Tiểu luận đánh giá thực trạng tham gia của cộng đồng trong chương trình 135

QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135

MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU.................................................................................................3
Chương 1: Đôi nét về chương trình xóa đói giảm nghèo 135......................4
1. Quá trình thực hiện.................................................................................4
2.Nhiều tồn tại cần được giải quyết từ Chương trình 135 (giai đoạn II)5
Chương 2: Kết quả thu được từ việc thực hiện chương trình 135 giai
đoạn 1998-2005..............................................................................................10
I. Kết quả CSHT vùng đặc biệt khó khăn hiện nay...............................10
II. Nhìn nhận tổng quan............................................................................11
1. Những cơ hội cho đầu tư phát triển CSHT xã ĐBKK........................11
2. Những khó khăn thách thức đối với việc phát triển hạ tầng xã ĐBKK
.................................................................................................................12
Chương 3: Đánh giá việc thực hiện chương trình 135...............................13
I. Thực hiện Nguyên tắc dân chủ, công khai, Nguyên tắc xã có công
trình dân có việc làm tăng thêm thu nhập..............................................13
II. Tính công bằng Phân bổ nguồn lực chưa xuất phát từ điều kiện khó
khăn thực tế, nặng về bình quân..............................................................16
III. Tính hiệu quả......................................................................................17
1. Nhược điểm.........................................................................................18
2. Quản lý vốn đầu tư: Quản lý các vốn đầu tư tuy chưa có sai sót lớn
nhưng có biểu hiện thất thoát, lãng phí...................................................20
3. Chất lượng nhiều công trình hạ tầng còn thấp....................................22
IV. Tính bền vững.....................................................................................24
1. C«ng tác vận hành duy tu, bảo dưỡng công trình sau khi nghiệm thu
chưa được quan tâm thực hiện................................................................24
2. Những cơ hội triển CSHT xã ĐBKK cho đầu tư phát........................25
3. Định hướng đầu tư phát triển CSHT xã ĐBKK của Đảng và nhà nước
.................................................................................................................26

QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
KẾT LUẬN....................................................................................................28

2


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135

LỜI NÓI ĐẦU
Việt Nam là một trong những nước còn tồn tại nhiều vùng khó khăn
trên thế giới. Vì thế đi đôi với mục tiêu phát triển kinh tế không thể thiếu
được nhiệm vụ đối với những người khó khăn, mà bộ phận naỳ không hề ít
trong xã hội. Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm tới người nghèo, tìm mọi
cách đưa đất nước phát triển đồng đều giữa các vùng, phấn đầu nhà nước ta la
một nước không có người nghèo. Trong quá trình hoạch định các chính sách
phat triển cho đất nước, các chính sách cho người nghèo luôn luôn được quan
tâm, nhằm mục đích giảm tối đa người nghèo xcuống mức thấp nhất có thể.
Cùng với mục tiêu đó, chương trinh 135 ra đời. Chương trình với mục tiêu
phát triển sản xuất, đẩy mạnh xóa đói giảm nghèo, nâng cao mức sống của
đồng bào các dân tộc thiểu số, làm đổi thay rõ rệt bộ mặt kinh tế - xã hội vùng
dân tộc và miền núi đã mang lại nhiều thay đổi cho những vùng mà chương
trình có tác động. Nhưng nhin chung là bất cứ một chương trình nao trên
ơhạm vi quốc gia cho dù là mang lai nhiều thành công thì cũng có những hạn
chế của nó. Đứng dưới góc độ một nhà đánh giá chương trinh, em muôn nhìn
nhận chương trinh dướ góc độ đánh giá sự tham gia của ccộng đồng theo bôn
tiêu chí cơ bản:
Thực hiện Nguyên tắc dân chủ, công khai, Nguyên tắc xã có công trình
dân có việc làm tăng thêm thu nhập
1. Tính công bằng Phân bổ nguồn lực chưa xuất phát từ điều kiện

khó khăn thực tế, nặng về bình quân
2. Tính hiệu quả
3. Tính bền vững
4. Tính công bằng

3


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135

Chương 1: Đôi nét về chương trình xóa đói giảm nghèo 135
1. Quá trình thực hiện
Chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn
vùng dân tộc thiểu số và miền núi, là một trong các chương trình xóa đói
giảm nghèo ở Việt Nam do Nhà nước Việt Nam triển khai từ năm 1998.
Chương trình được biết đến rộng rãi dưới tên gọi Chương trình 135 do
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam phê duyệt thực hiện chương
trình này có số hiệu văn bản là 135/1998/QĐ-TTg. Theo kế hoạch ban đầu,
chương trình sẽ kéo dài 7 năm và chia làm hai giai đoạn; giai đoạn 1 từ năm
ngân sách 1998 đến năm 2000 và giai đoạn 2 từ năm 2001 đến năm 2005. Tuy
nhiên, đến năm 2006, Nhà nước Việt Nam quyết định kéo dài chương trình
này thêm 5 năm, và gọi giai đoạn 1997-2006 là giai đoạn I, giai đoạn 20062010 là giai đoạn II. Điều hành Chương trình 135 là Ban chỉ đạo chương trình
phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng
xa. Người đứng đầu ban này là một phó thủ tướng chính phủ; phó ban là Chủ
nhiệm Ủy ban Dân tộc; và các thành viên là một số thứ trưởng các bộ ngành
và các đại diện đoàn thể xã hội.
Mục tiêu cụ thể của Chương trình 135 là:
•

Phát triển sản xuất, nâng cao mức sống cho các hộ dân tộc thiểu số;

•

Phát triển cơ sở hạ tầng;

•

Phát triển các dịch vụ công cộng địa phương thiết yếu như điện, trường
học, trạm y tế, nước sạch
● Nâng cao đời sống văn hóa
Có nhiều biện pháp thực hiện chương trình này, bao gồm đầu tư ồ ạt của

nhà nước, các dự án nhà nước và nhân dân cùng làm (nhà nước và nhân dân
cùng chịu kinh phí, cùng thi công), miễn giảm thuế, cung cấp miễn phí sách
giáo khoa, một số báo chí, v.v...

4


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
Năm 1999, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt danh sách 1.870 xã đặc
biệt khó khăn và các xã biên giới làm phạm vi của Chương trình 135. Các
năm tiếp theo, do có sự chia tách và thành lập xã mới, nên số xã thuộc phạm
vi Chương trình 135 đã vượt con số trên. Khi giai đoạn I kết thúc, Nhà nước
Việt Nam đã chi khoảng 10 nghìn tỷ đồng, cả nước đã xây dựng và đưa vào
sử dụng hơn 25 nghìn công trình thiết yếu các loại, góp phần thay đổi đáng kể
bộ mặt nông thôn miền núi, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân. Tuy
nhiên, cũng có đánh giá rằng hiệu quả của Chương trình 135 còn chưa cao,
nhiều mục tiêu chưa thực hiện được.
Sang giai đoạn II, Chính phủ Việt Nam đã xác định có 1644 xã thuộc 45

tỉnh, thành được đưa vào phạm vi của Chương trình 135.
2.Nhiều tồn tại cần được giải quyết từ
Chương trình 135 (giai đoạn II)
Kiểm toán Nhà nước (KTNN) phối hợp
với Uỷ ban Dân tộc đã tổ chức họp báo công
bố kết quả kiểm toán Chương trình phát triển
Kinh tế - Xã hội các xã đặc biệt khó khăn
vùng đồng bào dân tộc và miền núi năm Chương trình 135 đã làm thay đổi bộ mặt nông thôn ở
nhiều xã đặc biệt khó khăn

2007 (Chương trình 135 giai đoạn II).

Ngày 31-7-1998, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số
135/1998/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình phát triển kinh tế-xã hội các xã
đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi, vùng sâu, vùng xa.
Trong giai đoạn từ 1998 đến 2005, Chương trình đã tạo sự thay đổi lớn
về cơ sở hạ tầng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, xóa đói, giảm nghèo, góp phần
quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội vùng dân tộc và miền núi.
Chương trình đã góp phần làm thay đổi bộ mặt nông thôn miền núi, vùng dân
tộc thiểu số, đời sống của đồng bào từng bước được cải thiện, tỷ lệ hộ đói,

5


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
nghèo giảm nhanh; giáo dục đào tạo, sức khỏe của người dân được chăm lo,
kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội được cải thiện.
Phát huy những kết quả đó, Chương trình 135 giai đoạn II (từ năm 2006
đến 2010) tiếp tục được thực hiện theo Quyết định số 07/2006/QĐ-TTg ngày
10-1-2006 của Thủ tướng Chính phủ. Theo đó 1.946 xã đặc biệt khó khăn, xã

biên giới, vùng đồng bào dân tộc thiểu số và 3.149 thôn, bản, làng, buôn,
xóm, ấp đặc biệt khó khăn ở các xã khu vực II sẽ được hỗ trợ để phát triển
kinh tế xã hội. Sau 2 năm thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II luôn được
nhân dân ủng hộ, góp phần lớn vào công cuộc xóa đói giảm nghèo ở nước ta.
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt đã làm được thì Chương trình 135 giai đoạn
II cũng bộc lộ nhiều tồn tại cần phải được khắc phục một cách nghiêm túc.
Kết quả đã có sau 2 năm
Chương trình 135 giai đoạn II đang thu hút sự quan tâm rộng rãi của các
tầng lớp nhân dân, toàn thể xã hội và các nhà tài trợ, các tổ chức quốc tế. Lần
đầu tiên ở Việt Nam, các nhà tài trợ đã có cam kết mạnh mẽ về việc hỗ trợ
trực tiếp ngân sách cho triển khai Chương trình 135 giai đoạn II với nguồn
vốn hơn 3.125 tỷ đồng, trong tổng số ngân sách thực hiện là 12.950 tỷ đồng.
Đây là năm thứ 2 thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II nên công tác
quản lý, chỉ đạo thực hiện của Chương trình có nhiều tiến triển. Những tồn
tại, yếu kém qua kết quả kiểm toán năm 2007 phần lớn đã được các địa
phương khắc phục; việc phân bổ vốn cơ bản đúng định mức, đối tượng và nội
dung của Chương trình; công tác giải ngân kịp thời, việc sử dụng vốn, kinh
phí nhìn chung đúng mục đích và có hiệu quả hơn. Theo báo cáo của Ủy ban
Dân tộc, năm 2007 Chương trình 135 giai đoạn II đã thanh toán 3.594 công
trình, giá trị 1.396 tỷ đồng, đạt 115,03% dự toán, bằng 84,88% kinh phí được
sử dụng.
Điều đáng nói là các công trình cơ sở hạ tầng thiết yếu được đầu tư về
giao thông, thủy lợi đã góp phần giảm khó khăn trong việc đi lại, nước sinh

6


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
hoạt và nước tưới trong nông nghiệp cho người dân; đã xây dựng được các
mô hình sản xuất, hỗ trợ vật tư, cây giống, vật nuôi, máy móc sản xuất cho

hàng vạn hộ, góp phần nâng cao đời sống của người dân, giảm dần tỷ lệ hộ
nghèo. Chương trình 135 giai đoạn II trong năm 2006 và 2007 đã được thực
hiện dân chủ, công khai và được các địa phương quan tâm, chỉ đạo thông qua
tổ chức họp dân, lấy ý kiến xây dựng kế hoạch. Từ đó tiến hành đăng ký các
hộ nghèo được hỗ trợ cây con giống, vật tư, máy móc thiết bị... Cho đến nay,
Chương trình 135 đã và đang xây dựng được 11.765 công trình, dự án, trong
đó công trình giao thông là 42%, thủy lợi 22,8%, trường học là 18%...
Nhưng tồn tại vẫn nhiều
Có thể nói Chương trình 135 giai đoạn II đã phần nào cải thiện được đời
sống của nhân dân ở những xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, vùng đồng bào
dân tộc thiểu số và thôn, bản, làng, buôn, xóm, ấp đặc biệt khó khăn. Nhưng
theo báo cáo của Kiểm toán Nhà nước sau khi đi khảo sát ở 10 tỉnh gốm: Yên
Bái, Phú Thọ, Sơn La, Hòa Bình, Quảng Bình, Quảng Trị, Quảng Nam, Kon
Tum, Long An và Trà Vinh thì những tồn tại trong quá trình triển khai
Chương trình vẫn còn nhiều.

Chương trình 135 phần nào góp phần chuyển dịch cơ
cấu kinh tế, xóa đói giảm nghèo cho đồng bào dân tộc

7


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
Việc triển khai Chương trình 135 của một số địa phương còn thụ động,
chưa xây dựng quy hoạch các công trình cơ sở hạ tầng, kế hoạch đầu tư dài
hạn và kế hoạch đào tạo. Việc xây dựng tiêu chí phân bổ vốn theo điều kiện
về vị trí địa lý, diện tích, dân số, tỷ lệ hộ nghèo và điều kiện đặc thù của từng
xã, thôn, bản chưa theo quy định. Các địa phương chưa cụ thể hóa hướng dẫn
thực hiện công tác duy tu bảo dưỡng công trình hạ tầng sau đầu tư và chậm bố
trí ngân sách để thực hiện nhiệm vụ này. Sự chỉ đạo của các cấp chính quyền

(huyện, xã), chủ đầu tư trong tạo việc làm cho các hộ nghèo thông qua thực
hiện dự án cơ sở hạ tầng chưa được quan tâm. Đồng thời, UBND các tỉnh
chưa tổng hợp giá trị đóng góp của người dân tham gia vào thực hiện các dự
án thuộc Chương trình để đưa vào ngân sách Nhà nước.
Hơn nữa, các Ban chỉ đạo các cấp chưa thường xuyên quan tâm đến việc
kiểm tra các dự án đang triển khai tại các xã để kịp thời phát hiện những bất
cập trong qua trình thực hiện. Việc nắm bắt danh sách các hộ nghèo trên địa
bàn không cụ thể; chưa hướng dẫn các xã xây dựng phương án phân chia và
duy tu bảo dưỡng máy móc, thiết bị nên ảnh hưởng đến mục tiêu đầu tư. Bên
cạnh đó, công tác quản lý, chỉ đạo, kiểm tra và giám sát về tài chính của
Chương trình chưa được thường xuyên, thiếu chặt chẽ dẫn đến sai phạm trong
quyết toán kinh phí dự án hỗ trợ sản xuất. Vì vậy, có tình trạng cán bộ tham
gia Chương trình giữ lại tiền hỗ trợ cho dân hoặc thu tiền của dân sai quy định
như ở huyện Thanh Sơn, Yên Lập (Phú Thọ) và Văn Chấn (Yên Bái)...
Ở hầu hết các địa phương chưa xây dựng được quy chế hoặc cam kết về
quản lý tài sản hình thành từ Chương trình cho các nhóm hộ dân được thụ
hưởng, dẫn đến việc quản lý và sử dụng còn nhiều bất cập; phân giao kế
hoạch vốn của các cấp, các ngành cho một số tiểu dự án thuộc dự án hỗ trợ
phát triển sản xuất không kịp thời, chưa đúng thời vụ và chưa sát thực tế của
địa phương nên dự án không hiệu quả. Ví dụ như tỷ lệ bò, dê chết với tỷ lệ
cao từ 20-33,3% ở tỉnh Kon Tum; trồng cây chuối sai thời vụ gây thiệt hại
cho người dân thụ hưởng ở Phú Thọ...
8


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
Ngoài ra, các nội dung được đầu tư của dự án Hỗ trợ phát triển sản xuất
trong năm 2007 còn manh mún, mang tính bình quân và chủ yếu mới chỉ
dừng ở việc hỗ trợ trực tiếp cho người dân nên không xây dựng được các mô
hình kinh tế, mô hình sản xuất, kinh doanh có quy mô lớn, góp phần chuyển

đổi cơ cấu sản xuất. Việc hỗ trợ mua máy móc thiết bị sản xuất chưa thực sự
đem lại lợi ích cho các hộ nghèo một cách rộng rãi. Điều đáng nói là một số
công trình hoàn thành, bàn giao từ năm 2005 và 2006 đến nay vẫn chưa đưa
vào sử dụng nên nhiều hạng mục đã bị xuống cấp, hư hỏng, gây lãng phí vốn
đầu tư. Không những vậy, tỷ lệ giải ngân thuộc dự án Đào tạo thấp (đạt
56,05% so với dự toán); một số nội dung của các lớp đào tạo chưa phù hợp
với đối tượng đào tạo được quy định. Trong khi đó số người thực tế tham gia
các lớp đào tạo, tập huấn thấp hơn so với dự kiến (chỉ đạt 76,8%); thời gian
đào tạo ngắn (5 ngày/khóa) nên học viên khó tiếp thu hết nội dung đào tạo
như ở tỉnh Kon Tum, Quảng Nam.
Theo ông Lê Minh Khái, Phó Tổng kiểm toán Nhà nước thì việc chất
lượng công tác khảo sát, thiết kế và lập dự toán ở các địa phương còn hạn chế
như sai khối lượng, áp dụng sai đơn giá; nhiều hồ sơ thiết kế sơ sài, thiếu chi
tiết, không có báo cáo địa chất khu vực thi công dẫn đến phải điều chỉnh thiết
kế trong quá trình thi công, dự toán lập không phù hợp với hồ sơ khảo sát địa
chất. Qua công tác kiểm toán cho thấy, hầu hết các tỉnh chưa thực hiện đúng
quy định công tác nghiệm thu, lập báo cáo quyết toán, thẩm tra và phê duyệt
quyết toán vốn công trình hoàn thành...
Có thể thấy, những tồn tại trên đã có ảnh hưởng không nhỏ đến mục tiêu
của Chương trình 135 giai đoạn II. Do vậy, việc xử lý về tài chính; kiểm điểm
trách nhiệm cá nhân, tổ chức để xảy ra các sai phạm qua công tác kiểm toán là
rất cần thiết để đảm bảo đúng mục tiêu tổng quát của Chương trình trong
những năm còn lại từ nay đến 2010.

9


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135

Chương 2: Kết quả thu được từ việc thực hiện chương trình 135

giai đoạn 1998-2005
I. Kết quả CSHT vùng đặc biệt khó khăn hiện nay
Sau 7 năm thực hiện CT 135 (1998-2005), trên phạm vi cả nước dự kiến
đã có khoảng 850 xã thoát khỏi diện ĐBKK nhưng vẫn còn khoảng 1500 xã
chưa đạt được mục tiêu cơ bản của chương trình. Bên cạnh đó còn hàng nghìn
thôn bản thuộc xã khu vực II còn khó khăn về điều kiện CSHT. Một đặc điểm
chung của xã ĐBKK và thôn bản ĐBKK thuộc xã khu vực II hiện nay là: Kết
cấu hạ tầng về chất lượng mới đáp ứng bước đầu ở mức tối thiểu cho nhu
cầu sản xuất và cải thiện đời sống nhân dân.
Những năm qua, kết cấu hạ tầng miền núi, vùng sâu đã được cải thiện
một bước nhưng còn rất thiếu thốn, quy mô, chất lượng quá thấp và mới tập
trung ở các khu vực trung tâm xã: trường THCS, trường tiểu học, trạm xá, trụ
sở UBND xã đường đến trung tâm xã, điện khu vực trung tâm xã... còn rất
nhiều xã thiếu các công trình hạ tầng thiết yếu nhất là công trình thuỷ lợi nhỏ,
đường giao thông thôn bản, cấp nước sinh hoạt...
Theo báo cáo của các Bộ, ngành Trung ương và các địa phương thì ở
miền núi, vùng sâu còn 88 xã chưa có đường ôtô đến trung tâm xã, 45 xã đã
có đường ôtô nhưng mới đi được một mùa; 505 xã chưa có điện lưới, 26 xã sử
dụng các nguồn điện khác phụ thuôc thiên nhiên thiếu ổn định; gần 290 xã
chưa có trạm xá xã; 685 xã chưa có điện thoại; đặc biệt là thiếu các công trình
thuỷ lợi nhỏ, có địa phương năng lực tưới của công trình thuỷ lợi, có địa
phương năng lực tưới của công trình thuỷ lợi mới đáp ứng 6.13% diện tích đất
sản xuất nông nghiệp.
Giai đoạn 1999 - 2005, do nguồn vốn hạn hẹp nên hầu hết những công
trình hạ tầng thiết yếu tiêu chuẩn thấp, thiếu đồng bộ, thiếu bền vững, dễ hư
hỏng, xuống cấp chưa đáp ứng được yêu cầu sản xuất hàng hoá. Theo nguồn
của Bộ giao thông vận tải, đường giao thông nông thôn cả nước hiện nay chỉ
10

QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
có 10,9% đường đá dăm và đường rải nhựa, 53% đường đất, 35,4% đường
cấp phối. Khu vực miền núi phía Bắc: tỷ lệ đường rải nhựa là 0,9%, đường
đất là 69%, tỷ lệ này ở Miền Trung và Tây Nguyên là 1,7% và 61,8%. Hầu
hết kênh mương của các công trình thuỷ lợi làm bằng đất, chi phí duy tu cao,
thất thoát nước lớn. Những năm 1999-2000 nhiều địa phương xây dựng
trường học, trạm xá quy mô cấp 4, nhiều nơi khó khăn còn làm tường nhà
dựng gỗ đến nay đã xuống cấp.
Thực tế trên đã đặt ra yêu cầu tất yếu phải nhanh chóng có các chính
sách tiếp tục hỗ trợ phát triển kinh tế- xã hội nói chung và phát triển kết cấu
hạ tầng nói riêng cho các xã đặc biệt khó khăn. Những xã ĐBKK nếu không
được Đảng và Nhà nước có chính sách đặc biệt quan tâm giúp đỡ và lãnh đạo
thì các xã này rất khó tự vượt qua đói nghèo, những khó khăn thách thức lớn
sẽ tiếp tục phát triển ngày càng nghiêm trọng hơn; khoảng cách giàu nghèo
với các xã khác trong huyện, tỉnh càng lớn hơn, từ đó sẽ tạo ra điều kiện thuận
lợi cho xuất hiện các nhân tố tiềm ẩn bên trong gây mất ổn định xã hội. Do
vậy trong thời gian tới Chính phủ cần có một chương trình phát triển kinh tế xã hội toàn diện mà trong đó phải coi trọng việc phát triển hệ thống CSHT
cho các xã ĐBKK.
II. Nhìn nhận tổng quan
1. Những cơ hội cho đầu tư phát triển CSHT xã ĐBKK
- Đảng và Nhà nước đã dành sự quan tâm đặc biệt đối với phát triển kinh
tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc các xã ĐBKK, trong đó phát triển kết cấu
hạ tầng là một nhiệm vụ trọng tâm.
- Kinh tế nước ta mấy năm gần đây đã tăng trưởng khá nhanh và ổn định
đã tạo ra nguồn lực đầu tư cho phát triển CSHT nói chung và hệ thống hạ tầng
vùng dân tộc và miền núi nói riêng.
- Chương trình được các tổ chức Quốc tế quan tâm, đánh giá rất cao và
có nhiều hứa hẹn cam kết tài trợ nguồn lực thực hiện.
11

QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
- Những năm qua, công cuộc đổi mới xây dựng đất nước đã tạo ra những
CSHT kỹ thuật rất quan trọng ở vùng miền núi: đường Trường Sơn, các quốc
lộ lớn đi qua vùng miền núi hầu hết đã được nâng cấp, các nhà máy thuỷ điện
lớn các khu công nghiệp được khởi công cùng với nhiều cơ chế chính sách
ban hành áp dụng trên địa bàn là một thuận lợi rất cơ bản.
- Nhà nước ta gần đây đã đổi mới, bổ sung các cơ chế chính sách, cải
cách mạnh nền hành chính quốc gia, nhiều vấn đề đã được luật hoá tạo ra một
hành lang pháp lý quan trọng cho việc đầu tư và thực hiện Chương trình.
- Kinh nghiệm quản lý và chỉ đạo thực hiện Chương trình 7 năm qua là
bài học quý báu để xây dựng và thực hiện chương trình cho giai đoạn sau.
2. Những khó khăn thách thức đối với việc phát triển hạ tầng xã ĐBKK
- Xuất phát điểm thấp vẫn là vùng nghèo nhất nước, kinh tế thị trường
kém phát triển chưa tương xứng với tiềm năng và lợi thế;
- Nhìn chung đời sống của đa số đồng bào dân tộc thiểu số còn khó khăn,
tỷ lệ hộ nghèo cao;
- Cách trở về địa lý, địa hình tự nhiên phức tạp, đi lại khó khăn;
- Dân cư sống quá phân tán trên diện rộng, một số vùng tình trạng di dân
do ngày càng phức tạp;
- Chất lượng nguồn nhân lực thấp, nhất là mặt bằng dân trí còn thấp
kém;
Nhận xét: Những cơ hội và khó khăn thách thức nói trên cho thấy việc
triển khai thực hiện Chương trình 135 hiện nay cần tìm được hướng đi và giải
pháp phù hợp để có thể tạo ra một sự đột phá trong phát triển hạ tầng xã
ĐBKK.

12

QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135

Chương 3: Đánh giá việc thực hiện chương trình 135
I. Thực hiện Nguyên tắc dân chủ, công khai, Nguyên tắc xã có công trình
dân có việc làm tăng thêm thu nhập
Tính minh bạch Cộng đồng khó có thể biết người ta đã phân bổ vốn như
thế nào và các căn cứ phân bổ là gì? Thái Nguyên là một ví dụ thực tế: cấp
huyện tỉnh quyết định đầu tư một dự án lên tới tư
Thực hiện CT 135 dựa trên nguyên tắc: sự hỗ trợ tích cực của Nhà nước,
sự giúp đỡ của cộng đồng kết hợp với huy động sức dân ở từng xã, từng thôn
bản trên cơ sở phát huy dân chủ ở cơ sở, thực hiện phương châm: "dâ làm,
dân kiểm tra và dân hưởng lợi". Chương trình đã tạo điều kiện cho nhân dân
được tham gia hầu hết các quá trình thực hiện đầu tư, từ việc tham gia lựa
chọn công trình đầu tư, đến tham gia giám sát thực hiện và vận hành, quản lý,
duy tu bảo dưỡng. Qua kết quả của Kiểm toán Nhà nước năm 2001, năm 2005
ở 11 tỉnh, số liệu điều tra xã hội của Trung tâm Thông tin Quốc hội năm 2005
đã khảng định CT 135 đã thực hiện tốt nguyên tắc dân chủ công khai. Những
năm qua, nhân dân đã phát hiện nhiều công trình kém chất lượng, không phát
huy hiệu quả đã giúp các cơ quan quản lý kịp thời chấn chỉnh khắc phục, phát
huy được ý thức trách nhiệm của cộng đồng, được nhân dân cả nước nói
chung và đồng bào các dân tộc nói riêng tự giác hưởng ứng, đồng lòng ủng hộ
và tích cực thực hiện nên đạt kết quả tốt.
Thực hiện nguyên tắc "xã có công trình, dân có việc làm, tăng thu nhập"
góp phần thực hiện mục tiêu xoá đói giảm nghèo, đã được BCĐ TW CT 135
quan tâm chỉ đạo, UBND các cấp đã ban hành những quy định để thực hiện:
chỉ đạo các tổ chức tư vấn phải bóc tách rõ khối lượng để Chủ đầu tư có cơ sở
phân chia khối lượng, tiền công trong dự toán công trình giao cho dân ưu tiên
nhà thầu cam kết sử dụng nhân dân địa phương. Với phương châm: Nhà nước
hỗ trợ, nhân dân đóng góp tham gia xây dựng công trình bằng công lao động,
bằng vật liệu tại chỗ giao cho dân làm, nhiều nơi nhân dân tham gia các công

13


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
việc đơn giản như khai thác, vận chuyển vật liệu, tham gia lao động, đào đắp,
san nền... điển hình là các tỉnh Lào Cai, Yên Bái, Sơn La, Tuyên Quang, Hoà
Bình... Tỉnh Tuyên Quang trên 80% công trình thuỷ lợi nhỏ do các Hợp tác xã
tổ chức cho dân làm, tỉnh Hà Giang nhân dân khai thác, vận chuyển đá, đào
đất nền đường, làm thuỷ lợi nhỏ chiếm trên 10 - 15% giá trị công trình. Công
trình đường GTNT vào xã Chế Tạo, huyện Mù Căng Chải, tỉnh Yên Bái mới
đầu tư số vốn đã thông 26 km đường đất ôtô đi được trong mùa khô, hoàn
toàn do dân thi công, một số công trình giao thông, thuỷ lợi huyện Trạm Tấu,
Văn Chấn, Văn Yên... dân tham gia thực hiện 100% khối lượng, nhờ đó nhiều
hộ gia đình đã có thu nhập thêm do tham gia xây dựng công trình, đã mua
sắm được trâu, bò, vật tư phục vụ sản xuất... Việc tham gia ngày công lao
động đã góp phần một mặt tăng thu nhập, cải thiện đời sống cho đồng bào,
mặt khác tăng cường kiểm tra giám sát ngay từ khâu chuẩn bị đầu tư đến khi
hoàn thành, bàn giao đưa vào sử dụng, đảm bảo chất lượng công trình, gắn bó
tình cảm và trách nhiệm của người dân với công trình.
Nhược điểm: Phân cấp chưa mạnh, chưa rõ ràng, không dứt khoát; chưa
thực hiện đầy đủ các nguyên tắc của chương trình.
Phân cấp chưa mạnh, chưa rõ ràng, không dứt khoát, muốn giữ quyền
phân bổ vốn, ngại phân cấp, ngại công khai, giảm ảnh hưởng vai trò của
UBND xã và biến cấp xã trở thành thụ động trong quá trình thực hiện chương
trình.
Phần lớn kinh phí của các dự án phần lớn vẫn do cấp huyện và tỉnh kiểm
soát, trong khi trách nhiệm thực hiện lại nằm ở cấp xã. Việc phân cấp phân
quyền cho cấp xã ra quyết định và chủ động nắm ngân sách trong đa số các
dự án xây dựng CSHT có vẻ chưa phải là một ưu tiên. Tính đến năm 2005,
sau 7 năm thực hiện, mới chỉ có 442 xã trong tổng số 2410 xã ĐBKK tại 28

trong số 52 tỉnh tham gia chương trình 135 trở thành chủ đầu tư, chiếm 18%
tổng số xã của chương trình, nhiều tỉnh chỉ giao cho cấp huyện được chỉ định
thầu công trình đến 500 triệu đồng... Ở các xã còn lại cấp huyện và tỉnh tiếp
14


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
tục quản lý mặc dù chủ trương của chương trình là phân cấp, phân quyền tới
cấp xã. Qua khảo sát 4 tỉnh thì chỉ có Tuyên Quang là đã thực hiện phân cấp
và phân quyền quản lý tài chính các công trình hạ tầng đến cấp xã, 3 tỉnh còn
lại: Sơn La, Sóc Trăng, Quảng Ngãi chỉ mới phân cấp thực hiện đến cấp
huyện và có dự án thử nghiệm tại một số xã mà tỉnh cho rằng có đủ năng lực
cần thiết. Hơn nữa, ngay cả những nơi đã phân cấp quản lý tới cấp xã, thì các
kế hoạch chi tiêu của xã vẫn phải có sự phê duyệt của cấp huyện và tỉnh và có
thể bị điều chỉnh trong quá trình xem xét, phê duyệt.
Thực hiện nguyên tắc dân chủ công khai: Một số địa phương thực hiện
quy trình xây dựng và tổng hợp kế hoạch vẫn còn tư tưởng bao cấp phân bổ từ
trên xuống, chưa tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia từ khâu quy
hoạch, lựa chọn danh mục công trình đầu tư, công khai giao việc cho dân,
công khai phần việc giao và lựa chọn nhà thầu xây dựng... Rất nhiều nơi việc
lựa chọn công trình đầu tư ít được thảo luận rộng rãi với dân ở các thôn bản
hoặc HĐND xã, hoặc có nhưng còn mang nặng tính hình thức, thiếu khảo sát
thực tế nên nhiều nội dung đầu tư không hợp lý, kém hiệu quả.
Nguyên tắc "xã có công trình, dân có việc làm, tăng thêm thu nhập từ
việc tham gia lao động công trình tại xã" kết quả còn rất hạn chế. Một số địa
phương đã tạo ra cơ chế cho việc huy động nhân dân đóng góp vật tư vật liệu
xây dựng công trình, trực tiếp tham gia xây dựng tăng thêm thu nhập song tỷ
lệ còn rất thấp. Nhìn chung, đa số xây dựng công trình giao thông, thuỷ lợi,
điện, lớp học chủ yếu là các Doanh nghiệp (B) là, rất ít nơi huy động nhân
dân trong xã làm... Các chợ TTCX Thị Hoa, huyện Hạ Lang, tỉnh Cao Bằng;

chợ TTCX Quảng Khê, huyện Krông ana, chợ Krông Nô, huyện Lắc, tỉnh
Đăk Lăk; công trình thuỷ lợi xã Hiền Kiệt, Quan Hoá... hiệu quả thấp là
những ví dụ điển hình về sự đầu tư theo ý chủ quan, không có sự tham gia của
người dân.

15


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
II. Tính công bằng Phân bổ nguồn lực chưa xuất phát từ điều kiện khó
khăn thực tế, nặng về bình quân
Hệ thống phân bổ của Chương trình hiện nay khá thuận lợi cho công tác
quản lý và tương đối công bằng (theo nghĩa là số tiền phân bổ cho các xã là
như nhau). Gần đây đã linh động hơn trong phân bổ nguồn lực (tuỳ thuộc vào
giá trị công trình có thể cao hơn hoặc thấp hơn 500 triệu đồng) giữa các xã.
Tuy nhiên cơ chế phân bổ này chưa thực sự hữu hiệu để phát triển hạ tầng xã
ĐBKK. Trên địa bàn Chương trình có nhiều vùng khó khăn, nhất là các tỉnh
miền núi Tây Bắc, có chi phí đầu tư cao hơn các tỉnh vùng thấp, vùng đồng
bằng nhưng cũng cùng mức phân bổ như nhau (theo số xã ĐBKK). Đây là
vấn đề bất hợp lý chưa phản ánh đúng khách quan sự cần thiết để đầu tư cho
từng xã. Mặt khác, trong cùng một tỉnh, các xã cũng có điều kiện khó khăn
khác nhau: Nhiều xã diện tích tự nhiên rất rộng lớn, dân đông, xã trung tâm,
có xã diện tích bằng hoặc lớn hơn diện tích một huyện trong cùng một vùng
(xã Mường Tong, huyện Mường Nhé, tỉnh Điện Biên có diện tích trên 6.90,4
km2 lớn hơn diện tích của huyện Tủa Chùa, tỉnh Điện Biên 677,1 km 2 nhưng
có 11 xã ĐBKK); có những xã rất ít dân: xã Trà Giang, huyện Trà Bồng,
Quảng Ngãi 70 hộ - 312 nhân khẩu, nhưng cũng có những xã trên 2500 hộ
dân, gần 13 nghìn như Nghĩa Phương - Lục Nam của Bắc Giang... Mường
Kim, Than Uyên, Lai Châu, Nà Hỳ Mường Nhé Điện Biên, đặc biệt nhiều xã
ở các tỉnh Nam Bộ có số dân trên 2 vạn: tỉnh An Giang: Phường Châu Đốc:

27.705 khẩu, Đa Phước, huyện An Phú: 20.206 khẩu... Việc phân bổ vốn
không có cơ sở cụ thể đã làm cho các xã đông dân diện tích lớn khó khăn hơn
nhưng cũng hưởng mức đầu tư như những xã khác. Bên cạnh đó, do đảm bảo
lợi ích số đông, vốn đầu tư đã đầu tư cho các thôn bản tập trung dân dẫn tới
một nghịch cảnh thực tế là CT 135 có nguy cơ bỏ rơi những cộng đồng ở xã
nhất nghèo nhất đáng được ưu tiên nhất của CT 135

16


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
Bảng Tổng hợp mức độ hoàn thành một số mục tiêu về hạ tầng.
Mục tiêu, đối tượng đầu tư
Có đường giao thông cho xe cơ giới và
đường dân sinh kinh tế đến các trung tâm
cụm xã
Xây dựng hệ thống hạ tầng thuỷ lợi
Xây dựng hệ thống cấp nước sinh hoạt,
đảm bảo cung cấp cho đồng bào có đủ
nước sinh hoạt

Mức độ hoàn thành
Tỷ lệ xã đã có đường ôtô
đến Trung tâm xã: đạt 94%
Tỷ lệ xã có công trình thuỷ
lợi nhỏ đạt 81%
Tỷ lệ xã có đủ nước sinh
hoạt 60%
Tỷ lệ xã có trường tiểu học

Xây dựng trường học ở xã, thu hút trên

từ cấp 4 trở lên đạt 84%; Tỷ

70% các cháu trong độ tuổi đến trường

lệ xã có trường THCS từ

Xây dựng trạm xá xã, kiểm soát các dịch
bệnh xã hội hiểm nghèo
Xây dựng chợ, thúc đẩy phát triển kinh
tế thị trường nông thôn
Xây dựng hệ thống điện (cả thủy điện
nhỏ)

cấp 4 trở lên đạt 73%
Tỷ lệ xã có trạm xá đạt
96%
Tỷ lệ xã có chợ đạt 47.5%
Tỷ lệ xã có điện 85%

Nguồn: Báo cáo điều tra, đánh giá hiệu quả CT 135 - UBDT
III. Tính hiệu quả
Việc phân bổ vốn ở cấp xã theo kiểu năm nào biết năm đó như hiện nay
làm cho các xã và cộng đồng không biết năm sau sẽ được cấp bao nhiêu vốn
cho những công trình nào. Do đó sẽ làm hạn chế quyền chủ động của cấp xã
trong việc xây dựng kế hoạch đầu tư công trình hạ tầng kế hoạch huy động
vốn đầu tư. Cộng đồng và người dân cũng không phát huy quyền làm chủ
thông qua việc cân nhắc lựa chọn quy mô loại hình đầu tư phù hợp với số
vốn được phân bổ. Chương trình đã được đảm bảo thực hiện bằng các nguồn

lực tài chính và vật chất đa dạng. Hàng năm, Chính phủ đã dành một khoản
kinh phí (bao gồm cả vốn đầu tư và vốn sự nghiệp) từ nguồn vốn NSTW một
17


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
cách tập trung và ổn định để đầu tư cho Chương trình. Ngoài nguồn vốn
NSTW, chương trình cũng đã thu hút được các nguồn vốn đầu tư xã hội khác:
vốn NSĐP, vốn ODA, vốn giúp đỡ của các tổ chức, đoàn thể, vốn đóng góp
của nhân dân địa phương.
1. Nhược điểm
Khả năng huy động các nguồn vốn còn rất hạn chế, hình thức chưa đa
dạng.
Trong tổng vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng thì vốn NSTW chiếm đến
84% tổng vốn. Việc huy động nguồn lực khác đạt được kết quả thấp chỉ đạt
16% tổng vốn đầu tư.
* Thứ nhất, Chương trình đã huy động được nhiều nguồn lực song chưa
xứng đáng với tầm vóc của chương trình, nhất là chưa huy động được nguồn
lực có tiền năng lớn của các tổ chức Quốc tế tham gia. Nguyên nhân là do:
- Công tác giải ngân các nguồn vốn còn chậm dẫn tới số vốn được đầu tư
ít hơn so dự kiến. Nguyên nhân chính do trình độ cán bộ ở các vùng này còn
yếu.
- Các nhà tài trợ e ngại chưa đầu tư trực tiếp cho chương trình vì tính
công khai của chương trình chưa tốt, lo sợ rằng nguồn vốn đầu tư không đến
đúng địa chỉ, không đúng đói tượng, đầu tư và thất thoát lãng phí, bớt xén vốn
đầu tư đồng thời vốn đầu tư không quản lý được... do đó hiện nay đang đầu tư
các dự án riêng rẽ với cơ chế quản lý vốn riêng mà họ có thể quản lý được.
Duy có DFID đang hỗ trợ đầu tư thông qua ngân sách và đang cố gắng tăng
cường tính rõ ràng, minh bạch trong quản lý các nguồn vốn của CT 135.
* Thứ hai, một số địa phương còn tư tưởng ỷ lại, trông chờ Trung ương,

chưa bố trí nguồn lực ở địa phương tham gia, khoán trắng cho Trung ương.
Công tác xã hội hoá huy động các nguồn lực tại chỗ không thường xuyên nên
phần nào hạn chế quy mô và tốc độ triển khai nhiều dự án xây dựng CSHT,
TTCX.

18


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
Chưa có số liệu đầy đủ về nguồn lực huy động từ các đối tượng hưởng
lợi song thực tế là sự huy động còn rất hạn chế, hình thức chưa đa dạng, chưa
tương xứng nội lực sẵn có trong dân. Nguồn vốn huy động của dân cư chủ
yếu qua 2 hình thức: (1) Huy động qua lao động công ích (2) Huy động lao
động có trả thù lao. Nguồn vốn này những năm qua đã được huy động nhưng
vẫn còn một số vấn đề cần xem xét:
- Các xã, cộng đồng chưa chủ động được kế hoạch huy động nguồn lực
trong cộng đồng.
- Người dân chưa thực sự coi công trình là của mình, có trách nhiệm
đóng góp công sức để xây dựng, quản lý và duy tu bảo dưỡng công trình.
Nguyên nhân do người dân chưa được tham gia bàn bạc về lựa chọn công
trình, quy mô, giám sát, ...
- Hình thức thực hiện ở nhiều địa phương chưa tạo điều kiện để người
dân tham gia xây dựng công trình như không quy định nhà thầu phải công bố
khối lượng người dân được tham gia.
Một số địa phương huy động nguồn lực trong dân bằng việc thực hiện
đền bù giải phóng mặt bằng các công trình xây dựng tại địa phương nhưng
việc giải phóng mặt bằng lại chậm làm ảnh hưởng tới tiến độ thi công.
* Thứ ba, các tổ chức đoàn thể đã giúp đỡ nhiều cho chương trình nhưng
chỉ khi chương trình mới ra đời, nhưng năm sau sự đóng góp giúp đỡ đã trở
nên mờ nhạt.

Mặt khác khi phân tích việc đóng góp công, của cho đầu tư Chương trình
135 của các Doanh nghiệp, Bộ, ngành đoàn thể thì có thể thấy hầu hết các đơn
vị này đều lấy tiền của Nhà nước, hoặc có nguồn gốc xuất phát từ Ngân sách
nhà nước để giúp xã nghèo, người nghèo. Như một vị quan chức thuộc một
Tổng công ty lớn (Dầu khí) đã phát biểu trong Hội nghị 135 "Thực tế thì
khoản giúp đỡ (của công ty) là khoản tiền của Nhà nước, lấy túi nọ, bỏ vào túi
kia mà thôi. Công ty cũng không có tiền để giúp đỡ theo kiểu đóng góp của

19


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
người lao động trong công ty. Công ty lại là doanh nghiệp của Nhà nước,
trong khi mọi khoản chi đều thực hiện theo quy định của pháp luật". Như vậy
về thực chất đây đều là tiền của Nhà nước, như thế liệu đây có phải là mong
muốn của các nhà quản lý và nếu có thì khả năng duy trì mức giúp đỡ được
dài hạn không?
Các đơn vị này có thể hưởng ứng phong trào của cả nước là hướng về
người nghèo nên những năm đầu đã tích cực đóng góp tiền nhưng số lượng
Bộ, ngành có tiền để giúp đỡ không nhiều, các Tổng công ty 91 cũng vậy,…
do đó họ chỉ có thể giúp được vào nhưng năm đầu, có tính chất “mồi” để tạo
phong trào trong toàn xã hội. Những năm sau đó chắc chắn là mức giúp đỡ sẽ
giảm dần. Qua đó chúng ta cũng có thể thấy khó có thể trông chờ nhiều về
việc huy động thêm ở số đối tượng này mà cần xem xét đến các đối tượng
khác nhiều tiềm năng hơn. Đó có thể là các doanh nghiệp nhỏ và vừa, doanh
nghiệp dân doanh.
Một đối tượng khác cần hết sức quan tâm là Công ty lớn, các Bộ ngành
đã thực hiện nhiệm vụ thường xuyên của mình trong việc đầu tư các công
trình, các nguồn vốn do ngành mình quản lý trên địa bàn CT 135 và hiệu quả
của nó. Những khoản vốn này mới đáng kể và việc huy động, lồng ghép nó có

ý nghĩa lớn đối với Chương trình này.
2. Quản lý vốn đầu tư: Quản lý các vốn đầu tư tuy chưa có sai sót lớn
nhưng có biểu hiện thất thoát, lãng phí
Việc thất thoát xảy ra một trong hai trường hợp: Việc chi những kinh phí
không được ghi tại cấp tỉnh, huyện và xã hoặc chi vượt qua phẩn bổ mà
không có nguyên nhân bằng chứng kèm theo.
Nguồn ngân sách TW và địa phương phân bổ được ghi và theo dõi qua
hệ thống kho bạc vì vậy việc thất thoát kinh phí này được hạn chế nhờ sự kiển
soát giải ngân và quyết toán của kho bạc. Tuy nhiên, các khoản đóng góp
khác như đóng góp của doanh nghiệp, hộ gia đình và các cơ quan tài trợ lại

20


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
không được ghi qua hệ thống này. Điều đó có nghĩa là công tác kế toán đối
với các nguồn vốn của chương trình của các cấp là không hoàn toàn đầy đủ
dẫn đến tình trạng sử dụng vốn thiếu minh bạch. Ngoài ra, hiện nay có nhiều
chương trình, dự án cùng đầu tư trên địa bàn xã CT 135, nhưng chưa có một
cơ chế nào để quản lý thống nhất, chưa một địa phương nào tổng hợp đầy đủ
được các nguồn vốn này, vì vậy rất khó đánh giá hiệu quả tổng hợp sử dụng
các nguồn vốn và mức độ thất thoát vốn lồng ghép ngoài số vốn của CT 135
Mặt khác, việc sử dụng cơ chế phân bổ khác nhau cho chi xây dựng cơ
bản và chi thường xuyên cũng gây hạn chế tính minh bạch của hoạt động chi.
Ngay cả trong trường hợp chi thường xuyên bản thân nó không có thất thoát,
nhưng khuôn khổ công tác kế toán kiến rất khó để đánh giá chính xác việc sử
dụng kinh phí hoặc kiểm tra xem liệu số vốn này được sử dụng hay chuyển
sang mục đích khác. Báo cáo thanh tra Nhà nước về chi tiêu của chương trình
135 đã đề cập đến sai phạm: sử dụng vốn sai mục đích ở mức độ 5% trên tổng
kinh phí (750.000USD đã sử dụng sai mục đích trên tổng số 15 triệu USD cho

xây dựng cơ sở hạ tầng). Một số nơi đã phát hiện sử dụng vốn sai mục đích
như : Đăk Lăk đầu tư vốn cho xã không thuộc phạm vi của CT 135 gần 300
triệu đồng, Bình Phước đầu tư không đúng 2 danh mục đầu tư quy định...
Việc quản lý vốn đầu tư trong từng dự án đôi khi bị buông lỏng gây thất
thoát, lãng phí. Báo cáo thanh tra Nhà nước gần đây đã nhận xét rằng việc
thất thoát vốn đầu tư có thể xảy ra do thi công công trình kém chất lượng ví
dụ như sử dụng nguyên liệu sai, không đạt tiêu chuẩn, không đủ, chi phí bị
nhà thầu khoán đội giá... Trong tổng số 700 công trình được thanh tra với
tổng mức đầu tư 234,4 tỷ đồng, cơ quan thành tra đã phát hiện số tiển chi sai
lên tới gần 8 tỷ đồng. Các sai phạm cụ thể như thi công thiếu, kế khống khối
lượng so với thiết kế, phát sinh nhiều khoản không đúng nguyên tắc, sử dụng
sai chủng loại vật tư.

21


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
3. Chất lượng nhiều công trình hạ tầng còn thấp
Một số địa phương đã để xảy ra vi phạm chất lượng công trình: công
trình chất lượng kém, công trình không phát huy hiệu quả, hư hỏng phải sửa
chữa tốn kém đã ảnh hưởng xấu tới dư luận xã hội. Những sai phạm ở một số
công trình đã được phản ánh qua báo chí ở các địa phương: Cao Bằng, Quảng
Nam, Thanh Hoá, Lạng Sơn, Gia Lai, Bình Phước, Thái Nguyên... Ví dụ như
tại tỉnh Gia Lai, Bình Phước, nước sạch là nhu cầu cấp thiết đối với bà con
nhất là vào mùa khô nên các dự án đào giếng lấy nước đã được triển khai. Để
có tiền đơn vị thi công hối hả làm xong công trình. Kết quả là mùa mưa thì
giếng đầy nhưng mùa khô thì cạn. Lý do là khi khảo sát, ban quản lý "quên
mất" đã đầu tư xây dựng giếng vào đúng mùa mưa!
Chất lượng công trình yếu kém do các cơ quan kiểm tra giám sát phát
hiện ở một số địa phương thể hiện ở các khâu sau:

- Công tác quy hoạch, lập dự án, báo cáo đầu tư, khảo sát, thiết kế ở một
số nơi chưa đảm bảo chất lượng.
Đã có những công trình thuỷ lợi không sử dụng được do quy hoạch
không đúng vị trí, hoặc diện tích tưới nước thực tế thấp hơn nhiều so với thiết
kế, công trình cấp nước chỉ cấp được một mùa... do khâu khảo sát, lập quy
hoạch không đúng vị trí hoặc thiết kế hình thức không phù hợp phong tục tập
quán của nhân dân. Công trình thuỷ lợi ở xã Khao Man (Mù Căng Chải) và xã
Mông Xi (Trạm Tấu) sau khi hoàn thành nhưng diện tích tưới và khai hoang
thêm rất thấp so với luận chứng kinh tế kỹ thuật.
- Công tác thi công còn nhiều bất cập.
Việc lựa chọn nhà thầu thi công chưa có quy định cụ thể về quy trình,
tiêu chí lựa chọn. Nhiều nơi việc lựa chọn chưa được tiến hành công khai,
chưa chọn được nhà thầu có đủ năng lực.
Các công trình hạ tầng ở các xã ĐBKK có quy mô nhỏ, số lượng lớn ở
vùng sâu, vùng xa ít có những đơn vị xây dựng chuyên nghiệp, có kinh

22


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
nghiệm tham gia, phần lớn là các công ty tư nhân có trình độ chuyên môn kỹ
thuật còn non kém nên chất lượng thi công hạn chế. Mặt khác do công nghệ
xây dựng còn thấp, ít thi công bằng thiết bị cơ giới vì vậy khó đảm bảo chất
lượng xây dựng cơ bản.
- Hoạt động giám sát, nghiệm thu chưa chặt chẽ.
Một số tỉnh, vai trò của từng thành viên ban quản lý dự án 135 chưa phát
huy được hiệu quả tốt. Việc chấp hành quy chế còn rất bất cập. Nhiều nơi ban
quản lý dự án tỉnh hoạt động chưa đều, có nơi khoán trắng cho trưởng hoặc
phó ban quản lý (chủ tài khoản) và bộ phận thường trực, giảm khả năng theo
dõi dự án. Công tác giám sát ở các huyện thì lại thiếu cán bộ có chuyên môn

phù hợp, sử dụng các cán bộ kiêm nhiệm, không thể tập trung thực hiện
nhiệm vụ. Còn tại xã mặc dù đã thành lập được các Ban giám sát xã có nhiệm
vụ giám sát chặt chẽ các công trình nhưng do hạn chế về năng lực nên đôi khi
phó mặc cho nhà thầu, do đó chưa phát huy tốt lực lượng giám sát tại chỗ của
ban giám sát xã.
Việc nghiệm thu ở nhiều công trình chưa đảm bảo theo quy trình, còn
đại khái qua loa dẫn đến công trình chất lượng kém, nhanh chóng hư hỏng
xuống cấp gây tốn kém lãng phí... Tại một số địa phương nhiều cán bộ có
trách nhiệm ngại khó khăn, không trực tiếp có mặt tại hiện trường nhưng vẫn
ký biên bản nghiệm thu. Đây là khâu bỏ lọt nhiều sai phạm trong xây dựng cơ
bản ở vùng sâu dẫn đến tình trạng thi công thiếu khối lượng, kê khống khối
lượng cũng như cung đoạn vận chuyển. Tỉnh Lào Cai làm giao thông ở Bản
Mế (Si Ma Cai), xã Nậm Lúc (Bắc Hà) chưa thi công xong đã nghiệm thu hết
khối lượng thiết kế. Tại Phú Yên, trạm bơm xã Phú Mỡ, huyện Đồng Xuân
đặt lệch vị trí, móng bể xả sai thiết kế phải phá đi làm lại... Năm 2001, Kiểm
toán Nhà nước kiểm tra 5 tỉnh đã phát hiện nhiều tồn tại trong quá trình thực
hiện từ khảo sát thiết kế đến quản lý chất lượng công trình và thanh quyết
toán vốn đầu tư và đã kiến nghị thu hồi 687 triệu đồng, giảm quyết toán 3 tỷ
đồng.
23


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
IV. Tính bền vững
1. C«ng tác vận hành duy tu, bảo dưỡng công trình sau khi nghiệm thu
chưa được quan tâm thực hiện
Vấn đề duy tu, bảo dưỡng công trình sau khi bàn giao đưa vào sử dụng là
hết sức cần thiết nhằm duy trì sự bền vững của công trình, phát huy hiệu quả
lâu dài, song lại ít được đề cập quan tâm trong CT 135. Quy chế quản lý đầu
tư xây dựng quy định: song nghiệm thu bàn giao là kết thúc quá trình đầu tư,

trách nhiệm quản lý vận hành giao cho các chủ đầu tư quản lý sử dụng, trong
khi công trình hạ tầng CT 135 trực tiếp phục vụ nhân dân tại xã. Hầu hết công
trình của CT 135 quy mô nhỏ, cấp thấp dễ hư hỏng nhưng chưa có quy định
về quản lý duy tu vận hành, việc duy tu bảo dưỡng công trình hạ tầng ở các xã
CT 135 đang lúng túng về phân công, về kinh phí, về quy chế vận hành...
Việc vận hành bảo trì công trình nhỏ không được bố trí nguồn lực từ Nhà
nước, nguồn lực trong dân để duy tu chủ yếu là công lao động thì rất hạn hẹp.
Mức độ đóng góp cần thiết của cộng đồng cho công tác vận hành bảo trì các
loại hình cơ sở hạ tầng khác nhau hiện nay giao cho chính quyền cấp xã quyết
định và thực tế năng lực của cộng đồng là rất cao. Tuy nhiên, nhiều nơi đã
gặp rất khó khăn trong việc huy động sự đóng góp từ người hưởng lợi, nguồn
lực trong dân để duy tu chủ yếu là công lao động và còn rất hạn hẹp.
Mặt khác nhận thức về vận hành bảo trì các công trình do UBND cấp xã
quản lý còn rất khác nhau và điều quan trọng là "tinh thần làm chủ" còn yếu.
Người dân hầu như không coi các công trình này là của Nhà nước. Tư tưởng
này không chỉ tồn tại ở người hưởng lợi mà tồn tại ngay ở cán bộ chính quyền
cấp xã. Tại nhiều xã, nhiều cán bộ lãnh đạo cấp xã còn chưa hiểu thế nào là
vận hành bảo trì công trình. Tại nhiều xã người dân và cán bộ xã chưa nhận
thức được nghĩa vụ và trách nhiệm trách nhiệm trong việc đóng góp tiền của
và công sức lao động.

24


QLPT_§¸nh gi¸ thùc tr¹ng tham gia cña céng ®ång trong ch¬ng tr×nh 135
Công tác vận hành bảo trì công trình chưa được thực hiện tốt còn do các
nguyên nhân khác như:
- Trong quá trình thết kế đã khảo sát không kỹ lưỡng, chưa chú ý đến các
yêu cầu và điều kiện cụ thể của địa phương cho nên sau khi bàn giao đưa vào
vận hành không phát huy được hiệu quả.

- Đào tạo kỹ thuật cho cán bộ địa phương và nhóm người sử dụng
thường rất hạn chế. Công tác vận hành bảo trì một số loại hình hạ tầng cơ sở
gặp nhiều trở ngại do dân địa phương thiếu hiểu biết về kỹ thuật và trình độ
cũng như các công cụ, thiết bị và phụ tùng thay thế chuyên dụng.
- Một số công trình mà Chủ đầu tư là cấp Trung ương, cấp tỉnh hoặc cấp
huyện, khi các nhà thầu đến thi công trên địa bàn xã đã không quan tâm đến
công tác giám sát của cộng đồng, khi nhà thầu thi công xong thì đi nơi khác.
Cách làm này dẫn đến việc người dân địa phương cho rằng đó là công trình
của Nhà nước và họ không có trách nhiệm cụ thể gì với công trình, cho nên
khi công trình hư hỏng xuống cấp họ cũng không có trách nhiệm sửa chữa.
2. Những cơ hội triển CSHT xã ĐBKK cho đầu tư phát
- Đảng và Nhà nước đã dành sự quan tâm đặc biệt đối với phát triển kinh
tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc các xã ĐBKK, trong đó phát triển kết cấu
hạ tầng là một nhiệm vụ trọng tâm.
- Kinh tế nước ta mấy năm gần đây đã tăng trưởng khá nhanh và ổn định
đã tạo ra nguồn lực đầu tư cho phát triển CSHT nói chung và hệ thống hạ tầng
vùng dân tộc và miền núi nói riêng.
- Chương trình được các tổ chức Quốc tế quan tâm, đánh giá rất cao và
có nhiều hứa hẹn cam kết tài trợ nguồn lực thực hiện.
- Những năm qua, công cuộc đổi mới xây dựng đất nước đã tạo ra những
CSHT kỹ thuật rất quan trọng ở vùng miền núi: đường Trường Sơn, các quốc
lộ lớn đi qua vùng miền núi hầu hết đã được nâng cấp, các nhà máy thuỷ điện

25