Tiểu luận nghiên cứu các biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý tưới trong điều kiện miễn giảm thủy lợi phí vùng đồng bằng sông hồng

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trƣớc những biến động ngày càng bất lợi của thời tiết do biến đổi khí hậu toàn
cầu gây ra nhƣ suy giảm tài nguyên nƣớc cả về số lƣợng lẫn chất lƣợng ảnh hƣởng đến
việc quản lý, khai thác tài nguyên nƣớc, ảnh hƣởng trực tiếp đến sản xuất nông nghiệp,
phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Ngành thủy lợi đã xác định nhiệm vụ và mục
tiêu đến năm 2020 phải thực hiện đƣợc là: Bảo đảm nhu cầu nƣớc tƣới cho 7,6 triệu ha
gieo trồng lúa, 1,2 triệu ha ngô, rau màu cây vụ đông; nhu cầu nƣớc cho nuôi trồng
thủy sản, chủ yếu là nuôi tôm 0,65 triệu ha; nƣớc sinh hoạt cho 100% dân nông thôn
theo tiêu chuẩn hợp vệ sinh; nâng cao mức an toàn phòng chống và thích ứng với biến
đổi khí hậu để tạo ra sự chuyển biến mạnh mẽ trong sản xuất nông nghiệp, nâng cao
đời sống nhân dân, xây dựng nông thôn mới.
Về cơ chế chính sách quản lý tƣới trong thủy lợi, Chính phủ đã ban hành Nghị
định 115/2008/NĐ-CP quy định mức thu TLP và miễn TLP đối với các công trình đầu
tƣ bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc đƣợc quy định cho tƣới trong nông nghiệp và
biểu mức thu tiền nƣớc với các tổ chức, cá nhân sử dụng nƣớc làm dịch vụ từ công
trình thuỷ lợi để phục vụ cho các mục đích không phải sản xuất nông nghiệp. Nghị
định cũng quy định phạm vi miễn TLP và mức miễn TLP. Nghị định đã làm thay đổi
lớn đối với cuộc sống của ngƣời nông dân, đồng thời cũng có nhiều hạn chế cần phải
khắc phục nhƣ: (i) Mức thu TLP hiện còn nhiều bất hợp lý, cụ thể việc lấy mức quy
định của Nghị định 143 làm cơ sở tính toán và trên cơ sở đó nhân với hệ số điều chỉnh
trƣợt giá là 2.31 lần, do đó không phù hợp với thực tế vì quan điểm mức thu 143 và
115 là khác nhau; (ii) Theo mức thu quy định của Nghị định 115, kinh phí cấp bù cho
các tỉnh ĐBSCL là rất lớn, mặc dù chỉ tính theo mức thu tạo nguồn. Khi thực hiện việc
cấp bù kinh phí miễn thủy lợi phí đối với các tỉnh không thể thực hiện theo quy định
của Nghị định 115, vì nếu cấp đủ, các địa phƣơng sẽ chuyển việc sử dụng nguồn kinh
phí này theo hình thức xây dựng cơ bản… Mặc dù mức thu đối với nuôi cá lồng bè
theo quy định của Nghị định 115 không điều chỉnh. Tuy nhiên theo phản ánh của

ix

ngƣời nuôi trồng thuỷ sản, mức thu 8-10% giá trị sản lƣợng là quá cao, không tạo điều
kiện phát triển thủy sản cũng nhƣ không khuyến khích khai thác tổng hợp các công
trình thủy lợi; (iii) Trong thực tế việc tạo nguồn tƣới rất đa dạng, có công trình tạo
nguồn đến kênh cấp 2, cấp 3 của tổ chức hợp tác dùng nƣớc, có công trình chỉ tạo
nguồn đến bể hút trạm bơm tƣới của tổ chức hợp tác dùng nƣớc, do vậy dễ nảy sinh
tranh chấp. Các quy định hiện hành chƣa đề cập đến khu vực phải bơm tƣới nhiều bậc,
chỉ một diện tích nhƣng phải tƣới nhiều bậc cũng chỉ đƣợc hƣởng mức thủy lợi phí
nhƣ các vùng bơm một cấp. Từ đó dẫn tới mức miễn không đủ bù đắp cho các chi phí
bơm tƣới tiêu đối với các vùng diện tích đƣợc tƣới từ 2 bậc trở lên.
Từ những bất cập trên của Nghị định 115/2008/NĐ-CP, Chính phủ đã ban hành
nghị định số 67/2012/NĐ-CP ngày 10/9/2012 sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị
định 143/2003/NĐ-CP ngày 28/11/2003 của Chính phủ và thay thế Nghị định
115/2008/NĐ-CP. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Nghị định 67/2012/NĐ-CP vẫn
còn tồn tại một số vấn đề cả về nội dung chính sách miễn giảm TLP và tác động tiêu
cực của chính sách này đối với hiệu quả khai thác CTTL.
Về tác động của chính sách miễn giảm TLP, bên cạnh những mặt tích cực còn
nổi lên nhiều vấn đề quan trọng đó là ảnh hƣởng đến ý thức sử dụng nƣớc tiết kiệm
của hộ dùng nƣớc, hiệu quả quản lý của các công ty thủy nông, ảnh hƣởng đến nguồn
ngân sách cấp bù của nhà nƣớc, mối liên hệ giữa công ty thủy nông với hộ dùng
nƣớc... Khi thực thi chính sách miễn giảm TLP, hiểu theo nghĩa giản đơn đó là công ty
thủy nông không phải thu TLP của hộ dùng nƣớc mà đƣợc chính phủ trả thay thông
qua việc ngân sách cấp bù. Theo đánh giá của các nhà khoa học, nhà quản lý nhà nƣớc
về thủy lợi cũng nhƣ trong quá trình điều tra của NCS thì có nhiều quan điểm đánh giá
rằng CLDV tƣới chƣa đƣợc đảm bảo. Theo chiều ngƣợc lại các chuyên gia và các công
ty thủy nông thì lại cho rằng hộ dùng nƣớc sử dụng dịch vụ tƣới không phải trả phí ảnh
hƣởng không tốt đến ý thức sử dụng nƣớc tiết kiệm, ý thức tham gia quản lý và bảo vệ
CTTL.

x

Những yếu tố về CLDV và Ý thức của hộ dùng nƣớc đã và đang ảnh hƣởng đến
hiệu quả tƣới của CTTL. Đã có nhiều nghiên cứu liên quan về vấn đề hiệu quả tƣới
đến các yếu tố trên nhƣng mới chỉ dừng lại ở mức đánh giá định tính trong điều kiện
miễn giảm TLP. Vì vậy cần thiết phải có những nghiên cứu đánh giá đầy đủ (định tính,
định lƣợng và đa chiều) về CLDV tƣới của các công ty thủy nông và ý thức của hộ
dùng nƣớc khi thực thi chính sách miễn giảm TLP. Đó là cơ sở để đề xuất các biện
pháp nâng cao hiệu quả tƣới trong điều kiện miễn giảm TLP theo hƣớng tiếp cận mới
về CLDV và ý thức của hộ dùng nƣớc. Nghiên cứu này phù hợp với cách tiếp cận theo
quản lý định hƣớng dịch vụ mà ngành thủy lợi Việt Nam đang hƣớng tới đã đề cập
trong mục tiêu tổng quát của Đề án nâng cao hiệu quả khai thác CTTL hiện có ban
hành theo QĐ 784/QĐ-BNN-TCTL ngày 21/04/2014 của Bộ trƣởng Bộ NN&PTNT.
Do đó, đề tài: “Nghiên cứu các biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý tưới trong
điều kiện miễn giảm thủy lợi phí vùng Đồng bằng sông Hồng” là hết sức cần thiết,
mang ý nghĩa khoa học và thực tiễn cao.
2. Mục tiêu nghiên cứu
(i) Nghiên cứu tác động của chính sách TLP đến các đối tƣợng hƣởng lợi, hiệu
quả sử dụng nƣớc, năng suất cây trồng, kinh phí nhà nƣớc;
(ii) Đánh giá CLDV tƣới nông nghiệp;
(iii) Đánh giá SHL của nhà quản lý thuỷ lợi về ý thức sử dụng nƣớc và bảo vệ
CTTL của hộ dùng nƣớc khi không phải trả phí;
(iv) Đề xuất, kiến nghị các biện pháp nâng cao hiệu quả tƣới phục vụ sản xuất
nông nghiệp một cách phù hợp trong điều kiện thực tế quản lý khai thác CTTL của
vùng ĐBSH.
3. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
+ Chính sách thuỷ lợi phí của Việt Nam (với các đối tƣợng, phạm vi miễn TLP
theo Nghị định 67/2012/ NĐ-CP cho sản xuất nông nghiệp);
xi

+ Sản phẩm dịch vụ tƣới nông nghiệp của các đơn vị cung cấp dịch vụ tƣới;
+ Các bên liên quan đến hoạt động quản lý khai thác và bảo vệ CTTL.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Các nghiên cứu khảo sát tiến hành tại vùng ĐBSH cụ thể nhƣ sau:
+ CLDV tƣới và SHL của nhà quản lý thuỷ lợi thực hiện tại 11 tỉnh, thành phố
vùng ĐBSH: Hà Nội, Vĩnh Phúc, Hà Nam, Nam Định, Thái Bình, Ninh Bình, Bắc
Ninh, Hƣng Yên, Hải Dƣơng, Hải Phòng, Quảng Ninh;
+ Nghiên cứu hiệu quả sử dụng nƣớc trƣớc và sau khi miễn giảm TLP trong
thời gian 5 năm đƣợc thực hiện tại các tỉnh Bắc Ninh, Nam Định và thành phố Hà Nội;
+ Các số liệu phân tích, so sánh về năng suất, tài chính tại vùng ĐBSH trong 10
năm gần đây;
+ Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý TLP và đánh giá CLDV tƣới
trực tuyến áp dụng trên địa bàn thành phố Hà Nội.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Sơ đồ tiếp cận nghiên cứu đƣợc thể hiện ở hình 1.

xii


Nội dung chƣơng 1

NGHIÊN CỨU CÁC BIỆN PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ TƢỚI
TRONG ĐIỀU KIỆN MIỄN GIẢM THUỶ LỢI PHÍ VÙNG ĐỒNG BẰNG
SÔNG HỒNG

TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN

Nội dung chƣơng 2

PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ MÔ HÌNH ÁP DỤNG

Phƣơng pháp nghiên cứu

Mô hình nghiên cứu định lƣợng

Mô hình SERVQUAL
(Parasuraman)
- Phương pháp kế thừa
- Phương pháp định tính
- Phương pháp định lượng
- Phương pháp phân tích đa chiều
- Phương pháp tổng kết phân tích thực tế
- Phương pháp mô hình toán
- Phương pháp chuyên gia và tham vấn cộng đồng

Mô hình 1
Chất lượng
dịch vụ tưới
nông nghiệp
(CLDV)

Mô hình 2
Sự hài lòng của
nhà quản lý
thủy lợi (SHL)

Nội dung chƣơng 3

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN

Tác động đến các bên
liên quan
CLDV=F(THH, SBD, SDC, DDU, STC)

Tác động đến năng suất
cây trồng
Hiệu quả sử dụng nước

Kết quả phân tích định
tính về tác động của chính
sách miễn giảm TLP

Kết quả phân tích
định lượng
SHL=F(TCĐ, THQ, TXĐ)

Tác động đến kinh phí
nhà nước

Nội dung chƣơng 4

ĐỀ XUẤT CÁC BIỆN PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ TƢỚI

Đề xuất các biện pháp
hạn chế các tác động
tiêu cực của chính sách
miễn giảm TLP

Đề xuất biện pháp
nâng cao CLDV tưới
nông nghiệp

Đề xuất biện pháp
nâng cao ý thức
của người dân về
sử dụng nước tiết
kiệm, tham gia
quản lý khai thác
và bảo vệ CTTL

Hình 1. Sơ đồ tiếp cận nghiên cứu

xiii

Giải pháp phát
triển ứng dụng hệ
thống thông tin
nhằm nâng cao
hiệu quả quản lý
tưới


Để thực hiện quá trình nghiên cứu tác giả đã sử dụng các phƣơng pháp sau:
+ Phương pháp kế thừa: Kế thừa những kết quả nghiên cứu khoa học, lý
thuyết, thực tiễn trong và ngoài nƣớc;
+ Phương pháp định tính: Phƣơng pháp này đƣợc ứng dụng phân tích các tác
động có tính chất định tính của chính sách miễn giảm TLP đƣợc thực hiện bằng việc
phỏng vấn các chuyên gia, nhà khoa học, các tổ chức, cá nhân liên quan đến công tác

quản lý KTCTTL và đƣợc hƣởng lợi hoặc bị ảnh hƣởng bởi các tác động trên;
+ Phương pháp định lượng: Nghiên cứu định lƣợng đƣợc thực hiện nhằm
khẳng định các yếu tố cũng nhƣ các giá trị, độ tin cậy và mức độ phù hợp của các
thang đo các yếu tố liên quan đến CLDV tƣới và SHL của nhà quản lý thuỷ lợi về ý
thức, sự tham gia của đơn vị sử dụng nƣớc; kiểm định mô hình nghiên cứu và các giả
thuyết nghiên cứu;
+ Phương pháp phân tích đa chiều: Sử dụng phân tích đa chiều khi đánh giá tác
động của chính sách, đánh giá CLDV và sử dụng nƣớc của các bên liên quan trong
quản lý tƣới;
+ Phương pháp phân tích tổng kết kinh nghiệm: Phƣơng pháp này đƣợc sử
dụng để đánh giá hiện trạng hệ thống thủy lợi. Đánh giá CLDV tƣới đối với hộ dùng
nƣớc trên địa bàn nghiên cứu đƣa ra các chỉ tiêu cơ bản sau: (i) Đánh giá CLDV tƣới
và SHL của nhà quản lý thuỷ lợi về ý thức của hộ dùng nƣớc; (ii) Các mặt tồn tại, hạn
chế do tác động của chính sách miễn giảm TLP đến các bên liên quan;
+ Phương pháp mô hình toán: Áp dụng đo lƣờng định lƣợng CLDV, SHL của
nhà quản lý thuỷ lợi, phân tích, kiểm định tính phù hợp của các mô hình;
+ Phương pháp chuyên gia và tham vấn cộng đồng: Kiểm tra tính phù hợp của
thang đo, câu hỏi điều tra trong quá trình xây dựng bảng hỏi. Nhận xét đánh giá về tác
động của chính sách.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
- Ý nghĩa khoa học:
+ Xây dựng thành công các mô hình phân tích định lƣợng: (i) Đo lƣờng CLDV
tƣới nông nghiệp; (ii) Đo lƣờng SHL của nhà quản lý thuỷ lợi về ý thức sử dụng nƣớc
tiết kiệm, bảo vệ CTTL của đơn vị sử dụng nƣớc trong điều kiện miễn giảm TLP.

xiv


+ Luận án đã thiết kế đƣợc bộ công cụ giám sát, đánh giá, xếp hạng CLDV,
SHL của nhà quản lý trực tuyến.

- Ý nghĩa thực tiễn:
+ Luận án đã đánh giá có cơ sở khoa học và thực tiễn tác động đa chiều về ảnh
hƣởng của chính sách miễn giảm TLP ở vùng ĐBSH đến: (i) Các đối tƣợng liên quan
(hộ dùng nƣớc, HTX, IMC, cơ quan quản lý nhà nƣớc); (ii) Hiệu quả sử dụng nƣớc;
(iii) Ngân sách nhà nƣớc; (iv) Năng suất cây trồng (lúa);
+ Đã áp dụng thành công các mô hình đƣợc nghiên cứu xây dựng trong luận án
để đánh giá CLDV, SHL nhà quản lý thuỷ lợi vùng ĐBSH;
+ Kết quả nghiên cứu của luận án có thể giúp các đơn vị quản lý nhà nƣớc,
công ty QLKT CTTL nâng cao hiệu quả QLKT, CLDV và ý thức của ngƣời dân khi
thực thi chính sách miễn giảm TLP;
+ Biên soạn cuốn tài liệu giới thiệu về những mô hình quản lý, chính sách TLP
ở một số nƣớc trên thế giới và ở Việt Nam phục vụ cho các đối tƣợng nghiên cứu
trong lĩnh vực quy hoạch, thể chế, chính sách thuỷ lợi;
+ Xây dựng phần mềm quản lý TLP và khảo sát đánh giá CLDV tƣới nông
nghiệp trực tuyến.
6. Những đóng góp mới của luận án
- Luận án đã xây dựng thành công phƣơng pháp và mô hình định lƣợng về
CLDV tƣới nông nghiệp tại vùng ĐBSH;
- Luận án đã xây dựng thành công phƣơng pháp và mô hình định lƣợng về SHL
của nhà quản lý thuỷ lợi về ý thức sử dụng nƣớc và bảo vệ công trình thuỷ lợi của hộ
dùng nƣớc trong điều kiện miễn giảm TLP các tỉnh thuộc ĐBSH.
7. Cấu trúc của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và kiến nghị, luận án gồm 4 chƣơng:
Chương 1: Tổng quan nghiên cứu
Chương 2: Phƣơng pháp nghiên cứu và mô hình áp dụng
Chương 3: Kết quả nghiên cứu và thảo luận
Chương 4: Đề xuất các biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý tƣới
Kết luận và kiến nghị

xv

CHƢƠNG 1

TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

1.1 Tổng quan vùng nghiên cứu
Vùng ĐBSH bao gồm 11 tỉnh, thành phố: Hà Nội, Vĩnh Phúc, Bắc Ninh, Quảng
Ninh, Hải Dƣơng, Hải Phòng, Hƣng Yên, Thái Bình, Hà Nam, Nam Định, Ninh Bình.
Toàn vùng có 12 thành phố trực thuộc tỉnh, 19 quận, 6 thị xã, 93 huyện, 433 phƣờng,
119 thị trấn và 1.906 xã (Tổng cục Thống kê đến 31/12/2014).
Vùng ĐBSH có diện tích 21.060 km2, chiếm 6,4% diện tích cả nƣớc. Dân số là
20,7 triệu ngƣời chiếm 22,8% dân số toàn quốc. Đây là vùng có mật độ dân số cao
nhất nƣớc 983 ngƣời/km2 cao gấp 3,6 lần mật độ bình quân cả nƣớc.

Nguồn: vi.wikipedia.org
Hình 1.1. Bản đồ vùng ĐBSH
Theo số liệu điều tra đến năm 2014, toàn vùng ĐBSH có 55 hệ thống thủy nông
lớn và vừa, 448 hồ chứa có dung tích từ 50 nghìn m3 trở lên, 5.415 trạm bơm (có công
suất từ 1000 m3/h trở lên), 140 đập dâng kiên cố đƣợc xây dựng và đƣa vào khai thác.

1


Hệ thống thuỷ lợi đảm bảo tƣới cho 765.000ha (tƣới lúa mùa khoảng 580.000
ha, màu và cây công nghiệp dài ngày 7.000 ha), diện tích đƣợc tiêu khoảng 510.000
ha. Hệ thống CTTL thực hiện nhiệm vụ đạt hiệu quả to lớn trong phục vụ tƣới, tiêu
cho sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, tạo nguồn cung cấp nƣớc sinh hoạt,
công nghiệp, tiêu nƣớc dân cƣ, đô thị và cải tạo môi trƣờng. Tuy nhiên sau nhiều năm
khai thác một số hệ thống đã xuống cấp cụ thể nhƣ sau: kênh mƣơng bị bồi lắng,

xuống cấp, khả năng chuyển nƣớc bị hạn chế. Máy móc thiết bị của các trạm bơm hiệu
suất thấp, tiêu thụ nhiều điện năng, chi phí sửa chữa bảo dƣỡng lớn, gây lãng phí nƣớc,
tốn diện tích đất...
Vùng ĐBSH đƣợc lựa chọn là vùng nghiên cứu vì một số lý do sau:
- Thứ nhất, đây là vùng đồng bằng châu thổ đóng vai trò quan trọng trong phát
triển kinh tế xã hội của cả nƣớc. Mặc dù diện tích chỉ chiếm có 6,4% nhƣng dân số
chiếm tới 22,8%. Giá trị GDP của vùng chiếm 27% tổng giá trị GDP cả nƣớc.
- Thứ hai, hệ thống CTTL đƣợc đầu tƣ xây dựng tƣơng đối hoàn thiện từ công
trình đầu mối đến mặt ruộng. Mặc dù chủ yếu phục vụ tƣới tiêu bằng động lực nhƣng
các CTTL trong vùng cũng đa dạng và tiêu biểu, bao gồm cả công trình trọng lực (hồ
chứa, đập dâng) và công trình động lực (trạm bơm). Ngoài nhiệm vụ chính là tƣới, tiêu
phục vụ sản xuất nông nghiệp, nhiều hệ thống công trình trong vùng đã đƣợc khai thác
tổng hợp, đa mục tiêu kết hợp với cấp nƣớc sinh hoạt, giao thông thuỷ, phát điện,
phòng chống lũ.
- Thứ ba, hệ thống tổ chức QLKT CTTL cũng cơ bản đồng bộ và hoạt động có
hiệu quả. Đây là vùng có 100% các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ƣơng có doanh
nghiệp QLKT các hệ thống CTTL vừa và lớn. Các CTTL nhỏ, thuỷ lợi nội đồng chủ
yếu do các tổ chức là HTX dịch vụ nông nghiệp QLKT (chiếm gần 90% số Tổ chức
hợp tác dùng nƣớc).
Đây là những đặc trƣng tiêu biểu cho công tác thuỷ lợi (cơ sở hạ tầng, hệ thống
tổ chức QLKT và tầm quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội), đồng thời cũng là
các yếu tố có mối liên hệ trực tiếp đến chính sách thuỷ lợi. Do vậy, vùng ĐBSH đƣợc
tác giả lựa chọn để thực hiện nghiên cứu này.

2


1.2 Tổng quan các vấn đề nghiên cứu
1.2.1 Tổng quan về chính sách thủy lợi phí
Nói đến chính sách TLP hay còn đƣợc hiểu là các chính sách, quy định liên quan

đến xác định giá TLP, phí sử dụng nƣớc của các hộ dùng nƣớc. Đây thực sự là một
vấn đề cực kỳ quan trọng đối với các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là những nƣớc có
nền kinh tế phụ thuộc nhiều vào ngành nông nghiệp. Việc thiết lập mức thu hay miễn,
giảm TLP đối với sản xuất nông nghiệp phải dựa vào điều kiện thực tiễn của từng
quốc gia, đặc biệt là điều kiện kinh tế xã hội và mức sống của ngƣời dân để quyết
định. Theo các công trình nghiên cứu của Easter, K. W. (1993); Svendsen, M., Trava,
J. and S.H. Johnson III; Ahmad, B. 2002 [1] [2] [3] [4] cho thấy hầu hết các nƣớc, việc
thu TLP chỉ để trang trải chi phí vận hành và bảo dƣỡng hệ thống tƣới tiêu, chỉ bù đắp
đƣợc khoảng 20-70% cho phí vận hành và bảo dƣỡng hệ thống, kể cả các nƣớc công
nghiệp phát triển, tỷ lệ thu hồi chi phí đầu tƣ cũng rất thấp nhƣ Canada và Italy và một
số nƣớc thì gần nhƣ là miễn hoàn toàn phí sử dụng nƣớc. Ngay cả trong cùng một
quốc gia thì đặc thù xác định mức thu TLP nhƣ thế nào cũng là một vấn đề phức tạp
do sự khác nhau về điều kiện địa lý, xã hội, kinh tế và vai trò của sản xuất nông nghiệp
trong nền kinh tế. Theo K. William Easter and Yang Liu [5] thì TLP có vai trò quan
trọng: (i) Đó là nguồn thu để trang trải cho chi phí vận hành, để đảm bảo các dự án,
các công ty thủy nông có đƣợc nguồn tài chính bền vững, đồng thời còn là nguồn thu
hồi vốn đầu tƣ xây dựng ban đầu, từ đó có thể đầu tƣ cho các HTTL mới trong tƣơng
lai; (ii) Phí thủy lợi sẽ khuyến khích các hộ sử dụng nƣớc có ý thức sử dụng nƣớc tiết
kiệm hơn trong việc giảm tỷ lệ sử dụng nƣớc trên một đơn vị sản phẩm đầu ra, khuyến
khích sự gia tăng giá trị kinh tế cho một đơn vị nƣớc sử dụng hoặc đạt đƣợc đồng thời
cả hai mục tiêu trên. Do đó nghiên cứu về vấn đề TLP luôn là một đề tài hấp dẫn đối
với các chuyên gia cũng nhƣ những nhà hoạch định chính sách trên thế giới và Việt
Nam.
Hiện nay vấn đề phát triển nông thôn gắn liền với lĩnh vực thủy lợi đang là mối
quan tâm hàng đầu ở Việt Nam, vì tầm quan trọng trong phát triển nông thôn, tạo công
ăn việc làm cho hơn 70% dân số của Việt Nam, hoạt động sản xuất trong lĩnh vực

3

nông nghiệp, hay sự phát triển bền vững và giảm khoảng cách chênh lệch giàu nghèo
giữa thành thị và nông thôn đáp ứng đƣợc yêu cầu trong đời sống của nhân dân, đòi
hỏi nông thôn phải có một cơ sở hạ tầng đảm bảo, mà trƣớc hết là thuỷ lợi - một lĩnh
vực cơ bản có tính chất quyết định. Thuỷ lợi đáp ứng các yêu cầu về nƣớc, một trong
những điều kiện tiên quyết để tồn tại và phát triển cuộc sống cũng nhƣ các loại hình
sản xuất, đồng thời thuỷ lợi góp phần không nhỏ cho sự nghiệp phát triển bền vững
của đất nƣớc, không ngừng nâng cao đời sống cả về Kinh tế và Văn hoá - Xã hội.
Việt Nam là một nƣớc đi lên từ nông nghiệp, do đó ngành thủy lợi có vai trò rất
quan trọng đối với nền kinh tế của đất nƣớc, công tác thủy lợi là biện pháp quan trọng
hàng đầu trong việc khôi phục sản xuất nông nghiệp, mở rộng diện tích canh tác, tăng
vụ, thâm canh tăng năng suất cây trồng. Công tác thủy lợi nƣớc ta căn bản đáp ứng
đƣợc yêu cầu của sản xuất nông nghiệp, phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai ở các
vùng, miền trong công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Tuy
nhiên, trƣớc yêu cầu đòi hỏi ngày một cao của thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nƣớc và những bất lợi về thời tiết do biến đổi khí hậu toàn cầu gây ra, nhiệm vụ
của công tác thủy lợi đang đứng trƣớc nhiều khó khăn, thách thức. Yêu cầu đặt ra là
nhà nƣớc cần phải đề ra những chính sách phù hợp để giải quyết các vấn đề liên quan
đến công tác thủy lợi, liên quan đến đại bộ phận ngƣời lao động sản xuất nông nghiệp.
Chính sách TLP là một trong những chính sách lớn của Đảng và Nhà nƣớc với mục
tiêu giúp công tác thủy lợi đạt hiệu quả cao.
Trải qua 66 năm (1949 - 2015) chính sách TLP ở nƣớc ta đã qua 7 lần thay đổi,
gần đây nhất, chính phủ đã ban hành Nghị định 115 nhằm sửa đổi bổ sung một số điều
của Nghị định số 143/2003/NĐ-CP. Nghị định này đã có sự thay đổi cơ bản về việc
miễn, giảm TLP. Chính sách miễn TLP là một chủ trƣơng lớn của Đảng và Nhà nƣớc
ta đối với ngƣời nông dân, nhằm giảm gánh nặng, cải thiện đời sống của ngƣời dân,
tuy nhiên khi thực thi chính sách miễn giảm TLP còn nhiều bất cập xảy ra và còn là
vấn đề gây tranh cãi giữa các nhà khoa học ở nƣớc ta hiện nay. Nghị định 115 thực thi
đƣợc 4 năm có những bất cập, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 67/2012/NĐ-CP
ngày 10/09/2012 sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định 143/2003/NĐ-CP và thay

4


thế Nghị định 115/2008/NĐ-CP. Tuy nhiên nghị định 67/2012/NĐ-CP vẫn còn nhiều
bất cập đối với đặc thù khác nhau của từng địa phƣơng và loại hình dịch vụ tƣới trong
nông nghiệp, có thể trong tƣơng lai gần sẽ tiếp tục phải điều chỉnh. Nghiên cứu về
chính sách miễn giảm TLP, đây là một vấn đề lớn, khó khăn và phức tạp. Hiện nay
cũng chƣa có nhiều các nghiên cứu đầy đủ nào về đánh giá và đo lƣờng tác động của
chính sách miễn giảm TLP.
1.2.2 Tổng quan về chất lượng dịch vụ tưới và ý thức hộ dùng nước trong quản lý
khai thác công trình thủy lợi
Để một chính sách thực sự có hiệu quả ta phải đánh giá đƣợc các tác động của
chính sách đó đối với các thành phần, đối tƣợng có liên quan trong nền kinh tế. Chúng
ta phải có một cái nhìn tổng thể và khách quan nhất đối với chính sách đó. Với mỗi
một chính sách khi đƣợc ban hành đều có những mặt tích cực và hạn chế, chính sách
miễn giảm TLP đó là một chính sách của Đảng và Nhà nƣớc với mục đích là “Khoan
sức dân”, trợ giúp ngƣời nông dân, đặc biệt đối với tầng lớp lao động có thu nhập thấp
hiện nay trong xã hội. Đó là một chủ trƣơng đúng đắn, nhƣng cũng có nhiều đánh giá
trái chiều từ các nhà khoa học, nhà quản lý và ngƣời dân về tác động của chính sách
thủy lợi, đó là các câu hỏi đƣợc các nhà khoa học, quản lý đặt ra là: liệu khi miễn giảm
TLP thì hiệu quả quản lý, hiệu quả tƣới có đƣợc nâng cao, hay nói đúng hơn là CLDV
tƣới nông nghiệp tốt hơn không? Trƣớc đây, khi chƣa có chính sách miễn giảm TLP,
các công ty khai thác thủy nông coi đối tƣợng khách hàng chính của mình là các hộ
dùng nƣớc và cung cấp dịch vụ tƣới đến các hộ dùng nƣớc để thu TLP. Nay chuyển
sang thực hiện theo cơ chế đặt hàng của nhà nƣớc, cung cấp nƣớc theo kế hoạch diện
tích và đƣợc nhà nƣớc trả chi phí. Vì vậy, sự liên hệ cũng nhƣ ràng buộc giữa công ty
thủy nông với các hộ dùng nƣớc sẽ giảm mạnh. Do đó để trả lời đƣợc liệu CLDV sau
khi thực thi miễn giảm TLP có đƣợc tăng lên hay thay đổi nhƣ thế nào? CLDV tƣới
đƣợc đo lƣờng nhƣ thế nào trong nông nghiệp.
Đo lƣờng CLDV có nhiều giải pháp thực hiện nhƣ sử dụng các chỉ tiêu hiệu quả

cung cấp nƣớc tƣới, bằng các chỉ số đo đạc và tính toán kỹ thuật, hiệu quả kinh tế…
Nhƣng trong luận án này, một hƣớng tiếp cận đƣợc đề xuất là đánh giá CLDV của các
công ty thủy nông thông qua đánh giá SHL của các hộ dùng nƣớc.
5


Hiện nay trên thế giới có rất nhiều nghiên cứu liên quan đến đánh giá CLDV
cung cấp nƣớc, từ đánh giá CLDV cung cấp nƣớc sinh hoạt, xử lý nƣớc thải, đến đánh
giá chất lƣợng cấp nƣớc tƣới. Theo nghiên cứu của Hayretin và nhóm nghiên cứu,
đánh giá tính bền vững của hệ thống quản lý tƣới tại hệ thống tƣới Bursa–Karacabey
phía tây Thổ Nhĩ Kỳ [6]. Nghiên cứu này đã kết hợp cả về phƣơng pháp đánh giá chỉ
tiêu kỹ thuật (chỉ số kỹ thuật gồm hiệu suất tƣới, và tỷ lệ cấp nƣớc), chỉ tiêu về tài
chính (hiệu quả thu TLP, mức tự chủ về tài chính và tỷ suất công nhân trên một đơn vị
diện tích ha). Đánh giá mức độ hài lòng của ngƣời dân mới dừng lại ở mức nghiên cứu
định tính về xác suất cũng nhƣ tỷ lệ phần trăm mức độ hài lòng CLDV khi đƣợc hỏi.
Vì vậy, việc đánh giá chƣa mang tính khái quát và chƣa định lƣợng đƣợc mức độ hài
lòng sẽ dựa trên các thành phần nhân tố nào. W.A.S. Lakmali và nnk [7] đã tiến hành
nghiên cứu trên ba hệ thống Batalagoda, Hakwatuna Oya và Kimbulwana Oya ở
thƣợng nguồn lƣu vực sông Deduru Oya và so sánh giữa các hệ thống dựa trên một số
chỉ số đánh giá CLDV. Số liệu thu thập từ các hệ thống này gồm có lƣợng mƣa, năng
suất, hiệu quả canh tác, cấp và phân phối nƣớc trong giai đoạn các vụ canh tác (Maha
và Yala) năm 2012-2013. Nghiên cứu đã chỉ ra đƣợc mối liên hệ giữa CLDV cung cấp
nƣớc tƣới với năng suất cây trồng, các nghiên cứu này đƣợc tiến hành đồng thời trên
ba hệ thống mạng có quy mô và tính chất tƣơng tự và có sự tƣơng đồng. Một số nghiên
cứu áp dụng công nghệ vào đánh giá CLDV nhƣ nghiên cứu đánh giá CLDV tƣới dựa
vào số liệu viễn thám của Mali Sander J. Zwart và Lucie M. C. Leclert [8]: Một nghiên
cứu điển hình ở hệ thống ở Mali. Hiệu quả (hay chất lƣợng) dịch vụ tƣới của hệ thống
này là một hệ thống tƣới lúa quy mô lớn, đƣợc phân tích trên cơ sở sử dụng công nghệ
viễn thám. Ƣu điểm lớn nhất của việc sử dụng số liệu lấy từ hệ thống viễn thám so với
số liệu đo thực tế là nó cung cấp các thông tin theo yêu cầu về mặt không gian cho

toàn bộ hệ thống, tính toán sản lƣợng lúa, lƣợng nƣớc tiêu thụ theo không gian căn cứ
theo ảnh Landsat có độ phân giải cao. Sử dụng các bản đồ này để phân tích hiệu suất
sử dụng nƣớc, tính đồng bộ trong sử dụng nƣớc và những vấn đề sử dụng nƣớc phát
sinh tại đầu và cuối ở cấp hệ thống. Kết quả này đƣợc cung cấp cho các nhà phân tích
số liệu, đây là một tiếp cận đánh giá mới về hiệu quả dịch vụ tƣới nhƣ cơ cấu sử dụng
nƣớc ở đầu - cuối hệ thống dựa trên tiếp cận sử dụng công nghệ viễn thám GIS.

6


Các nghiên cứu trên thế giới hầu hết mới tập trung vào các tiêu chí kỹ thuật để
đánh giá hiệu quả của cung cấp nƣớc tƣới, chƣa thực sự phản ánh đƣợc hết ý nghĩa của
việc cải thiện CLDV. Ngoài yếu tố về hiệu quả kinh tế, thuận tiện, còn có những yếu
tố khác liên quan đến mức độ cảm nhận, SHL của các hộ dùng nƣớc đối với ngƣời
thực hiện các sản phẩm dịch vụ đó…. Cụm từ “chất lƣợng dịch vụ tƣới” đƣợc Tổ chức
nông nghiệp và lƣơng thực liên hợp quốc (FAO) đề cập đến trong việc tăng cƣờng
hiện đại hoá các hệ thống tƣới ở Châu Á, tập trung vào vấn đề quản lý. FAO xác định
vấn đề hiện đại hoá hệ thống tƣới (FAO 1997) [9] nhƣ là “quá trình nâng cấp về kỹ
thuật và quản lý các hệ thống tƣới với mục tiêu cải thiện việc sử dụng các nguồn tài
nguyên (lao động, nƣớc, kinh tế, môi trƣờng) và dịch vụ tƣới cho nông nghiệp”. Khái
niệm tập trung vào việc cung cấp dịch vụ tƣới cho nông dân đã trở thành nguyên tắc
hƣớng dẫn cho các hoạt động của FAO trong khu vực. Việc lựa chọn, phát triển các
công cụ và phƣơng pháp luận đánh giá hiệu quả tƣới nhƣ phƣơng pháp đánh giá nhanh
(RAP, 1999) [10] và MASCOTE (FAO, 2007) [11] và coi dịch vụ cung cấp tƣới nhƣ
một hoạt động dịch vụ theo quy luật kinh tế thị trƣờng. Nhƣ vậy, để đánh giá đƣợc sự
hiệu quả của một hệ thống tƣới thì cần thiết phải đánh giá đồng bộ: (i) Các chỉ tiêu liên
quan đến kinh tế, kỹ thuật sử dụng hiệu quả nƣớc tƣới thông qua các chỉ tiêu tính toán
đo đạc và phân tích số liệu; (ii) Chất lƣợng dịch vụ cung cấp nƣớc tƣới thông qua đánh
giá SHL của đối tƣợng sử dụng dịch vụ hay là các hộ dùng nƣớc.
Các chỉ tiêu liên quan đến kinh tế, kỹ thuật thƣờng đƣợc chuẩn hóa và đƣợc đo

đạc, nghiên cứu một cách chi tiết và cụ thể với thời gian và tốn kém. Đối với hiện
trạng thủy lợi Việt Nam hiện nay thì các thông số kỹ thuật, công cụ đo đạc kỹ thuật
này chƣa có và chƣa thực hiện đƣợc. Do đó luận án này đề cập, tiếp cận và đo lƣờng
đánh giá hiệu quả của một hệ thống tƣới thông qua đánh giá CLDV cung cấp nƣớc
tƣới của các công ty thủy nông bằng những đánh giá, nhận xét và mức độ hài lòng của
các hộ dùng nƣớc. Nhƣ vậy, trong phạm vi ảnh hƣởng của chính sách miễn giảm TLP,
luận án mong muốn tìm đƣợc câu trả lời từ các hộ dùng nƣớc đánh giá về CLDV tƣới
nƣớc vùng ĐBSH nhƣ thế nào? Và CLDV này có tốt hơn so với trƣớc khi miễn giảm
TLP từ đó đề xuất các biện pháp cải thiện nâng cao hiệu quả tƣới, nâng cao CLDV
tƣới.

7


Khi đánh giá một chính sách thì cần có cách tiếp cận đa chiều, nhiều đối tƣợng
có liên quan và ảnh hƣởng của chính sách. Ở trên ta đã xem xét CLDV của các công ty
thủy nông đối với các hộ dùng nƣớc, trong chiều ngƣợc lại thì liệu chính sách miễn
giảm TLP có tác động đến ý thức sử dụng tiết kiệm nƣớc, tham gia quản lý và bảo vệ
CTTL hay không? Ảnh hƣởng đến CLDV tƣới của các công ty thủy nông? Theo FAO,
việc đánh giá hiệu quả tƣới hiện nay cho thấy rằng những cải cách trƣớc đây và đầu tƣ
trong lĩnh vực tƣới, tập trung cả vào vấn đề thể chế và công trình, đã không thể đạt
đƣợc những kết quả mong muốn trong việc cải thiện dịch vụ tƣới cho nông dân. Đánh
giá hiệu quả tƣới của nhiều dự án hiện đại hoá tƣới (FAO, 1999) đã chỉ ra rằng thiếu
hiểu biết về các giải pháp thích hợp là lý do chính ảnh hƣởng tới sự thành công của các
dự án hiện đại hoá tƣới và hiệu quả cung cấp dịch vụ tƣới sau khi thực hiện dự án.
Đánh giá sự phát triển tƣới ở Nam Á và Đông Nam Á (Barker và Molle, 2005) [12]
cho rằng hạn chế trong việc cải cách thể chế chuyển giao quản lý tƣới có sự tham gia
(IMT) và Quản lý tƣới có sự tham gia (PIM) đã dẫn tới những thất bại trong việc cải
thiện dịch vụ tƣới cho nông dân. Điều này cho thấy rằng ý thức sử dụng tiết kiệm, sự
tham gia quản lý và bảo vệ CTTL sẽ là một vấn đề quan trọng ảnh hƣởng đến hiệu quả

tƣới của các hệ thống thủy nông, cần phải đƣợc đánh giá và xem xét dƣới góc độ
khách quan và toàn diện. Để đánh giá đƣợc ý thức sử dụng tiết kiệm, sự tham gia quản
lý và bảo vệ công trình một cách đầy đủ thì có nhiều cách tiếp cận, điều tra phỏng vấn
trực tiếp, đo đạc các thông số kỹ thuật, so sánh với các thời điểm khác nhau về thời
gian, khác nhau về không gian… Vấn đề này cần phải có đầy đủ số liệu, khảo sát, đo
đạc về lƣợng tƣới trong nhiều năm liên tục (đặc biệt trong điều kiện quản lý vận hành
ở Việt Nam) rất tốn kém nhiều khi không khả thi. Vì vậy, trong luận án này đánh giá ý
thức tiết kiệm nƣớc, sự tham gia quản lý và bảo vệ CTTL của các hộ dùng nƣớc sẽ
đƣợc thực hiện thông qua đánh giá về mức độ hài lòng của nhà quản lý thủy lợi, bao
gồm nhà quản lý trực tiếp là các cán bộ công ty khai thác thủy nông và gián tiếp là các
cán bộ thủy lợi thuộc các Phòng NN&PTNT (Phòng Kinh tế), cán bộ các Cục vụ, Viện
có liên quan đến lĩnh vực thủy lợi.

8


1.3 Kết luận chƣơng 1
Về chính sách TLP tại các nƣớc trên thế giới và Việt Nam, việc thực hiện mức
thu hay miễn, giảm TLP phải dựa vào điều kiện thực tiễn của từng quốc gia, của từng
vùng, từng loại hệ thống thủy lợi, còn phụ thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội và mức
thu nhập của ngƣời dân để quyết định. Nhiều nƣớc trên thế giới đã rút ra nhiều bài học
và có chung quan điểm là Nhà nƣớc và nhân dân cùng làm, đƣợc thực hiện theo cách
khác nhau: trực tiếp thu TLP, hay gián tiếp thu. Trên thực tế TLP chỉ bù đắp đƣợc
khoảng 20-70% cho phí vận hành và bảo dƣỡng hệ thống, kể cả các nƣớc công nghiệp
phát triển. Ở Việt Nam từ 2008 đến nay TLP đƣợc miễn giảm cho một số đối tƣợng
sản xuất nông nghiệp đã có nhiều mặt tác động tích cực, tiêu cực đƣợc đánh giá một
cách định tính, chƣa có một nghiên cứu nào đánh giá một cách định lƣợng và đa chiều
tác động của chính sách miễn giảm TLP đến hiệu quả tƣới trong nông nghiệp.
Hiện nay trên thế giới có rất nhiều nghiên cứu liên quan đến đánh giá CLDV
cung cấp nƣớc, từ đánh giá CLDV cung cấp nƣớc sinh hoạt, xử lý nƣớc thải, đến đánh

giá chất lƣợng cấp nƣớc tƣới. Nhƣng trong cùng một nghiên cứu chƣa có nghiên cứu
nào xét cả hai chiều về CLDV và Ý thức của hộ dùng nƣớc. Còn ở Việt Nam về đánh
giá CLDV thì mới chỉ đánh giá CLDV của một số ngành nhƣ hành chính công, y tế,
bảo hiểm, điện, ngân hàng… Chƣa có một nghiên cứu nào về CLDV tƣới trong nông
nghiệp khi thực hiện miễn giảm TLP.
Qua kết quả nghiên cứu tổng quan trong và ngoài nƣớc liên quan về chính sách
TLP và CLDV, luận án định hƣớng nghiên cứu nâng cao hiệu quả tƣới nông nghiệp
trong điều kiện miễn giảm TLP vùng ĐBSH bằng cách tập trung phân tích (định tính,
định lƣợng và đa chiều) các vấn đề cốt lõi về tác động của chính sách miễn giảm TLP
đến:
(i) Các đối tƣợng hƣởng lợi từ chính sách; (ii) Hiệu quả sử dụng nƣớc; (iii)
Ngân sách nhà nƣớc cấp bù; (iv) Năng suất cây trồng; (v) CLDV tƣới nông nghiệp;
(vi) Ý thức của hộ dùng nƣớc về sử dụng nƣớc tiết kiệm, tham gia và bảo vệ CTTL
thông qua SHL của ngƣời quản lý thủy lợi.

9


Để thực hiện đánh giá toàn diện và đầy đủ các nội dung trên theo các phƣơng
pháp đã đƣợc áp dụng ở các nƣớc phát triển đòi hỏi phải có một cơ sở dữ liệu đầy đủ
về kỹ thuật, kinh tế và xã hội trong hoạt động quản lý khai thác CTTL. Hiện nay, công
tác quản lý khai thác CTTL của Việt Nam chƣa đáp ứng đƣợc đầy đủ cơ sở dữ liệu để
thực hiện đánh giá này. Do đó, luận án này sử dụng phƣơng pháp đánh giá theo mô
hình toán sử dụng cơ sở dữ liệu là các phiếu điều tra trực tiếp.

10


CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ MÔ HÌNH ÁP DỤNG
2.1 Khái niệm, cơ sở lý luận và thực tiễn

2.1.1 Chính sách miễn giảm TLP
Theo quy định của Pháp lệnh khai thác và bảo vệ CTTL năm 2001, “Thuỷ lợi
phí là phí dịch vụ về nƣớc thu từ tổ chức, cá nhân sử dụng nƣớc hoặc làm dịch vụ từ
công trình thuỷ lợi cho mục đích sản xuất nông nghiệp để góp phần chi phí cho việc
quản lý, duy tu, bảo dƣỡng và bảo vệ công trình thuỷ lợi”. Do vậy, miễn gảm TLP là
việc miễn giảm thu phí dịch vụ về nƣớc của các tổ chức, cá nhân sử dụng nƣớc từ
CTTL cho mục đích sản xuất nông nghiệp.
Từ năm 2008 trở về trƣớc, Việt Nam áp dụng chính sách thu TLP, theo đó các
hộ sử dụng nƣớc từ CTTL hoặc làm dịch vụ từ CTTL đều phải nộp TLP theo mức thu
quy định tại Nghị định của Chính phủ (Nghị định 112 năm 1984 hoặc Nghị định 143
năm 2003).
Từ năm 2008 đến nay, Việt Nam thực hiện chính sách miễn giảm TLP theo các
quy định ngày càng phù hợp hơn với thực tiễn từ Nghị định số 154/2007/NĐ-CP, Nghị
định 115/2008/NĐ-CP và hiện nay là Nghị định số 67/2012/NĐ-CP của Chính phủ.
Mức TLP đƣợc miễn giảm cho các đối tƣợng sử dụng nƣớc tƣới, tiêu phục vụ sản xuất
nông nghiệp căn cứ vào mức thu TLP quy định tại các Nghị định của Chính phủ.
2.1.1.1 Đối tượng miễn thủy lợi phí
Đối tƣợng đƣợc miễn giảm TLP là các tổ chức, cá nhân, hộ nông dân sử dụng
đất nông nghiệp để sản xuất đƣợc quy định cụ thể nhƣ sau:
1) Thực hiện miễn TLP đối với diện tích đất nông nghiệp trong hạn mức giao
đất nông nghiệp cho các đối tƣợng sau:
- Hộ gia đình, cá nhân nông dân đƣợc Nhà nƣớc giao hoặc công nhận đất để
sản xuất nông nghiệp, bao gồm cả đất đƣợc thừa kế, cho tặng, nhận chuyển quyền sử
dụng đất.

11


- Hộ gia đình, cá nhân là xã viên hợp tác xã sản xuất nông nghiệp đã nhận đất
giao khoán ổn định của hợp tác xã, nông trƣờng quốc doanh (hoặc các công ty nông

nghiệp chuyển đổi từ nông trƣờng quốc doanh) để sản xuất nông nghiệp theo quy định
của pháp luật.
- Hộ gia đình, cá nhân là nông trƣờng viên đã nhận đất giao khoán ổn định của
nông trƣờng quốc doanh để sản xuất nông nghiệp theo quy định của pháp luật.
- Hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp có quyền sử dụng đất nông nghiệp
góp đất của mình để thành lập hợp tác xã sản xuất nông nghiệp theo quy định của Luật
HTX.
2) Miễn TLP đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp đƣợc Nhà nƣớc giao
hoặc công nhận cho hộ nghèo.
3) Miễn TLP đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp phục vụ nghiên cứu, sản
xuất thử nghiệm, diện tích đất trồng cây hàng năm có ít nhất một vụ lúa trong năm;
diện tích đất làm muối. Diện tích đất trồng cây hàng năm có ít nhất một vụ lúa trong
năm.
2.1.1.2 Phạm vi miễn thủy lợi phí
Phạm vi thực hiện miễn thu TLP đƣợc tính ở từ vị trí cống đầu kênh của tổ chức
hợp tác dùng nƣớc đến công trình đầu mối của CTTL.
Trong luận án tập trung nghiên cứu tác động của chính sách TLP đến những đối
tƣợng, phạm vi đƣợc miễn giảm TLP và gọi tắt là chính sách miễn giảm TLP.
2.1.1.3 Những điểm mới về chính sách miễn giảm thuỷ lợi phí hiện hành
Chính sách miễn giảm TLP hiện hành quy định tại Nghị định số 67 của Chính
phủ đã khắc phục đƣợc một số tồn tại cơ bản so với các quy định trƣớc đây. Điểm mới
của chính sách này cụ thể nhƣ sau:
a) Mở rộng đối tƣợng miễn giảm TLP thêm cho một số loại diện tích đất nông
nghiệp:

12


- Đất nông nghiệp phục vụ nghiên cứu, sản xuất thử nghiệm, đất trồng cây hàng
năm có ít nhất một vụ lúa;

- Đất giao khoán ổn định cho cá nhân hộ, gia đình của HTX, nông trƣờng quốc
doanh để sản xuất nông nghiệp.
b) Tăng mức miễn giảm thuỷ lợi phí
- Mức miễn giảm TLP tăng so với Nghị định 115. Vùng miền núi phía bắc đƣợc
ƣu tiên cao nhất. Mức tăng cao nhất là vùng Miền núi phía Bắc tăng từ 2,2 đến 2,7 lần,
tức là tăng thêm từ 124%-170%, Đồng bằng sông Hồng và Trung du Bắc Bộ tăng thêm
từ 13%-50%. Riêng vùng Đồng bằng sông Cửu Long, mức TLP giữ nguyên không
thay đổi.
- Đối với diện tích tƣới tiêu phải tạo nguồn từ bậc 2 trở lên, mức TLP tăng thêm
20% và do đó mức miễn giảm tƣơng ứng tăng thêm 20%.
- Trƣờng hợp nếu tách riêng đƣợc dịch vụ tƣới với dịch vụ tiêu trong cùng một
hệ thống thì mức thu cho tƣới và thu cho tiêu đƣợc tách riêng với mức cho tƣới bằng
70% và tiêu bằng 30% mức thu quy định.
2.1.1.4 Khái niệm hộ dùng nước
Theo pháp lệnh khai thác và bảo vệ CTTL hộ dùng nƣớc là cá nhân, tổ chức
đƣợc hƣởng lợi hoặc làm dịch vụ từ CTTL do doanh nghiệp khai thác CTTL trực tiếp
phục vụ trong việc tƣới nƣớc, tiêu nƣớc, cải tạo đất, phát điện, nuôi trồng thuỷ sản,
giao thông vận tải, du lịch, nghiên cứu khoa học, cấp nƣớc cho công nghiệp và dân
sinh.
2.1.2 Quản lý tưới, hiệu quả tưới, nội dung và phương pháp đánh giá
2.1.2.1 Quản lý tưới
Theo Tiêu chuẩn về hoạt động bảo tồn, Cục bảo tồn tài nguyên thiên nhiên, Bộ
nông nghiệp Hoa Kỳ, năm 2006 thì Quản lý tƣới là quá trình xác định và kiểm soát
lƣợng nƣớc tƣới, chu kỳ tƣới, mức tƣới nhằm đảm bảo kế hoạch và hiệu quả.

13


Nội dung Quản lý tƣới: Bao gồm quản lý nƣớc, quản lý công trình, quản lý kinh
tế và tổ chức quản lý nhằm nâng cao hiệu quả khai thác các công trình thủy lợi [13].

2.1.2.2 Hiệu quả tưới
Hệ thống CTTL bao gồm các CTTL có liên quan trực tiếp với nhau về mặt khai
thác và bảo vệ trong một khu vực nhất định. Hệ thống thủy lợi tƣới nƣớc đƣợc gọi theo
tên truyền thống là Hệ thống thủy nông hay hệ thống tƣới (HTT) [14].
Hiệu quả tưới: Theo định nghĩa của Viện quản lý nƣớc quốc tế IWMI (International Water Management Institute) thì: “Hiệu quả tƣới (HQT) của hệ thống tƣới là
mức độ đạt đƣợc của những mục tiêu ban đầu đề ra đối với hệ thống tƣới đó” [15].
Đánh giá hiệu quả tƣới là những hoạt động nhằm kiểm tra xem xét sau những
giai đoạn nhất định của dự án, hoặc chu kì quản lý, để xác định đƣợc mức độ đạt đƣợc
mục tiêu, nhiệm vụ ban đầu, tìm ra nguyên nhân làm giảm hiệu quả, để có giải pháp
nâng cao hiệu quả tƣới, hoặc đề xuất ra mục tiêu, nhiệm vụ mới và việc đánh giá hiệu
quả phải dựa trên các chỉ tiêu, tiêu chuẩn, đánh giá phù hợp. Để đạt đƣợc hiệu quả tƣới
thì cần phải đạt đƣợc các giải pháp đồng bộ từ cơ chế vận hành quản lý, CLDV cung
cấp, đến sự tham gia của hộ dùng nƣớc, các yếu tố tài chính và giải pháp kỹ thuật.
Những mục tiêu để đạt được hiệu quả tưới trong luận án này chỉ tập trung vào
hai thành phần quan trọng đó là CLDV tưới và ý thức của hộ dùng nước về sử dụng
nước tiết kiệm, tham gia quản lý và bảo vệ CTTL.
2.1.2.3 Nội dung đánh giá hiệu quả tưới của hệ thống thủy lợi
Bƣớc 1: Quyết định các mục tiêu
Các mục tiêu cụ thể của luận án đƣợc xác định cụ thể trong trong giai đoạn này
đó là đánh giá tác động của chính sách miễn giảm TLP đến: (i) Các đối tƣợng hƣởng
lợi từ chính sách; (ii) Hiệu quả sử dụng nƣớc; (iii) Ngân sách nhà nƣớc cấp bù; (iv)
Năng suất cây trồng; (v) CLDV tƣới nông nghiệp; (vi) Ý thức của hộ dùng nƣớc về sử
dụng nƣớc tiết kiệm, tham gia và bảo vệ CTTL thông qua SHL của ngƣời quản lý thủy
lợi.
Bƣớc 2: Lựa chọn các chỉ tiêu để đánh giá đạt đƣợc các mục tiêu trên
14


+ Các đối tƣợng hƣởng lợi từ chính sách: xem xét các tiêu chí nào để thể hiện
các đối tƣợng hƣởng lợi từ chính sách và tập trung vào các đối tƣợng nhƣ Công ty khai

thác CTTL, các hộ dùng nƣớc (hợp tác xã, tổ dùng nƣớc, gia đình dùng nƣớc…).
+ Hiệu quả sử dụng nƣớc: sẽ đƣợc lựa chọn tiêu chí đánh giá, so sánh hiệu quả
sử dụng nƣớc tại thời điểm trƣớc và sau khi có chính sách miễn giảm TLP, lấy mốc
năm 2008 làm thời điểm để so sánh và đánh giá.
+ Ngân sách nhà nƣớc cấp bù: So sánh ảnh hƣởng của chính sách miễn giảm
TLP ảnh hƣởng đến nguồn ngân sách cấp bù hàng năm từ khi có chính sách miễn giảm
TLP.
+ Năng suất cây trồng: So sánh năng suất cây trồng và điển hình là cây lúa
trƣớc và sau khi miễn giảm TLP, để xem xét khả năng ảnh hƣởng đến năng suất cây
trồng nhƣ thế nào, cụ thể đó là ảnh hƣởng của lƣợng nƣớc và chế độ cung cấp nƣớc
đến năng suất lúa.
+ CLDV tƣới nông nghiệp: Sử dụng thang đo đánh giá Liket 5 để điều tra khảo
sát đánh giá của các hộ dùng nƣớc về CLDV, chất lƣợng cũng nhƣ số lƣợng nƣớc tƣới
nông nghiệp.
+ Ý thức của hộ dùng nƣớc về sử dụng nƣớc tiết kiệm, tham gia và bảo vệ
CTTL thông qua SHL của ngƣời quản lý thủy lợi.
Bƣớc 3: Xây dựng tiêu chuẩn đánh giá
+ Tiêu chuẩn đánh giá đối với các ảnh hƣởng của chính sách miễn giảm TLP là
phải so sánh các kết quả phân tích sau khi có chính sách miễn giảm TLP (sau năm
2008) và kéo dài theo thời gian 5 năm.
+ Xây dựng các đánh giá CLDV của công ty thủy nông và SHL của nhà quản lý
thủy lợi về ý thức sử dụng nƣớc tiết kiệm, tham gia quản lý và bảo vệ công trình thủy
lợi theo thang đo likert với 5 cấp độ.
+ Xây dựng tiêu chuẩn xếp hạng CLDV của các công ty thủy nông, theo hệ
thống và theo từng khu vực hành chính.

15


Bƣớc 4: Kiểm định

+ Sử dụng các tiêu chuẩn kiểm định tính phù hợp của các thang đo.
+ Sử dụng các kiểm định để xác định tính phù hợp, tính tin cậy của mô hình
định lƣợng.
+ Sử dụng các kiểm định khác nhau để kiểm tra ý nghĩa thống kê của các hệ số
và phƣơng trình hồi quy.
Bƣớc 5: Đánh giá
Dựa trên các số liệu phân tích và kết quả của mô hình đƣa ra những nhận xét
đánh giá về hiệu quả tƣới, ảnh hƣởng của chính sách miễn giảm TLP đến các đối
tƣợng liên quan, đánh giá chung về CLDV tƣới của vùng ĐBSH và ý thức sử dụng
nƣớc tiết kiệm, tham gia quản lý và bảo vệ CTTL thông qua SHL của nhà quản lý.
Bƣớc 6: Giải pháp
Các giải pháp đƣợc đề xuất nhằm hạn chế các tác động tiêu cực của chính sách
miễn giảm TLP đến các đối tƣợng liên quan, đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm nâng
cao CLDV tƣới của các công ty thủy nông và nâng cao ý thức sử dụng nƣớc tiết kiệm,
tham gia quản lý và bảo vệ các CTTL của các hộ dùng nƣớc.

Hình 2.1. Chu trình đánh giá hiệu quả tƣới [16]

16


2.1.2.4 Phương pháp đánh giá hiệu quả tưới trên thế giới
Đã có nhiều kết quả nghiên cứu về phƣơng pháp đánh giá hiệu quả tƣới của
HTT, trong đó đáng chú ý hơn cả là các công trình của:
- Chƣơng trình đánh giá nƣớc thế giới (WWAP);
- Các nghiên cứu điển hình của Viện quản lý nƣớc quốc tế (IWMI), Tổ chức
nông nghiệp và lƣơng thực liên hợp quốc (FAO), Ủy ban Tƣới tiêu quốc tế (ICID), Ủy
ban tƣới tiêu quốc gia và Cục thủy lợi Hoàng gia Thái Lan và nhiều kết quả nghiên
cứu tại các nƣớc Ấn Độ, Trung Quốc, Malaysia, Philippin, Mexico, Nam Phi, Australia và Việt Nam về đánh giá hiệu quả hoạt động của các HTT. Dƣới đây là tổng hợp các
đề xuất của các công trình nghiên cứu khoa học có giá trị [15].

1. Phƣơng pháp đánh giá nhanh (Rapid Appraisal Process - RAP) [10]
Phƣơng pháp này đã đƣợc FAO, ngân hàng thế giới (WB – World Bank) giới
thiệu và ứng dụng để đánh giá hệ thống thủy lợi ở nhiều nƣớc trên thế giới. RAP cũng
đã đƣợc giới thiệu tại Việt Nam. RAP với trợ giúp của Benchmarking cho phép tính
toán, đánh giá nhanh trong thời gian ngắn. Nhƣng thực hiện RAP phải xem xét đến rất
nhiều yếu tố và tổng hợp thành các chỉ tiêu. Yêu cầu phải có nhiều số liệu quan trắc và
các tài liệu liên quan khác phải có sẵn. Việc áp dụng phƣơng pháp này yêu cầu trƣớc
hết hệ thống thủy lợi phải đƣợc nâng cấp hiện đại hóa từ phần cứng (công trình) cho
đến phần mềm (quản lý vận hành hệ thống), có đủ điều kiện, có các thiết bị hiện đại
giám sát, đo đạc kết quả hoạt động của HTT để có đƣợc các tài liệu cần thiết cho tính toán.
2. Đánh giá tiêu chuẩn hoạt động của hệ thống tƣới (Benchmarking process) [17]
Các tổ chức ICID, FAO phối hợp với IWMI đã đề xuất đánh giá hoạt động của
hệ thống thuỷ nông bằng qui trình Benchmarking. Mục tiêu tổng quát của Benchmarking là cải tiến việc tổ chức quản lý các HTT. Nhƣng Benchmarking hƣớng tới nâng
cao hiệu quả hoạt động quản lý thuỷ nông, đƣợc đề xuất áp dụng cho chƣơng trình
quản lý tƣới tiêu dài hạn hơn là cho những mục tiêu trƣớc mắt. Và việc thu thập các số
liệu cần thiết rất nhiều thời gian và đòi hỏi phải đƣợc thực hiện bởi những chuyên gia

17


có kinh nghiệm. Đối với điều kiện các công ty KTCTTL ở Việt Nam, để sử dụng
Benchmarking có hiệu quả còn gặp nhiều khó khăn.
RAP và Benchmarking cùng MASSCOTE (Mapping Sytem and Service for
Canal Operation Techniques) trong cùng một không gian 3 chiều của sự ảnh hƣởng
(các yếu tố bên ngoài hệ thống), quá trình (các yếu tố bên trong hệ thống) và giải pháp
(các phƣơng án nâng cấp). Các phƣơng pháp trên khó có thể áp dụng trong điều kiện
quản lý vận hành ở Việt Nam do cần phải đo đạc khảo sát rất nhiều các chỉ tiêu kỹ
thuật, quản lý, kinh tế… mà những chỉ tiêu này rất khó có thể có đƣợc ở HTT Việt
Nam [18].
Theo báo cáo đánh giá của Tổng cục Thuỷ lợi năm 2015 về việc thực hiện thu

thập, tính toán bộ chỉ số đánh giá công tác QLKT CTTL đƣợc xây dựng dựa trên
phƣơng pháp RAP/MASSCOTE (gồm 22 chỉ số và 29 thông số) tại các địa phƣơng
trên toàn quốc là tƣơng đối khó khăn. Trên địa bàn cả nƣớc có 63% địa phƣơng triển
khai áp dụng đƣợc một phần các chỉ số đánh giá này. Cụ thể là chỉ có 44% thông số có
thể thu thập đƣợc và tính toán đƣợc 42% chỉ số.
3. Đánh giá có sự tham gia của cộng đồng
Phƣơng pháp này có ƣu điểm là dễ đạt đƣợc sự đồng thuận giữa các bên về tồn
tại của hệ thống cũng nhƣ giải pháp cải tiến dịch vụ, nhƣng kết quả của phƣơng pháp
phụ thuộc nhiều vào trình độ, quan điểm và kỹ năng của những ngƣời đánh giá nên các
kết quả chỉ có tính chất tƣơng đối để đánh giá sơ bộ.
4. Sử dụng công nghệ viễn thám (GIS)
Ứng dụng công nghệ viễn thám để đánh giá hoạt động của hệ thống thủy lợi chỉ
phù hợp với các hệ thống lớn đƣợc hiện đại hóa. Hơn nữa chi phí để có đƣợc ảnh vệ
tinh (có đủ độ chính xác) thƣờng rất cao. Do vậy, công nghệ này chƣa phổ biến đối với
các nƣớc đang phát triển nhƣ Việt Nam và nhiều nƣớc đang phát triển khác.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu thực nghiệm.

18