Quyền hành pháp và mối quan hệ giữa quyền hành pháp với quyền lập pháp, quyền tư pháp trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

1

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI
------------------------

Báo cáo
ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP VIỆN NĂM 2015
(V 2015-12)

QUYỀN HÀNH PHÁP& MỐI QUAN HỆ GIỮA QUYỀN
HÀNH PHÁP VỚI QUYỀN LẬP PHÁP, QUYỀN TƯ PHÁP
TRONG TỔ CHỨC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

Chủ nhiệm đề tài: ThS. Lê Thị Ngọc Trâm

Hà Nội, tháng 12 năm 2015


2

MỞ ĐẦU
Công cuộc đổi mới toàn diện do Đảng khởi xướng bắt đầu từ năm 1986 đến nay
đã thu được những kết quả to lớn. Đất nước ta đang theo lộ trình hội nhập kinh tế để
vào năm 2019 được công nhận là nước có nền kinh tế thị trường, hoàn thành việc xây
dựng cộng đồng ASEAN vào năm 2015. Những thành quả kinh tế xã hội đã đạt được
cũng như mục tiêu phát triển đất nước gắn liền với một thực thể với vai trò hết sức
quan trọng là Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với cấu trúc bộ máy đồ
sộ, với các phương tiện và sức mạnh to lớn trong tay, Nhà nước giữ vị trí trung tâm
trong hệ thống chính trị. Để phát huy hơn nữa hiệu quả của công cuộc đổi mới bộ máy
nhà nước nói chung, bộ máy hành chính nhà nước nói riêng, tìm ra các giải pháp hữu

ích để nâng cao hơn nữa hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính đòi hỏi chúng ta
phải tiếp tục nghiên cứu cả về phương diện lý luận lẫn thực tiễn của việc tổ chức quyền
lực nhà nước, trong đó quyền hành pháp luôn là bộ phận năng động, đóng vai trò quyết
định và hiệu quả của việc sử dụng quyền lực nhà nước.
Ở nước ta việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước nói chung cũng như
quyền hành pháp nói riêng được xuất phát từ bản chất của Nhà nước. Trong 70 năm
qua, phát huy tính ưu việt của mình, Nhà nước Việt Nam đã không ngừng củng cố và
hoàn thiện việc thực hiện quyền lực nhà nước để bảo đảm cho nó từng bước thực sự
thuộc về nhân dân. Trong xu thế đó, quyền hành pháp - thứ quyền lực chủ yếu do
Chính phủ thực hiện cũng luôn được củng cố và phát huy thế mạnh của mình, góp phần
không nhỏ vào việc ổn định và phát triển đất nước.
Tuy nhiên do tác động của nhiều yếu tố, trong đó có sự tác động của nền kinh tế
thị trường, sự khủng hoảng kinh tế và sự biến động của đời sống chính trị trên thế giới,
đòi hỏi Chính phủ và các cơ quan hành chính phải tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt
động để thực hiện tốt hơn quyền hành pháp, đáp ứng các yêu cầu của tình hình mới.
Mặt khác, việc mở rộng và phát huy dân chủ là xu hướng tất yếu cũng đặt ra cho Chính


3

phủ yêu cầu phải nhìn nhận lại mình trong mối quan hệ với nhân dân, tạo ra sự bình
đẳng nhất định để người dân tự giác thực hiện quyền và nghĩa vụ của họ. Điều đó cũng
đòi hỏi phải tiếp tục nghiên cứu sâu hơn về quyền hành pháp ở nước ta hiện nay, cả về
mặt lý luận lẫn việc thực hiện quyền này trong thực tế để có thể giải quyết các vấn đề
do thực tiễn đặt ra. Với mong muốn góp phần giải quyết các vấn đề trên, tác giả chọn
đề tài “Quyền hành pháp & Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp,
quyền tư pháp trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước” làm đề tài nghiên cứu khoa
học.
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Văn kiện các đại hội IX, X của Đảng cộng sản Việt Nam và Điều 2 của Hiến

pháp năm 1992, được sửa đổi, bổ sung năm 2001 đã khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do
nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân…. Quyền lực nhà
nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Với sự xuất hiện quy định này, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam,
quyền hành pháp với tư cách là một trong các loại quyền lực nhà nước đã được xác
định rõ trong Hiến pháp, thể hiện sự đổi mới trong nhận thức của Đảng và nhà nước ta
về việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Quan điểm trên tiếp tục được kế thừa và
phát triển thêm trong Hiến pháp năm 2013 qua quy định: “Quyền lực nhà nước là
thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Cùng bước tiến đó là việc lần đầu
tiên trong lịch sử lập hiến, Hiến pháp đã khẳng định “Chính phủ…..là cơ quan….thực
hiện quyền hành pháp” (Điều 94 Hiến pháp năm 2013). Những thay đổi đó có ý nghĩa
như thế nào? Thực chất “Quyền hành pháp” là gì? Đây là những điều mà các học giả
và các cơ quan có thẩm quyền cần tiếp tục nghiên cứu khi triển khai thực hiện Hiến
pháp năm 2013 trong thực tế.


4

Trong các Hiến pháp Việt Nam, dường như các nhà làm Hiến pháp nhấn mạnh
nhiều hơn đến “quyền lập pháp”, đó là sự phản ánh của tư duy truyền thống, theo đó,
Hiến pháp dường như “quên” đề cập đến thuật ngữ “quyền hành pháp” và “quyền tư
pháp”. Đây là điều không dễ giải thích một cách thấu đáo. Trước khi được đề cập đến
trong Hiến pháp, thuật ngữ “quyền hành pháp” đã được nhắc đến trong Cương lĩnh
năm 1991 của Đảng khi đề cập đến phương hướng tổ chức và hoạt động của bộ máy
quản lý nhà nước với nội dung “tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước
theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp,
đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương. Nhà nước Việt Nam thống

nhất ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, với sự phân công rành mạch ba quyền đó”.
Mặc dù thuật ngữ “quyền hành pháp” đã được đề cập đến trong văn kiện của
Đảng từ năm 1991 đến nay, song nội dung của quyền hành pháp như thế nào thì lại
chưa được giải thích một cách thấu đáo và cụ thể trong các văn kiện chính thức của
Việt Nam.
Trong thời gian qua, khái niệm quyền hành pháp đã được không ít các nhà
nghiên cứu ở Việt Nam dành công sức để lý giải, nhưng chưa có một công trình nào
nghiên cứu chuyên sâu, lý giải một cách thấu đáo về các vấn đề liên quan tới quyền
hành pháp như khái niệm, đặc điểm, nội dung quyền hành pháp, mối quan hệ giữa hành
pháp với lập pháp và tư pháp. Trong thực tiễn thì vấn đề quyền hành pháp do ai thực
hiện, thuộc về ai và thực hiện như thế nào luôn là câu hỏi đặt ra song chưa được giải
quyết một cách thỏa đáng, do đó, việc cải cách nền hành chính và cải cách bộ máy nhà
nước vẫn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn.
Vì vậy, nghiên cứu một cách toàn diện những vấn đề lý luận và thực tiễn về
quyền hành pháp ở Việt Nam hiện nay như khái niệm, đặc điểm, nội dung, vị trí, vai
trò của quyền hành pháp, mối quan hệ giữa quyền hành pháp với quyền lập pháp và
quyền tư pháp… để từ đó đề xuất những giải pháp cần thực hiện nhằm nâng cao hiệu


5

lực và hiệu quả của quyền hành pháp nói riêng và quyền lực nhà nước nói chung là
điều cần thiết.
2.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu
2.1. Tình hình nghiên cứu trên thế giới
2.1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu về quyền lực nhà nước
Liên quan đến đề tài, đối với các công trình nghiên cứu của tác giả nước ngoài
thì chưa có một tác giả nào nghiên cứu về quyền hành pháp ở Việt Nam. Tuy nhiên,
những vấn đề lý luận về quyền hành pháp nói chung đã được nhiều tác giả luận giải
trên cơ sở thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu.

Trong một số tác phẩm dịch từ tiếng nước ngoài như: “Các vấn đề căn bản của
Chính trị” - Leslie Lipson (1974), Đặng Thanh Tâm dịch, Sài gòn; tác phẩm “Những
cách diễn giải hiện nay về thuyết phân quyền ở Phương Tây” – Marsenco M.N (1995),
Viện Nghiên cứu chủ nghĩa Mác – Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, Hà Nội, tư tưởng
phân chia quyền lực được đề cập đến với các tên gọi như “Thuyết phân quyền”, “ Học
thuyết phân quyền”. Song nếu tìm hiểu về cội nguồn của nó, có thể thấy những cách
gọi trên do người đời sau đặt ra căn cứ vào nội dung cơ bản của tư tưởng này, trong
thực tế, những người đặt nền móng, xây dựng và phát triển tư tưởng phân chia quyền
lực nhà nước như Aristote, Locke, Montesquieu thì lại không nhắc đến các tên gọi trên
trong tác phẩm của họ. Chẳng hạn, Aristote cho rằng: Có ba bộ phận trong tất cả các
nhà nước, đó là Hội nghị nhân dân (The Public Assembly), các viên chức nhà nước
(The officers of the state) và cơ quan tòa án (The Judicial Department). Sau đó ông
trình bày về ba bộ phận này và đề cập rất sơ lược về mối quan hệ giữa ba bộ phận đó
mà không hề nhắc tới từ “phân quyền” hay “phân chia quyền lực”
Trong tác phẩm “Two Treaties of Government” Edited by Laslett.P, Locke,
Cambridge University Press (tạm dịch là Hai chuyên luận về chính quyền), Locke đã lý
giải khá cặn kẽ về nguồn gốc, mục đích của nhà nước và các loại quyền lực nhà nước,
về nội dung, phạm vi giới hạn của từng quyền, về vị trí và mối quan hệ giữa các loại


6

quyền lực nhà nước. Ở chương XII, quyển 2 với tiêu đề: “Về quyền lực lập pháp, hành
pháp và liên bang của nước cộng hòa” (Of the legislative, Executive, and federative
Power of the Commonwearth), Locke trình bày sơ qua về nội dung, đặc tính của từng
loại quyền lực trên. Ở các chương khác, ông trình bày giới hạn của quyền lực lập pháp,
về sự phụ thuộc của các quyền lực khác vào quyền lập pháp. Nhưng trong cả tác phẩm
ông không nói đến cụm từ “phân quyền” hay “phân chia quyền lực”.
Trong tác phẩm kinh điển “Tinh thần pháp luật” của Montesquieu, cha đẻ của
thuyết tam quyền phân lập đã giải mã như sau: “Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ

quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và
quyền thi hành những điều trong luật dân sự. Với quyền lực thứ nhất, nhà vua hay pháp
quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và sửa đổi hay hủy bỏ luật
này. Với quyền lực thứ hai, nhà vua quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các
nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược. Với quyền lực thứ ba, nhà vua hay pháp
quan trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa cá nhân. Người ta gọi đây là quyền tư
pháp, vì trên kia là quyền hành pháp quốc gia”. Dưới con mắt của Montesquieu, quyền
lực nhà nước được cấu thành bởi các loại quyền lực có tên gọi và nội dung khác nhau
(Montesquieu, Bàn về tinh thần pháp luật – Bản dịch của Hoàng Thanh Đạm – Hà nội,
NXB Lý luận chính trị, 2006, tr.105,106)
2.1.2. Nhóm các công trình nghiên cứu về quyền hành pháp
Theo Rod Hague and Martin Harrop, Political Science: A Comparative
Introduction, 6th ed (New york: Palgrave Macmillan,2010) at 319 cho rằng: “khi cai trị,
có thể thiếu bộ máy lập pháp và tư pháp nhưng không thể thiếu bộ máy hành pháp”.
Quan điểm về quyền hành pháp của Montesquieu được thể hiện rất rõ trong việc
thiết kế cơ cấu quyền lực nhà nước trong Hiến pháp Hoa Kỳ. Cụ thể, theo từ điển luật
học nổi tiếng Black’s Law Dictionary thì “quyền hành pháp” (executive power) là
“quyền thấy được các đạo luật được thực thi một cách đầy đủ. Theo luật liên bang
quyền này được trao cho Tổng thống, còn ở các bang quyền này được trao cho thống


7

đốc. Các nội dung cụ thể của quyền hành pháp của Tổng thống được qui định trong
mục 2 Điều 2 Hiến pháp Hoa Kỳ” (Bryan A. Garner (ed.), Black’s Law Dictionary, 9th
ed. (St.Paul, MN: Thomson Reuteurs, 2009) at 657).
Trong bách khoa thư về quyền lực (Encyclopedia of Power) do Keith Dowding
(giáo sư Đại học quốc gia Úc) chủ biên xuất bản năm 2011, các tác giả có định nghĩa
rằng: “The executive power is the authority to enforce laws and to ensure that they are
implemented as intended” ( “quyền hành pháp là thẩm quyền thực thi các đạo luật và

bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy”) (Andre
Kaiser, “executive power” in Keith Dowding (ed.), Encyclopedia of Power (London:
Sage, 2011) at 228.
Có thể thấy các công trình nghiên cứu trên thế giới về quyền hành pháp ở Việt
Nam rất ít. Các nghiên cứu chủ yếu nói về quyền hành pháp của các quốc gia gắn với
mỗi chế độ chính trị, xã hội, nền văn hóa pháp lý truyền thống của mỗi quốc gia đó.
Thông qua các nghiên cứu đó chúng ta có thể tìm thấy những nét tương đồng, rút ra
những bài học kinh nghiệm để vận dụng và xây dựng pháp luật trong điều kiện thực tế
ở nước ta.
2.2 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam
Cho đến nay ở nước ta, quyền hành pháp nói chung, quyền hành pháp ở Việt
Nam nói riêng chưa được nghiên cứu một cách có hệ thống và chuyên sâu. Có chăng
cũng chỉ là một số vấn đề chung về hành pháp trên cơ sở của thuyết phân chia quyền
lực mà một số tác giả đã tiếp cận để có những tổng thuật, hoặc lược thuật được đề cập
dưới dạng những bài viết, những công trình nghiên cứu hoặc những ý kiến trao đổi trên
các diễn đàn khoa học. Sắp xếp theo nội dung vấn đề nghiên cứu có thể chỉ ra những
nhóm công trình khoa học dưới đây:
2.2.1. Nhóm các công trình nghiên cứu về quyền lực nhà nước gồm có: sách chuyên
khảo “Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp 1992” –
GS. TS. Trần Ngọc Đường (2012), Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội; sách “55


8

năm xây dựng nhà nước của dân, do dân, vì dân, một số vấn đề lý luận và thực tiễn” –
Lê Hữu Nghĩa và Nguyễn Văn Mạnh (Đồng chủ biên - 2001), Nxb Chính trị quốc gia,
Hà Nội; sách "Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước", PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng,
Nxb Tư pháp, 2011, tr.96 - 97; sách “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc
tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước” – TS. Nguyễn Thị Hồi (2005), Nxb Tư pháp,
Hà Nội; sách “Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam” –

Lê Quốc Hùng (2004), Nxb Tư pháp, Hà Nội; sách chuyên khảo “Giám sát và cơ chế
giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay” – GS Đào Trí Úc và
Võ Khánh Vinh (2003), Nxb Công an nhân dân, Hà Nội; sách “Tổ chức quyền lực nhà
nước của một số nhà nước tư sản tương lai” - TS Thái Vĩnh Thắng (2009), Nxb Khoa
học pháp lý, Hà Nội; sách “Sự hạn chế quyền lực nhà nước” – TS Nguyễn Đăng Dung
(2000), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; sách “Kiểm soát quyền lực nhà nước – Một số
vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay” – TS. Trịnh Thị Xuyến (2008), Nxb
Chính trị quốc gia, Hà Nội; Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Trường Đại học Luật
Hà Nội, năm 2009; Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Khoa Luật – Đại học Quốc
gia Hà Nội, năm 2008; bài viết “Quyền lực nhà nước hay tất cả quyền lực thuộc về
nhân dân” – TS. Vũ Hồng Anh, Tạp chí Luật học số 6/1999; bài viết “Quyền lực nhà
nước là thống nhất và sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam” – TS. Nguyễn Minh Đoan, Tạp chí Luật
học số 2/2007; bài viết “Góp phần nhận thức về quyền lực nhà nước” – ThS. Nguyễn
Minh Đoan, Tạp chí Luật học số 01/2001; bài viết “Quyền lực nhà nước và việc sửa
đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992” – ThS. Nguyễn Văn Năm, Tạp chí
Luật học số 5/2001; bài viết "Tìm hiểu tư tưởng về nhà nước và phân chia quyền lực
nhà nước của John Locke", Nguyễn Thị Hồi, Luật học, Trường đại học Luật Hà Nội, số
5/1996, tr. 37 - 42; bài viết "Tìm hiểu nguyên tắc: quyền lực nhà nước là thống nhất, có
sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền
lập pháp, hành pháp, tư pháp", Trần Ngọc Đường, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn


9

phòng Quốc hội, Số 2+3/2009, tr. 39 – 43; sách chuyên khảo “Một số vấn đề về Hiến
pháp và bộ máy nhà nước” – GS. TS. Nguyễn Đăng Dung (2001), Nxb. Giao thông vận
tải, Hà nội; sách “Tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc
Trung ương” – Vũ Đức Đán và Lưu Kiếm Thanh (2000), Nxb. Thống kê, Hà Nội; “Cải
cách hành chính nhà nước, thực trạng, nguyên nhân và giải pháp” – Thang Văn Phúc

(2001), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội; sách “Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam” – TS. Trần Ngọc Đường (2000), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội;
Luận án Phó tiến sĩ khoa học Luật “Cải cách bộ máy hành pháp cấp Trung ương trong
công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta” của tác giả Lê Sĩ Dược – Học viện chính trị
Quốc gia Hồ Chí Minh, 1996; Luận văn thạc sỹ Luật học “Đổi mới tổ chức và hoạt
động của Chính phủ đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa ở nước ta hiện nay” của tác giả Lê Thị Ngọc Trâm – Trường đại học Luật Hà
Nội, 2007; bài viết “Học thuyết phân chia quyền lực và sự áp dụng trong tổ chức và
hoạt động của bộ máy nhà nước ở một số nước” – TS. Nguyễn Đăng Dung, Tạp chí
Nhà nước và pháp luật số 2/1998; bài viết “Các mô hình Chính phủ” – TS. Nguyễn
Đăng Dung, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 5/2001; bài viết “Hoàn thiện cơ sở pháp
lý của tổ chức bộ máy nhà nước” - TS. Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và pháp luật
số 5/2001; bài viết “Tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong điều kiện xây dựng nhà
nước pháp quyền ở nước ta hiện nay” – TS. Vũ Hồng Anh, Tạp chí Luật học số
4/2004; bài viết “Những điểm mới trong tổ chức bộ máy nhà nước qua sửa đổi, bổ sung
một số điều của Hiến pháp năm 1992” – PGS,TS. Bùi Xuân Đức, Tạp chí Luật học số
6/2002; bài viết “Tổ chức chính quyền địa phương”, Tạp chí Thông tin khoa học pháp
lý – Bộ Tư pháp, Hà Nội, 2001; bài viết "Sự cần thiết khách quan của quyền lập quy
của Chính phủ", Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Thị Phượng, Tạp chí Nghiên cứu lập
pháp, Văn phòng Quốc hội, số 9/2006, tr. 10 – 14.
2.2.2. Nhóm các công trình nghiên cứu về quyền hành pháp gồm có: Sách “Phân
công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992”, GS, TS.


10

Trần Ngọc Đường, Nxb. Chính trị Quốc gia, 2012, Hà Nội; sách “Mô hình tổ chức
Quốc hội và Chính phủ trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” – GS.
TS. Trần Ngọc Đường và TS. Ngô Đức Mạnh (2008), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội;
sách “Quyền con người, quyền công dân trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”

– TS. Trần Ngọc Đường (2004), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội; sách “Xây dựng Nhà
nước pháp quyền Việt Nam: bộ máy lập pháp, hành pháp, tư pháp” – Nguyễn Văn
Thảo (1995), Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp; bài viết “Quyền hành
pháp và chức năng của quyền hành pháp” – PGS.TS. Lê Minh Tâm, Tạp chí Luật học
số 6/2000; bài “Tư tưởng nhà nước pháp quyền và khái niệm nhà nước pháp quyền” –
PGS.TS. Lê Minh Tâm, Tạp chí Luật học số 2/2002; luận văn "Quyền hành pháp Những vấn đề lý luận và thực tiễn vận dụng ở một số nước trên thế giới", luận văn thạc
sĩ luật học, Nguyễn Tư Long, 2001; bài viết: "Chính quyền hành pháp của Australia",
Nguyễn Thị Hồi, tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Số 1/2003, tr. 61 –
66; bài viết "Mối quan hệ giữa hoạt động lập pháp (Quốc hội) và hành pháp (Chính
Phủ) ở nước ta" - Ngô Đức Tuấn, Khoa học pháp lý, Trường đại học Luật Thành phố
Hồ Chí Minh, Số 3/2000, tr. 9; bài viết: "Về vị trí, tính chất của Chính phủ trong bộ
máy nhà nước ở nước ta", Vũ Hồng Anh, Tạp chí Quản lý nhà nước, Học viện Hành
chính, số 8/2005, tr. 9 - 13; bài viết "Về kiểm soát quyền lực hành pháp trong hệ thống
quyền lực nhà nước Việt Nam hiện nay", Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật,
Viện Nhà nước và Pháp luật, số 12/2006, tr. 3 - 10; bài viết "Những đòi hỏi của việc
sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức chính phủ", Phạm Xuân Khải, Tạp chí Nghiên cứu lập
pháp, Văn phòng Quốc hội, Số 5/2007, tr. 16 - 21; Bài "Tổ chức thực hiện quyền hành
pháp trong cải cách hành chính nhà nước hiện nay", Đinh Văn Mậu, Tạp chí Nhà nước
và Pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, số 7/2008, tr. 3 - 8, 44; bài viết "Tác động
của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đến quyền hành pháp trong Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam", Nguyễn Trung Tín, Tạp chí Nhà nước
và Pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, số 2/2010, tr.8 - 12; bài viết "Hoàn thiện cơ


11

chế kiểm soát quyền lực của nhánh quyền hành pháp trong xây dựng nhà nước pháp
quyền", Nguyễn Thị Hoài Phương, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Viện Nhà nước và
Pháp luật, số 4/2011, tr. 5 - 9; bài viết "Hoàn thiện tổ chức và thực hiện quyền hành
pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam", Vũ Thư, Tạp chí Nhà

nước và Pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, số 8/2011, tr. 8 - 17; bài viết "Quyền
lực của Chính phủ trong lĩnh vực kinh tế", Phạm Duy Nghĩa, Tạp chí Khoa học pháp
lý, Trường đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 5/2011, tr. 3 - 8; bài viết "Về
quyền hành pháp của Chính phủ trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền
lực nhà nước", Nguyễn Phước Thọ, Cao Anh Đô, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn
phòng Quốc hội, số 22/2011, tr. 35 - 40, 48; bài viết "Những bất cập về chế định Chính
phủ trong Hiến pháp hiện hành, Phạm Tuấn Khải, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn
phòng Quốc hội, số 3/2012, tr. 5 – 9; Tài liệu hội thảo “Quyền hành pháp trong nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam – Bản chất và cơ chế thực hiện” – Viện
khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, T12/2013; sách chuyên khảo – tham khảo “Phân công
phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và
tư pháp ở Việt Nam” – TS. Cao Anh Đô (2013), Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà
Nội; luận văn thạc sỹ Luật học “Cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà
nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở nước ta hiện nay”
của tác giả Đào Văn Thắng – Đại học Luật Hà Nội, 2005; bài viết "Sự liên tục của
quyền hành pháp và quyền lực hành chính" Phạm Hồng Thái, Tạp chí Quản lý nhà
nước, Học viện Hành chính, Số 4/2007, tr. 6 - 9;
Nhận xét chung: thông qua việc khảo sát các công trình nghiên cứu trong nước
có liên quan đến đề tài, có thể thấy rằng số lượng các công trình nghiên cứu có liên
quan đến quyền lực nhà nước nói chung và quyền hành pháp nói riêng là rất lớn. Đặc
biệt là việc nghiên cứu quyền lực nhà nước thống nhất và sự phân công quyền lực giữa
các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền
tư pháp đã được rất nhiều công trình nghiên cứu, bài viết, hội thảo quan tâm. Phạm vi


12

đối tượng nghiên cứu trong các công trình nói trên chủ yếu theo các hướng sau: nghiên
cứu những vấn đề lý luận về quyền lực và quyền lực nhà nước, thực hiện quyền lực nhà
nước, mối quan hệ giữa các loại quyền lực, sự phân công phối hợp và kiểm soát quyền

lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa…; hoặc nghiên cứu các vấn
đề về tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước, xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà
nước, xây dựng tổ chức chính quyền hành chính tại địa phương…; hoặc nghiên cứu về
vị trí vai trò, đặc điểm, chức năng của quyền hành pháp trong nhà nước pháp quyền,
xây dựng nhà nước pháp quyền.
3. Mục tiêu của đề tài
Đề tài sẽ tập trung vào giải quyết những vấn đề sau:
- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quyền lực nhà nước và quyền hành pháp
như: khái niệm quyền lực nhà nước; khái niệm, đặc điểm của quyền hành pháp;
phương thức thực hiện quyền hành pháp; các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện
quyền hành pháp; mối quan hệ giữa quyền hành pháp với các quyền lực khác của nhà
nước như quyền lập pháp và quyền tư pháp…
- Đề xuất các giải pháp có tính khả thi và phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của Việt
Nam nhằm giúp cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các nhà hoạch định chính
sách, các nhà hoạt động thực tiễn có thể tham khảo và áp dụng vào thực tiễn tổ chức
thực hiện quyền hành pháp ở nước ta trong thời gian tới, bảo đảm cho việc thực hiện
quyền này đạt được hiệu quả như mong muốn, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả thực
hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam.
4. Phạm vi, đối tượng nghiên cứu
Khi nghiên cứu đề tài, tác giả sẽ tập trung nghiên cứu một cách toàn diện về
quyền hành pháp với tư cách là một trong các loại hay một bộ phận của quyền lực nhà
nước, nó thuộc về một chủ thể nhất định để thi hành pháp luật, nghiên cứu những vấn
đề lý luận như khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò, chức năng, cách thức tổ chức thực
hiện quyền hành pháp, mối quan hệ giữa quyền hành pháp với các quyền lập pháp và


13

tư pháp ở Việt Nam trên cơ sở pháp luật hiện hành. Như chúng ta đã biết, khi nói đến
hệ thống hành chính nhà nước, người ta nói đến hệ thống các cơ quan từ Trung ương là

Chính phủ và ở địa phương là các cơ quan hành chính nhà nước. Theo quan niệm thông
thường, người ta hiểu quyền hành pháp được thực hiện bởi hệ thống hành chính nhà
nước, nên hệ thống này được gọi là hệ thống hành pháp. Tuy nhiên, ở phương tây khi
nghiên cứu vấn đề phân quyền dưới góc độ khoa học luật Hiến pháp, đã có cách tiếp
cận khác về quyền lực nhà nước nói chung, quyền hành pháp nói riêng. Theo cách tiếp
cận này thì cơ quan quyền lực nhà nước chỉ là cơ quan ở cấp trung ương mà thôi.
Quyền lập pháp do nghị viện (Quốc hội) nắm giữ, quyền tư pháp thuộc về tòa án còn
quyền hành pháp thuộc về Tổng thống, Chính phủ (nội các). Ở nhà nước Việt Nam,
quyền hành pháp thuộc về Chính phủ (có thể hiểu là Chính phủ có quyền hành pháp).
Vì vậy, khi nói về quyền hành pháp trong đề tài, tác giả chỉ đề cập ở cấp độ Trung
ương. Chính vì vậy mà các chủ thể khác trong bộ máy nhà nước ta hiện nay chỉ là chủ
thể thực hiện quyền hành pháp mà thôi (kể cả chủ thể trong hệ thống cơ quan hành
chính như hiện nay)
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
- Đề tài được thực hiện trên cơ sở học thuyết Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí
Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng về pháp luật, về công cuộc
đổi mới toàn diện đất nước; đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước theo yêu cầu
xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân
dân.
- Đề tài cũng được thực hiện trên cở sở tiếp thu có chọn lọc một số tư tưởng tinh
hoa của nhân loại về pháp luật, về quyền lực nhà nước và dân chủ như “chủ quyền
nhân dân” của Rousseau; “lý thuyết phân quyền” của Montesquieu; thuyết “quyền lực
mềm” của Joseph Nye….


14

Trên cơ sở nền tảng các nghiên cứu của nhiều học giả về quyền hành pháp và
quyền lực nhà nước ở Việt Nam và trên thế giới, tác giả xác định cho đề tài của mình

những vấn đề cần trình bày và luận giải cho một số giả thuyết khoa học sau:
- Có rất nhiều quan niệm khác nhau về quyền hành pháp, tuy về nguyên nghĩa quyền
hành pháp là chấp hành và tổ chức thực thi các đạo luật nhưng không chỉ đơn thuần là
sự chấp hành các đạo luật một cách thụ động. Quyền hành pháp ngày nay không chỉ là
công việc điều hành chính sách quốc gia mà còn phải thực hiện công việc hoạch định
chính sách quốc gia (để cơ quan lập pháp phê chuẩn chính sách một cách chính thức).
Hoạt động hành chính chỉ là một mặt biểu hiện của việc thực thi quyền hành pháp.
Quyền trình dự án luật, trình các chương trình phát triển kinh tế - xã hội quốc gia,
quyền ban hành văn bản pháp qui và quyền xử lý hoặc đề nghị xử lý hành vi vi phạm
pháp luật đều thuộc phạm vi quyền hành pháp. Chủ thể quan trọng nhất thực hiện
quyền hành pháp là Chính phủ (Thủ tướng và các thành viên của Chính phủ), tuy
nhiên, thực hiện các công việc cụ thể thuộc nội hàm của “hành pháp” sẽ không chỉ có
Chính phủ thực hiện mà còn bao gồm các cơ quan cấp dưới của Chính phủ. Từ đó xác
định vị trí của hành pháp trong mối quan hệ với lập pháp và tư pháp khi mà quyền lực
thuộc về nhân dân.
- Xác định vai trò của hành pháp trong đời sống xã hội khi mà nhà nước pháp quyền
và xã hội công dân đã trở thành mục tiêu và động lực để xây dựng và phát triển đất
nước
- Thông qua việc nghiên cứu quyền hành pháp trong các bản Hiến pháp của Việt Nam,
tác giả sẽ đề xuất các giải pháp có thể áp dụng vào việc tổ chức và hoạt động của bộ
máy hành chính nhà nước đạt hiệu quả và hiệu lực, làm cho quyền hành pháp thực sự
là một nhánh của quyền lực trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất ở Việt Nam.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Ngoài các phương pháp nghiên cứu chủ yếu như chủ nghĩa duy vật biện chứng
và chủ nghĩa duy vật lịch sử, cũng như phép biện chứng duy vật, đề tài sẽ áp dụng các


15

phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp hệ thống, logic, so sánh, phương

pháp thống kê… làm công cụ để khai thác vấn đề từ cái chung đến cái riêng, từ cái
riêng đến cái chung, một cách cụ thể và bao quát. Trong quá trình nghiên cứu, tác giả
sẽ cố gắng lý giải, nhất là từ cơ sở lý luận của luận án để minh chứng về mặt thực tiễn
hoạt động hành pháp hay của việc thực hiện quyền hành pháp không những của riêng
đối với Việt Nam mà nó đã hình thành và áp dụng trong quá trình tổ chức quyền lực
của nhiều nước có hình thức chính thể khác nhau trên thế giới, qua đó thấy được tính
khách quan của quyền hành pháp và nó tồn tại như một phạm trù lịch sử.
- Phương pháp nghiên cứu gián tiếp thông qua tổng hợp và phân tích tư liệu,
quy nạp, so sánh các vấn đề nghiên cứu giữa các đối tượng được chọn lựa.
- Sử dụng phương pháp tiếp cận hệ thống, đa ngành và liên ngành khoa học xã
hội và nhân văn trước hết là luật học (chủ yếu là phương pháp tiếp cận chuyên ngành
Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Lý luận Nhà nước và pháp luật…) và các ngành
khoa học xã hội khác như lịch sử, kinh tế…
- Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các phương pháp lý luận khác như lý luận về
chính trị học, một số lý luận về phương pháp luận…
Cụ thể:
Đề tài “Quyền hành pháp & Mối quan hệ giữa quyền hành pháp với quyền lập
pháp, quyền tư pháp trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước” được nghiên cứu dựa
trên cở sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và
pháp luật xã hội chủ nghĩa, về quyền con người, về nền dân chủ xã hội chủ nghĩa và
xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Đồng thời, các thành tựu của các
ngành khoa học khác như triết học, lịch sử, xã hội học… nghiên cứu về bộ máy quyền
lực nhà nước cũng được sử dụng để giải quyết các vấn đề đặt ra trong đề tài.
Phương pháp phân tích tổng hợp, tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học:
nhằm xây dựng khái niệm quyền lực, quyền lực nhà nước và quyền hành pháp, làm rõ
vai trò của quyền hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước


16

Phương pháp khảo sát thực tiễn, sử dụng số liệu thống kê của các cơ quan quản
lý nhằm tìm hiểu, đánh giá về thực tiễn tổ chức thực hiện quyền hành pháp
Phương pháp phân tích - dự báo khoa học nhằm dự báo về các xu hướng phát
triển và phương hướng tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở nước ta và các giải pháp
đổi mới tổ chức thực hiện, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của quyền hành pháp ở Việt
Nam
Cũng cần phải nhấn mạnh rằng, khi sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể
này, tác giả luôn tuân thủ cách tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học.
6. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
Đề tài gồm: Mục lục, phần mở đầu, 3 chương và phần kết luận và tài liệu tham khảo.
Chương 1: Khái niệm, đặc điểm và phương thức tổ chức thực hiện quyền hành
pháp
1.1. Khái niệm quyền hành pháp
1.1.1 Khái niệm quyền lực nhà nước
1.1.2 Khái niệm quyền hành pháp
1.2. Đặc điểm của quyền hành pháp
1.2.1. Tính chấp hành của hành pháp
1.2.2. Tính điều hành của hành pháp
1.2.3. Tính liên tục và ổn định của hành pháp
1.2.4. Tính hệ thống của hành pháp
1.2.5. Tính chuyên nghiệp và linh hoạt của hành pháp
1.3. Phương thức tổ chức thực hiện quyền hành pháp
1.3.1. Vị trí của quyền hành pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước
1.3.2. Chức năng tổ chức thực hiện quyền hành pháp
1.3.3. Chủ thể thực hiện quyền hành pháp
Chương 2: Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp; quyền hành
pháp và quyền tư pháp trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước.


17

2.1. Đặc điểm của mối quan hệ giữa các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư
pháp.
2.2. Nội dung của mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp, quyền hành
pháp và quyền tư pháp trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước.
2.3. Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp trong thực tiễn tổ chức thực
hiện quyền lực nhà nước.
2.4. Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong thực tiễn tổ chức thực
hiện quyền lực nhà nước.
Chương 3: Các quan điểm và giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức thực hiện quyền
hành pháp đối với Việt Nam
3.1. Hoàn thiện cơ sở lý luận về quyền hành pháp trong tổ chức bộ máy nhà nước Cộng
hòa XHCN Việt Nam
3.2. Tăng cường vai trò hành pháp của Nguyên thủ quốc gia
3.3. Tăng cường tính độc lập của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ
3.4. Đổi mới tổ chức thực hiện quyền hành pháp trong bối cảnh toàn cầu hóa
3.5. Tiếp tục công cuộc cải cách bộ máy hành chính và đổi mới tổ chức thực hiện
quyền hành pháp
3.6. Tăng cường mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp, quyền tư pháp
trong thực tiễn ở Việt Nam
Kết luận
Tài liệu tham khảo


18

Chương 1
KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC
THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP
Quyền lực nhà nước nói chung, quyền hành pháp nói riêng về phương diện lý

luận cũng như thực tiễn luôn là vấn đề lớn được đặt ra đối với các quốc gia trên thế
giới, nhất là trong giai đoạn hiện nay. Vì vậy, việc tìm hiểu các giá trị đích thực của nó
đòi hỏi các nhà khoa học trước hết phải đánh giá một cách khách quan, chân thực mới
có thể thấy rõ được bản chất của quyền lực nhà nước cũng như bản chất của quyền
hành pháp.
1.1. Khái niệm quyền hành pháp
1.1.1. Khái niệm quyền lực
Một trong những vấn đề quan trọng nhất của đời sống chính trị xã hội có giai
cấp đó là vấn đề nhà nước và quyền lực nhà nước. Nhà nước của ai? Quyền lực nhà
nước thuộc về ai? Quyền lực đó được thực hiện như thế nào? Đó luôn là những câu hỏi
thường xuyên được đặt ra cho mọi thời đại. Có thể xem xét khái niệm quyền lực nhà
nước xuất phát từ quan niệm về quyền lực.
Theo Từ điển tiếng Việt thì quyền lực được hiểu là: “quyền bính, quyền hành,
sức mạnh mà mọi người phải tuân theo trong hành động”1. Theo Từ điển Hán Việt của
Đào Duy Anh thì quyền lực là: “Cái sức có thể cưỡng chế người ta phục tùng mình”.
Theo cách giải thích của các từ điển trên thì về mặt ngữ nghĩa, từ “quyền lực”
mang ý nghĩa hàm chứa khả năng áp đặt ý chí của chủ thể nắm quyền lực (có thể là cá
nhân, nhóm người, tập thể, giai cấp, hay toàn bộ xã hội) lên các chủ thể khác bằng sức
mạnh của chính mình. Các chủ thể khác buộc phải thực hiện ý chí của chủ thể nắm
quyền lực. Vì vậy, quyền lực luôn gắn liền với quyền uy. Trong bài “Bàn về quyền
uy”, F. Engels viết: “Quyền uy nói ở đây, có nghĩa là ý chí của người khác mà người ta
1

Từ điển Tiếng Việt, NXB KHXG, Hà nội, 1996, tr.646


19

buộc chúng ta phải tiếp thu; mặt khác quyền uy lấy phục tùng làm tiền đề”2. Ở một góc
độ nào đó thì quyền lực là một loại quan hệ xã hội rất đặc biệt, nó được sinh ra và tồn

tại một cách tất yếu, như sự sinh ra và tồn tại của Kim, Mộc, Thủy, Hỏa, Thổ trong giới
tự nhiên vậy. F. Engels cũng đã chỉ ra: “Một mặt, một quyền uy nhất định, không kể
quyền uy đó được tạo ra bằng cách nào và mặt khác, một sự phục tùng nhất định, đều
là những điều mà trong bất kỳ tổ chức xã hội nào, cũng đều do những điều kiện vật
chất trong đó tiến hành sản xuất và lưu thông sản phẩm, làm cho trở thành tất yếu đối
với chúng ta”3. Như vậy, chính sự tồn tại của xã hội đòi hỏi phải có quyền lực chung để
điều khiển buộc con người phải tuân theo những qui định, những luật lệ nhất định bảo
đảm an ninh và an sinh cho mỗi người cũng như toàn thể cộng đồng.
Xét về mặt lịch sử, quyền lực từ thuở ban đầu hoàn toàn mang tính xã hội một
cách thuần túy (quyền lực xã hội), dần dần cùng với sự phát triển của xã hội, một thiểu
số nhỏ nắm giữ quyền lực trong tay, những người đã lợi dụng nó để chiếm đoạt tư liệu
sản xuất, quyền lực đã dần mang trong mình nó tính giai cấp, thể hiện ý chí của một
hay một nhóm người trong xã hội chứ không còn là ý chí của toàn xã hội như trước
nữa. Và giai cấp xuất hiện, một thứ quyền lực mới dần được hình thành mang tên
quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước. Theo F. Engels: “quyền lực chính trị là bạo
lực có tổ chức của một giai cấp để trấn áp giai cấp khác”4
Quyền lực đã được nhiều học giả từ xưa đến nay dày công nghiên cứu và tìm
cách xác định nguồn gốc, bản chất của quyền lực. Có tác giả đề cập đến nhiều hình
thức của quyền lực cũng như các loại quyền lực khác nhau trong xã hội, tuy nhiên
quyền lực của cá nhân và quyền lực của tổ chức được đánh giá là những hình thức phổ
biến và thuộc về bản chất của quyền lực. Từ hai hình thức này sẽ phát sinh ra các loại
quyền lực khác nhau như: vương quyền, thần quyền, bạo quyền, quyền lực cách mạng,

2
3
4

C.Mac và Ph.Ăngghen: Toàn tập, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1995, t18, tr.418.
C.Mac và Ph.Ăngghen: Toàn tập, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1995, t18, tr.421
Xem: Mác – Ăngghen, tuyển tập, Tập 1, Nxb. Sự thật, Hà Nội 1980, tr569

20

quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị, quyền lực kinh tế… Quyền lực nhà nước là
một trong các loại quyền lực của tổ chức.
1.1.2. Khái niệm quyền lực nhà nước
Nhà nước và quyền lực nhà nước luôn là những nội dung nghiên cứu cơ bản,
đầy hấp dẫn trong đời sống chính trị xã hội của loài người từ khi nhà nước hình thành
đến nay. Cho đến hiện nay, việc nghiên cứu những vấn đề trên vẫn còn nguyên ý nghĩa
thời sự, đặc biệt là trong điều kiện loài người đang cần nhận thức lại về vai trò, chức
năng và trách nhiệm của nhà nước đối với xã hội.
Quyền lực nhà nước cũng như cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước
là một vấn đề không đơn giản, bản thân sự không đơn giản đó bắt nguồn từ chính sự
phức tạp đầy hấp dẫn của quyền lực, cộng với sự tồn tại của các kiểu nhà nước khác
nhau trong lịch sử, do vậy sự tiếp cận vấn đề này cũng có nhiều quan điểm khác nhau.
Có tác giả cho rằng: “quyền lực nhà nước là một bộ phận của quyền lực chính trị” và
“So với quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị có sự rộng hơn về dung lượng, có sự
đa dạng hơn về phương pháp và hình thức thể hiện, có nhiều cấp độ hơn về chủ thể”5.
Tác giả khác lại cho rằng: “quyền lực nhà nước chính là quyền lực chính trị”6. Với
quan điểm thứ nhất thì quyền lực chính trị là khái niệm rộng, bao hàm cả quyền lực
nhà nước. Còn quan điểm thứ hai thì lại đồng nhất quyền lực nhà nước với quyền lực
chính trị, tức là chính trị hóa quyền lực nhà nước.
Thiết nghĩ, mặc dù giữa quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước có mối quan
hệ mật thiết với nhau song vẫn có sự khác biệt nhất định mà không thể đồng nhất với
nhau. Quyền lực nhà nước bản thân nó không phải là quyền lực chính trị song lại chịu
sự chi phối rất lớn của quyền lực chính trị. Quyền lực chính trị về thực chất là quyền
lực của một giai cấp, một liên minh giai cấp hay của các tầng lớp xã hội do quần chúng

5

Xem: Phạm Ngọc Quang: Quyền lực chính trị trong chính trị học, Học viện chính trị
QGHCM, Hà Nội 1993, tr73-74
6
Xem: Phùng Văn Tửu và Ngô Văn Thâu: Hỏi đáp về Hiến pháp năm 1992


21

thiết lập, nó thể hiện ý chí, nguyện vọng, lý tưởng của giai cấp, liên minh giai cấp hay
các tầng lớp xã hội đó. Trên cơ sở quan niệm về quyền lực có thể hiểu quyền lực chính
trị là quyền lực của một giai cấp hay của liên minh giai cấp, tập đoàn xã hội hoặc của
nhân dân. Quyền lực chính trị được thực hiện bởi các tổ chức khác nhau trong hệ thống
chính trị (như các đảng phái chính trị, nhà nước, tổ chức xã hội, đoàn thể quần
chúng...). Trong số các tổ chức đó thì nhà nước là tổ chức quan trọng nhất, nhà nước là
công cụ hữu hiệu nhất để thực hiện quyền lực chính trị vì nó có những ưu thế mà các tổ
chức khác không thể có. Do được đại diện cho quốc gia, dân tộc để thực hiện chủ
quyền quốc gia nên nhà nước luôn là đại diện chính thức cho toàn quốc gia và giữ vị trí
trung tâm trong cơ chế thực hiện quyền lực chính trị. Trong hệ thống các thiết chế để
thực hiện quyền lực chính trị thì nhà nước là tổ chức có cơ sở xã hội và phạm vi tác
động rộng lớn nhất. Đồng thời nó lại có pháp luật và cả hệ thống các cơ quan nhà nước,
bộ máy bạo lực để bảo đảm cho việc thực hiện quyền lực của nó7.
Quyền lực của các giai cấp, lực lượng xã hội đều là quyền lực chính trị. Quyền
lực chính trị của giai cấp hay lực lượng cầm quyền được tổ chức thành nhà nước cho
nên trong số các bộ phận của quyền lực chính trị thì quyền lực nhà nước là quan trọng
nhất. Xuất phát từ khái niệm quyền lực đã nêu trên có thể hiểu quyền lực nhà nước là
khả năng hay sức mạnh của nhà nước có thể bắt các giai cấp, tầng lớp (hay mọi tổ
chức, cá nhân) trong phạm vi lãnh thổ quốc gia phải phục tùng ý chí của nó8.
Quan niệm này cho thấy quyền lực nhà nước có các đặc điểm sau:
Thứ nhất, tương tự như quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước cũng chỉ ra đời,

tồn tại và phát triển trong xã hội có giai cấp, tức là xã hội có đủ các điều kiện khách
quan cho sự ra đời, tồn tại và phát triển của nhà nước. Vì thế, trong xã hội cộng sản
7

PGS. TS. Nguyễn Thị Hồi, Tập bài giảng Lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý, Trường đại
học Luật Hà Nội.
8
PGS. TS. Nguyễn Thị Hồi, Tài liệu đã dẫn.


22

nguyên thuỷ, khi chưa có nhà nước thì đương nhiên cũng chưa có quyền lực nhà nước
mà chỉ có quyền lực xã hội.
Quyền lực nhà nước là một dạng đặc biệt của quyền lực, bởi lẽ nó chỉ xuất hiện
khi có sự xuất hiện của nhà nước. Theo quan điểm của chủ nghĩa Marx, nhà nước chỉ
sinh ra và tồn tại trong xã hội có giai cấp và bao giờ cũng thể hiện bản chất giai cấp đó.
Nhà nước là một bộ máy do giai cấp thống trị tổ chức ra để trấn áp các giai cấp đối
địch. Với ý nghĩa đó nhà nước chính là một tổ chức đặc biệt của quyền lực chính trị.
Mục tiêu cuối cùng của bất cứ giai cấp nào nắm giữ quyền lực chính trị trong tay đều là
giành giật được quyền lực nhà nước. Do đó, có thể nói quyền lực nhà nước là quyền
lực chính trị được thực hiện bằng nhà nước. Nó là sự thể hiện tập trung nhất của quyền
lực chính trị. Quyền lực nhà nước dựa trên sức mạnh của nhà nước, nó gắn liền và
không thể tách rời khỏi pháp luật. Pháp luật là phương tiện chủ yếu của nhà nước để áp
đặt ý chí của giai cấp hay lực lượng cầm quyền lên mọi đối tượng trong xã hội và đảm
bảo cho ý chí đó được thực hiện.
Trong lịch sử phát triển của xã hội loài người, việc tổ chức quyền lực nhà nước
luôn thể hiện rõ tính giai cấp của nó, trong các kiểu nhà nước khác nhau thì cách thức
tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước cũng khác nhau. Trong kiểu nhà nước chủ nô,
quyền lực nhà nước thuộc về một số ít người đứng đầu trong giai cấp chủ nô, được tổ

chức và hoạt động đơn giản với bộ máy chuyên chế thô sơ, mang nặng tính đàn áp, sử
dụng sức mạnh vật chất để thống trị quyền lực và còn nhiều dấu ấn của xã hội thị tộc.
Nhà nước phong kiến ra đời thay thế cho nhà nước chủ nô đã ghi nhận một bước tiến
mới trong cách tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Trong nhà nước phong kiến,
quyền lực tập trung trong tay nhà vua, nhà vua nắm giữ mọi quyền hành trong phạm vi
lãnh thổ quốc gia mình, tổ chức một bộ máy giúp việc cho mình để thực hiện quyền lực
nhà nước. Sang thế kỷ XVII, XVIII, các phong trào cách mạng do giai cấp tư sản lãnh
đạo nổ ra lật đổ chế độ phong kiến, một kiểu nhà nước mới ra đời. Đó là kiểu nhà nước
tư sản.


23

Giai cấp tư sản đã áp dụng một loạt các học thuyết mới trong việc tổ chức thực
hiện quyền lực nhà nước. Tiêu biểu như thuyết “Tam quyền phân lập” của
Montesquieu, thuyết “Chủ quyền nhân dân” của Rousseau…. Đối với nhà nước xã hội
chủ nghĩa, một nhà nước khác hẳn về chất so với các kiểu nhà nước trước đó, là nhà
nước mà quyền lực thuộc về nhân dân, do nhân dân làm chủ. Quốc hội là cơ quan đại
diện của nhân dân, do nhân dân bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Quyền
lực nhà nước trong nhà nước xã hội chủ nghĩa được phân công phân nhiệm hợp lý và
có sự phối hợp lẫn nhau giữa ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Theo quan điểm của chủ nghĩa Marx thì nhà nước ra đời là để điều hòa các mâu
thuẫn giai cấp gay gắt trong xã hội. Nếu như trong xã hội cộng sản nguyên thủy, xã hội
được tổ chức dưới dạng thị tộc, bộ lạc thì sự ổn định của xã hội là nhờ vào quyền lực
xã hội – một loại quyền lực được tất cả các thành viên trong xã hội trao cho những
người già trong thị tộc, bộ lạc. Tuy nhiên, khi chế độ tư hữu xuất hiện và xã hội có sự
phân chia giai cấp thì nhà nước phải ra đời để giữ cho xã hội trật tự, giai cấp nào có địa
vị thống trị về kinh tế sẽ nắm giữ quyền lực nhà nước để thực hiện thống trị giai cấp và
quản lý xã hội. Như vậy, quyền lực nhà nước bắt nguồn từ quyền lực nhân dân. Trải
qua quá trình phát triển của lịch sử, quyền lực của nhân dân chuyển hóa từ quyền lực

xã hội thành quyền lực nhà nước.
Thứ hai, cơ sở tồn tại của quyền lực nhà nước bao gồm nhiều yếu tố: được sự
thừa nhận rộng rãi về mặt xã hội (của tất cả các giai cấp, tầng lớp, lực lượng xã hội);
được hợp pháp hoá dưới các hình thức pháp lý; được thực hiện bằng cả bộ máy nhà
nước thông qua việc thực hiện các quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp; được bảo
đảm thực hiện bằng các biện pháp, phương tiện nhà nước và các tiềm lực kinh tế hợp
pháp, trong đó có cả các biện pháp cưỡng chế nhà nước vì nhà nước có cả một bộ máy
cưỡng chế chuyên nghiệp như quân đội cảnh sát, toà án, nhà tù…. để bảo đảm thực thi
quyền lực của nó.


24

Thứ ba, quyền lực nhà nước vừa có tính thống nhất vừa có sự phân định tương
đối thành các loại quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuỳ theo cơ chế thực hiện mà
các loại quyền lực trên có thể do một hoặc nhiều chủ thể thực hiện. Quan hệ giữa các
chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước thường có tính thứ bậc rõ ràng.
Quyền lực của các nhà nước đương đại đều nhận được từ nhân dân, do nhân dân
uỷ quyền cho nhà nước nên xét về bản chất và cội nguồn thì quyền lực nhà nước là một
chỉnh thể thống nhất, không thể chia cắt thành các bộ phận biệt lập. Tuy nhiên, trong
quá trình tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, do nhu cầu tổ chức lao động quyền
lực đòi hỏi mà quyền lực nhà nước được phân định một cách tương đối thành các
nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp để từ đó có sự phân công cho các cơ quan nhà
nước khác nhau thực hiện. Sự phân công đó là hoàn toàn cần thiết và là tất yếu, khi
chức năng, nhiệm vụ của nhà nước ngày càng nặng nề, đa dạng và phức tạp hơn, đồng
thời nền dân chủ cũng ngày càng phát triển hơn.
Thứ tư, quyền lực nhà nước có phạm vi tác động khá rộng lớn, tới mọi tổ chức
và cá nhân sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, tới mọi miền, mọi vùng
của lãnh thổ và mọi lĩnh vực hoạt động cơ bản của xã hội. Quyền lực nhà nước luôn có
tính chất công (công khai và công cộng), nó thường được tạo nên và được thực hiện

bởi một cộng đồng người nhất định, được thực hiện vì lợi ích của một giai cấp, một
liên minh giai cấp, một cộng đồng dân cư trong một địa phương hoặc toàn quốc gia dân
tộc.
Thứ năm, giống như quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước luôn có tính giai
cấp bởi nó luôn chịu sự chi phối của lực lượng cầm quyền và được thực hiện vì lợi ích
của lực lượng đó. Xét về bản chất, nó chủ yếu là quyền lực của giai cấp thống trị và
một phần là quyền lực xã hội. Ở mức độ nhất định, quyền lực nhà nước cũng chịu ảnh
hưởng từ phía các lực lượng xã hội, tổ chức xã hội. Do vậy, khi hoạt động trước hết vì
lợi ích của một giai cấp hay của một liên minh giai cấp nào đó, nhà nước phải tính đến


25

lợi ích của các giai cấp, tầng lớp khác và khi có tính độc lập nhất định, nó có thể thực
hiện một số chức năng trọng tài trong cuộc cạnh tranh giữa các lực lượng không thống
nhất. Nhà nước còn phải nhân danh toàn quốc gia dân tộc để thực hiện những hoạt
động nhằm bảo đảm trật tự an toàn và sự ổn định xã hội, bảo vệ lợi ích chung của cả
cộng đồng. Quyền lực nhà nước có tính tối cao trong xã hội vì nó thường được thực
hiện nhân danh quốc gia, đại diện cho chủ quyền quốc gia và được thừa nhận về mặt
quốc tế.
Quyền lực nhà nước chỉ là bộ phận của quyền lực chính trị nên so với quyền lực
nhà nước, quyền lực chính trị có sự rộng hơn về dung lượng, có sự đa dạng hơn về
phương pháp cũng như hình thức biểu hiện, có nhiều cấp độ hơn về chủ thể. Hai loại
quyền lực này còn khác nhau về cơ chế tổ chức và thực hiện, đồng thời, tính thống nhất
của quyền lực nhà nước thường cao hơn so với tính thống nhất của quyền lực chính trị,
còn tính giai cấp lại thể hiện sâu sắc, rõ rệt hơn9.
Tuy quyền lực nhà nước về bản chất phải thuộc về nhân dân, xuất phát từ nhân
dân. Song trong các nhà nước chủ nô, phong kiến và nhà nước tư sản ở giai đoạn phát
triển thứ nhất và thứ hai của nó, quyền lực nhà nước được thực hiện chủ yếu vì lợi ích
của giai cấp chủ nô, địa chủ, phong kiến và tư sản, tức là lực lượng cầm quyền - một

thiểu số trong dân cư. Còn đối với các nhà nước đương đại thì về mặt pháp lý, đa số
các nhà nước đều khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, điều này được
hiến pháp ghi nhận và trở thành một nguyên tắc hiến định. Vì thế, trong xã hội hiện
đại, đặc biệt là trong nhà nước pháp quyền, có thể hiểu “Quyền lực nhà nước là quyền
lực của nhân dân, được nhân dân trao cho nhà nước bằng cách ghi nhận nó trong Hiến

9

PGS. TS. Nguyễn Thị Hồi, Tài liệu đã dẫn.