Tiểu luận đổi mới cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý, nâng cao hiệu lực hành chính nhà nước cấp xã

A. Đặt vấn đề
Việt Nam trên con đờng phát triển của mình về cả kinh tế và chính trị đã
tạo đợc những thành tựu to lớn. Chuyển nớc ta sang một giai đoạn phát triển mới,
khắc phục nguy cơ tụt hậu đẩy mạnh công cuộc công nghiệp hoá hiện đại hoá
Đất nớc.
Muốn vậy thì bộ máy nhà nớc từ trung ơng tới địa phơng phải ngày đợc
hoàn thiện và vững mạnh. Nhận thấy đợc sự cần thiết và quan trọng của vấn đề
đó tôi đã quyết định chọn đề tài về Đổi mới cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý,
nâng cao hiệu lực hành chính nhà nớc cấp xã.
Đây là một đề tài khó và rộng, với kiến thức của mình qua thời gian
nghiên cứu tài liệu tham khảo đợc sự hớng dẫn của thầy giáo PGS.TS Mai Văn Bu tôi đã hoàn thành đề tài này. Với trình độ và kiến thức của mình khi thực hiện
đề tài này tôi không thể không có những thiếu sót trong nội dung của đề tài. Vậy
tôi rất mong đợc sự thông cảm của các thầy giáo cô giáo trong toàn bộ môn, tôi
xin chân thành cảm ơn.

1


B. Giải quyết vấn đề
Chơng 1

Lý luận chung về bộ máy quản lý cấp xã
I.Tổng quan về cơ cấu bộ máy quản lý cấp xã.

1. Cơ cấu bộ máy chính quyền cấp xã.
1.1 Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý chính quyền địa phơng.
Chính quyền địa phơng là một đơn vị hành chính lãnh thổ tự quản, có một
đơn vị lãnh thổ, có một số dân c có tổ chức mang tính nhà nớc liên tục, thừa kế,
có quyền quyết định và để thực hiện các hoạt động công quyền trên lãnh thổ.
Chính quyền địa phơng là cấp dới của chính quyền trung ơng trong hệ thống
thống nhất, hoặc là cấp dới của chính quyền liên bang và bang nếu tổ chức bộ

máy nhà nớc theo kiểu liên bang.
Chính quyền địa phơng đợc thành lập theo hiến pháp và luật quy định đối với
những vấn đề của địa phơng và một số vấn đề thuộc nhà nớc trung nông diễn ra
trên lãnh thổ nh có quyền về thuế hoặc một số loại lệ phí.Các khái niện về chính
quyền địa phơng đều tập trung vào các vấn đề liên quan đến mối quan hệ giữa
trung ơng (nhà nớc) và chính quyền địa về vấn đề quyền hành pháp và cụ thể là
quyền hành chính nhà nớc. Giải quyết mối quan hệ và phân chia quyền lực nhà nớc giữa các cấp tạo ra các mô hình khác nhau của chính quyền địa phơng. Nhng
theo nhiều tác giả nghiên cứu về chính quyền địa phơng, dù theo định nghĩa nào
hoặc theo mô hình nào thì nói chung trên thế giới ngày nay chính quyền địa phơng có những đặc trng sau:
- Có vùng lãnh thổ xác định bằng những văn bản pháp luật cụ thể sau; Đó
không phải là đờng biên giới theo khái niệm quốc gia hay của liên bang hoặc của
bang (nhà nớc thành viên trong nhà nớc liên bang);
- Có số dân xác định trên dịa bàn một vùng lãnh thổ xác định;
- Có một tổ chức chính quyền liên tục, mang tính kế thừa. Mặc dù không
phải là một tổ chức nh nhà nớc, nhng nó đảm bảo cho sự kế thừa của các quyết
định quản lý các lĩnh vực ở địa phơng;
- Là một pháp nhân công pháp hoàn chỉnh hay han chế;

2


- Có tính tự quản nhất định trong mỗi quan hệ với các cấp chính quyền địa
phơng khác;
- Có chức năng và quyền quản lý nền hành chính nhà nớc trên đơn vị lãnh
thổ;
- Có quyền quản lý ngân sách riêng, tạo ra thu nhập cho chính quyền địa
phơng và chi tiêu cho địa phơng.
Đối với Việt Nam chính quyền địa phơng đợc định nghĩa là một đơn vị
hành chính lãnh thổ có đủ ba yếu tố:
- Hội đồng nhân dân do nhân dân địa phơng bầu ra;

- Uỷ ban nhân dân do hội đồng nhân dân bầu ra;
- Có ngân sách địa phơng.
Với các quan niệm trên, hiện nay cả nớc ta có ba cấp chính quyền địa phơng;
- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng;
- Huyện, quận, thị xã, thành phố(cấp 2) thuộc tỉnh;xã, phờng, thị trấn;
thành phố trực thuộc trung ơng;
- Huyện, quận, thị xã, thành phố(cấp 2) thuộc tỉnh;
- Xã, phờng, thị trấn;

Chính phủ

61

Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng

567

Huyện, quận, thị xã, thành phố
thuộc tỉnh(cấp2)

10.181

Xã, phờng, thị trấn

1.1.1 Hội đồng nhân dân.
3


-Địa vị pháp lý và vai trò của Hội đồng nhân dân: Hội đồng nhân dân là
cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và

quyền làm chủ của nhân dân do nhân dân địa phơng bầu ra, chịu trách nhiệm trớc
nhân dân địa phơng và cơ quan nhà nớc cấp trên thông qua hội đồng nhân, nhân
dân thực hiện quyền làm chủ của mình và tổ chức thành quyền lực nhà nớc trên
lãnh thổ.
Nhng cần phân biệt, Hội đồng nhân dân không phải là cơ quan quyền lực
tối cao nh Quốc hội, mà là cơ quan quyền lực của địa phơng trong phạm vi đơn vị
hành chính- lãnh thổ; không phải là cơ quan luật pháp nh Quốc hội mà là cơ quan
có chức năng quản lý hành chính nhà nớc ở địa phơng, quyết định và đảm bảo
thực hiện các chủ trơng, biện pháp để phát huy tiềm năng của địa phơng, xây
dựng và phát triển các mặt...xuất phát từ lợi ít chung của đất nớc và lợi ích của
nhân dân địa phơng, tránh cục bộ địa phơng chủ nghĩa.
Trong các quyết dịnh quản lý của mình, hội đồng nhân dân phải tuân thủ pháp
luật do cơ quan nha nớc cấp trên có thẩp quyền ban hành, đồng thời hội đồng
nhân dân còn có chức năng giám sát việc tuân thủ theo pháp luật của các cơ
quan, xí nghiệp và các tổ chức khác kể cả các cơ quan cấp trên đóng tại địa phơng.
- Nhiệm vụ quyền hạn của hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân và uỷ ban
nhân dân đợc tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính . Những nhiệm vụ, quyền
hạn của hội đồng nhân thể hiện rõ vai trò, chức năng của nó trên các mặt: Kinh
tế; an ninh quốc phòng , chính sách dân tộc, pháp chế xã hội chủ nghĩa; xây dựng
bộ máy chính quỳền địa phơng. Nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng nhân dân thể
hiện trên các mặt sau:
Ra các nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thihành hiến pháp và
pháp luật ở địa phơng, kế hoặch phát triển kinh tế_ xã hội và ngân sách; về an
nin. Quốc phòng ở địa phơng ; về các biện pháp ổn định và nâng cao mức sống
của nhân dân; hoàn thành mọi nhiệm vụ của cấp trên giao cho , làm tròn nhiệm
vụ đối với cả nớc .
+ Quản lý địa phơng theo hiến pháp và pháp luật, các văn bản của cơ
quan nhà nớc cấp trên ; phát huy quyền làm chủ của nhân dân , tăng cờng pháp
chế Xă Hội Chủ Nghĩa ngăn ngừa và chống các biểu hiện quan liêu, vô trách
nhiệm hách dịch, cựa quyền, tham nhung , lãng phí và các biểu hiện tiêu cực

4


khác trong cơ quan cán bộ , viên chức nhà nớc trong bộ máy chính quyền địa phơng .
+ Căn cứ vào chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của cấp mình và xuất phát từ
lợi ích chung của đất nứơc và nhân dân địa phơng, hội đồng nhân dân quyết định
những chủ trơng và biện pháp quan trọng để xây dựng và phát triển địa phơng về
mọi mặt, làm tròn nghĩa vụ của địa phơng đối với cả nớc.
- Thẩm quyền của hội đồng nhân dân. Thẩm quyền hội đồng nhân dân đợc thể
hiện cụ thể theo luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (sửa đổi).
+ Ra nghị quyêt và kiểm tra việc thi hành, giám sát hoạt động của Hội đồng
nhân dân cấp dới :
+ Sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dới trực tiếp ;
+ Giám sát công tác thờng trực của Hội đồng nhân dân , Uỷ ban nhân dân ;
+ Sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết sai trái của Uỷ ban nhân dân cung cấp
;
+ Giám sát công tác của toà án nhân dân cung cấp .
- Thờng trực Hội đồng nhân dân. Thờng trực Hội đồng nhân dân đợc định
nghĩa nh là cơ quanbảo đảm tổ chức hoạt động của Hội đồng nhân dân cùng cấp;
chịu sự giám sát hớng dãn của hội đồng nhân dân cấp trên, của quốc hội. chính
quyền địa phơng các cấp (hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân )_
có chức năng quản lý tập trung, thống nhất mọi công việc quản lý hành chính nhà
nớc trên lãnh thổ; bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân và pháp chế xã hội
chủnghĩa; giám sát mọi cơ quan, tổ chức doanh nghiệp, công dân chấp hành đúng
pháp luật của nhà nớc trên lãnh thổ bao gồm cả phần trung ơng quản lý và phần
địa phơng quản lý; chăm lo xây dựng phần kinh tế do địa phơng trực tiếp quản lý;
làm đủ nghĩa vụ của địa phơng với nhà nớc, chăm lo đời sống của toàn dân c
sống trên lãnh thổ bảo đảm an ninh trật tự và an toàn xã hội trên lãnh thổ; quản lý
và bảo vệ tài nguyên và môi trờng bảo đảm xây dựng lực lợng vũ trang quốc

phòng toàn dân thuộc nhiệm vụ của chính quyền địa phơng .
Các cấp chính thực hiện chức năng quản lý nhà nớc trên địa bàn đối với mọi
doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế, không phân biệt kinh tế trung ơng
hay địa phơng.
1.1.2 Uỷ ban nhân dân.
5


- Địa vị pháp lý và vai trò của Uỷ ban nhân dân: Uỷ ban nhân dân do hội
đồng nhân dân bầu ra, là cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân, cơ quan
hành chính nhà nớc ở địa phơng chịu trách nhiệm chấp hành hiến pháp, luật, các
văn bản của cơ quan nhà nớc cấp trên và nghị quyết của hội đồng nhân dân.
Với định nghĩa nh trên, Uỷ ban nhân dân có hai t cách nhng thống nhất.
+Là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, chịu trách nhiệm thi hành
các quyết định của Hội đồng nhân dân và báo cáo công việc trớc Hội đồng nhân
dân cùng cấp và Uỷ ban nhân dân cấp trên. Hội đồng nhân dân có quyền bãi
miễn các thành viên của Uỷ ban nhân dân, giám sát các hoạt động và sửa đổi
hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của Uỷ ban nhân dân cùng cấp.
Uỷ ban nhân dân chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân và đôn đốc của Thờng
trực nhân dân.
+ Là cơ quan hành chính nhà nớc ở địa phơng, nên Uỷ ban nhân dân chịu
trách nhiệm không chỉ chấp hành những nghị quýết của Hội đồng nhân dân cùng
cấp mà còn cả các nghị quyết của các cơ quan chính quyền cấp trên thi hành
pháp luật thống nhất trên cả nớc. Tất cả các Uỷ ban nhân dân các cấp chịu sự
lãnh đạo thống nhất của chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất.
Để tăng cờng tính hệ thống thứ bậc của bộ máy hành chính nhà nớc từ
trung ơng đến địa phơng, Thủ tớng chính phủ phê chuẩn việc bầu cử, miễn
nhiệm, điều động cách chức chủ tịch, các phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, các
thành phố trực thuộc Trung ơng.
- Nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân. Thực hiện chức

năng quản lý hành chính nhà nớc trên lãnh thổ, uỷ ban nhân dân có các nhiệm
vụ quyền hạn sau:
+Tuyên truyền giáo dục pháp luật, kiểm tra việc chấp hành hiến pháp, luật
các văn bản của các cơ quan nhà nớc cấp trên và các nghị quyết của Hội dồng
nhân dân cùng cấp trong các cơ quan nhà nớc, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội,
các đơn vị vũ trang nhân dân, công đoàn ở địa phơng.
+ Bảo đảm an ninh, an toàn, trật tự xã hội thực hiện nhiệm vụ xây dựng các
lực lợng vũ trang và xây dựng quốc phòng toàn dân; quản lý hộ khẩu, hộ tịch ở
địa phơng; việc c trú đi lại của ngời nớc ngoài ở địa phơng.
+ Phòng chống thiên tai bảo vệ tài sản của nhà nớc và của nhân dân; chống
tham nhũng buôn lậu, làm hàng giả và các tệ nạn xã hội.

6


+ Quản lý tổ chức biên chế, lao động, tiền lơng, đào tạo viên chức, bảo
hiểm xã hội.
+ Tổ chức và chỉ đạo công tác thi hành án ở địa phơng.
+ Tổ chức và chỉ đạo việc thu chi ngân sách của địa phơng; phối hợp với
các cơ quan hữu quan để bảo đảm thu đúng, đủ, kịp thời các loại thuế và các
khoản thu khác ở địa phơng.
+ Quản lý địa giới đơn vị hành chính địa phơng.
+Phối hợp với thờng trực Hội đồng nhân dân và các ban của Hội đồng
nhân dân cùng cấp chuẩn bị nội dung các kỳ họp của Hội đồng nhân dân, xây
dựng các đề án trình Hội đồng nhân dân xét và quyết định. Đây là một nhiệm vụ
rất quan trọng của Uỷ ban nhân dân các cấp trong sự nghiệp phát triển kinh tế- xã
hội của địa phơng.
- Tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân:
- Tổ chức: Gồm có chủ tịch, các phó chủ tịch và các uỷ viên, uỷ ban nhân
dân. Chủ tịch phải là đại biểu Hội đồng nhân dân, các thành viên khác không

nhất thiết là đại biểu Hội đồng nhân dân, Chủ tịch đợc Hội đồng nhân dân cùng
cấp bầu nhng phải đợc chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn.
Hoạt động của Uỷ ban nhân dân: Uỷ ban nhân dân là một thiết chế tập
thể, nhng chủ tịch Uỷ ban nhân dân lãnh đạo hoạt động của ban nhân dân. Khi
quyết định những vấn đề quan trọng của địa phơng. Uỷ ban nhân dân phải thảo
luận tập thể và ra quyết định theo đa số. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có quyền đình
chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của Uỷ ban nhân dân cấp dới: diình chỉ việc thi hành nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cáp dới
đồng thời đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ quyết định đó.
Chủ tịch Uỷ ban nhân là ngời lãnh đạo và điều hành công việc của Uỷ ban
nhân dân: chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của
mình: cùng tập thể Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm về hoạt động của Uỷ ban
nhân dân trớc Hội đồng nhân dân cùng cấp và các cơ quan nhà nớc cấp trên. Chủ
tịch phân công công tác cho phó chủ tịch và các thành viên khác của Uỷ ban
nhân dân.
Uỷ ban nhân dân làm việc theo chế độ tập thể, trong đó mỗi thành viên Uỷ
ban nhân dân chịu trách nhiệm cá nhân về công việc trớc Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về
hoạt động của Uỷ ban nhân dân trớc Hội đồng nhân dân cấp mình và trớc cơ
7


quan nhà nớc cấp trên. Trong tập thể Uỷ ban nhân dân, chủ tịch Uỷ ban nhân dân
là ngời đứng đầu lãnh đạo công việc của Uỷ ban nhân dân, chỉ đạo các thành viên
khác thực hiện công việc đợc phân công. Uỷ ban nhân dân thảo luận tập thể và
quyết định theo đa số những việc quan trọng nh chơng trình làm việc kế hoạch và
ngân sách; các biện pháp thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân về kinh tế,
xã hội; thông qua báo cáo của Uỷ ban nhân dân trớc Hội đồng nhân dân, đề án
thành lập mới, sát nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn; vạch và điều chỉnh địa
giới các dơn vị hành chính ở địa phơng.
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có một số nhiệm vụ và quyền hạn riêng đợc luật

quy định nh: Phê chuẩn kết quả bầu cử cấp giới; điều động, miễn nhiệm, cách
chức chủ tịch, phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp giới trực tiếp; phê chuẩn việc
miễn nhiệm bái nhiệm các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân cấp giới: Bổ
nhiệm, miễn nhiệm , điều đọng, cách chức, khen thởng, kỷ luật cán bộ viên chức
nhà nớc theo sự phân cấp quản lý; đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ các văn bản
sai trái của các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp mình và những
văn bản sai trái của Uỷ ban nhân dân, chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp giới; đình
chỉ việc thi hành các nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp giới trực tiếp
và đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ.
1.2. Cơ cấu bộ máy chính quyền cấp xã.
Xã là đơn vị hành chính cơ sở có mối quan hệ trực tiếp hàng ngày với
nhân dân. quan hệ này không chỉ là mối quan hệ giữa chính quyền với nhân dân
mà là mối quan hệ gia tộc làng xóm lâu đời với tất cả những tập quán lâu đời. Là
cấp chính quyền giải quyết trực tiếp hàng ngày không qua chính quyền cấp trung
gian khác những vấn đề dân quyền dân sinh , dân trí, dân tâm xã vừa phải đảm
bảo đúngpháp luật của nhà nớc, chủ trơng chính sách của đảng, vừa phải sát hợp
với những đặc điểm cụ thể của địa phơng , hiểu thâu tình đạt lý trong mối quan
hệ làng xóm.
Chính quyền địa phơng cấp xã, phờng , thi trấn cấp chính quyền này gọi
chung là chính quyền cơ sở ;à đơn vị hành chính lãnh thổ có đủ ba yếu tố .
- Hội đồng nhân dân xã do nhân dân xã bầu ra ;
- Uỷ ban nhân dân xã do hội đồng nhân dân xã bầu ra ;
- Có ngân sách của xã.

8


Chính quyền cơ sở quản lý hành chính nhà nớc về đời sống chính trị
kinh tế xã hội , an ninh, quốc phòng, đồng thời quản lý và tôn trọng đầy đủ
các quyền tự chủ của các đơn vị kinh tế tập thể cũng nh kinh tế t nhân, cá nhân

chính quyền xã không đứng ra sản xuất kinhdoanh cũng nh không can thiệp
vào hoạt động kinh doanh của các đơn vị kinh tế.
Chính quyền xã có nhiệm vụ quả lý chủ yếu về mặt hành chính, hộ tịch,
trật tự an toàn xã hội, giữ gìn pháp chế về mặt đời sống xã hội trong xã.
Chính quyên cấp xã có một vị trí quan trọng trong hệ thống chính quyền
ba cấp ở nớc ta, nối liền trực tiếp chính quyền với nhân dân. Một bộ máy nhà nớc
mạnh và có hiệu lực phải dựa trên chính quyền cấp cơ sở mạnh. Hội đồng nhân
dân xã phảit thực sự là ngời đại biểu cho nhân dân ở cơ sở. Uỷ ban nhân dân xã
phải có đủ năng lực , hiệu lực ở cơ sở, xử lý kịp thời những yêu cầu hàng ngày
của nhân dân. Hơn bao giờ hết chính quyền cơ sở thẻ hiện trực tiếp hiệu lực quản
lý của nhà nớc, quyền làm chủ của nhân dân thể hiện bản chất và tính u việt của
chế độ .
2. Vị trí của chính quyền cấp xã đối với nền hành chính quốc gia.
Chính quyền cơ sở quản lý mọi mặt công tác hành chính nhà nớc ở cơ sở nhằm
đảm bảo cho hiến pháp, pháp luật đợc tôn trọng và chấp hành nghêm chỉnh ở cơ
sở; đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân lao động ; đảm bảo quyền hợp pháp
cũng nh nghĩa vụ của công dân ; chăm lo đời sống vật chất và tinh thần của nhân
dân trong xã, động viên mọi công dân làm tròn mọi nghĩa vụ đối với nhà nớc.
Xây dựng và thực hiện các phần quy hoạch và kế hoạch trong phạm vi
nhiệm vụ và khả năng của xã nh :sự nghiệp giáo dục , văn hoá, y tế, xã hội, sản
xuất và thị trờng, chăm lo đời sống, quản lý ngân sách xã, làm nghĩa vụ đối với
nhà nớc và đối với cấp trên;trực tiếp xây dựng và quản lý những công trình công
cộng phục vụ sự phát triển kinh tế- xã hội trên địa bàn cơ sở.
Quản lý hành chính nhà nớc ở cơ sở là quản ký hộ tịch trật tự an tòan xãhội
,quản ký hành chính kinh tế đối với các hộ đơn vị sản xuất kinh doanh cơ
bản và các tổ chức hợp tác ; quản lý ngân sách xã.
Với t cách là chính quyền nhà nớc ở địa phơng , Hội đồng nhân dân,Uỷ
ban nhân dân xã có quyền giám sát, kiểm tra cáchoạt động kinh tế, văn hoá xã
hội trong phạm vi xã của mọi đơn vị, mọi thành phần kinh tế để đảm bảo chính

9


sách,pháp luật, giữ gìn pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo quyền lợi chung của
nhà nớc và quyền lợi chung của nhân dân trong xã.
II. Sự Tất yếu khách quan phải đổi mới cơ cấu bộ máy chính
quyến cấp xã.

1.sự tất yếu khách quan phải đổi mới cơ cấu bộ máy chính quyền cấp
xã.
Việt nam trong những năm đổi mới, bớc đầu đã đạt đợc những thành tựu
rất quan trọng, vợt qua nhiều khó khăn, thử thách ổn định và phát triển kinh tếxã hội, giữ vững và tăng cờng chính trị đa đất nớc cơ bản ra khỏi tình trạng hủng
hoảng.Theo số liệu của ngân hàng thế giới thì nhịp độ phát triển kinh tế (GDP)
của Việt Nam trong giai đoạn đổi mới tăng bình quân 8,2% (1991- 1995) sản
xuất công nghiệp tăng 13,3%, sản xuất nông nghiệp tăng 4,5%, kim ngạch xuất
khẩu tăng 20% lạm phát giảm từ 67,1% (1991) xuống 14,4% (1994) và 12,7%
(1995). Thực hiện chính sách mở cửa, Việt Nam đã phát triển mạnh mẽ quan hệ
đối ngoại, mở rộng sự hợp tác nhiều mặt với các nớc nhất là các nớc trong khu
vực và các nớc công nghiệp phát triển, tham gia vào tổ chức asean với t cách là
một thành viên đầy đủ (1995), bình thờng hoá quan hệ với Mỹ sau nhiều năm đối
đầu tính đến nay, tổng số vốn đăng ký của các dự án đầu t nớc ngoài lên đến
khoảng 18 tỷ USD. Với những thành tựu đạt đợc bớc đầu về kinh tế và chính trị
đã tạo ra những tiền đề đa đất nớc sang một giai đoạn phát triển mới, khắc phục
nguy cơ tụt hậu, đẩy mạnh công nghiệp hoá hiện hại hoá đất nớc. Trong giai đoạn
phát triển mới nền hành chính Việt Nam, tuy đã góp phần không nhỏ vào thực
hiện công cuộc đổi mới nhng còn nhiều mặt non yếu. Cha thích hợp với những
thay đổi nhanh chóng do thị trờng gây ra. Bộ máy nhà nớc còn quá cồng kềnh,
hiệu quả hoạt động cha cao nặng nề về quan liêu cựa quyền, năng lực, phẩm chất
các bộ phận công chức cha tơng xứng với những yêu cầu của nhiệm vụ trong giai
đoạn mới Trớc tình hình đó, với tiêu đề Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nớc

Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trọng tâm là cải cách một bớc nền hành
chính. Cải cách hành chính nhà nớc ta, phải tiến hành đồng thời trên cả ba mặt
(1). Cải cách thể chế hành chính; (2). Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nớc nhằm nâng cao hiệu lực hiệu quả; (3)Cải cách công vụ, nâng cao năng lực và
làm sạch đội ngũ cán bộ, công chức .
Vì vậy, việc đổi mới tổ chức cơ cấu bộ máy quản lý , nâng cao hiệu lực
hành chính nhà nớc ở xã là thực sự khách quan tất yếu tác động lớn đến sự phát
10


triển kinh tế và chính trị của đất nớc. Bởi vì, hệ thống cấu trúc hành chính lãnh
thổ nớc ta theo quy định tại điều 118 hiến pháp năm 1992 bao gồm 4 cấp: cấp
trung ơng, cấp tỉnh( Bao gồm các tỉnh và các thành phố trực thuộc trung ơng);
Cấp huyện ( Huyện, quận, các thành phố, thị xã thuộc tỉnh); Cấp xã ( Bao gồm
các xã, phờng và thị trấn ). Trong hệ thống tổ chức hành chính bốn cấp này, xã là
đơn vị hành chính thấp nhất có vai trò vị trí đặc biệt quan trọng. Không chỉ trong
cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nớc mà còn là yếu tố chi phối mạnh mẽ đời sống
chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội của cộng đồng dân c và chủ thể ngời dân trong
địa bàn. chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ cấp xã là cấp gần gũi nhân dân nhất, là
nền tảng của hành chính cấp xã làm đợc việc thì mọi việc đều xong xuôi.
2. Mục tiêu của việc đổi mới cơ cấu bộ máy chính quyền cấp xã.
Cơ quan hành chính cấp xã là cấp tổ chức thực hiện và là cấp cơ sở của nền
hành chính nhà nớc cơ cấu tổ chức của bộ máy hành chính cấp xã không chỉ xây
dựng dựa trên chức năng nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nớc của cấp này, mà
cần tính tới số lợng, trình độ, kinh nghiệp, kĩ năng của đội ngũ cán bộ sẵn có.
Chức năng, nhiệm vụ các bộ phận cấu thành về mặt tổ chức bộ máy hành chính
cấp xã gắn với nhiệm vụ của mỗi cá nhân trong tổ chức này. xuất phát từ những
yêu cầu khách quan, để tiến hành cải cách bộ máy hành chính nhà nớc tinh gọn,
ít đầu mối, thực hiện nghiêm túc nguyên tắc tập trung dân chủ công khai hoá các
hoạt động: giải quyết nhanh, nhạy, kịp thời, hợp tình hợp lý, có hiệu quả nhiệm
vụ chính trị, cải cách tổ chức bộ máy cơ quan hành chính cấp xã nhằm mục tiêu:

Chức năng của bộ máy hành chính phù hợp, đáp ứng những yêu cầu của chức
năng quản lý hành chính nhà nớc ở cấp này và không ngừng nâng cao chất lợng
dịch vụ hành chính công, từ chức năng, nhiệm vụ, mục tiêu quản lý để tổ chức bộ
máy quản lý tơng ứng. Mỗi bộ phận chuyên môn chức năng chuyên môn trong
bộ máy quản lý hành chính chức năng kép: tham mu cho Uỷ ban nhân dân thực
hiện vai trò ra quyết định và phục vụ Uỷ ban nhân dân thực hiện vai trò hành
chính.
Là một thành tố cơ bản nằm trong một chính thể tổ chức và hệ thống các
cơ quan hành chính nhà nớc từ trung ơng đến cấp xã, về mục tiêu hành chính bộ
máy phải hoàn chỉnh và chỉ huy lãnh đạo thống nhất.
Phân định rõ phạm vi trách nhiệm trong quản lý phân cấp rành mạch, rõ ràng
nhiệm vụ và thẩm quyền quản lý hành chính nhà nớc đối với cấp xã.

11


Thống nhất giữa chức năng nhiệm vụ và quyền hạn làba yếu tố tạo điều kiện cho
nhau. Nếu chỉ có nhiệm vụ mà không có trách nhiệm ( nhiệm vụ) đểđi tới chỗ
lạm dụng quyền lực, không làm hết trách nhiệm. Trong tổ chức quản lý hành
chính phải đỉnh rõ chức năng nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm, quan hệ trêndới,ngang-dọc cho cả tổ chức cho từng bộ phận cá nhân. tăng cờng tính chuyên
môn chuyên nghiệp hoá các chức danh do yêu cầu của nhiệm vụ chính trị lâu dài
thiết thực quy định.
Tăng hiệu quả kinh tế và hiệu quả hành chính. Tổ chức bộ máy hành chính
cấp xã phải tinh giảm tiết kiệm hiệu lực và hiệu quả kinh tế xã hội.

Chơng 2

Một số vấn đề đặt ra trong tổ chức và hoạt động
của chính quyền xã nớc ta hiện nay
1. Những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở

xã.
1.1 vị trí của hội đồng nhân dân trong hoạt động thực tiễn.
Hiến pháp, luật tổ chức HĐND và UBND khẳng định HĐND là cơ quan
quyền lực nhà nớc ở địa phơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm
chủ của nhân dân. trên cơ sở quy định của hiến pháp và pháp luật,pháp lệnh về
nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đã xác
định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã, phờng, thị trấn. Với các
nhiệm vụ quyền hạn trong các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, an ninh, quốc phòng,
thực hiện chính sách dân tộc và tôn giáo, lĩnh vực thi hành pháp luật, lĩnh vực xây
dựng chính quyền địa phơng, lĩnh vực giám sát, Hội đồng nhân dân xã về mặt
hình thức pháp lý, có khá nhiều quyền quyết định. Nhng trên thực tế Hội đồng
nhân dân xã vẫn không khẳng định đợc vị trí của mình trong hoạt động thực tiễn

12


và thực chất vẫn là cơ quan nặng về hình thức và không thực quyền. điều này đợc
thể hiện rõ nét về các phơng diện:
- Về tổ chức: Hội đồng nhân dân không có cơ cấu tổ chức thính hợp, đủ
khả năng về điều kiện để thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ và quyền hạn của
mình( Hội đồng nhân dân xã mặc dù có đủ chủ tịch, phó chủ tịch HĐND nhng lại
không đợc hình thành bộ phận thờng trực HĐND, không có các ban HĐND nh ở
cấp huyện và cấp tỉnh).
- Về hoạt động: Hoạt động của Hội đồng nhân dân xã là các kỳ họp theo
luật Hội đồng nhân dân họp thờng lệ mỗi năm hai kỳ. Hội đồng nhân dân xã tuy
cũng họp hai kỳ theo luật định nhng mỗi lần thờng là một ngày. với kỳ họp chỉ
kéo dài trong một ngày, với các thủ tục khai mạc và bế mạc có tính chất hình
thức nhng lại chiếm nhiều thời gian, do vậy thời gian dành để các đại biểu thảo
luận các vấn đề thuộc chơng trình nghị sự của kỳ họp lại rất ít.Do vậy, chất lợng
các kỳ họp chung là hạn chế và hình thức.

- Qua khảo sát thực tế cho thấy, Hội đồng nhân dân xã thảo luận và quyết
định các vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định nhng về thực chất là thảo luận và
quyết dịnh các vấn đề mà đảng Uỷ đã thảo luận và quyết định. Nhiều nghị quyết
của Hội đồng nhân dân xã là sự viết lại nghị quyết của đảng Uỷ.
- Uy tín và ảnh hởng của Hội đồng nhân dân xã trong đời sống làng xã khá
thấp. Kết quả khảo sát Hệ thống chính trị cấp xã nhìn từ góc độ ngời dân chỉ ra
rằng, giữa ba thiết chế trong hệ thống chính trị là HĐND, UBND xã và đảng Uỷ
xã, ngời dân tỏ ra gần gũi nhất đối với UBND. Còn đối với HĐND một tổ chức
có chức năng nhiệm vụ quan trọng là đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích
ngời dân trong làng, xã thì dân chúng lại quan hệ ít.
1.2. Uỷ ban nhân dân tính chấp hành và tính chất hành chính.
Đối với Uỷ ban nhân dân tính chấp hành và tính chất hành chính không đợc cụ thể do vậy, trong mỗi quan hệ với Hội đồng nhân dân xã, Uỷ ban nhân dân
xã gần nh nắm quyền chủ động. Tính chất hình thức của các nghị quyết do
HĐND xã thông qua đã không tạo ra đợc các cơ sở thực tiễn đối với việc chấp
hành của Uỷ ban nhân dân. sự yếu kém trong tổ chức và hoạt động cỉa Hội đồng
nhân dân xã đã đặt Hội đồng nhân dân xã về thực chất lệ thuộc vào Uỷ ban nhân
dân, khả năng kiểm soát của Hội đồng nhân dân xã đối với hoạt động của Uỷ ban
nhân dân là rất hạn chế.

13


Mặt khác, với tính chất là cơ quan hành chính nhà nớc ở xã Uỷ ban nhân
dân lại hoạt động gần nh là một cơ quan thụ động, chủ yếu làm theo các chỉ thị,
mệnh lệnh của cấp trên. tính chất hành chính nhà nớc ở đơn vị cơ sở nh đã đòi
hỏi cơ quan hành chính nhà nớc phải đợc tổ chức có tính gọn nhẹ, linh hoạt, đủ
khả năng ứng phó kịp thời các tình huống quản lý. Nhng luật tổ chức HĐND,
UBND địa phơng lại quy định UBND là một tổ chức tập thể, hoạt động theo chế
độ Uỷ ban là chủ yếu. Tính chất hội đồng trong tổ chức của cơ quan hành chính
nhà nớc ở cấp xã đã tiếp tục biến cơ quan này thành một loại cơ quan nghị bàn,

họp, thảo luận nhiều mà hoạt động cụ thể là ít, kém hiệu quả và không kịp thời.
Điều đáng báo động là ở chỗ vai trò, trách nhiệm cá nhân của các chức vụ trong
cơ cấu tổ chức Uỷ ban nhân dân do không đợc xác định rõ nên rất khó khăn xủ lý
trách nhiệm cán bộ các hoạt động quản lý nhà nớc trên địa bàn kém hiệu quả,
gây ra nhiều tiêu cực dẫn đến bất bình trong quần chúng. Sự đùn đẩy trách nhiệm
vẫn còn là hiện tợng phổ biên trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành
chính nhà nớc ở nhiều xã.
Nghiên cứu thực trạng các quy định của pháp luật nớc ta về chính quyền
địa phơng cho thấy chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp
chính quyền địa phơng từ tỉnh, huyện,xã đều còn chung chung thiếu định lợng
định tính cho các cấp chính quỳền. Chính quyền cấp xã về mặt hình thức pháp lý,
quyền hạn và trách nhiệm dờng nh rất nhiều nhng hầu hết lại không xác định cụ
thể. đặc biệt cha có sự phân biệt giữa hai nhóm nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền cơ sở là quản lý nhà nớc và quyền tự quản cơ sở. Chính sự lẫn lộn giữa
quyền hạn, nhiệm vụ giữa quản lý nhà nớc và tự quản ở cơ sở đã không phát huy
đợc vai trò của chính quyền cơ sử về phơng diện quản lý nhà nớc và phơng diện
tự quản. điều này đã đẩy không ít chính quyền cơ sở vào tình trạng đối với cấp
trên thì đối phó, thực hiện nhiệm vụ cốt cho song chuyện, báo cáo sai sự thật; đối
với dân chúng trong làng xã thì quan liêu cựa quyền, xa rời nhân và khi có điều
kiện thì tham ô bòn rút sự đóng góp của dân để trục lợi cá nhân.
1.3 Sự xuất hiện chức danh trởng thôn.
Sự xuất hiện chức danhtrởng thôn ở các xã cũng đang làm biến đổi khá
lớn các mối quan hệ giữa các yếu tố trong hệ thống chính trị ở cơ sở, đặc biệt mối
quan hệ giữa chính quyền ỏ cơ sở với dân chúng.

14


Thôn, ấp bản là một khu vực đợc hình thành theo địa lý tự nhiên và truyền
thống văn hoá trong cộng đồng làng,xã Việt Nam. Trởng thôn chịu một số trách

nhiệm thực hiện nhiệm vụ quan trọng trong phạn vi do Uỷ ban nhân dân xã giao.
Thôn, ấp bản không phải là một cấp chính quyền nhà nớc. Từ khi có chức
danh trởng thôn thì việc truyền đạt các chính sách chủ trơng của Đảng và pháp
luật của nhà nớc đã nhanh chóng xuống tới dân và thực hiện các nhiệm vụ chính
quyền đề ra đợc kịp thời hơn có hiệu quả hơn.
Trong thời gian vừa qua, các xã đã biết phát huy tác dụng của trởng thôn
để giúp cho việc quản lý nhà nớc ở thôn bản tốt hơn. hàng tháng trởng thôn định
kỳ báo cáo công tác cho UBND xã và phải chịu trách nhiệm trớc UBND xã về
công tác đợc xã giao. Trởng thôn đợc tham gia các cuộc họp do cấp trên triệu tập
và phối hợp với đoàn thể trong dịa bàn xã cũng nh các thành viên UBND xã đợc
phân công theo dõi cụm thôn, áp bản để hoàn thành tốt các công việc đợc giao.
Nhng do cha có những văn bản cụ thể quy định các mối quan hệ giữa trởng thôn
và UBND xã nên hoạt động của trởng thôn, ấp bản còn lúng túng. Việc truyền đạt
chủ trơng, chính sách của đảng, pháp luật của nhà nớc có nhanh gọn hơn , nhng
do trình độ hiểu biết và tiếp cận văn bản còn hạn chế nên việc truyền đạt rất khó
khăn. tiêu chuẩn, chế độ của trởng thôn theo quy định của nghị định chính phủ,
các chức danh khác trong đó có trởng thôn là 80 nghìn đồng/ tháng. Với số phụ
cấp ít nh vậy nên các trởng thôn ngoài phần công việc đợc giao còn phải tham gia
sản xuất để đảm bảo đời sống nên chất lợng công việc không cao. Trong việc xử
lý công việc đợc giao, một số trởng thôn do cha đợc tập huấn, bồi dỡng nên việc
phối hợp với các đoàn thể quần chúng để giải quyết một số việc cụ thể còn lúng
túng, cha phát huy đợc sức mạnh tổng hợp của hệ thống chính trị trên địa bàn
thôn xóm.
Điều quan trọng cần đợc lu ý là vị trị trí của trởng thôn và hoạt động của
trởng thôn ngoài các tác dụng tích cực vẫn đang đặt ra những bất cập trong thực
tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở. điều này đợc thể hiện ở các xu
hớng sau:
- Chính quyền xã có thiên hớng dồn các công việc có liên quan đến dân
chúng xuống các trởng thôn, biến trởng thôn thành nơi gánh chịu các nhiệm vụ
vốn theo luật thuộc trách nhiệm của chính quyền xã. xu hớng này có nguy cơ

biến chính quỳên xã thành một chính quyền cấp trung gian, xa dần nhân dân, cán
bộ xã trở nên quan liêu, thôn trở thành một cấp quản lý hành chính Bất đắc dĩ
15


một đơn vị cơ sở mơ hồ về địa vị pháp lý.trởng thôn , từ ngời đại diện dân
chúng ,do dân bầu lên đợc thực hiện một số nhiệm vụ và nhu cầu tự quản cộng
đồng ,trở thành ngời đại diện cho chính quyền xã thực hiện các hoạt động mang
tính quyền lực nhà nớc.
- Sự đùn đẩy các công việc từ cấp xã xuống trởng thôn buộc các trởng thôn
phải đầu t nhiều thời gian và công sức cho công việc chung của thôn xóm trong
lúc các trởng thôn lại đợc hởng rất ít các chế độ đãi ngộ từ phía nhà nớc, không
giống nh cán bộ cấp xã. Tình trạng ngời làm nhiều hởng ít đã tạo nên không ít
sự so đo của một số trởng thôn về chế độ đãi ngộ. Hơn nữa, nguy cơ hành chính
hoá thôn tạo hình ảnh thôn nh một cấp hành chính cơ sở đã tạo ra tâm lý đòi
quyền lợi của một số trởng thôn, thậm chí một số vị đứng đầu các bộ phận thuộc
các thiết chế trong hệ thống chính trị cơ sở nh chi bộ, chi hội phụ nữ,chi đoàn
thanh niên, cựu chiến binh cũng mong muốn đợc hởng chế độ đãi ngộ từ ngân
sách nhà nớc.
- Những bất cập này cần đợc xem xét giải mã trong các nỗ lực xây dựng
một mô hình tổ chức khôn hợp lý để vừa đảm bảo nêu cao trách nhiệm của chính
quyền cơ sở, vừa đảmbảo phát huy tốt các tiềm năng tự quản công cộng.
1.4. Chính quyền xã làmột cấp chính quyền hoàn chỉnh nhng lại cha thật
sự là một cấp ngân sách đầy đủ.
-Do vậy, trên thực tế chính quyền xã hoạt động trên cơ sở chế độ tài chính
công không tơng thích. Tuy luật ngân sách nhà nớc đã quy định chính quyền xã
có ngân sách đợc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi nhng nguồn thu không tạo
khả năng thúc đẩy nỗ lực của chính quyền xã nhằm hoàn thiện tình trạng ngân
sách. Sự bao cấp có tính bình quân của nhà nớc đối với ngân sách xã đã có tạo
tâm lý chờ đợi đợc cấp phát ở không ít chính quyền cơ sở. Do vậy, ở những nơi

có điều kiện kinh tế tốt, lẫn nhữnh nơi ít có điều kiện phát triển kinh tế, chính
quyền xã cha thực sự chủ động phát huy nội lực, tạo điều kiện để nhân dân phát
huy sản xuất kinh doanh, tăng nguồn thu cho ngân sách xã theo phơng thức làm
nhiều hởng nhiều làm ít hởng ít.
Tính không hoàn chỉnh về cấp ngân sách của chính quyền cơ sở ,sự yếu
kém về tổ chức bộ máy và năng lực cán bộ làm cho công tác điều hành ngân sách
xã lúng túng và khó khăn. cho đến nay theo Bộ tài chính mới khoảng 20% số xã
tự cân đối tài chính, 40% xã cân đối đợc một phần và 40% gần nh phải lệ thuộc
hoàn toàn nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên. mặc dù nguồn kinh phí quản lý
16


( chi thờng xuyên ) đợc phân bổ cho xã bình quân 300 triệu đồng cho 17 đến 25
định biên. đây là số kinh phí không nhỏ nhng do quá nhiều chức danh đợc cán
bộ, các nghành bố trí thêm nên nguồn kinh phí bị chi trả phân tán giàn trải. Trên
80% ngân sách xã dùng chi trả các khoản sinh hoạt phí, các khoản phụ cấp (từ 20
đến 370 nghin đồng/ngời 1 tháng). Do vậy, tình trạng ngân xã luôn căng thẳng,
không có khả năng giải quyết các nhiệm vụ thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội
trên địa bàn.
1.5. Tình trạng bất cập trong tổ chức và hoạt động.
Tình trạng bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền nói riêng là
hậu quả của nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan.
Về mặt khách quan, nông thôn Việt Nam vẫn cha vợt qua tình trạng lạc
hậu về kinh tế, văn hoá, xã hội. Gánh nặng của hậu quả chiến tranh và cơ chế
kinh tế tập trung, quan liêu bao cấp trớc đây vẫn còn chi phối các mặt đời sống
nông thôn. sự lúng túng của kinh tế nông thôn trớc các quy luật của kinh tế thị trờng đang làm cho đời sồng của hàng triệu nông dân ngày càng khó khăn. con đờng và các giải pháp phát triển kinh tế nông thôn trong xu thế phát triển kinh tế
thị trờng cha đợc xác định cụ thể và nhất quá. Trong bối cảnh nh vậy chính quyền
cơ sơ tất yếu rất khó khăn thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình.
Mặt khác, tính chất đặc điểm truyền thống của làng xã Việt Nam với các
phong tục tập quán đất lề quen thói các quan hệ phức tạp về dòng họ, về lợi ích

cũng đã tác động không ít đến cơ cấu tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị
ở cơ sở nói chung và chính quyền xã nói riêng.
Tuy nhiên, trong sự yếu kém, bất cập của chính quyền cơ sở ở nông thôn,
các nguyên nhân chủ quan là cơ bản. Các nguyên nhân chủ quan của tình trạng
nay có thể đợc tìm hiểu và phân tích trên nhiều góc độ và phơng diện. Nhng tập
trung lại có thể khái quát ở những nguyên nhân sau:
a- Cho đến nay, trong khoa học pháp lý về tổ chức nhà nớc chúng ta vẫn
cha có một nhận thức đầy đủ, khoa học và đúng đấn về khái niệm chính quyền cơ
sở. Do vậy, trong nhận thức và trong thực tiễn chính quyền cơ sở đợc quan niệm
là chính quyền thấp nhất, là cấp dới của các cấp chính quyền địa phơng
khác.Là cấp dới nên chính quyền cơ sở một mật nhận đợc sự lãnh đạo từ cấp tỉnh,
cấp huyện mật khác trở thành nơi phải gánh chịu mọi nghĩa vụ, trách nhiệm quản
lý nhà nớc, vốn theo các quy định của pháp luật là thuộc trách nhiệm của cấp tỉnh

17


hay cấp huyện. Quan niệm cơ sở là nơi mọi đờng lối, chính sách của Đảng, pháp
luật của nhà nớc đợc thực hiện, là địa chỉ đến của các chủ trơng và giải pháp đổi
mới hay cải cách đã dẫn đến quan niệm chính quyền cơ sở là công cụ của chính
quyền cấp trên có nghĩa vụ thực hiện không chỉ các chỉ thị, mệnh lệnh của cấp
trên mà cả nghĩa vụ, trách nhiệm và công việc của cấp trên. trong thực tế, không
ít các cơ quan nhà nớc ở Trung ơng, ở tỉnh, huyện, quan niệm chính quyền cơ sở
là cái phiễu thu, hứng các công việc từ cấp trên để triển khai, giải quyết bằng
các phơng tiện, sức lực ở cơ sở. Chính vì thế, không ít chính quyền ở cơ sở lại rơi
vào tình trạng trăm dâu đổ đầu tằm, là nơi mà tất cả các cấp đều ngó tới, là
công cụ mà các cấp đều sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ, chức trách của mình.
Công việc vì thế mọi lúc, mọi nơi đều dồn xuống cơ sở, yêu cầu cơ sở giải quyết,
còn không ít cơ quan cấp trên chỉ đạo, kiểm tra qua quýt, ngồi đợi kết quả bao
cáo và ghi nhận thành tích.

Chính quyền cơ sở với bộ máy tổ chức có hạn, đội ngũ cán bộ hạn chế về
nhiều phơng diện, một ngân sách không có khả năng tựcân đối lại phải hứng chịu
gánh nặng của các hoạt động nhằm thực hiện chỉ thị, mệnh lệnh và cả trách
nhiệm cấp trên nên khó có thể hoà thành đợc nhiệm vụ một cách thực tế và hiệu
quả.
b- Trong lịch sử xây dựng và phát triển chính quyền làng xã của các cộng
đồng ngời Việt trớc đây, tính chất tự quản luôn đợc khẳng định và phát huy. Tuy
nhiên mô hình tổ chức chính quyền cơ sở địa phơng nói chung và chính quyền cơ
sở địa phơng nói riêng đều ít tập trung vào tính tự quản.
về phơng diện nhận thức chính quyền cấp trên đều chỉ nhấn mạnh đến vai
trò quản lý hành chính nhà nớc của chính quyền cơ sở, xem chính quyền cơ sở là
công cụ thực thi quyền lực nhà nớc ở địa bàn cơ sở. Do vậy, Hội đồng nhân dân
xã vẫn tiếp tục đợc khẳng định là cơ quan quyền lực ở địa phơng, chứ không phải
là cơ quan tự quản ở cơ sở. Do chỉ nhấn mạnh đến việc thực thi công quyền của
bộ máy chính quyền xã, trong nhận thức suy nghĩ của dân chúng làng xã, chính
quyền xã là bộ máy công cụ nhà nớc cấp trên đợc lập ra để quản lý họ. Họ xem
chính quyền xã là hình ảnh thu nhỏ của nhà nớc, chứ không phải là phơng thức
để dân chúng thựchiện tự quản cộng đồng. Trong tầm sâu nhận thức, ngời dân
vẫn cha thật sự nhìn nhận chính quyền xã mà đại diện là Hội đồng nhân dân do
chính họ bầu ra là một bộ máy thật sự của dân, do dân, vì dân. Họ vẫn xem sự
quan hệ với chính quyền là việc bất đắc dĩ, khi phải đến Uỷ ban nhân dân để xin
18


đợc giải quyết các công việc có liên quan đến họ và đặc biệt đến để xin phép đợc
sử dụng các quyền mà theo pháp luật vốn là quyền đơng nhiên của họ. Những
barie tâm lý vẫn đang cản trở sự tin tởng của dân chúng trong làng xã đối với
bọ máy chính quyền làm cho sự gắn bó, ủng hộ của dân chúng đối với bộ máy
chính quyền cơ sở ở nông thôn trở nên hình thức. đặc biệt trong các điều kiện
hiện nay, khi bộ máy chính quyền ở một số nơi đang trong tình trạng quan liêu

hoá nặng, một số cán bộ cơ sở dã trở thành các ông quan cách mạng với nhiều
căn bệnh tham ô, tham nhũng, hách dịch, cửa quyền thì sự ủng hộ của dân chúng
đối với chính quyền càng trở nên báo động. Một khi chính quyền cha thật sự là
của dân, cha thật sự trong lòng dân thì không thể là một chính quyền mạnh, dẫu
rằng về lý thuyết nhà nớc ta với các cấp chính quyền luôn đợc nhấn mạnh là của
dân, do dân, vì dân.
c- Về phơng diện pháp luật, có thể thấy rằng, toàn bộ hệ thống chính
quyền địa phơng các cấp hiện nay ở nớc ta đều đag đợctổ chức và hoạt đoọng
trên một cơ sở pháp lý thiếu cụ thể cả về định tính. Các quy định pháp luật hiện
hành về chính quyền địa phơng cha đợc đổi mới, đã không tạo đợc các hành lang
pháp lý phù hợp cho chính quyền cơ sở ở nông thôn hoạt động. Thật ra sự lúng
túng kém hiệu quả của chính quyền địa phơng nói chung, của chính quyền cơ sở
ở nông thôn nói riêng có nguồn gốc từ các bất cập trong bản thân pháp luật về
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp. Các bất cập này dễ dàng nhận
thấy trong các quy định của pháp luật hiện hành và có thể khái quát ở các điểm
sau:
- Không có các đạo luật cụ thể cho từng cấp chính quyền địa phơng đã
nhất thể hoá tính chất, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, chức năng ở chính quyền địa
phơng các cấp. đối với chính quyền cơ sở sự phân biệt giữa xã, phờng, thị trấn và
mô hình tổ chức, nhiệm vụ,chức năng cha có sự phân biệt rõ ràng.
-Nhiều chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở cha có sự định hớng và
địng tính cụ thể. Quyền hạn của chính quyền địa phơng trong việc thực thi quyền
lực nhà nớc trên địa bàn và trong lĩnh vực thực hiện quyền tự quản cộng đồng dân
c vẫn còn lẫn lộn, gây lúng túng cho chính quyền trong thực tiễn hoạt động.
-Nhiều tổ chức trong hệ thống chính trị ở cơ sở cha phát huy đợc vai trò, vị
trí của mình trong cuộc sống làng, xã. đảng uỷ xã lúng túng trong nội dung hoạt
động, phơng thức lãnh đạo chính quyền. Do vậy, có nơi Đảng uỷ bao biện làm
thay chính quyền, lại không ít nơi vai trò lãnh đạo của Đảng uỷ bị lu mờ trớc vai
19

trò của chính quyền. Sự yếu kém trong vai trò lãnh đạo của Đảng uỷ đã không
tạo điều kiện để nâng cao khả năng hoạt động của chính quyền. Đặc biệt các tổ
chức chính trị, xã hội ở xã nh mặt trận tổ quốc, đoàn thanh niên, phụ nữ, hội
nông dân đợc tổ chứ hoạt động theo khuôn theo lối hành chính và hầu nh đã
hành chính hoá lệ thuộc vào chính quyền mất khả năng kiểm tra, giám sát hoạt
động của chính quyền. Vai trò đại diện cho quyền lợi của các hội viên, tập hợp
quần chúng thực hành dân chủ ở cơ sử của các tổ chức chính trị xã hội nhiều nơi
bị lu mờ. Do vậy, khả năng tập hợp quần chúng bị hạn chế. Quần chúng ít quan
tâm đến tổ chức hội của mình, và xem các tổ chức chính trị-xã hội ở cơ sở là
công cụ của chính quyền. Do vậy, các tổ chức chính trị-xã hội ở nômg thôn, ở
một số nơi đã góp phần tạo ra sự cồng kềnh của bộ máy, tăng mức độ quan liêu
hoá bộ máy chính quyền, làm cho chi phí hành chính ở cơ sở tăng lên nhng hiệu
quả hoạt động lại không tơng xứng. Bản thân một số tổ chức chính trị xã hội ở cơ
sở lại không có khả năng tái hợp quần chúng, thiếu sự gắn bó, sâu sắc với quần
chúng. Vì vậy, không đủ khả năng thực hiện cầu nối giữa quần chúng và chính
quyền. Thực tiễn hoạt động củamột số tổ chức chính trị xã hội cơ sở ở nông thôn
cho thấy, đối với quần chúng, một số tổ chức không đóng đợc vai trò đại diện, đối
với chính quyền lại không làm đợc nhân tố gắn kết chính quyền với nhân dân,
góp phần nâng cao uy tín của chính quyền trong nhân dân cũng nh đảm bảo sự
kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt động của chính quyền trong các mặt
của cuộc sống làng xã. Chính vì vậy sự yếu kém trong tổ chức và hoạt động của
một số tổ chức chính trị xã hội ở cơ sở cũng chính là nguyên nhân tạo ra sự yếu
kém của chính quyền cơ sở ở không ít vùng nông thôn.
d- Sự yếu kém của không ít chính quyềncơ sở ở nông thôn còn có nguyên
nhân trực tiếp từ sự nghèo nàn, thiếu thốn các điều kiện tối thiểu cần thiết cho
hoạt động công quyền trên địa bàn cơ sở.

20

Chơng 3
Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và
hoạt động của chính quyền xã
1. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã.
1.1. Cải cách mô hình tổ chức và hoạt động phải đợc xem là khâu cải
cách trọng tâm.
Thực tiễn cải cách bộ máy nhà nớc mấy năm qua cho thấy, các nghiên cứu lý
luận,tổng kết thực tiễn và các giải pháp cải cách mới đợc tập trung, u tiên cho bộ
máy chính quyền trung ơng, hớng vào các thiết chế quyền lực quan trọng nh:
Quốc hội, Chính phủ. Trong lúc đó vấn đề cải cách chính quyền địa phơng tuy đã
đợc đặt ra nhng cũng chỉ mới dừng lại ở những quan điểm chung về chính quyền
địa phơng mà cha thực sự đi vào sâu từng cấp chính quyền cụ thể. Đặc biệt vấn
đề tổ chức và hoạt động của cấp chính quyền cơ sở vẫn cha thật sự đợc chú ý và
thực tế nếu đợc đề cập thì cũng mới dới dạng một sự lu ý nào đó cha thật sự rõ
nét. Về phơng diện lý luận cũng nh thực tiễn,nếu nh cách thức tổ chức quyền lực
nhà nớc ở cấp trung ơng quyết định tính chất và mô hình chỉnh thể của một quốc
gia, thì cách thức tổ chức, thực thi quyền lực ở cơ sở quyết định hiệu quả và sức
mạnh của nhà nớc. Chính quyền cơ sở với các đặc điểm của mình luôn là hình
ảnh cụ thể của nhà nớc trong nhận thức và trong mắt mỗi ngời dân. Do vậy, cần
phải điều chỉnh lại trọng tâm của các giải pháp cải cách bộ máy nhà nớc, cần hớng cải cách mạnh mẽ xuống cơ sở, xem chính quyền cơ sở là một trong những
khâu trọng yếu của chiến lợc cải cách. Để từ đó tập trung sự nghiên cứu, các đầu
t và quyết tâm vào việc tìm kiếm các mô hình tổ chức chính quyền cơ sở và tổ
chức triển khai mô hình ấy trên thực tế.
1.2. Mô hình cải cách chính quền cơ sở cần đợc nghiên cứu, xây dựng
trên cơ sở quán triệt hai nguyên tắc.
Đảm bảo quyền lực nhà nớc đợc tổ chức và thực hiện thốnh nhất, thông
suốt từ trung ơng đến tận cơ sở (phờng, xã) và nguyên tắc tự quản ở cơ sở.
Đối với nguyên tắc đảm bảo quyền lực nhà nớc đợc tổ chức và thực hiện
thống nhất và thông suốt, đòi hỏi tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở cần

21


đợc tổ chức sao cho mọi đờng lối chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nớc
đảm bảo thi hành thống nhất và nhất quán trên phạm vi toàn lãnh thổ và trên từng
địa bàn cơ sở.ở ý nghĩa này chính quyền cơ sở phải đợc tổ chức với tính cách là
một cơ quan công quyền ,thay mặt cho quyền lực nhà nớc để thực thi các nhiệm
vụ, chức năng thẩm quyền của nhà nớc trên địa bàn cơ sở .chính quyền cơ sở là
cấp chính quyền cuối cùng, có trách nhiệm tổ chức thực hiện mọi quyết định của
các cơ quan nhà nớc cấp trên trên cơ sở luật nhà nớc .trong ý nghĩa này, luật pháp
nhà nớc là cơ sở cho mọi hành động của chính quyền cơ sở chứ không phải là
các hơng ớc lệ làngtheo kiểu phép vua thua lệ làng nh đã từng diễn ra trong
thực tế lịch sử.
Nguyên tắc tự quản ở cơ sở , cũng là mọt yếu tố quan trọng chi phối việc
tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở. Theo tinh thần của nguyên tắc này,
chính quyền cơ sở cần đợc quan niệm là một hình thức tổ chức thực hiện tự quản
của dân chúng .Điều này có nghĩa là việc tổ chức chính quyền cơ sở cần phải tính
đến các đặc điểm, truyền thống làng xã Việt Nam . cách thức tổ chức chính
quyền cơ sở ở làng xã Việt Nam trong lịch sử đều rất chú trọng đến yếu tố tự
quản của làng xã .
1.3.Đổi mới quan niệm và nhận thức về chính quyền cơ sở trong cơ cấu tổ
chức bộ máy nhà nớc ta.
Để có một quan niệm đầy đủ và phù hợp về chính quyền cơ sở cần thiết
phải khắc phục quan niệm lâu nay xem chính quyền cơ sở chỉ thuần tuý là cấp
chính quyền thấp nhất, là cấp dời trực thuộc của cấp huyện , cấp tỉnh, chịu sự
lãnh đạo, điều hành trực tiếp của chính quyền cấp trên, có trách nhiệm thực hiện
các nhiệm vụ cấp trên giao phó theo đúng quan hệ quyền uy và phục tùng. Các
quan niệm về chính quyền cơ sở nh vậy vô hình chung đã biến chính quyền cơ sở
thành cái cái phếu thành công cụ giải quyết mọi vấn đề của cấp trên. Về thực

chất,mối quan hệ giữa chính quyền cơ sở với các cấp chính quyền cấp trên rất
phức tạp. Trong mối quan hệ hành chính- quyền lực, chính quyền cơ sở là chính
quyền cấp dới các cấp huyện, cấp tỉnh do vậy, có trách nhiệm phục tùngchính
quyền cấp trên, thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nớc theo sự phân cấp của
pháp luật, sự uỷ quyền của chính quyền cấp trên. Nhng trong mối quan hệ dân
chủ với tính cách là một cấp chính quyền đặc thù có phạm vi tự chủ xác định
nhằm thực hiện quyền tự quản cộng đồng thì không thể xem chính quyền cơ sở là
chính quyền cấp dới của bất kì của một cấp chính quyền cấp trên nào. Trong ý
22


nghĩa này, chính quyền cơ sở có vai trò và vị trí độc lập tơng đối, có quyền tự
quyết định các cộng việc của mình trong phậm vi quyền tự chủ theo luật định và
nhu cầu của chế độ tự quản cộng đồng dân c trên địa bàn. Nh vậy, cần phải thấy
rằng chính quyền cơ sở cần phải đợc tổ chức và hoạt động theo hai t cách: cơ
quan công quyền và cơ quan tổ chức thực hiện tự quản cộng đồng. Trong vai trò
là cơ quan công quyền, chính quyền cơ sở là cơ quan chấp hành quyền lực nhà nớc trên địa bàn, chịu sự lãnh đạo, kiểm tra của chính quyền cấp trên theo quan hệ
quyền uy và phục tùng. Trong vai trò là tổ chức thực hiện quyền tự quản cộng
đồng, chính quyền cơ sở là một cơ quan tự chủ độc lập, chịu trách nhiệm trớc các
cộng đồng dân c và sự kiểm tra, giám sát của các cộng đồng này trong địa bàn.
Với cách đặt vấn đề nh vậy có thể quan niệm chính quyền cơ sở là một cấp
chính quyền bao gồm cơ quan hành chính nhà nớc mà cơe quan đại diện cho ý
chí và lợi ích của nhân dân tại cơ sở,do nhân dân địa phơng bầu ra, có chức năng
thực hiện quản lý nhà nớc và tổ chức thực hiện quyền tự quản của các cộng đồng
dân c địa bàn.
1.4. Đa dạng mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở.
Chính quyền cở là một khái niệm khá chung, dùng để chỉ một cấp chính
quyền trong một đơn vị hành chính lãnh thổ vốn rất khác nhau về tính chất,
đặc điểm chính trị, kinh tếm văn hoá, truyền thống dân c . yêu cầu đặt ra là phải
có mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở nông thôn cũng rất

quán yêu cầu đa dạng hoá.Trong mô hình tổng quát cho chính quyền cơ sở ở
nông thôn cần xây dựng cở ở từng loại xã, từng địa lý kinh tế, văn hoá và truyền
thống nhất định.cơ sở để da dạng hoá mô hình chính quyền cơ sở ở nông thôn là
loại các xã theo môtụ chỉ tiêu xác định , trong đó tiêu chí kinh tế cần đợc đặc biệt
chú trọng .
1.5. Khẳng định cả trong nhận thức, quan điểm, cả trong quy định của
pháp luật.
Chính quyền cấp xã là chính quyền cơ sở, phải tổ chức và hoạt động đúng với
vai trò , chức năng của chính quyền cơ sở. để khẳng định quan điểm này trên
thực tiến , cần kiên quyết đấu tranh khắc phục xu hớng chính quyền xã tự mình
thành một câps chính quyền trung gian, đẩy mạnh công việc, trách nhiệm xuống
vai trởng thôn. Vai trò của trởng thôn cần đợc nhìn nhận nh là một yếu tố đảm
bảo sự liên hệ, gắn bó giữa chính quyền xã với nhân dân. tổ chức thôn cần đợc
xây dựng và hoạt động trên nguyên tắc của chế độ tự quản cộng đồng mà chức

23


năng chủ yếu là hỗ trợ, ví nh hỗ trợ chính quyền xã trong nhiêmụ vụ quản lý nhà
nớc trên địa bàn, hôc trợ dân chúng trong việc thực hiện các quyền và lợi ích của
họ thúc đẩy dân chủ và tự quản cộng đồng .
Với cách đặt vấn đề nh vậy, chính quyền xã, trong t cách là chính quyền cơ
sở, phải bám sát địa bàn, tự mình tổ chức thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nớc
theo luật định.
1. 6. Nghiên cứu cải cách chế độ tài chính, ngân sách đối với chính
quyền cơ sở ở nông thôn.
Điều ý nghĩa quan trọng đảm bảo năng lực và điều kiện hoạt động của
chính quyền xã là khả năng tự chủ về phơng diện tài chính Ngân sách nhà nớc dù
có đợc tăng cờng nh thế nào đi chăng nữa cũng không thể và không đủ khả năng
trang trải mọi chi phí tài chính ngày càng gia tăng của các chính quyền cơ sở .Do

vậy, cần nghiên cứu các giải pháp cải cách chế độ tài chính công cho chính quyền
cơ sở . Theo hớng giảm dần các khoản cấp từ ngân sách nhà nứơc, cấp trên, tăng
dần khả năng tự cân đối thu chi tài chính cho chính quyền cơ sở,Theo đó cần mở
rộng các khoản thu chi chính quyền cơ sở, với việc quy định các sắc thuế, các
khoản thu phí đợc để lại 100% cho cơ sở , tăng tỷ lệ để lại xã từ các nguồn thuế
nộp vào ngân sách cấp trên. Đặc biệt là cần mạnh dạn thực hiện chế độ khoán
kinh phí hành chính cho chính quyền cơ sở, tạo thế chủ động cho cơ sở sử dụng
nguồn kinh phí đợc cấp; đồng thời khuyến khích chính quyền cơ sở tích cực tìm
kiếm các biện pháp thúc đẩy đầu t, tổ chức sản xuất kinh doanh của các cá nhân,
các đơn vị kinh tế nhỏ tại địa bàn để tăng cờng nguồn thu ngân sách cơ sở .
2. Giải pháp đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền xã .
2.1. Nghiên cứu, xây dựng ban hành một đạo luật về chính quyền cơ sở.
Tính đặc thù của cơ sở với các đặc điểm chính trị, kinh tế, văn hoá, dân c
và sự phát triển lịch sử cùa các làng xã Vệt Nam đòi hỏi tổ chức và hoạt động của
chính quyền cơ sở phải có đợc các cơ sở pháp luật tơng ứng nhằm thể chế hoá
đựơc tính chất, vị trí nhiệm vụ, chức năng và cơ cấu tổ chức của chính quyền gắn
bó trực tiếp với các cộng đồng dân c trên địa bàn.
Đạo luật về chính quyền cơ sở cụ thể hoá các quy định ncủa hiến pháp
hiện hành về chính quyền địa phơng, phù hợp với môi trờng hoạt động ở cơ sở.
Đồng thời đạo luật này cũng cần đợc xây dựng trên cơ sở các quan điểm đã đợc
trình bày phần trên .

24


Nội dung cơ bản của đạo luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ
sở có thể bao quát các vấn đề sau :
- Tính chất của chính quyền cơ sở .
- Các nguyên tắc tổ chức, nhiệm vụ thẩm quyền của chính quyền cơ sở ở
nông thôn (xã).

- Chế độ tài chính ngân sách của chính quyền cơ sở
2.2 Quy định rõ chức năng cụ thể của chính quyền cơ sở.
Chính quyền cơ sở tập trung thực hiện hai chức năng:
- Thực hiện quản lý nhà nớc trên địa bàn ;
- Tổ chức thực hiện quyền tự quản của các cộng đồng dân c trên đại bàn.
Việc thực hiện chức năng quản lý nhà nớc trên địa bàn thể hiện tính chất
công quyền của bộ máy chính quyền cơ sở. Đơng nhiên chức năng quản lý của
nhà nớc của chính quyền cơ sở phải đợc cụ nthể hoá bởi các nhiệm vụ thẩm
quyền cụ thể. Khẳng định chức năng quản lý nhà nớc trên địa bàn không có
nghĩa là chính quyền cơ sở thực hiện mọi hoạt động liên quan đến quản lý nhà nớc, làm thay ( Dù là chỉ thị, nhiệm vụ câps trên giao ) các nhiệm vụ quản lý nhà
nớc của chính quyền cấp trên. chính quyền cơ sở chỉ thực hiện chức năng quản
lý nhà nớc trong đúng các chức năng quyền hạn và nhiệm vụ đợc quy định trong
luật. Tổ chức thực hiện quyền tự quản của cộng đồng các dân c trên địa bàn thể
nhiện tính tự chủ của chính quyền cơ sở.Trong ý nghĩa này, chính quyền cơ sở
một mặt đợc quyền tự chủ quyết định các vấn đề thuộc đời sống, kinh tế, văn
hoá, xã hội của xã trong khuôn khổ các nhiệm vụ tự quản địa phơng đợc pháp
luật quy định. Mặt khác,chính quyền cơ sở là ngời tổ chức, hớng dẫn, tạo điều
kiện để các cộng đồng dân c tiến hành hoạt động tự quản. Ơ đây,chính quyền cơ
sở không làm thay các tổ chức tự quản, mà đóng vai trò thúc đẩy hỗ trợ cho các
tổ chức tự quản, tạo môi trờng và điều kiện cho mỗi ngời dân trên địa bàn thực
hiện các quyền tự do dân chủ của mình
2.3. Xác định cụ thể thẩm quyền, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở .
Trên cơ sở hai chức năng của chính quyền cơ sở cần quy định 4 nhóm
quyền và nghĩa vụ của chính quyền cơ sở .
- Nhóm thứ nhất:Các nhiệm vụ, thẩm quyền do các cơ quan ( chính quyền)
cấp trên uỷ quyền, nhóm quyền này là những quyền phát sinh từ thẩm quyền của
25