XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH KHUYẾN KHÍCH CHUYỂN DỊCH CƠ CẤU KINH TẾ NÔNG NGHIỆP THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG ĐẾN NĂM 2020

ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG
VIỆN NGHIÊN CỨU PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI ĐÀ NẴNG

BÁO CÁO KHOA HỌC
ĐỀ TÀI
XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH KHUYẾN KHÍCH CHUYỂN
DỊCH CƠ CẤU KINH TẾ NÔNG NGHIỆP THÀNH PHỐ
ĐÀ NẴNG ĐẾN NĂM 2020

Chủ nhiệm đề tài: PGS. TS Bùi Quang Bình


Đà Nẵng, tháng 12 năm 2012

2


ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG
VIỆN NGHIÊN CỨU PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI ĐÀ NẴNG

BÁO CÁO KHOA HỌC
Tên đề tài: XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH KHUYẾN KHÍCH CHUYỂN
DỊCH CƠ CẤU KINH TẾ NÔNG NGHIỆP THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG
ĐẾN NĂM 2020.
Cơ quan chủ trì: Viện Nghiên cứu Phát triển Kinh tế - Xã hội Đà Nẵng
Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS Bùi Quang Bình – Trưởng khoa Kinh tế, trường
Đại học Kinh tế, Đại học Đà Nẵng
Thư ký đề tài: TH.S Hà Mai Linh Phùng - Viện Nghiên cứu Phát triển Kinh tế
- Xã hội Đà Nẵng
Thời gian thực hiện: Từ tháng 8/2011 đến tháng 12 /2012
Kinh phí đầu tư: 250.542.000 VNĐ

Tổ chức phối hợp nghiên cứu:
Trường Đại học Kinh tế - Đại học Đà Nẵng
Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Đà Nẵng
Sở Công thương thành phố Đà Nẵng
Hội Nông dân thành phố Đà Nẵng
Cá nhân phối hợp nghiên cứu:
TS. Hồ Kỳ Minh
ThS: Nguyễn Việt Quốc
ThS: Trần Như Quỳnh
ThS: Võ Thị Phương Ly
CN: Nguyễn Đàm Thanh Trang
CN: Nguyễn Thế Anh Tuấn

Đà Nẵng, tháng 12 năm 2012


MỤC LỤC

i


DANH MỤC BẢNG SỐ LIỆU
Bảng 2.1: Biến động đất đai thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2000-2011...............................23
Bảng 2.2: Diện tích đất sản xuất nông nghiệp năm 2010.....................................................23
Bảng 2.3: Giá trị sản xuất ngành nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản...............................24
Bảng 2.4: Tình hình sản xuất của một số sản phẩm trồng trọt chủ lực.................................25
Bảng 2.5: Tình hình sản xuất một số cây công nghiệp lâu năm...........................................27
Bảng 2.6: Số lượng gia súc gia cầm của thành phố giai đoạn 2001-2011............................28
Bảng 2.7: Giá trị sản xuất ngành thủy sản thành phố Đà Nẵng............................................29
Bảng 2.8: Sản lượng khai thác hải sản của thành phố..........................................................31

Bảng 2.9: Tình hình nuôi trồng thủy sản của thành phố.......................................................31
Bảng 2.10: Hiện trạng đất lâm nghiệp phân theo địa phương năm 2008.............................32
Bảng 2.11: Tình hình biến động tài nguyên rừng thời gian qua...........................................33
Bảng 2.12: Hiện trạng đất lâm nghiệp phân theo chức năng................................................34
Bảng 2.13: Tình hình khai thác bảo vệ rừng qua các năm....................................................35
Bảng 2.14 : Tình hình dân số thành phố Đà Nẵng giai đoạn 1997-2011..............................41
Bảng 2.15: Trình độ lao động khu vực nông nghiệp năm 2010...........................................42
Bảng 2.16: Thay đổi giá trị sản xuất bình quân đầu người ngành nông nghiệp..................43
Bảng 2.17: Cơ cấu nghề khai thác hải sản trên địa bàn thành phố Đà Nẵng........................53
Bảng 2.18: Nguồn lực đầu tư cho nông nghiệp, nông dân, nông thôn giai đoạn 2008 – 2011.
.............................................................................................................................................74
Bảng 2.19: Cơ cấu GDP các phân ngành kinh tế nông nghiệp qua các năm........................76
Bảng 4.1: Tình hình phân bố diện tích sản xuất.................................................................148
Bảng 4.2: Lý do ngăn cản quá trình dồn điền đổi thửa.......................................................148
Bảng 4.3: Thay đổi trong phương pháp canh tác trồng trọt................................................149
Bảng 4.4: Khó khăn trong chuyển đổi cơ cấu giống cây trồng...........................................149
Bảng 4.5: Thay đổi trong phương pháp chăn nuôi.............................................................149
Bảng 4.6: Khó khăn trong chuyển đổi cơ cấu giống vật nuôi.............................................149
Bảng 4.7: Chuyển dịch trong phạm vi khai thác hải sản....................................................150
Bảng 4.8: Chuyển dịch trong cơ cấu ngành, nghề khai thác hải sản.................................150
Bảng 4.9: Chính sách hỗ trợ khai thác hải sản....................................................................150
Bảng 4.10: Khó khăn trong việc chuyển đổi cơ cấu tàu thuyền.........................................150
Bảng 4.11: Khu vực nuôi trồng và hình thức nuôi trồng....................................................151
Bảng 4.12: Những hỗ trợ nhận được từ thành phố của các hộ nuôi trồng thủy sản...........151
Bảng 4.13: Chính sách hỗ trợ phát triển của nhà nước mà DN/HTX tiếp cận được..........151
Bảng 4.14: Những khó khăn DN/HTX gặp phải khi thu mua nguồn đầu vào....................151
Bảng 4.15: Những khó khăn DN/HTX gặp phải khi tiêu thụ đầu ra .................................152
Bảng 4.16: Lý do Hộ nông dân đã chuyển đổi cơ cấu, ngành nghề nông, lâm, thủy sản...152
Bảng 4.17: Đánh giá quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp...........................152
Bảng 4.18: Nguyên nhân chương trình, dự án triển khai chưa hiệu quả............................153

Bảng 4.19: Đánh giá tác động chuyển đổi cơ cấu giống cây trồng, vật nuôi, ngành nghề. 153
Bảng 4.20: Mức độ hài lòng về tác động của các chương trình khuyến nông, lâm, ngư....153
Bảng 4.21: Mức độ gia tăng hiệu quả kinh doanh của DN/HTX nông nghiệp do tác động
triển khai các dự án khuyến nông – lâm – ngư...................................................................153
Bảng 4.22: Các chính sách hỗ trợ cần phát huy được DN đề xuất.......................................87
Bảng 4.23: Tình hình nắm bắt các chính sách khuyến khích chuyển dịch...........................89
Bảng 4.24: Nhân tố ảnh hưởng đến quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp....154
Bảng 4.25: Đánh giá về đặc điểm của các hộ nông dân.....................................................154
Bảng 4.26: Yếu tố tác động đến hiệu quả triển khai các dự án khuyến nông, lâm, ngư.....154
Bảng 4.27: Đánh giá về các khóa tập huấn kỹ thuật, kiến thức khuyến nông, lâm, ngư....154
Bảng 4.28: Đánh giá về lực lượng cán bộ khuyến nông cấp cơ sở.....................................155
Bảng 4.29: Vấn đề đặt ra với công tác khuyến nông – lâm – ngư thành phố Đà Nẵng......155

ii


Bảng 4.30: Đề xuất về chính sách khuyến khich chuyển dịch của các nhà quản lý và chuyên
gia nông nghiệp...................................................................................................................155
Bảng 4.31: Định hướng phát triển các phân ngành nông nghiệp..........................................93
Bảng 4.32: Khó khăn của hộ nông dân trong quá trình tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp....156
Bảng 4.33: Ý kiến nông dân nhằm phát triển nông nghiệp thành phố................................156
Bảng 4.34: Khó khăn khi tiếp cận vốn vay tổ chức tín dụng..............................................157
Bảng 4.35: Khó khăn trong ứng dụng, chuyển giao công nghệ..........................................157
Bảng 4.36: Chính sách khuyến khích phát triển của Nhà nước do DN/HTX đề xuất........157
Bảng 4.37: Kiến nghị của DN/HTX nhằm tạo điều kiện cho DN/HTX nông nghiệp phát
triển ....................................................................................................................................158

iii

DANH MỤC BIỂU ĐỒ
Hình 2.1: Cơ cấu GDP thành phố Đà Nẵng phân theo khu vực kinh tế giai đoạn từ 1997 đến
2011 ..................................................................................................................................38
Hình 2.2: Cơ cấu đầu tư của thành phố Đà Nẵng phân theo nhóm ngành kinh tế...................40
Hình 2.3: Cơ cấu các nguồn vốn đầu tư trên địa bàn thành phố Đà Nẵng...............................40
Hình 2.4: Cơ cấu lao động thường xuyên phân theo nhóm ngành kinh tế..............................42
Hình 2.5: Tổng mức bán lẻ hàng hóa dịch vụ thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2001 – 2011....45
Hình 2.6: Cơ cấu giá trị sản xuất nông – lâm - thủy sản giai đoạn 1997-2011........................47
Hình 2.7: Cơ cấu nội bộ ngành nông nghiệp giai đoạn 1997-2011.........................................48
Hình 2.8: Cơ cấu trong lĩnh vực trồng trọt giai đoạn 1997-2011...........................................49
Hình 2.9: Cơ cấu về giá trị giữa các loại cây lương thực giai đoạn 2007-2011......................50
Hình 2.10: Cơ cấu về giá trị trong lĩnh vực chăn nuôi giai đoạn 1997-2011..........................51
Hình 2.11: Cơ cấu giá trị trong ngành thủy sản giai đoạn 1997-2011.....................................52
Hình 2.12: Tốc độ tăng trưởng của khu vực kinh tế nông nghiệp giai đoạn 1997-2010..........
...........................................................................................................................................78
Hình 2.13: Đóng góp vào 1% tăng trưởng khu vực kinh tế nông nghiệp...............................78

iv


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
ADB
BTCTW
BVTV
CNH-HĐH
DN
GCNQSDĐ
GDP
HTX
IBSA

IPM
KH-ĐT
KHKT
NN&PTNT
ODA
QSEAP
SXNN
SWOT
THCS
UBND
VietGAP
WTO

Ngân hàng Phát triển Châu Á
Ban tổ chức Trung ương
Bảo vệ thực vật
Công nghiệp hóa – Hiện đại hóa
Doanh nghiệp
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Tổng sản phẩm quốc nội
Hợp tác xã
Trợ cấp của Ấn Độ - Braxin – Nam Phi
Quản lý dịch hại tổng hợp
Kế hoạch – Đầu tư
Khoa học kỹ thuật
Nông nghiệp và phát triển nông thôn
Viện trợ Phát triển Chính thức
Dự án Phát triển Chương trình Khí Sinh học
Sản xuất nông nghiệp
Strength, Weakness, Opportunity, Threat

Trung học cơ sở
Ủy ban nhân dân
Vietnamese Good Agricultural Practices) có nghĩa
là Thực hành sản xuất nông nghiệp tốt ở Việt Nam
Tổ chức Thương mại Thế giới

v


LỜI MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết nghiên cứu chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế
nông nghiệp
Chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp là một bộ phận cấu thành quan
trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội quốc gia, bởi lẽ, “Để triển khai
công cuộc công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước, trước hết phải thực hiện công
nghiệp hóa - hiện đại hóa nền nông nghiệp, mà trong đó nội dung cốt lõi của bước
đi ban đầu là chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp và xây dựng nông thôn kiểu
mới”.
Xã hội loài người ngày càng phát triển thì nhu cầu của con người sẽ không
chỉ dừng lại ở mặt số lượng mà về chất lượng cũng ngày càng trở nên khắt khe hơn.
Để đáp ứng nhu cầu thị trường đòi hỏi sản phẩm nông nghiệp ngày càng đa dạng và
phong phú về chủng loại với chất lượng cao hơn thì việc chuyển dịch cơ cấu sản
xuất nông nghiệp là yêu cầu cấp thiết và tất yếu.
Hơn nữa, việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp sẽ giúp khai thác tiềm
năng và lợi thế riêng của mỗi vùng, mỗi địa phương trong phát triển nông nghiệp,
đặc biệt là sử dụng ngày càng hợp lý hơn các tiềm năng, lợi thế hàng hoá phục vụ
xuất khẩu. Với truyền thống là nền nông nghiệp lúa nước, sản phẩm nông nghiệp
của Việt Nam chưa đáp ứng được hết các nhu cầu thực phẩm của con người, do đó
chuyển dịch cơ cấu sản xuất nông nghiệp sẽ tạo ra cơ cấu nông sản phù hợp với
thực tiễn và phương hướng phát triển của nền nông nghiệp đô thị.

2. Mục đích nghiên cứu của đề tài
2.1. Mục tiêu tổng quát
Phân tích, đánh giá hiệu quả của các chính sách khuyến khích chuyển dịch
cơ cấu kinh tế nông nghiệp hiện có, làm rõ những tồn tại khó khăn và nguyên nhân
hạn chế làm cơ sở đề xuất những chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh
tế nông nghiệp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng trong thời gian đến.
2.2. Mục tiêu cụ thể
Đề tài tập trung làm rõ những nội dung sau:
- Trình bày một số lý luận cơ bản về chính sách chuyển dịch cơ cấu kinh tế
nông nghiệp.
- Thực trạng phát triển của ngành nông nghiệp thành phố Đà Nẵng thời gian
qua và các yếu tố tác động đến chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp.
- Thực trạng nhóm chính sách thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông
nghiệp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng
- Đánh giá tác động của các chính sách thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế
nông nghiệp đối với sự thay đổi, phát triển của nông nghiệp, nông thôn thành phố.
vi


- Dựa trên cơ sở đó, kết hợp với việc nhận diện những biến đổi các vấn đề
kinh tế - xã hội trong và ngoài nước trong thời gian đến để đề ra định hướng, xây
dựng các chính sách nhằm thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp có hiệu
quả trên địa bàn thành phố Đà Nẵng đến năm 2020.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu, hạn chế của đề tài
Đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích thực trạng phát triển của ngành nông
nghiệp (gồm các phân ngành nông – lâm – ngư nghiệp) trên địa bàn thành phố Đà
Nẵng, dưới sự tác động của các chính sách, cơ chế khuyến khích phát triển từ Trung
ương đến địa phương, nhằm mục tiêu chuyển dịch cơ cấu hướng đến nâng cao hiệu
quả hoạt động, phát triển ngành nông nghiệp đô thị. Các chính sách khuyến khích
cần được phân tích trên các mặt tác động về kinh tế và xã hội, những thành tựu đạt

được, cũng như các hạn chế, vướng mắc còn gặp phải. Từ kết quả phân tích, đề tài
hướng đến bổ sung, hoàn thiện hoặc xây dựng mới các chính sách trọng tâm nhằm
thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp trên địa bàn thành phố
Đà Nẵng theo định hướng đề ra.
- Phạm vi nghiên cứu: Sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp (bao gồm
nông – lâm – thủy sản)
- Không gian, thời gian nghiên cứu:
+ Phân tích, đánh giá tác động của chính sách khuyến khích chuyển
dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp thành phố Đà Nẵng giai đoạn 1997-2011.
+ Xây dựng chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông
nghiệp cho thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2013-2020.
4. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài áp dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau:
- Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử;
- Phương pháp phân tích hệ thống thực trạng kinh tế nông nghiệp trên địa
bàn thành phố;
- Phương pháp phân tích SWOT;
- Phương pháp điều tra khảo sát: hộ nông dân, các chuyên gia và nhà quản lý,
các doanh nghiệp và Hợp tác xã hoạt động trong lĩnh vực nông – lâm – thủy sản;
- Phương pháp phân tích thống kê các số liệu sơ cấp và thứ cấp;
- Phương pháp chuyên gia: tham khảo ý kiến các chuyên gia và thảo luận;
Hạn chế nhất định của đề tài: Với mục tiêu phân tích tác động của chính
sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp, dựa trên cơ sở các số
liệu thống kê, báo cáo quản lý và dữ liệu khảo sát được, kết quả phân tích được
phần lớn dừng lại ở mức độ định tính chưa thể định lượng được kết quả tạo ra được
từ các chính sách được thực hiện. Lý do cơ bản là do đối tượng khảo sát để phân
tích phần lớn là hộ nông dân, có sự hạn chế về trình độ cùng với độ trễ của chính
vii

sách nông nghiệp gây nhiều khó khăn trong việc lượng hóa được kết quả của những
chính sách khuyến khích tác động đối với chính họ và ngành kinh tế nông nghiệp
thành phố.

viii


CHƯƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH KHUYẾN
KHÍCH CHUYỂN DỊCH CƠ CẤU KINH TẾ NÔNG NGHIỆP
1.1. Một số khái niệm về chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp
1.1.1 Khái niệm kinh tế nông nghiệp
Nông nghiệp là một trong những ngành kinh tế quan trọng và tổng hợp. Đó
là tổ hợp các ngành kinh tế - sinh học cụ thể trong lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp.
Chúng được hình thành trên cơ sở phân công lao động xã hội trong quá trình phát
triển sản xuất và công nghiệp hóa [15].
Nông nghiệp, nếu được hiểu theo nghĩa hẹp, thì chỉ đề cập đến ngành trồng
trọt, ngành chăn nuôi và ngành dịch vụ trong nông nghiệp. Nông nghiệp được hiểu
theo nghĩa rộng thì bao gồm cả ngành lâm nghiệp và thủy sản. Trong phạm vi đề
tài, khái niệm kinh tế nông nghiệp được hiểu theo nghĩa rộng.
1.1.2 Cơ cấu kinh tế nông nghiệp
Các ngành và phân ngành sản xuất trong lĩnh vực nông nghiệp có quy mô
phát triển khác nhau, kết hợp hữu cơ với nhau hình thành nên một cơ cấu kinh tế
nông nghiệp. Qua đó có thể khái quát định nghĩa về cơ cấu kinh tế nông nghiệp như
sau:
Cơ cấu kinh tế nông nghiệp là tổng thể các mối quan hệ về chất lượng và số
lượng tương đối ổn định của các bộ phận trong nông nghiệp theo điều kiện không
gian và thời gian nhất định.
Nếu như khái niệm kinh tế nông nghiệp được hiểu theo hai nghĩa rộng và
hẹp thì tương ứng, cơ cấu kinh tế nông nghiệp cũng được hiểu theo hai nghĩa:
- Cơ cấu kinh tế nông nghiệp hiểu theo nghĩa rộng phản ánh số lượng và chất

lượng cũng như tỷ lệ giữa các ngành và sản phẩm nông nghiệp – lâm nghiệp – thủy
sản và mối quan hệ nội ngành của các ngành đó.
- Cơ cấu ngành nông nghiệp hiểu theo nghĩa hẹp là cơ cấu giữa các ngành
trồng trọt, chăn nuôi, và dịch vụ nông nghiệp. Đây là cơ cấu chủ yếu nhất trong cơ
cấu kinh tế nông nghiệp nước ta. Tuy nhiên, xét về vai trò quan trọng của ngành
thủy sản trong cơ cấu kinh tế nông nghiệp thành phố Đà Nẵng, đề tài sẽ tập trung
hướng nghiên cứu về cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo nghĩa rộng.
1.1.3 Chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp
Theo H.Chenery (1988), khái niệm chuyển dịch cơ cấu kinh tế nói chung là
các thay đổi về cơ cấu kinh tế và thể chế cần thiết cho sự tăng trưởng liên tục của
tổng sản phẩm quốc dân, bao gồm sự tích luỹ của vốn vật chất và con người, thay
đổi nhu cầu, sản xuất, lưu thông và việc làm [60]. Ngoài ra còn các quá trình kinh tế
xã hội kèm theo như đô thị hoá, biến động dân số, thay đổi trong thu nhập.
ix


Về bản chất đó là sự thay đổi trong cơ cấu tỷ trọng và mối quan hệ hữu cơ
giữa ba khu vực của nền kinh tế 1. Song song với quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh
tế chung có sự chuyển đổi cơ cấu kinh tế trong nông nghiệp và không thể tách rời
hai quá trình này.
Như vậy, quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp là quá trình làm
thay đổi cấu trúc và mối quan hệ của hệ thống nông nghiệp theo một chủ định và
định hướng nhất định, nghĩa là đưa hệ thống kinh tế nông nghiệp đến trạng thái phát
triển tối ưu đạt hiệu quả như mong muốn, thông qua tác động điều khiển có ý thức,
định hướng của con người, trên cơ sở nhận thức và vận dụng đúng các quy luật
khách quan.
1.1.4 Các tiêu chí phản ánh sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp
Hệ thống chỉ tiêu nhằm đánh giá quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông
nghiệp [4] được đề xuất trong đề tài gồm:
- Các chỉ tiêu về cơ cấu kinh tế: Các chỉ tiêu về cơ cấu kinh tế theo ngành,

phân ngành trong GDP trên địa bàn thành phố.
- Các chỉ tiêu về nguồn lực:
+ Các chỉ tiêu về cơ cấu lao động như tỷ lệ lao động nông – lâm - ngư
nghiệp trong tổng số lao động, chất lượng lao động, sự di động của lao động.
+ Cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp: Tình trạng đô thị hoá, quy mô hộ
nông nghiệp, tình trạng manh mún ruộng đất, hộ nông dân không có đất.
+ Cơ cấu vốn đầu tư xã hội vào nông nghiệp, hiệu quả đầu tư trong
nông nghiệp.
- Các chỉ tiêu đánh giá tác động của chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp:
+ Tăng trưởng giá trị sản xuất và cơ cấu của các phân ngành trong khu
vực nông - lâm - ngư nghiệp.
+ Năng suất đất đai và năng suất lao động nông nghiệp.
1.2 Chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp
1.2.1 Chính sách nông nghiệp
Cùng với các nghiên cứu của France Ellis, Tsaint Geouss, các nhà kinh tế
học Việt Nam đã tiếp cận với định nghĩa về khái niệm chính sách “Như là kiểu
phương pháp can thiệp của Nhà nước vào lĩnh vực nào đó theo những mục tiêu và
sự can thiệp cần thiết cũng như mức độ can thiệp thích hợp” [11].
Qua đó có thể thấy một chính sách kinh tế có các đặc điểm sau:
-

Là một phương pháp, biện pháp can thiệp;

-

Chủ thể ban hành là Nhà nước;

1

: Fisher (1935) [61] đã phân biệt nền kinh tế ra làm 3 khu vực: Khu vực sơ cấp (nông nghiệp), cấp 2 (công

nghiệp) và cấp 3 (dịch vụ).

x


-

Tác động đến các đối tượng cụ thể dựa trên các cơ chế thực thi nhằm đạt
được mục tiêu đề ra.

Theo cách tiếp cận đó, gắn với đối tượng là nông nghiệp, có khái niệm về
chính sách kinh tế đối với nông nghiệp: Là các biện pháp tác động, can thiệp của
Chính phủ vào lĩnh vực sản xuất nông nghiệp nhằm đạt được mục tiêu đã lựa chọn
[15].
Tuy nhiên, hoạt động nông nghiệp không chỉ là các hoạt động mang tính
kinh tế mà còn gắn với những hoạt động mang tính xã hội hết sức đặc thù về vấn đề
việc làm nông thôn, xóa đói giảm nghèo, nếp sống, thuần phong mỹ tục tồn tại lâu
đời trong tư tưởng người nông dân [15]. Vấn đề nông nghiệp không thể tách rời vấn
đề nông thôn - nông dân và cùng chịu tác động của chính sách nông nghiệp.
1.2.2 Chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp
Với cách tiếp cận về chính sách nông nghiệp và chuyển dịch cơ cấu kinh tế
nông nghiệp đã được trình bày, có thể thấy chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ
cấu kinh tế nông nghiệp không chỉ là một mà là một hệ thống các chính sách nông
nghiệp có tác động qua lại với nhau với nhiều mục tiêu hướng đến nhưng đều có tác
động thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp đi đúng hướng,
phát triển kinh tế nông nghiệp, nông thôn, nâng cao thu nhập và đời sống cho nông
dân .
Căn cứ theo đối tượng chịu tác động là cơ cấu kinh tế nông nghiệp, hệ thống
các chính sách có tác động khuyến khích quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông
nghiệp gồm:

- Chính sách đổi mới cơ cấu kinh tế nông nghiệp, thể hiện hướng phát triển
của các ngành, các vùng, các thành phần kinh tế trong nông nghiệp;
- Chính sách tín dụng cho nông nghiệp;
- Chính sách chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp;
- Chính sách đào tạo lao động nông nghiệp, nông thôn;
- Chính sách đầu tư cho nông nghiệp, nông thôn;
- Chính sách tiến bộ kỹ thuật trong nông nghiệp;
- Chính sách khuyến nông – lâm – ngư;
- Chính sách thị trường trong nông nghiệp;
- Chính sách giá cả trong nông nghiệp...
1.3 Xây dựng chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp
1.3.1 Mục tiêu chính sách khuyến khích chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông
nghiệp
Mục tiêu chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp là
nhằm vào thay đổi cấu trúc và các mối quan hệ của hệ thống sản xuất nông nghiệp,
xi


bao gồm mối quan hệ tương tác giữa các yếu tố của lực lượng sản xuất và quan hệ
sản xuất thuộc khu vực kinh tế nông thôn. Sự thay đổi này đạt mục tiêu theo hướng
gia tăng quy mô sản xuất, chất lượng nông sản, và hiệu quả kinh tế, đáp ứng yêu
cầu của nền sản xuất hàng hóa, cạnh tranh được trong nền kinh tế thị trường. Mục
tiêu của các chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp gồm
các mục tiêu chính sau đây:
- Nâng cao nhận thức của các đối tượng của chính sách về các chủ trương,
định hướng, chính sách về chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn của
thành phố; nâng cao kiến thức, kỹ năng, trình độ về sản xuất, tiến bộ của khoa học
kỹ thuật có thể ứng dụng vào sản xuất, và các kiến thức và kỹ năng về quản lý, kinh
doanh cho người sản xuất, hợp tác xã, và doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực
nông nghiệp;

- Góp phần thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn; nâng
cao năng suất, quy mô, chất lượng, hiệu quả chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi,
ngành nghề khai thác. Từ đó, góp phần tạo việc làm, tăng thu nhập, và tạo động lực
thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn;
- Huy động mọi nguồn lực từ cá nhân, tổ chức, trong và ngoài nước tham gia
đóng góp cùng nguồn lực của nhà nước, từ Trung ương đến địa phương để tiến
hành, triển khai các chương trình, dự án khuyến khích, hỗ trợ, thúc đẩy quá trình
chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn ở địa phương.
1.3.2 Nội dung chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông
nghiệp
Nội dung chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp
bao gồm những điều kiện tương ứng với các quy định, chế độ về ưu đãi cho các đối
tượng thuộc phạm vi tác động của chính sách mà đáp ứng những điều kiện chính
sách đưa ra. Các điều kiện hạn chế của chính sách thường là các yêu cầu đối với
người sản xuất về chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi và ngành nghề khai thác,
ứng dụng công nghệ cao, áp dụng các tiêu chuẩn sản xuất an toàn mà thành phố ưu
tiên, khuyến khích phát triển, nhằm định hướng phát triển nền nông nghiệp hiện đại,
và bền vững.
1.3.3 Quy trình chính sách
Quy trình chính sách bao gồm các nội dung sau:
- Hoạch định chính sách;
- Tổ chức thực thi chính sách;
- Phân tích, đánh giá tác động chính sách.
1.3.3.1 Hoạch định chính sách:
Hoạch định chính sách hay là soạn thảo chính sách là giai đoạn đầu tiên để có
thể hình thành và có được bản chính sách. Đây là kết quả quá trình làm việc của các
xii


cơ quan hoạch định chính sách của nhà nước. Hoạch định chính sách kinh tế - xã

hội là quá trình hình thành các mục tiêu của chính sách đáp ứng được yêu cầu đặt ra
về kinh tế - xã hội và lựa chọn được giải pháp để thực hiện thành công chính sách
với các công cụ hữu hiệu. Quá trình hoạch định bao gồm các giai đoạn:
* Giai đoạn 1: Xác định và lựa chọn vấn đề
a. Xác định và lựa chọn vấn đề: vấn đề là những vướng mắc, những mâu thuẫn
xuất hiện trong đời sống kinh tế - xã hội (vấn đề bàn ở đây là chuyển dịch cơ
cấu kinh tế nông nghiệp) mà đòi hỏi các cơ quan nhà nước phải giải quyết để
ổn định hay thúc đẩy phát triển kinh tế.
b. Phân tích tiền chính sách: thu thập dữ liệu để xem xét nguyên nhân của vấn
đề, khẳng định vấn đề rất cấp thiết, xác định các nguồn lực và tiềm năng có
thể huy động cho thực thi chính sách.
* Giai đoạn 2: Xác định mục tiêu của chính sách
Mục tiêu của chính sách là cái đích phải đạt được, hay vấn đề đã được giải
quyết. Mục tiêu phải quán triệt các yêu cầu:
-

Đúng trọng tâm, trọng điểm và có sự ưu tiên để thực hiện.

-

Phải xác đáng và cụ thể.

-

Phải có tính khả thi.
* Giai đoạn 3: Xây dựng phương án chính sách và lựa chọn

Phương án chính sách được xác định sẽ trả lời (1) làm thế nào để đạt được mục
tiêu đề ra; (2) các công cụ gì để thực hiện chính sách, hay thực hiện mục tiêu bằng
cách nào?

* Giai đoạn 4: Ra quyết định
Xem xét tập hợp phương án đã được lập cùng với mục tiêu, nguồn lực và
đánh giá tính khả thi, hợp lý, ưu tiên, có gắn với dự báo xu hướng, tình hình trong
tương lai, để ra quyết định ban hành một phương án chính sách phù hợp nhất.
1.3.3.2 Tổ chức thực thi chính sách
Là quá trình đưa chính sách vào cuộc sống và đạt tới các mục tiêu đặt ra trên
cơ sở triển khai các phương án chính sách đã lựa chọn với các công cụ đã có. Quá
trình này gồm 2 bước.
* Bước 1: Xác định tổ chức bộ máy và công tác cán bộ thực thi chính sách
Trong nội dung này cần phải có lựa chọn một cơ quan nhận nhiệm vụ chính
thức chủ trì thực thi và một số cơ quan khác tham gia. Do mỗi chính sách có liên
quan tới nhiều ngành, nhiều cấp. Khi thực hiện như vậy mới xác định trách nhiệm
cụ thể của mỗi cơ quan.
Cơ quan chủ trì thực hiện phải có các điều kiện:
(1) Đảm bảo về mặt chính trị và pháp luật;
xiii


(2) Có đủ nguồn lực;
(3) Bảo đảm về thông tin gián tiếp;
(4) Được quản lý và phân bổ ngân sách;
(5) Có cố vấn về kỹ thuật…
Trong nội dung này cần phải chú trọng công tác lựa chọn đào tạo bồi dưỡng
cán bộ thực thi chính sách, đây có thể coi là khâu quyết định trong việc thực thi
thành công chính sách. Cán bộ là những người trực tiếp tham gia hoạt động triển
khai chính sách vào cuộc sống, thực thi các giải pháp chính sách. Họ là người nắm
chắc nội dung chính sách, hiểu biết thực tế để triển khai và điều chỉnh. Từ thực tế
thực thi chính sách, họ sẽ khuyến nghị điều chỉnh chính sách.
Nhân tố con người có vai trò quyết định trong việc tổ chức thực hiện các chính
sách nông nghiệp. Cho dù chính sách có tốt đến mấy đi chăng nữa nhưng tổ chức

thực hiện không tốt thì chính sách sẽ không đi vào cuộc sống, người dân vẫn không
có cơ hội để tham gia vào các loại hình bảo hiểm và các chính sách trợ giúp. Do
vậy, việc thiết lập hệ thống tổ chức quản lý với đội ngũ cán bộ quản lý chuyên
nghiệp để thực hiện các chính sách nông nghiệp cần đáp ứng được yêu cầu theo
hướng phải bao phủ được tất cả các đối tượng có nhu cầu thực sự, cho dù đó là
chính sách bảo hiểm hay chính sách trợ giúp. Về nguyên tắc, có thể thiết lập được tổ
chức độc lập cho từng hợp phần nhưng cũng có thể sử dụng bộ máy chính quyền
hiện có để thực hiện, tùy điều kiện cụ thể của các quốc gia. Thể chế chính sách
mang tính phổ cập thì chi phí quản lý ít và bộ máy tổ chức quản lý gọn nhẹ và
ngược lại, thể chế phức tạp thì chi phí quản lý tốn kém hơn.
Ngoài ra, cần cải cách thủ tục hành chính làm cho thủ tục đơn giản, nhất là
khâu ban hành văn bản, hướng dẫn cụ thể hóa chính sách.
Bước 2: Triển khai chính sách
Việc triển khai chính sách có vai trò quyết định sự thành công của chính sách.
Đây là nhiệm vụ mà bộ máy tổ chức thực hiện chính sách phải hoàn thành. Một bộ
máy tốt thì phải tổ chức triển khai để đưa chính sách vào cuộc sống.
Muốn triển khai sâu rộng chính sách trước hết cần khai thác tốt các kênh
truyền tải để triển khai chính sách. Vì những thông tin về chính sách như mục tiêu
chính sách, đối tượng, phạm vi chính sách, những tiêu chuẩn điều kiện quy định của
chính sách cũng như thời gian bắt đầu có hiệu lực và kết thúc… cần phải truyền tải
tới các đối tượng chính sách hay diện bao phủ của chính sách. Do đó kênh truyền tải
sẽ truyền dẫn thông tin tới nơi cần thiết. Có nhiều kênh khác nhau cần phải sử dụng
tùy theo điều kiện cũng như nguồn lực. Các kênh này bao gồm:
(i)

Chú trọng khai thác các phương tiện thông tin đại chúng để tuyên
truyền giúp cho mọi người hiểu biết chính sách;

(ii)

Hệ thống web trên internet hay thư điện tử cũng cần chú ý khai thác;
xiv


(iii)

Kênh tuyên truyền trực tiếp thông qua phổ biến chính sách;

(iv)

Thông qua các đoàn thể để tuyên truyền chính sách.

Chính sách nói chung thường được triển khai thông qua các dự án, và các dự
án thường được triển khai để giải quyết khâu yếu nhất của chính sách. Chẳng hạn
chính sách đào tạo nghề cho lao động nông thôn thông qua dự án đào tạo và chuyển
giao kỹ thuật nuôi trồng thủy sản…Chất lượng và hiệu quả các dự án sẽ ảnh hưởng
trực tiếp đến thành công của chính sách, do đó muốn triển khai rộng và sâu chính
sách thì phải chú trọng và nâng cao hiệu quả các dự án để thực hiện chính sách.
Việc triển khai chính sách liên quan đến nhiều cơ quan ban ngành do đó cần
phải hoàn thiện việc phối hợp giữa các cơ quan và các ngành trong triển khai chính
sách.
1.3.3.3 Phân tích, đánh giá tác động chính sách
Chính sách sau khi triển khai thực hiện sẽ tác động tới đối tượng chính sách và
làm thay đổi để đạt tới mục tiêu đề ra. Tuy nhiên mức độ đạt được đến đâu không
phải như kỳ vọng của các nhà hoạch định chính sách. Vì khi hoạch định chính sách
dù đã dự kiến các kịch bản xảy ra nhưng không thể dự kiến hết và do đó khi thực thi
chính sách trong thực tế nhiều tình huống với nhiều nhân tố mới phát sinh chúng sẽ
làm chệch mục tiêu. Việc kiểm tra và đánh giá thực hiện chính sách sẽ giúp các cơ
quan quản lý biết rõ chính sách đang được triển khai như thế nào, kết quả đến đâu
và khả năng sẽ thế nào từ đó có những biện pháp để điều chỉnh kịp thời.

Kiểm tra và đánh giá thực thi chính sách phải bắt đầu từ tổ chức và vận hành
tốt hệ thống thu thập thông tin về thực hiện chính sách. Hệ thống này bao gồm các
kênh như báo cáo của cơ quan tổ chức thực thi chính sách, thông qua hoạt động
kiểm tra của cán bộ tổ chức thực thi; thông qua hoạt động thanh tra; và cơ quan
giám sát. Nhưng quan trọng nhất là phải xác định cơ chế phản hồi thông tin và xây
dựng hệ thống tiếp nhận và xử lý thông tin.
Ngoài ra việc sử dụng nhiều hơn điều tra xã hội học ý kiến của nhiều tầng lớp
dân cư cũng rất hữu ích. Các tầng lớp dân cư trong đó có nhiều người thuộc đối
tượng tác động của chính sách nên họ sẽ quan tâm tới việc thực thi chính sách.
Những thông tin từ điều tra xã hội học với các đối tượng này sẽ cho các nhà hoạch
định và quản lý những thông tin hữu ích để kiểm tra và đánh giá thực thi chính sách.
Tổ chức đánh giá việc thực thi chính sách trên cơ sở đánh giá hiệu lực và hiệu
quả của chính sách. Những điều chỉnh chính sách hợp lý sẽ bảo đảm cho sự thành
công của chính sách. Nhưng quan trọng nhất là việc phân tích chính sách nên giao
cho một cơ quan nghiên cứu hay tư vấn chính sách tiến hành phân tích theo dạng
đơn đặt hàng từ cơ quan chủ trì chính sách. Như vậy sẽ bảo đảm tính khách quan
hơn của các kết luận đánh giá và khuyến nghị sẽ có giá trị hơn.
1.4 Vai trò của chính sách khuyến khích đối với quá trình chuyển dịch cơ cấu
kinh tế nông nghiệp
xv


1.4.1 Định hướng cho quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp
Đây là vai trò cơ bản nhất của chính sách khuyến khích với quá trình chuyển
dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp. Chính sách nông nghiệp nói riêng và chính sách
nói chung đều là một trong những công cụ quản lý của Nhà nước đối với các hoạt
động kinh tế, xã hội. Dựa trên công cụ chính sách, Nhà nước thể hiện chủ trương và
định hướng của mình, giải quyết một vấn đề nhất định, tạo động lực phát triển. Quá
trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp có vai trò quan trọng đối với sự phát
triển của khu vực nông nghiệp và gắn bó chặt chẽ với các điều kiện tự nhiên, kinh tế

- xã hội cụ thể của từng vùng miền, do đó các chính sách khuyến khích được ban
hành để thúc đẩy quá trình chuyển dịch đi đúng hướng với chủ trương, định hướng
phát triển nông nghiệp của Nhà nước.
1.4.2 Cơ sở để phân bổ nguồn lực cho chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông
nghiệp
Hoạt động sản xuất nông nghiệp là hoạt động mang nhiều yếu tố rủi ro do
chịu sự tác động lớn của yếu tố chu kỳ sinh học và điều kiện tự nhiên. Để lực lượng
lao động trong lĩnh vực nông nghiệp phát triển, gia tăng phân công lao động trong
sản xuất nông nghiệp đòi hỏi phải có những tác động từ phía bên ngoài để phân
phối lại các nguồn lực kinh tế - xã hội, tạo động lực thúc đẩy cho quá trình chuyển
dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp chuyển dịch nhanh hơn. Dựa trên cơ sở các chính
sách khuyến khích được ban hành, các điều kiện ưu đãi khuyến khích các thành
phần kinh tế tham gia vào hoạt động sản xuất nông nghiệp sẽ được tạo ra hoặc Nhà
nước sẽ tạo cơ chế thích hợp, phân bổ các nguồn lực cơ bản về đất đai, vốn, nhân
lực, công nghệ…hỗ trợ cho quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp diễn
ra nhanh hơn.
1.5 Các nhân tố ảnh hưởng đến việc xây dựng chính sách khuyến khích chuyển
dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp
1.5.1 Nhân tố khách quan
a. Bản chất của những vấn đề cần giải quyết:
Chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp đề ra
nhằm tác động đến những yếu tố, điều kiện có liên quan đến quá trình sản xuất nông
nghiệp, chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi và ngành nghề khai thác, ứng dụng
công nghệ cao và các tiêu chuẩn chất lượng an toàn trong sản xuất…, giải quyết
những vướng mắc và khó khăn trong sản xuất chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông
nghiệp. Vì vậy bản chất của vấn đề, lĩnh vực cần tác động có ảnh hưởng quan trọng
đến quá trình xây dựng chính sách khuyến khích. Trong đó, giai đoạn nghiên cứu,
hoạch định chính sách cần xem xét các yếu tố trọng tâm và các yếu tố có liên quan.
Tổ chức, triển khai chính sách cũng phải có sự phân công, phối hợp, lập kế hoạch
của các bộ phận trực tiếp liên quan đến các yếu tố đó. Hay đánh giá tác động chính

sách để điều chỉnh nếu cần thiết cũng phải xét đến bản chất của vấn đề chính sách
xvi


đặt ra. Quá trình thực hiện chính sách thường gặp nhiều khó khăn, cần nhiều thời
gian công sức, đòi hỏi phải phối hợp nhiều chính sách và thực hiện một loạt các
quyết định có liên quan với nhau.
b. Thực trạng phát triển kinh tế - xã hội có tác động đến việc xây dựng, thực
hiện chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp [14]:
Xã hội càng văn minh hiện đại, nhận thức của con người càng tiến bộ, trình
độ dân trí càng cao thì càng thuận lợi cho việc thực hiện chính sách nhất là việc
thực hiện chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp, mà tác
động phần lớn đến đối tượng nông dân. Các yếu tố về phát triển kinh tế - xã hội như
ngân sách nhà nước, vốn đầu tư, thu nhập, thị trường… cũng là các yếu tố đầu vào,
là điều kiện, môi trường của hoạt động kinh tế nông nghiệp, nên có ảnh hưởng quan
trọng và cần nghiên cứu, xem xét trong quá trình xây dựng chính sách khuyến khích
chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp.
Ở vùng sâu, vùng xa, trình độ dân trí thấp sẽ khó khăn trong xây dựng, thực
thi chính sách khuyến khích hơn nhiều so với vùng đồng bằng, vùng ven đô. Vùng
có kinh tế tăng trưởng cao, kết cấu hạ tầng phát triển, chính quyền địa phương sẽ
bớt khó khăn hơn trong việc xây dựng, thực thi chính sách khuyến khích ứng dụng
khoa học kỹ thuật nông nghiệp, chính sách khuyến nông, chính sách giáo dục, là các
chính sách khuyến khích quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp.
c. Bối cảnh chính trị trong nước:
Là một nhân tố tác động đến việc thực thi chính sách, những vùng nông thôn
có chính trị không ổn định dễ bị các thế lực xúi giục gây bạo loạn chống đối chế độ,
cán bộ tham nhũng tài chính thì tất yếu sẽ dẫn đến khó khăn trong thực thi chính
sách. Chẳng hạn chính sách giao đất cho nông dân, chính sách đấu thầu ruộng công,
chính sách kết hợp nhà nước và nhân dân cùng đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng,
động viên sức đóng góp của dân để xây dựng các công trình công cộng… Nếu tài

chính không minh bạch, người dân không ủng hộ sẽ gặp nhiều bất lợi.
d. Bối cảnh quốc tế:
Bối cảnh quốc tế cũng có tác động đến khả năng thực thi chính sách kinh tế
nông nghiệp của Nhà nước. Xu hướng hội nhập và toàn cầu hóa, các biến động kinh
tế, chính trị, xã hội trong khu vực cũng như trên toàn thế giới, cuộc khủng hoảng tài
chính tiền tệ có tác động đến thị trường tiêu thụ nông sản như gạo, cà phê, chè, thủy
hải sản… những biến động đó sẽ tác động đến xây dựng chính sách trong nông
nghiệp ở nước ta trên hai phương diện tiêu thụ, xuất khẩu nông sản và thu hút vốn
đầu tư nước ngoài.
1.5.2. Nhân tố chủ quan
a. Yếu tố giao tiếp truyền đạt chính sách:
Một chính sách ra đời mà các cơ quan liên quan và các nhà chức trách không
nắm vững nội dung, yêu cầu đặt ra, người dân không được biết đến hoặc hiểu sai thì
xvii


sẽ hạn chế rất nhiều đến kết quả thực thi. Nếu thực hiện không trọn vẹn thì hoạt
động thực thi sẽ đi chệch hướng mà các nhà hoạch định chính sách mong muốn.
b. Năng lực của bộ máy và cán bộ làm nhiệm vụ và thủ tục hành chính thực
thi chính sách:
Cán bộ công chức thiếu năng lực, thiếu trong sạch sẽ tạo ra những hiệu ứng
tiêu cực, ngăn chặn không cho chính sách phát huy tác dụng. Trên thực tế, sẽ bóp
méo mục tiêu của chính sách hoặc làm ngược lại hoàn toàn ý đồ của chính sách đó.
Việc thực thi chính sách cũng phụ thuộc vào sự phân công nhiệm vụ, chức năng,
quyền hạn, lợi ích của các cơ quan thực thi chính sách.
Bên cạnh cơ quan chủ quản có trách nhiệm chính trong việc thực thi chính
sách cần xác định các cơ quan phối hợp thực hiện để tạo môi trường đồng bộ, ăn
khớp cho việc thực thi chính sách. Đồng thời cần có những quy định, quy chế và
bước đi cần thiết trong việc thực thi chính sách. Mỗi cơ quan cần đơn giản hóa quy
trình thủ tục hành chính để tạo điều kiện thực thi chính sách kịp thời, linh hoạt và

hiệu quả. Khi những thủ tục đã trở nên lỗi thời sẽ kìm hãm việc thực thi thì cần phải
thay thế bằng những thủ tục mới hợp lý hơn.
c. Kinh phí thực hiện chính sách:
Kinh phí là điều kiện cần thiết để xây dựng và tổ chức triển khai chính sách,
và càng có vai trò quan trọng hơn nữa đối với lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn.
Nguồn này thường lấy từ ngân sách các cấp, nguồn tài trợ của các tổ chức quốc tế,
hoặc huy động từ nguồn vốn do nhân dân đóng góp. Nếu không đủ kinh phí thì
chính sách khó có thể hoàn thiện và được triển khai đến nơi đến chốn, hoặc không
tạo ra được tác động như mong muốn. Vậy ngay từ khi xây dựng và thông qua
chính sách phải dự toán được nguồn kinh phí về mặt số lượng và nguồn đầu tư, tài
trợ cho chính sách.
1.6 Kinh nghiệm của các quốc gia, địa phương khác trong xây dựng và thực
hiện chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp
1.6.1 Kinh nghiệm của Trung Quốc
* Chính sách chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi theo hướng sinh thái
Ở Trung Quốc, chính sách chuyển dịch cơ cấu này không chỉ diễn ra mạnh
mẽ ở các vùng ven đô thị mà còn ở các đô thị. Xu hướng chuyển đất canh tác thành
vườn cây lâu năm và ao cá khá phát triển, ao chiếm khoảng 3,5% và vườn chiếm
khoảng 4,5% diện tích đất nông nghiệp đô thị. Vai trò vườn và ao khá quan trọng
trong nông nghiệp đô thị Trung Quốc vì khả năng cho thu nhập cao trên 1 đơn vị
diện tích so với cây lương thực [57].
Rau trong nông nghiệp đô thị cũng sử dụng lao động thâm canh hơn và cho
năng suất cao hơn so với các loại cây trồng khác. Trong vùng đô thị, hình thức nông
hộ đóng vai trò quan trọng hơn, sử dụng lao động thâm canh hơn và có xen kẽ với
xviii


các hoạt động phi nông nghiệp nên kết quả là giá trị sản phẩm trên một ha của vùng
đô thị cao hơn 60% so với vùng nông thôn [57].
Lợi thế so sánh trong nông nghiệp của Trung Quốc hiện nay là các sản phẩm

cần nhiều lao động như rau xanh, nuôi trồng thủy sản và các hoạt động trong nhà
lưới. Cây ăn quả cũng phát triển mạnh ở các vùng quanh đô thị, tạo những vành đai
xanh cho các thành phố sinh thái.
* Chính sách đầu tư triển khai tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất nông
nghiệp
Nhờ ưu tiên phát triển mạnh công nghệ sinh học, tạo ra nhiều loại giống lúa
lai như tạp giao “thế hệ 1”, “thế hệ 2”, “thế hệ 3”, dẫn đến bước nhảy vọt về năng
suất lúa, sản lượng lương thực và năng suất lao động nông nghiệp, dẫn đến sản
lượng lương thực của Trung Quốc và mức bình quân lương thực đầu người đứng
vào loại cao nhất châu Á. Ngoài ra, do nhận thức được vai trò của tiến bộ khoa học
– kỹ thuật đối với sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp (ước tính trong thập
kỷ 90 của thế kỷ 20 tiến bộ khoa học – công nghệ đóng góp tới 30% tổng số giá trị
gia tăng của nông nghiệp Trung Quốc) nên Nhà nước đã xem trọng chính sách khoa
học - kỹ thuật phục vụ nông nghiệp, tập trung vào những vấn đề như giống, đào tạo
cán bộ chuyên môn kỹ thuật cao, tổ chức tốt các mô hình triển khai công nghệ sản
xuất nông nghiệp và gửi nhiều người đi du học ở những nước có nền nông nghiệp
công nghiệp hoá cao nhằm tiếp thu tinh hoa khoa học – công nghệ hiện đại [59].
* Chính sách phát triển nông nghiệp công nghệ cao
Công nghệ trồng cây trong nhà kính [59]:
Trên thế giới, công nghệ trồng cây trong nhà kính đã được hoàn thiện với
trình độ cao để canh tác rau và hoa. Ở Trung Quốc, hay Hàn Quốc và Đài Loan
cũng phát triển mạnh mô hình sản xuất này, đặc biệt hệ thống nhà kính trồng cây
phát triển khá nhanh ở Trung Quốc .
Trong các nhà kính này, các khâu trong quy trình trồng trọt đều được điều
khiển tự động theo lập trình sẵn trong máy vi tính như: chế độ chiếu sáng, nhiệt độ,
tưới nước, bón phân, phun thuốc BVTV… đã sản xuất lượng lớn hoa và rau phục
vụ cho xuất khẩu. Những mẫu nhà kính và hệ thống điều khiển các yếu tố trong nhà
kính cũng có sự thay đổi nhất định cho phù hợp với điều kiện khí hậu của từng
vùng, trong đó hệ thống điều khiển có thể tự động hoặc bán tự động.
1.6.2 Kinh nghiệm của Nhật Bản

Nhật Bản là một trong những nền kinh tế lớn nhất toàn cầu. Trong quá trình
phát triển, nông nghiệp ngày càng bị thu hẹp lại, tỷ trọng GDP nông nghiệp giảm từ
29% năm 1970 xuống 17,3% năm 1993 và đến năm 2004 còn 10%. Sản xuất nông
nghiệp của Nhật Bản đặc trưng bởi nhiều nông trại có quy mô nhỏ [11].
Với đặc điểm diện tích canh tác rất ít lại nằm trên địa hình nhiều đồi núi, và
lao động nông nghiệp tương đối già, nên quy mô sản xuất nông nghiệp quá nhỏ so
xix


với một nền kinh tế đô thị hiện đại. Tuy nhiên, Nhật Bản xem ngành nông nghiệp có
vai trò đặc biệt về chính trị, kinh tế, bảo vệ môi trường, phòng chống thiên tai và
chức năng văn hóa, xã hội… vì vậy, chính phủ Nhật Bản đã ban hành nhiều chính
sách để duy trì và thúc đẩy phát triển ngành nông nghiệp trong nước.
- Từ năm 1961, Chính phủ đã ban hành “Luật nông nghiệp” với nội dung
chính là cải tổ cơ cấu sản xuất nông nghiệp, phát triển nông nghiệp có chọn lọc trên
cơ sở vừa chuyên canh vừa đa dạng hóa nông nghiệp [11]:
+ Trong lĩnh vực chăn nuôi, thực hiện chính sách tăng cường chế biến thức
ăn dưới dạng thô, mở rộng chế độ cho vay vốn
+ Trong lĩnh vực trồng trọt, đối với cây thực phẩm – rau, thực hiện chính
sách trợ giá cho 14 mặt hàng rau; đối với các loại quả, trái cây, thực hiện
chính sách hỗ trợ củng cố thiết bị thu hoạch, chế biến và trồng mới các loại
cây ăn quả.
- Năm 2002, Chính phủ Nhật Bản ban hành “Luật lương thực, nông nghiệp
và nông thôn” nhằm hỗ trợ thu hút lao động vào nông nghiệp và giảm tỷ lệ đất bỏ
hoang” [11]. Để thực hiện chính sách này, Nhật Bản chọn HTX làm cơ sở trung
gian để triển khai các chủ trương, chính sách của nhà nước tới người dân. Nhờ
chính sách này, HTX nông nghiệp đã có những hoạt động và phát triển khá thành
công.
- Thông qua chính sách bảo hộ qua giá nông sản, hàng loạt nông sản được
Nhà nước bảo hộ về giá, với mức ước tính trợ cấp cho sản xuất nông nghiệp ở Nhật

Bản thông qua rào cản thương mại hoặc trợ cấp lên tới gần 60% giá trị sản xuất
nông nghiệp [11]. Mục tiêu của chính sách là nhằm ổn định khả năng cung ứng
lương thực thực phẩm cho nhân dân, đảm bảo an ninh lương thực thực phẩm quốc
gia hơn là phát huy hiệu quả của sản xuất nông nghiệp.
- Chính sách bảo hộ nông nghiệp của Nhật Bản còn được thể hiện thông qua
việc sử dụng hạn ngạch để bảo hộ một số ngành hàng nhạy cảm. Vào những năm
60, có tới 80 mặt hàng nông sản được nhà nước sử dụng các biện pháp hạn chế nhập
khẩu. Những năm gần đây, con số đã giảm xuống còn 22 mặt hàng [11]. Các rào
cản thương mại hỗ trợ rất lớn cho nông dân Nhật Bản, đặc biệt là các ngành lúa gạo,
sữa, củ cải đường, mía đường và lúa mỳ.
Như vậy, chính phủ Nhật Bản chủ yếu sử dụng 2 nhóm biện pháp để thúc
đẩy sự phát triển nông nghiệp: nhóm chính sách cải tổ cơ cấu nông nghiệp, nâng
cao năng suất và mở rộng sản xuất có chọn lọc; nhóm chính sách bảo hộ và can
thiệp vào các công đoạn sản xuất, marketing, buôn bán hàng hóa liên quan đến kinh
tế nông nghiệp.
1.6.3 Kinh nghiệm của Thái Lan
* Chính sách đầu tư chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp
xx


Chính sách đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông
nghiệp là chính sách lớn, thường chiếm tỷ trọng cao trong chi tiêu của nhà nước.
Cũng giống như các nước khác trong khu vực Đông Nam Á và Đông Á, như
Malaysia, Trung Quốc Đài Loan, Hàn Quốc, Thái Lan có chính sách đầu tư mạnh
cho phát triển kết cấu hạ tầng nhằm tạo điều kiện thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh
tế nông nghiệp và nông thôn [8]. Đầu tư kết cấu hạ tầng ở các vùng sản xuất hàng
hóa được chính phủ tiến hành trước một bước, chủ yếu là đường sá, hệ thống đường
bộ, điện, thông tin liên lạc. Trong đó, hệ thống các công trình thủy lợi được quan
tâm đầu tư khá cao từ ngân sách nhà nước của Thái Lan, một số các công trình nhỏ
nội đồng được tư nhân và nông dân đầu tư, nhưng chiếm tỷ lệ rất ít trong vốn đầu

tư. Chính phủ Thái Lan cũng miễn giảm thủy lợi phí cho nông dân Thái Lan.
Trong số các nước đang phát triển, Thái Lan là một điển hình tốt thực hiện
chính sách đầu tư nghiên cứu triển khai tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất thúc
đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp [11]. Chính phủ Thái Lan đã đầu tư cho
nghiên cứu khoa học và đào tạo cán bộ, chuyên gia giỏi trong lĩnh vực nông nghiệp
với đủ ngành nghề từ kỹ thuật đến quản lý, vận dụng các giải pháp công nghệ ở quy
mô nhỏ, nhưng dễ phổ biến, sớm đem lại kết quả trong thâm canh, tăng năng suất
cây trồng vật nuôi, tạo đà cho chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi theo hướng có
hiệu quả cao hơn.
* Chính sách đa dạng hóa sản phẩm nông nghiệp
Chính sách đa dạng hóa sản phẩm được chính phủ Thái Lan thực hiện nhằm
giảm bớt rủi ro thị trường về giá, ổn định thị trường tiêu dùng trong nước, và khai
thác hết nội lực về vốn và lao động trong nước. Quá trình chuyển đổi cơ cấu sản
xuất nông nghiệp của Thái Lan đã phản ảnh rõ nét định hướng phát triển thương
mại đa dạng hóa và phát huy lợi thế so sánh. Cơ cấu sản phẩm nông nghiệp của
Thái Lan có sự thay đổi gia tăng mạnh các sản phẩm chăn nuôi, cao su, cây ăn quả,
và giảm đáng kể các sản phẩm lúa gạo, ngô, sắn, đậu tương [8]. Khối lượng xuất
khẩu ngô của Thái Lan giảm hơn 80% trong vòng 10 năm qua, từ hơn 1 triệu tấn
xuống còn hơn 100 ngàn tấn/năm. Nhập khẩu đậu tương tăng hơn gấp 10 lần từ 57
ngàn tấn lên 750 ngàn tấn để đáp ứng nhu cấu sản xuất thức ăn gia súc tăng nhanh
trong nước. Những năm gần đây, khối lượng gạo xuất khẩu của Thái Lan có xu
hướng giảm. Trong khi đó, một số mặt hàng xuất khẩu khác tăng mạnh như thủy
sản, hạt tiêu, rau quả, hoa. Hiện nay, Thái Lan đứng đầu thế giới về xuất khẩu gạo,
đứng đầu về sản xuất và xuất khẩu cao su, tôm sú, và đứng thứ ba về xuất khẩu
đường.
Để tăng cường khả năng cạnh tranh của ngành công nghiệp chế biến trên thị
trường quốc tế, Thái Lan nhắm đến mục tiêu gia tăng chất lượng nông sản xuất
khẩu thông qua thực hiện chính sách khuyến khích đầu tư vào chế biến, nâng cao
chất lượng, tiêu chuẩn sản phẩm nông sản phù hợp với yêu cầu thị trường quốc tế.
Chính phủ Thái Lan yêu cầu các nhà đầu tư phải thực hiện hệ thống tiêu chuẩn chất

xxi


lượng và quản lý môi trường ISO 14000 trong các nhà máy chế biến, tạo ra những
sản phẩm nông sản chế biến đạt tiêu chuẩn quốc tế, vượt qua các rào cản kỹ thuật
thâm nhập các thị trường khắt khe [8].
Chính phủ khuyến khích đầu tư tư nhân và liên doanh với nước ngoài tập
trung vào công nghiệp chế biến cao su và thủy sản, làm gia tăng khối lượng sản
phẩm xuất khẩu qua chế biến. Các nhà máy chế biến của các gia đình được khuyến
khích đầu tư công nghệ hiện đại, càng tạo ra khối lượng lớn hơn sản phẩm nông
nghiệp đã qua chế biến, đạt tiêu chuẩn chất lượng tốt. Hiệp hội cao su Thái Lan ký
hợp đồng đảm bảo cung cấp sản phẩm có chất lượng cao cho Nhật Bản, Thái Lan
cũng chuyển từ xuất khẩu thịt gà sang xuất khẩu thịt gà đã qua chế biến sang các
nước châu Âu và Nhật Bản [8].
Chính phủ Thái Lan còn cung cấp các ưu đãi đầu tư qua chính sách thuế và
tín dụng ưu đãi, hỗ trợ các nhà đầu tư xúc tiến thương mại, tìm kiếm thị trường mới
như Ai Cập, Nam Phi. Chính phủ Thái Lan đã thực hiện chính sách thu thuế thấp,
giảm hoặc miễn thuế cho nông dân và coi đó là khoản đầu tư cho nông nghiệp [11].
Chủ trương này nhằm tạo điều kiện nâng cao mức sống của nông dân, tăng tích lũy
từ trong nông nghiệp, đẩy mạnh quá trình đưa sản xuất nông nghiệp phát triển theo
hướng công nghiệp hóa tạo nhiều việc làm tăng thu nhập, hạn chế thất nghiệp nông
thôn và dòng người rời bỏ nông thôn ra thành thị.
1.6.4 Kinh nghiệm một số tỉnh, thành phố trong nước
* Tỉnh Quảng Ngãi đẩy mạnh hoạt động khai thác thủy sản
Quảng Ngãi là một tỉnh thuộc duyên hải miền Trung, có nghề cá tương đối
phát triển, với số lượng tàu, công suất máy của tàu, và sản lượng đánh bắt không
ngừng được cải thiện đáng kể: Tính đến cuối năm 2005 tỉnh có 4.230 tàu với tổng
công suất 275.000CV, đạt công suất bình quân 65CV/tàu, trong đó 453 tàu có công
suất máy từ 90CV trở lên; đến tháng 01/2012 tổng số tàu tăng lên 5.741 chiếc với
tổng công suất 642.570CV, công suất bình quân 142CV/tàu, trong đó 1.998 tàu có

công suất từ 90CV trở lên; Sản lượng đánh bắt năm 2005 là 87.000 tấn thì năm
2011 là 105.210 tấn. Ngư trường hoạt động của ngư dân tỉnh Quảng Ngãi từ vùng
vịnh Bắc Bộ đến vùng biển Tây Nam Bộ, Hoàng Sa, Trường Sa và các vùng biển
tiếp giáp với các nước trong khu vực [29].
Quyết định số 28/2005/QĐ-UBND về Quy chế tổ chức và hoạt động của tổ
tự quản tàu thuyền, bến bãi an toàn đánh dấu sự ra đời của hình thức Tổ hợp tác
khai thác hải sản ở tỉnh Quảng Ngãi [29]. Trên cơ sở Quyết định số 28 của UBND
tỉnh, Bộ đội Biên phòng tỉnh phối hợp với các địa phương ven biển thành lập được
255 tổ tự quản tàu thuyền trên biển. Các tổ được thành lập theo quyết định của
UBND huyện, trên cơ sở đề nghị của UBND xã và Bộ đội Biên phòng, mỗi tổ từ 3
đến 10 tàu.
xxii