắc giao đất sử dụng ổn định lâu dài
cho tổ chức, hộ gia đình cá nhân. Đồng thời giao quyền sử dụng đất và kèm
theo các quyền khác như: quyền chuyển đổi, quyền chuyển nhượng, quyền
cho thuê, quyền thừa kế, quyền thế chấp bằng quyền sử dụng đất, nhằm tăng
cường tính tự chủ và lợi ích kinh tế được đảm bảo về mặt pháp lý cho những
người sử dụng đất.
Sau khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời, Chính phủ và các bộ, ngành đã
có văn bản triển khai Luật này. Nghị định số 64/CP ngày 27/9/1993 của Thủ
tướng Chính phủ quy định việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình và cá
nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp. Nhờ những
đột phá quan trọng trong các chính sách đất đai đã làm thay đổi hoàn toàn
quan hệ sản xuất ở nông thôn, người nông dân đã thực sự trở thành người chủ
mảnh đất của riêng mình - đó là động lực cho sự phát triển vượt bậc của nền
nông nghiệp nước ta sau giải phóng miền Nam thống nhất đất nước. Điều đó
đã đưa Việt Nam từ chỗ thiếu đói và khủng hoảng lương thực, vươn lên đủ ăn
và trở thành nước đứng thứ hai trên thế giới về xuất khẩu gạo; vào loại xuất
khẩu hàng đầu về nhiều nông phẩm nhiệt đới như cao su, cà phê, tiêu, điều và

2


gần đây thủy sản cũng chiếm vị trí rất cao trong xuất khẩu.
Thực hiện Nghị định 64/CP của Chính phủ, Khoán 10 với cách làm cơ
bản để giảm xung đột là “có ruộng tốt, ruộng xấu, có gần, có xa, có cao, có
thấp” “theo chế độ bình quân cả về diện tích lẫn hạng đất” phần nào đã tạo sự

công bằng trong việc giao đất cho nhân dân sản xuất ổn định lâu dài. Nhưng
hệ quả là đất nông nghiệp được giao cho hộ gia đình nông dân rất manh mún;
năm 2003, cả nước có 75 triệu thửa đất, bình quân mỗi hộ có 6,8 thửa với
khoảng 0,3-0,5 ha/hộ, trong đó đất lúa từ 200m 2 đến 400m2/thửa, đất rau màu
dưới 100m2/thửa, đất trồng cây lâu năm, cây cho thu nhập cao còn manh mún
hơn… Cùng với tốc độ tăng dân số làm đất canh tác ở các vùng nông thôn
Việt Nam ngày càng bị thu hẹp và manh mún. Sự manh mún ruộng đất đã dẫn
đến tình trạng chung là hiệu quả của sản xuất thấp, hạn chế khả năng đổi mới
và ứng dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất. Ngoài ra, tình trạng
manh mún ruộng đất còn gây nên những khó khăn trong quản lý và sử dụng
có hiệu quả nguồn tài nguyên đất.
Để khuyến khích nông dân tập trung đất nông nghiệp phục vụ sản xuất
quy mô lớn, Nhà nước đã đưa ra chính sách khuyến khích nông dân “dồn
điền, đổi thửa”, chuyển đổi, chuyển nhượng đất cho nhau. Phong trào “dồn
điền, đổi thửa” được chính quyền các tỉnh vùng đồng bằng sông Hồng và một
số tỉnh vùng trung du, miền núi hưởng ứng, nhưng kết quả đạt được không
mấy khả quan. Số thửa ruộng của một hộ có giảm đi, nhưng quy mô đất canh
tác của một hộ nông dân tăng không đáng kể do các hộ nông dân không muốn
nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp cho người khác vì nhiều lý do. Ở các
vùng chuyên canh phía Nam tình hình chuyển nhượng quyền sử dụng đất
nông nghiệp đạt kết quả khá hơn ở phía Bắc, nhưng cũng chưa tạo đủ tiền đề
để hình thành các trang trại lớn.
Xuất phát từ những lý do nêu trên được sự đồng ý của Khoa Tài

3


nguyên và Môi trường - Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội và sự hướng
dẫn của PGS.TS Nguyễn Khắc Thời, tôi tiến hành nghiên cứu đề tài:
"Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng đất sau dồn điền

đổi thửa tại huyện Yên Lạc, tỉnh Vĩnh Phúc”
2. Mục đích nghiên cứu
2.1. Mục tiêu nghiên cứu
Đánh giá thực trạng công tác dồn điền đổi thửa và ảnh hưởng của nó
đến hiệu quả sử dụng đất của hộ nông dân, từ đó đề xuất các giải pháp góp
phần đẩy nhanh công tác dồn điền đổi thửa, nâng cao hiệu quả sử dụng đất.
2.2. Yêu cầu của đề tài
- Đánh giá được thực trạng công tác dồn điền đổi thửa ở huyện Yên Lạc;
- Điều tra các hộ nông dân theo các tiêu chí đánh giá ảnh hưởng của
công tác dồn điền đổi thửa đến sản xuất nông nghiệp;
- Đề xuất được các giải pháp hợp lý, góp phần thúc đẩy nhanh công tác
dồn điền đổi thửa, tạo các ô thửa lớn phục vụ sản xuất theo hướng công
nghiệp hóa.
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Góp phần xây dựng cơ sở lý luận và hoàn thiện quy trình dồn điền, đổi
thửa phục vụ công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp nông thôn.

4


Chương 1
TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU
1.1. Tổng quan về chính sách đất đai qua các thời kỳ
1.1.1. Giai đoạn 1945-1981
Lịch sử cách mạng giải phóng dân tộc và lịch sử phát triển kinh tế của
Việt Nam có mối quan hệ chặt chẽ với các vấn đề về sử dụng đất đai. Những
mâu thuẫn trong chính sách đất đai (vấn đề tiếp cận đất đai, sở hữu và sử
dụng đất đai) đó diễn ra trong suốt thời kỳ thuộc địa của thực dân Pháp; trong
thời kỳ chiến tranh chống Mỹ và các chính sách của Chính phủ từ sau ngày
thống nhất đất nước năm 1975.

Trước năm 1945, đất nông nghiệp được phân chia thành 2 loại chính:
đất sở hữu cộng đồng và đất tư hữu. Khu vực nông thôn được phân chia làm 2
tầng lớp dựa trên tính chất sở hữu của đất đai: Địa chủ và Tá điền. Tầng lớp
Địa chủ chiếm khoảng 2% tổng dân số nhưng chiếm hữu trên 50% tổng diện
tích đất, trong khi đó 59% hộ nông dân là Tá điền không có đất và đi làm thuê
cho tầng lớp Địa chủ.
Sau năm 1945, Chính phủ đã thực hiện phân chia lại ruộng đất và giảm
bớt thuế cho nông dân nghèo và Tá điền. Sau khi kết thúc chiến tranh với thực
dân Pháp (năm 1954), miền Bắc thực hiện chương trình cải cách ruộng đất cơ
bản. Mục đích là để công hữu hoá ruộng đất của Địa chủ người Việt và người
Pháp, tiến hành phân chia lại cho hộ nông dân ít đất hoặc không có đất với
khẩu hiệu “Người cày có ruộng”. Giai đoạn tiếp theo của chính sách cải cách
ruộng đất đó là miền Bắc bước sang giai đoạn sở hữu tập thể đất nông nghiệp
dưới hình thức hợp tác xã từng khâu (bậc thấp) và hợp tác xã toàn phần (bậc
cao). Đến năm 1960, khoảng 86% hộ nông dân và 68% tổng diện tích đất
nông nghiệp đó vào hợp tác xã bậc thấp. Trong hợp tác xã này người nông
dân vẫn sở hữu đất đai và tư liệu sản xuất. Ở hình thức hợp tác xã bậc cao,

5


nông dân góp chung đất đai và các tư liệu sản xuất khác (trâu, bò, gia súc và
các công cụ khác) vào hợp tác xã dưới sự quản lý chung.
Sau năm 1975, nền kinh tế Việt Nam nói chung và nông nghiệp nói
riêng phải gánh chịu những hậu quả nặng nề của cuộc chiến tranh để lại và
những hậu quả từ những chính sách trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hoá tập
trung và thời kỳ kinh tế tập thể trong nông nghiệp. Trong thời kỳ sở hữu tập
thể trong nông nghiệp, sản xuất giảm do người nông dân thiếu động cơ làm
việc, sản lượng nông nghiệp tăng hàng năm ở mức rất thấp (2%). Cùng thời
điểm này dân số tăng rất nhanh (2,2-2,35%/ năm) đã dẫn đến việc phải nhập

khẩu bình quân hơn một triệu tấn lương thực mỗi năm trong suốt thời kỳ sau
chiến tranh. Điều đó đã dẫn đến một bộ phận lớn dân số sống trong tình trạng
nghèo và đói [1].
1.1.2. Giai đoạn 1981-1988
Sự thay đổi cơ chế quản lý và sử dụng đất trong lĩnh vực nông nghiệp
bắt đầu bằng Chỉ thị 100 của Ban Bí thư Trung ương Đảng hay còn gọi là
Khoán 100. Dưới chính sách Khoán 100, các HTX giao đất nông nghiệp đến
nhóm và người lao động. Những người này có trách nhiệm trong ba khâu của
quy trình sản xuất. Sản xuất vẫn dưới sự quản lý của HTX, cuối vụ hộ nông
dân được trả thu nhập bằng thóc dựa trên sản lượng sản xuất ra và ngày công
đóng góp trong 3 khâu của quy trình sản xuất. Đất đai vẫn thuộc sở hữu của
Nhà nước và dưới sự quản lý của HTX. Mặc dù còn đơn giản nhưng Khoán
100 đã trở thành bước đột phá trong quá trình hướng tới nền kinh tế thị
trường. Sự ra đời của Khoán 100 đã có những ảnh hưởng đáng kể đến sản
xuất nông nghiệp, đặc biệt đối với sản xuất lúa gạo, tăng 6,3%/ năm trong
suốt giai đoạn 1981-1985. Tuy nhiên, sau năm 1985, tăng trưởng trong sản
xuất nông nghiệp bắt đầu giảm, cụ thể tốc độ tăng trưởng của tổng sản lượng
nông nghiệp trong giai đoạn 1986-1988 chỉ là 2,2%/ năm. Đầu năm 1988, sản

6


xuất lương thực khụng đáp ứng được nhu cầu dẫn đến sự thiếu ăn ở 21 tỉnh,
thành trên miền Bắc. Ở miền Nam một loạt các mâu thuẫn cũng gia tăng trong
khu vực nông thôn, đặc biệt là mối quan hệ đất đai bởi sự “cào bằng” về phân
chia và điều chỉnh đất đai. Điều này hiển nhiên đặt ra yêu cầu một cuộc cải
cách mới trong chính sách đất đai.
Để giải quyết các vấn đề trên, chính sách đổi mới trong nông nghiệp đã
được thực hiện theo tinh thần Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị vào tháng 4
năm 1988. Với sự ra đời của Nghị quyết 10 thường được biết đến với tên

Khoán 10, người nông dân được giao đất nông nghiệp sử dụng từ 10-15 năm
và lần đầu tiên hộ nông dân được thừa nhận như một đơn vị kinh tế tự chủ
trong nông nghiệp. Bắt đầu từ thời kỳ này, các tư liệu sản xuất (máy móc,
trâu, bò, gia súc và công cụ khác) được sở hữu dưới hình thức cá thể. Một
khía cạnh khác của chính sách này đó là người nông dân ở miền Nam được
giao lại đất họ đã sở hữu trước năm 1975 [1].
Tuy nhiên, cùng với Khoán 10 chưa có luật tương ứng dẫn đến một số
quyền sử dụng đất như cho tặng hoặc thừa kế chưa được luật pháp hóa và
thừa nhận. Một loạt các vấn đề khác nảy sinh liên quan đến sản xuất chẳng
hạn như trạm điện, hệ thống giao thông nông thôn, thị trường,… mà trước đây
thuộc trách nhiệm quản lý của các HTX nông nghiệp. Để giải quyết các vấn
đề này Luật Đất đai năm 1993 đã ra đời.
1.1.3. Sự phát triển của quản lý ruộng đất sau đổi mới
Trong suốt thời kỳ đổi mới, một loạt các chính sách và văn bản luật
trong lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn, đặc biệt liên quan đến sử dụng đất
đai đã ra đời. Những chính sách quan trọng nhất đó là Luật Đất đai năm 1993,
sau đó là Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998 và 2001; Luật Đất đai mới
năm 2003; Nghị định 64/CP năm 1993 và Nghị định 02/CP năm 1994 về quy
định việc giao đất lâm nghiệp và đất nông nghiệp. Bên cạnh đó cũng có một loạt

7


các chính sách liên quan trực tiếp hoặc hỗ trợ gián tiếp đến vấn đề về đất đai.
Theo Luật Đất đai 1993, hộ nông dân được giao quyền sử dụng ruộng
đất lâu dài với 5 quyền: quyền chuyển nhượng, quyền chuyển đổi, quyền cho
thuê, quyền thừa kế và quyền thế chấp. Người có nhu cầu sử dụng được giao
đất trong thời hạn 20 năm đối với cây hàng năm, 50 năm đối với cây lâu năm.
Việc giao đất sẽ được tiến hành lại tại thời điểm cuối chu kỳ giao đất nếu như
người sử dụng đất vẫn có nhu cầu sử dụng. Luật Đất đai cũng quy định mức

hạn điền đối với hộ nông dân, cụ thể đối với cây hàng năm là 2ha ở miền Bắc
và các tỉnh miền Trung; 3ha đối với các tỉnh phía Nam; đối với cây lâu năm
quy định tối đa là 10ha đối với các xã vùng đồng bằng và 30ha đối với vùng
trung du và miền núi [2]. Cùng với việc giao đất cho các hộ nông dân thì giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất cũng được các cơ quan chức năng xem xét và
cấp cho các nông hộ. Đến năm 1998, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã
được cấp cho 71% hộ nông dân, cuối năm 2000 con số này là trên 90% [3].
Đối với đất rừng ở khu vực trung du và miền núi nơi có rất nhiều phong tục
tập quán thì việc giao đất phức tạp hơn, qui trình cấp giấy chứng nhận diễn ra
chậm hơn và qui trình này vẫn đang được tiếp tục thực hiện. Vào năm 1998,
người nông dân được giao thêm 2 quyền sử dụng nữa đó là quyền cho thuê lại
và quyền được góp vốn đầu tư kinh doanh bằng đất đai [4].
Những thay đổi trong chính sách đất đai của Việt Nam từ năm 1981 đến
nay đó góp phần đáng kể trong việc tăng nhanh sản lượng nông nghiệp và phát
triển khu vực nông thôn. Tổng sản lượng nông nghiệp tăng 6,7%/năm trong
suốt giai đoạn 1994-1999 và khoảng 4,6% trong giai đoạn 2000-2003. An toàn
lương thực quốc gia không còn là vấn đề nghiêm trọng nữa và nghèo đói đang
từng bước được đẩy lùi [5].

8


1.2. Tổng quan về dồn điền đổi thửa
1.2.1. Vấn đề manh mún đất đai
Khái niệm manh mún ruộng đất được hiểu trên hai khía cạnh: một là sự
manh mún về mặt ô thửa, trong đó một đơn vị sản xuất (thường là nông hộ)
có quá nhiều mảnh ruộng với kích thước quá nhỏ và bị phân tán ở nhiều xứ
đồng. Hai là sự manh mún thể hiện trên quy mô đất đai của các đơn vị sản
xuất, số lượng ruộng đất quá nhỏ không tương thích với số lượng lao động và
các yếu tố sản xuất khác [6].

Cả hai kiểu manh mún trên đều dẫn đến tình trạng là hiệu quả sản xuất
thấp, khả năng đổi mới và ứng dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật, nhất là vấn
đề cơ giới hoá, thuỷ lợi hoá trong nông nghiệp,...dẫn đến tình trạng sử dụng
đất kém hiệu quả. Vì thế người ta luôn tìm cánh khắc phục tình trạng này.
Manh mún đất đai xẩy ra ở nhiều nơi, nhiều nước khác nhau trên thế
giới và ở nhiều thời kỳ của lịch sử phát triển. Những nguyên nhân dẫn đến
tình trạng này rất đa dạng: có thể là do đặc điểm bề mặt phân bố địa lý, do sức
ép dân số,...nhưng cũng có thể là do ý thức của con người như tính chất tiểu
nông của nền sản xuất còn kém phát triển, đặc điểm tâm lý của cộng đồng dân
cư nông thôn, hệ quả của một hay nhiều chính sách ruộng đất, kinh tế xã hội
hay sự quản lý lỏng lẻo kém hiệu quả của công tác địa chính,...
Tình trạng manh mún đất đai là một trong những nhược điểm của nền
nông nghiệp nhiều nước, nhất là các nước đang phát triển. Ở Việt Nam, manh
mún đất đai rất phổ biến, đặc biệt là ở miền Bắc. Theo con số ước tính, toàn
quốc có khoảng 75 triệu thửa đất, trung bình một hộ nông dân có khoảng 7-8
thửa. Manh mún đất đai được coi là một trong những rào cản của phát triển
sản xuất hàng hoá trong lĩnh vực nông nghiệp, nhất là trồng trọt, cho nên rất
nhiều nước đã và đang thực hiện chính sách khuyến khích tập trung đất đai.
Việt Nam cũng đang thực hiện chính sách này trong mấy năm gần đây. Dưới
quan điểm kinh tế nếu manh mún đất đai làm cho lao động và các nguồn lực

9


khác phải chi phí nhiều hơn thì việc giảm mức độ manh mún đất đai sẽ tạo
điều kiện để các nguồn lực này được sử dụng ở các ngành khác hiệu quả hơn.
Như vậy, trên tổng thể nền kinh tế sẽ đạt được lợi ích khi ta giảm mức độ
manh mún đất đai.
1.2.2. Tình hình nghiên cứu DĐĐT, tích tụ đất đai ở nước ngoài
Tình trạng manh mún ruộng đất xảy ra ở nhiều nơi trên thế giới. Để

khắc phục tình trạng này, từ nhiều năm nay người ta đã tiến hành dồn điển đổi
thửa, tích tụ đất đai,... để việc sử dụng đất được hiệu quả hơn.
* Ở Nhật Bản: Để chấn hưng nền nông nghiệp, năm 1961 Chính phủ
Nhật Bản đã ban hành chính sách nông nghiệp là đưa nông nghiệp từ quy mô
nhỏ lên quy mô lớn. Để thực hiện mục tiêu này Bộ nông nghiệp đề ra "sự
nghiệp xây dựng ruộng đất với ba mục tiêu: rộng, chắc chắn, sâu".
- Rộng: nâng kích thước thửa ruộng lên 0,3ha.
- Chắc chắn: cải tạo nền đất yếu, nhiều bùn, hay lên trên cơ sở thiết kế
xây dựng thoát nước cho từng thửa ruộng và từng khu vực để có thể sử dụng
máy móc cho thuận lợi.
- Sâu: cải tạo tầng canh tác ruộng đất đảm bảo độ dầy khoảng 1m.
Để làm được các yêu cầu nêu trên cần phải làm được hai việc:
+ Về mặt hành chính: xử lý chuyển đổi từ các ô thửa nhỏ thành ô thửa lớn.
+ Về mặt kỹ thuật: gắn liền với việc xử lý kích thước thửa ruộng là việc
xây dựng hệ thống tưới tiêu và san ủi mặt bằng.
Công tác dồn điền đổi thửa, xử lý ruộng đất như nêu trên là khó khăn
phức tạp vì đất đai thuộc sở hữu tư nhân và việc chuyển đổi phải tiến hành với
một số biện pháp như công tác quy hoạch sử dụng đất...mới phát huy hiệu quả
trong sử dụng đất. Kết quả là khoảng 2 triệu ha trong 2,7 triệu ha đất trồng lúa
nước ở Nhật Bản đã được chuyển đổi. Trước chuyển đổi, bình quân có 3,4
thửa /hộ, sau chuyển đổi bình quân có khoảng 1,8 thửa /hộ. Việc chuyển đổi,
xử lý đất nông nghiệp đã tăng sức sản xuất của đất đai, tăng năng suất lao

10


động của người nông dân; việc áp dụng máy móc vào sản xuất được thuận
tiện và hiệu quả,...tạo điều kiện để phát triển nông nghiệp hàng hoá, nâng cao
sức cạnh tranh trong nông nghiệp. Vì vậy cùng với các yếu tố khác, việc
chuyển đổi và xử lý đất nông nghiệp đã góp phần quan trọng đưa năng suất

lúa từ 3.000kg gạo/ha/năm năm 1960 lên 6.000kg gạo/ha/năm năm 1992 [7].
* Ở Đài Loan: Sau năm 1949 dân số tăng đột ngột do sự di dân từ lục
địa ra. Lúc đầu chính quyền Tưởng Giới Thạch thực hiện cải cách ruộng đất
theo nguyên tắc phân phối đồng đều ruộng đất cho nông dân. Ruộng đất đã
được trưng thu, tịch thu, mua lại của các địa chủ rồi bán chịu, bán trả dần cho
nông dân, tạo điều kiện ra đời các trang trại gia đình quy mô nhỏ. Năm 1953,
hòn đảo này đã có đến 679.000 trang trại với quy mô bình quân là
1,29ha/trang trại. Đến năm 1991 số trang trại đó lên đến 823.256 với quy mô
bình quân chỉ còn 1,08ha/trang trại. Tuy nhiên, quá trình công nghiệp hoá
nông nghiệp nông thôn sau này đòi hỏi phải mở rộng quy mô của các trang
trại gia đình nhằm ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật, giảm chi phí sản xuất,
hạ giá thành sản phẩm,… nhưng do người Đài Loan coi ruộng đất là tiêu chí
đánh giá vị trí của họ trong xã hội nên mặc dù có thị trường nhưng ruộng đất
vẫn không được tích tụ (có nhiều người tuy là chủ đất nhưng đã chuyển sang
làm những nghề phi nông nghiệp). Để giải quyết tình trạng này, năm 1983
Đài Loan công bố Luật Phát triển nông nghiệp trong đó công nhận phương
thức sản xuất uỷ thác của các hộ nông dân, có nghĩa là nhà nước công nhận
việc chuyển quyền sở hữu đất đai. Ước tính đã có trên 75% số trang trại áp
dụng phương thức này để mở rộng quy mô ruộng đất sản xuất. Ngoài ra để
mở rộng quy mô, các trang trại trong cùng thôn xóm còn tiến hành các hoạt
động hợp tác như làm đất, mua bán chung một số vật tư, sản phẩm nông
nghiệp, nhưng không chấp nhận phương thức tập trung ruộng đất, lao động để
sản xuất. [8]
* Ở Indonesia: Đồng bằng Java của Indonesia, ruộng đất cũng bị manh

11


mún. Năm 1963, số trang trại có diện tích đất nhỏ hơn 0,5ha chiếm trên 52%
trong tổng số 7,9 triệu nông hộ; trang trại có từ 0,5 đến 1,0 ha chiếm 27%, chỉ

có 0,4% loại trang trại có 4 đến 5ha. Trong khi đó, 40% số trang trại do
người làm công quản lý chứ không do chủ đất quản lý. Tình trạng này đã ảnh
hưởng nhiều đến việc áp dụng các tiến bộ kỹ thuật của cuộc cách mạng xanh
thời đó. Ở Indonesia nói riêng và Đông Nam Á nói chung có sự gia tăng áp
lực dân số trên ruộng đất nhưng ít xẩy ra phân cực giữa các loại nông hộ, các
trang trại quy mô lớn đến hàng chục ha chỉ là cá biệt, mặc dù số nông dân
không có ruộng đất vẫn tăng lên. Như vậy ruộng đất vẫn không tập trung
được vào một số trang trại lớn mà chỉ được trao đổi giữa các chủ nhỏ. Thậm
chí, quy mô ruộng đi thuê ở tất cả các nhóm hộ đều giảm xuống. Giá ruộng
đất (địa tụ) vẫn tăng lên, nhưng lãi từ việc đầu tư thêm lao động giảm xuống,
làm thay đổi một loạt các thể chế nông thôn, chủ yếu là gia tăng số hộ cho
thuê đất. Như vậy thị trường ruộng đất đã không vận hành hoàn toàn theo
nguyên lý kinh tế [9].
* Ở Châu Âu và các nước phát triển khác: kể từ sau cách mạng nông
nghiệp lần thứ 2 (cuối thế kỷ XIX đầu thế kỷ XX), một loạt các trang trại nhỏ,
manh mún năng suất thấp đã bị loại thải, thay vào đó là các trang trại quy mô
vừa, năng suất lao động cao. Ví dụ ở Pháp năm 1955 có xấp xỉ 2,3 triệu nông hộ
có quy mô 14 ha/hộ, đến năm 1993 chỉ còn 800 ngàn nông hộ với quy mô 35
ha/hộ. Ở Mỹ, năm 1950 cả nước có 5,65 triệu nông hộ với quy mô bình quân 86
ha/hộ, đến năm 1992 chỉ còn 1,92 triệu nông hộ với quy mô 198,9 ha/hộ. Nhìn
chung, tiến trình tích tụ ruộng đất và vốn nhanh chóng của các nông hộ ở Châu
Âu chủ yếu là nhờ thành tựu khoa học công nghệ phát triển trong quá trình cơ
giới hoá nông nghiệp của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 2 [9].

12


1.2.3. Tình hình nghiên cứu dồn điền đổi thửa ở Việt Nam
1.2.3.1. Nguyên nhân tiến hành dồn điền đổi thửa
Chủ trương của Đảng và Nhà nước ta là tiếp tục đẩy mạnh sự nghiệp

đổi mới cơ chế kinh tế nông nghiệp nông thôn, thừa nhận hộ nông dân là đơn
vị kinh tế tự chủ trong nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên trước nhu cầu của sự
nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước, nền nông nghiệp và đặc biệt
là vấn đề ruộng đất trong nông nghiệp đã bộc lộ những tồn tại, nảy sinh mới
cần phải được quan tâm giải quyết, đó chính là tình trạng ruộng đất quá manh
mún về diện tích và ô thửa. Chuyển đổi ruộng đất chống manh mún, phân tán
tạo ra ô thửa lớn là việc làm cần thiết, tạo tiền đề cho việc thực hiện công
nghiệp hoá nông nghiệp, nông thôn [10].
Mặt khác, khi thực hiện giao đất còn nhiều sai sót, tuỳ tiện dẫn đến tình
trạng khiếu kiện kéo dài gây mất ổn định ở cơ sở; quy hoạch sử dụng đất, quy
hoạch kiến thiết lại ruộng đồng thiếu khoa học, thiếu tầm nhìn chiến lược
đang gây trở ngại lớn cho việc đổi mới quản lý, tổ chức lại sản xuất nhất là
việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế [11].
Để khắc phục tình trạng trên, giải pháp có hiệu quả nhất là phải tiến
hành dồn đổi ruộng đất. Để hiểu rõ hơn tại sao phải nhanh chóng tiến hành
công tác dồn đổi ruộng đất. Chúng ta cần tìm hiểu nguyên nhân và những hạn
chế do tình trạng manh mún ruộng đất gây trở ngại cho sản xuất, công tác
quản lý Nhà nước về đất đai như thế nào?
* Tình trạng manh mún ruộng đất do các nguyên nhân sau:
- Nguyên nhân đầu tiên và là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng
manh mún ruộng đất là sự phức tạp của địa hình, nhất là các vùng đồi núi,
trung du. Do địa hình bị chia cắt nên đất đai ở đa số các địa phương hầu như
đều có 3 loại đất: đất cao, đất vàn và đất thấp, trũng.
- Nguyên nhân thứ 2 là chế độ thừa kế chia đều ruộng đất cho tất cả con
cái. Ở Việt Nam ruộng đất của cha mẹ thường được chia đều cho tất cả các

13


con sau khi ra ở riêng. Vì thế tình trạng phân tán ruộng đất gắn liền với chu

kỳ phát triển của nông hộ.
- Nguyên nhân thứ 3 là tâm lý tiểu nông của các hộ sản xuất nhỏ. Do
quy mô sản xuất nhỏ lẻ, các hộ nông dân ngại thay đổi, nhất là những thay đổi
liên quan đến ruộng đất.
- Nguyên nhân thứ tư liên quan đến phương pháp chia ruộng bình quân
theo nguyên tắc có tốt, có xấu, có xa, có gần khi thực hiện Nghị định 64 CP
năm 1994. Việc chia nhỏ các thửa ruộng để có sự công bằng giữa các hộ đó
góp phần không nhỏ làm tăng tình trạng manh mún ruộng đất. Quan điểm
muốn bảo vệ sự công bằng cho những người dân được chia ruộng và nhiều lý
do sau đây khiến đa số các địa phương chia nhỏ ruộng cho nông dân, đó là:
+ Tất cả các hộ đều phải có ruộng gần, xa, tốt, xấu, cao, thấp. Có như
vậy mới thể hiện tính công bằng.
+ Độ phì tự nhiên của đất ở các khu khác nhau phải chia đều cho các hộ.
+ Do hiệu quả kinh tế của các loại hình sử dụng đất khác nhau nên phải
chia đều đất cho các hộ.
+ Các chân đất thường không an toàn do các vấn đề như úng, hạn,
chua... do đó việc chia đều rủi ro cho các hộ cũng là chỉ tiêu quan trọng trong
khi chia ruộng.
+ Ngoài ra, giá đất luôn biến động, tăng cao đặc biệt là các khu đất gần
các trục đường chính hoặc trong tương lai sẽ nằm trong quy hoạch khu đô thị,
khu công nghiệp... vì thế đất ở đó phải được chia đều cho các hộ để mọi
người đều có thể hưởng "thành quả" đền bù đất hay cùng chịu "rủi ro"nếu đất
đai bị chuyển mục đích sử dụng.
* Mức độ manh mún ruộng đất hiện nay thể hiện ở một số điểm:
- Tình trạng manh mún hiện nay tập trung vào đất cây hàng năm như:
đất trồng lúa, đất trồng màu, đất trồng cây công nghiệp ngắn ngày và các loại
đất cây trồng hàng năm khác. Loại đất càng tốt, có điều kiện thâm canh càng

14