tài liệu luật hành chính

1. Vai trò của Luật hành chính
Trong ba quyền của Nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) thì quyền hành pháp được thực
hiện bằng hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động chấp hành và điều hành) là một
quyền rất quan trọng. Khác với hai loại hoạt động khác, hoạt động quản lý hành chính nhà nước
được thực hiện thường xuyên, liên tục, nó diễn ra hàng ngày, hàng giờ, được thực hiện chủ yếu
bởi một hệ thống cơ quan đông đảo nhất về số lượng cũng như về biên chế đội ngũ cán bộ,
công chức nhà nước từ cấp Trung ương đến từng xã, phường, đơn vị cơ sở, nhằm đảm bảo
quản lý toàn diện mọi lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội của đất nước. Hoạt
động quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh. Bản thân điều này đã chứng
tỏ Luật hành chính có vị trí, vai trò điều chỉnh quan trọng. Vai trò của Luật hành chính thể hiện ở
tầm quan trọng của các vấn đề mà nó điều chỉnh:
Thứ nhất, các quy phạm hành chính quy định cụ thể các nguyên tắc quản lý hành chính nhà
nước XHCN Việt Nam, các hình thức áp dụng cụ thể các nguyên tắc ấy trong tổ chức và hoạt
động quản lý cơ chế bảo đảm thực hiện các nguyên tắc ấy.
Thứ hai, các quy phạm của Luật hành chính điều chỉnh mọi vấn đề về tổ chức và hoạt động của
các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Việc điều chỉnh một cách khoa học, chính xác các
vấn đề về trình tự thành lập, tổ chức bộ máy, giải thể các cơ quan đó cũng như các yếu tố quan
trọng của địa vị pháp lý các cơ quan này như chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trình tự thành
lập, sắp xếp lại, giải thể và phân cấp quản lý đối với các xí nghiệp, cơ quan tổ chức, cơ sở, quan
hệ qua lại giữa chúng với nhau hoặc với các cơ quan quyền lực xét xử và kiểm sát,... có ý nghĩa
quan trọng nhằm bảo đảm sự hoạt động nhịp nhàng, đồng bộ, có hiệu quả của các cơ quan, đơn
vị ấy và Nhà nước nói chung.
Thứ ba, Luật hành chính quy định về cán bộ, công chức nhà nước trong việc thực hiện công vụ.
Cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước là một chủ thể quan trọng của
quản lý hành chính nhà nước, trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý
hành chính nhà nước. Là đội ngũ đông đảo gấp nhiều lần so với tổng số cán bộ công chức trong
biên chế của hệ thống cơ quan quyền lực, kiểm sát và xét xử. Về cơ bản, thì chế độ phục vụ Nhà
nước của đội ngũ cán bộ này (tức là vấn đề tuyển dụng, thuyên chuyển, đề bạt, đào tạo bồi
dưỡng về chuyên môn, khen thưởng, chế độ trách nhiệm, v.v...) cũng như của đội ngũ công chức
trong hệ thống cơ quan quyền lực, xét xử và kiểm sát là do Luật hành chính điều chỉnh.
Thứ tư, tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội, thu hút nhân dân tham gia vào quản lý hành

chính nhà nước là một hình thức quan trọng, đồng thời với việc phải phân định rõ chức năng của
Nhà nước và của tổ chức xã hội. Điều đó chỉ có thể ấn định được bởi những quy định của Luật
hành chính.
Thứ năm, Luật hành chính có vai trò cụ thể hoá, chi tiết hoá quy định của quyền, nghĩa vụ cơ bản
của công dân, đồng thời còn quy định bổ sung những quyền và nghĩa vụ mới trong nhiều lĩnh
vực. Mặt khác, luật hành chính còn định ra cơ chế thực hiện, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ
bản cũng như không cơ bản của công dân, quy định các biện pháp xử lý hành chính đối với các
hành vi xâm phạm tới quyền tự do của công dân mà chưa tới mức là tội phạm hình sự.
Thứ sáu, Luật hành chính là ngành luật quy định về hành động hành chính. Nó định ra những
giới hạn, những hình thức và phương pháp tác động của các cơ quan quản lý hành chính nhà
nước đối với những đối tượng bị quản lý. Các quy định này là kết quả của sự tìm kiếm các
phương án tác động tối ưu, có ý nghĩa rất quan trọng bảo đảm hiệu quả hoạt động của mọi mắt
xích trong cơ chế quản lý hành chính nhà nước về kinh tế, văn hoá - xã hội và hành chính - chính
trị.
Luật hành chính cũng quy định có tính chất bắt buộc chung (như quy tắc bảo vệ sức khoẻ, vệ
sinh dịch tễ, bảo vệ thiên nhiên, môi trường, giao thông, phòng cháy chữa cháy...) có ý nghĩa to
lớn bảo đảm sự hoạt động đúng đắn của các đối tượng bị quản lý như xí nghiệp, cơ quan, tổ
chức cơ sở; bảo vệ tính mạng và sức khoẻ cho con người, bảo vệ và bảo tồn môi trường, tạo
điều kiện sống và làm việc bình thường cho người lao động. Luật hành chính còn điều chỉnh hoạt


động kiểm tra, giám sát thực hiện các quy tắc bắt buộc chung ấy và quy định các biện pháp xử lý
hành chính đối với người vi phạm chúng, trình tự và thủ tục xử phạt. Trường hợp vi phạm
nghiêm trọng các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Hoạt động hành chính và
hoạt động của đối tượng bị quản lý phải tuân theo thủ tục do Luật hành chính quy định. Do vậy,
ngành luật này có vai trò lớn trong cải cách thủ tục hành chính nhà nước.
Thứ bảy, Luật hành chính còn quy định về tổ chức và hoạt động quản lý hành chính trong các
ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội.
Luật hành chính quy định trình tự kế hoạch hoá quá trình phát triển kinh tế - xã hội, phân phối
các nguồn dự trữ vật chất, điều chỉnh công tác vật giá, tiêu chuẩn đo lường chất lượng và kỹ

thuật nhà nước, quá trình áp dụng các thành quả tiến bộ khoa học - kỹ thuật và điều chỉnh bản
thân hoạt động nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ.
Ngoài những vấn đề có tính liên ngành kể trên thì Luật hành chính là công cụ điều chỉnh chủ yếu
trong nhiều ngành kinh tế, văn hoá - xã hội, hành chính - chính trị cụ thể, trong một số vấn đề ở
một số ngành còn là công cụ duy nhất (ví dụ: Chế độ phục vụ nhà nước của lực lượng vũ trang
nhân dân chỉ do những văn bản của Luật hành chính quy định như: Luật sĩ quan quân đội nhân
dân Việt Nam, Luật nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân Việt Nam, v.v...). Luật hành
chính đặt ra những quy chế đặc biệt bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự xã hội (như quy chế
biên giới quốc gia, quy chế bảo vệ tài liệu bí mật Nhà nước, quy chế sử dụng vũ khí, súng săn,
chế độ quản lý hộ khẩu, quy chế người nước ngoài và người không có quốc tịch, v.v...). Từ đó
càng thấy rõ vai trò quan trọng của Luật hành chính trong quản lý mọi mặt đời sống xã hội nói
chung và bảo vệ đất nước, giữ gìn an ninh chính trị và trật tự xã hội nói riêng.
Tóm lại, phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính rất rộng lớn, bao gồm các lĩnh vực của đời sống
xã hội. Bằng phương pháp điều chỉnh bắt buộc và cấm đoán kết hợp với trao quyền, tạo khuôn
khổ pháp lý, Luật hành chính có vai trò to lớn bảo đảm trật tự hoá các quan hệ xã hội và hoạt
động phục vụ công cho đời sống công dân.

Nguồn bài viết: />2. CHƯƠNG II. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH
I - Khái niệm, nội dung và đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính
1. Khái niệm
Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, điều chỉnh các quan hệ xã
hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, do đó quy phạm pháp luật hành chính
là những quy tắc hành vi do Nhà nước đặt ra để điều chỉnh những quan hệ xã hội cụ thể trong
lĩnh vực quản lý của chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính là một loại quy phạm pháp luật
cũng giống như mọi quy phạm pháp luật khác có tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu
lực của chúng không phụ thuộc vào sự áp dụng.
Tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ mọi cơ quan, tổ chức và công dân thuộc đối tượng thực hiện
quy định của quy phạm có nghĩa vụ thực hiện, nếu không tự giác thực hiện, hoặc việc áp dụng
các biện pháp tổ chức và giáo dục khác có hiệu quả thì nhà nước có thể áp dụng các biện pháp
cưỡng chế nhằm bảo đảm sự thi hành. Các quy phạm pháp luật hành chính, giống mọi quy

phạm pháp luật khác là thường được áp dụng nhiều lần. Cũng có loại quy phạm luật hành chính
được áp dụng một lần, nhưng hiệu lực của nó không phụ thuộc vào sự thực hiện (đó là trường
hợp của các quy phạm về tổ chức cơ cấu cơ quan hành chính nhà nước, quyết định ban hành


một bản điều lệ, quy chế, hay quyết định thay đổi phạm vi hiệu lực hoặc bãi bỏ các quy phạm
đang tồn tại, v.v... Ví dụ, Chính phủ dùng Nghị định để ban hành Quy chế làm việc của Chính
phủ. (Nghị định 11/CP ngày 24-01-1998 của Chính phủ ban hành Quy chế làm việc của Chính
phủ). Do đó, ba tính chất, hoặc là ba đặc điểm bên ngoài của quy phạm luật hành chính và quy
phạm pháp luật nói chung kể trên có thể đồng thời có ở một loại quy phạm này, nhưng ở quy
phạm khác chỉ có hai hoặc ba đặc điểm đó. Không nhất thiết phải có đầy đủ ba đặc điểm mới là
một quy phạm pháp luật nói chung, hoặc mới là quy phạm pháp luật hành chính nói riêng. Quy
phạm luật hành chính điều chỉnh một tổng thể quan hệ xã hội phát sinh, phát triển trong việc tổ
chức quản lý nền kinh tế quốc dân, mọi mặt hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội và hành
chính - chính trị bằng cách định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ có quan hệ tương hỗ với nhau
cho nên các bên tham gia vào quá trình quản lý trong tất cả mọi lĩnh vực của cuộc sống. Nói
cách khác, quy phạm luật hành chính định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của các
bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Các chủ thể này là cơ quan nhà nước, người có
chức vụ, tổ chức xã hội, công dân. Bởi vậy, nếu không có vai trò điều chỉnh của quy phạm luật
hành chính thì không có thể hình dung được bằng cách nào có thể bảo đảm cho hoạt động quản
lý diễn ra một cách đúng đắn, phù hợp quy luật khách quan, rành mạch trong tất cả mọi mắt xích
của hệ thống quản lý. Vì vậy, quy phạm luật hành chính là công cụ pháp luật cần thiết và rất quan
trọng trong tay nhà nước cùng với các phương tiện khác như chính sách, kế hoạch, tài chính, giá
cả, tiền lương để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước.
Các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý được quy định trong quy phạm luật hành chính
có đặc trưng là đều xuất phát từ địa vị pháp lý hành chính của các chủ thể đó do Hiến pháp và
luật định. Vì vậy, trong các quan hệ luật hành chính, chủ thể tham gia bắt buộc với tư cách đại
diện của Nhà nước có quyền hạn mang tính nhà nước chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà
nước. Trong chừng mực nhất định, các cơ quan nhà nước khác hoặc tổ chức xã hội cũng trở
thành chủ thể bắt buộc trong các quan hệ luật hành chính khi được pháp luật trao quyền thực

hiện các chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính quy định cụ thể,
chi tiết hoặc bổ sung cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích của các bên khác trong quan hệ luật hành
chính, nhất là của công dân.
Để thực hiện nhiệm vụ là chủ thể bắt buộc của quan hệ luật hành chính, pháp luật quy định thẩm
quyền (quyền và nghĩa vụ) của các chủ thể bắt buộc, đồng thời quy định trách nhiệm tương ứng
của nó. Đây là vấn đề mang tính nguyên tắc để ngăn ngừa khả năng lạm quyền, vi phạm quyền
tự do công dân. Nhưng đối với bất kỳ chủ thể nào, quyền phải được quy định phù hợp với các
nghĩa vụ của nó. Ví dụ: khi quy định quyền xử phạt đối với các hành vi vi phạm hành chính của
các cơ quan hành chính nhà nước thì đồng thời, pháp luật cũng quy định nghĩa vụ phải tuân theo
các quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính. Ngoài ra, quyền của chủ thể này cần phù
hợp với nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể khác. Và không chỉ chủ thể bắt buộc trong quan hệ
luật hành chính, mà các chủ thể không bắt buộc cũng có quyền đòi hỏi yêu cầu chủ thể kia thực
hiện những hành vi nhất định do quy phạm luật hành chính quy định (ví dụ: quyền tố cáo, quyền
khiếu nại của công dân).
2. Đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính
Luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà
nước bằng phương pháp mệnh lệnh, quyền lực phục tùng. Vì vậy, đa phần quy phạm luật hành
chính mang tính mệnh lệnh, tức là quy định cách xử sự cần phải tuân theo. Nếu không thi hành,
phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước. Hơn nữa, một số biện pháp trách nhiệm được quy định
trực tiếp trong quy phạm luật hành chính.
Tính mệnh lệnh được thể hiện trong các quy phạm luật hành chính không giống nhau:


- Có loại quy phạm bắt buộc trực tiếp phải hành động hoặc cấm hành động, theo một cách thức
nhất định trong một điều kiện nhất định.
- Có loại quy phạm cho phép ta lựa chọn một trong những phương án hành vi nhất định do quy
phạm đã quy định trước.
- Có loại quy phạm trao khả năng hành động theo xét đoán của mình, tức là thực hiện hoặc
không thực hiện các hành động do quy phạm đó xác định. Loại quy định này phổ biến trong
những trường hợp sử dụng các quyền chủ thể của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Ví

dụ, công dân có thể sử dụng hoặc không sử dụng quyền khiếu nại đối với hành vi mà họ cho
rằng là không đúng đắn, là vi phạm quyền tự do, lợi ích của mình do người hoặc cơ quan có
thẩm quyền gây ra. Do đó, tương ứng với các mức độ biểu hiện của tính mệnh lệnh này mà ta có
các loại quy định bắt buộc, quy phạm cho phép và quy phạm trao quyền. Như vậy, yếu tố mệnh
lệnh tồn tại ở đại bộ phận các quy phạm luật hành chính, nhưng mức độ thì khác nhau.
Tuỳ thuộc vào vấn đề, ngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mà sự kết hợp các loại
quy phạm này khác nhau nhằm thực hiện mục đích điều chỉnh. Ví dụ: trong lĩnh vực bảo đảm trật
tự an toàn xã hội thì đặc trưng là các quy phạm cấm, bên cạnh đó còn thường sử dụng các quy
phạm trao quyền cho các cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ bảo vệ trật tự an toàn xã hội và quy
phạm giới thiệu, kiến nghị biện pháp, hình thức có thể áp dụng. Trong lĩnh vực kinh tế thì đặc
trưng là quy phạm trao quyền kết hợp hài hoà với quy phạm cấm.
Những lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích công dân thường đặc trưng là quy phạm
bắt buộc hành động (các cơ quan có thẩm quyền chỉ được phép hành động theo cách thức nhất
định mà Luật hành chính đã quy định). Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ngày
nay, khi mà phương pháp điều chỉnh luật: được làm tất cả, trừ những điều luật cấm ngày càng
được coi trọng, thì trong lĩnh vực điều chỉnh pháp luật hành chính cũng cần quan niệm và tận
dụng đúng đắn trong từng trường hợp cụ thể công chức chỉ được làm những gì mà luật cho
phép. Về nguyên tắc, công chức thứ nhất chỉ áp dụng đối với vấn đề quy định quyền tự do và
nghĩa vụ công dân, các đơn vị, tổ chức kinh tế cơ sở. Đối với cơ quan nhà nước phương pháp
thứ hai là chủ yếu, bởi đó là chủ thể có quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước, có nghĩa cơ
quan nhà nước, người có thẩm quyền chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép, đồng thời
không thể từ chối chậm trễ thực hiện các quyền đó. Có như vậy mới bảo đảm được pháp chế, kỷ
luật, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong quản lý hành chính nhà
nước.
II - Cơ cấu quy phạm luật hành chính
Cơ cấu quy phạm luật hành chính, cũng như cơ cấu quy phạm pháp luật nói chung, bao gồm hai
bộ phận: giả định và hệ quả (hệ quả có thể là quy định hoặc chế tài)(1).
Giả định là phần của quy phạm nêu rõ những điều kiện thực tế mà nếu có chúng thì mới có thể
thi hành hoặc áp dụng những quy phạm đó. Nó trả lời những câu hỏi: Ai? Khi nào? Trong những
hoàn cảnh, điều kiện nào?

Quy định là phần của quy phạm đặt ra quy tắc hành vi, tức là nội dung quyền và nghĩa vụ, trình
tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ. Nó trả lời câu hỏi: Phải làm gì? Được làm gì? Làm như thế
nào?
Chế tài là phần quy phạm chỉ rõ các biện pháp tác động của Nhà nước đối với chủ thể vi phạm
phần quy định của quy phạm, nó trả lời câu hỏi: hậu quả gì nếu không làm đúng những quy định
của Nhà nước?


Song, quy phạm luật hành chính có những đặc điểm riêng.
Giả định của quy phạm luật hành chính có thể mang tính xác định tuyệt đối (ví dụ: Công dân Việt
Nam từ đủ 18 tuổi trở lên thì...) hoặc tương đối, có nghĩa các điều kiện để áp dụng quy phạm
được mô tả dưới dạng chung, việc quyết định áp dụng hay không áp dụng của quy phạm phụ
thuộc vào xét đoán của cơ quan có thẩm quyền. Ví dụ, phần giả định trong Điều 43 Pháp lệnh xử
lý vi phạm hành chính ghi: Trong trường hợp cần ngăn chặn kịp thời vi phạm hành chính hoặc để
bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính, người có thẩm quyền có thể... Chúng ta thường gặp
trong các quy phạm luật hành chính loại giả định phức tạp, nêu nhiều hoàn cảnh, điều kiện, hơn
nữa, tính chính xác lại thấp do tính phức tạp của hoạt động quản lý. Vì vậy, nâng cao tính xác
định của phần giả định là một vấn đề cần quan tâm trong việc hoàn thiện Luật hành chính.
Quy định là phần trọng tâm, phần cơ bản của quy phạm luật hành chính. Đặc trưng của quy
phạm luật hành chính là tính mệnh lệnh dưới các hình thức cấm, cho phép, trao quyền, buộc
phải thực hiện một hành vi nhất định và chủ yếu được thể hiện trong phần quy định của quy
phạm luật hành chính. Trong nhiều văn bản Luật hành chính, tuyệt đại bộ phận các điều khoản
chỉ nêu phần quy định, còn giả định hoặc ngụ ý, hoặc chỉ được ghi chung ở một số ít điều (ví dụ:
Các văn bản về thẩm quyền của các cơ quan quản lý).
Còn chế tài của quy phạm luật hành chính thường không có mặt bên cạnh phần giả định hoặc
quy định, trừ một số ít loại văn bản có những quy định chung về chế tài (ví dụ: Điều 39 quy định
về xử phạt của Pháp lệnh thanh tra, ban hành 29-3-1990) và các quy định về xử phạt của Pháp
lệnh xử lý vi phạm hành chính; ban hành ngày 2-7-2002. Phần chế tài của quy phạm luật hành
chính, trong đa số các trường hợp, không những không nằm trong cùng một điều khoản, một
chương, mục hay trong một văn bản với phần quy định hoặc giả định của nó, mà thậm chí còn

gặp ở các văn bản thuộc ngành Luật lao động, Luật hình sự. Bởi vậy, nếu vi phạm phần quy định
của quy phạm luật hành chính, ngoài các biện pháp cưỡng chế hành chính (trong đó có biện
pháp xử phạt hành chính) còn có thể áp dụng các biện pháp trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm
hình sự, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm công vụ. Chế tài của quy phạm luật hành chính còn có
thể được thể hiện bằng các biện pháp tác động xã hội, trách nhiệm chính trị và đạo đức (ví dụ:
Trách nhiệm của Chính phủ với nhân dân, trách nhiệm về phẩm chất cán bộ, v.v...).
Cũng như phần giả định, việc tăng cường tính chuẩn xác, rõ ràng, cụ thể cho phần quy định và
chế tài của quy phạm luật hành chính nước ta là vấn đề cấp thiết. Đặc biệt là phần chế tài, bởi
còn hay gặp những lĩnh vực chỉ có những chế tài chung (thường gặp ở các văn bản như Pháp
lệnh thanh tra, Luật hải quan, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và v.v...), còn biện pháp trách
nhiệm cụ thể gì áp dụng đối với vi phạm cụ thể nào thì còn để trống nhiều. Việc quy định quá
nhiều những trách nhiệm chính trị, đạo đức, xã hội chung cũng sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến vấn
đề bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.
III - Phân loại quy phạm pháp luật hành chính
Luật hành chính, một ngành luật lớn trong hệ thống pháp luật Việt Nam, các quy phạm luật hành
chính có đặc điểm là nằm rải rác trong các văn bản do các cơ quan nhà nước Trung ương và địa
phương ban hành.
Việc phân loại quy phạm luật hành chính dựa vào nhiều căn cứ khác nhau.
1. Dưới góc độ nội dung và hình thức thủ tục
Quy phạm luật hành chính được chia thành: quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục. Quy phạm


vật chất là quy phạm trả lời câu hỏi cần phải làm gì, cần tuân thủ quy tắc hành vi nào. Còn quy
phạm thủ tục trả lời câu hỏi phải làm như thế nào, các quy tắc đó được thực hiện theo trình tự
nào.
Như vậy, Luật hành chính chia thành hai bộ phận: các quy phạm vật chất và các quy phạm thủ
tục luật hành chính.
Mỗi bộ phận bao gồm các chế định khác nhau. Mỗi chế định gồm một nhóm quy phạm điều chỉnh
nhóm các quan hệ xã hội giống nhau về nội dung và tính chất.
a) Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm các chế định sau:

- Về nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước;
- Về địa vị pháp lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước;
- Về địa vị pháp lý hành chính của các đối tượng bị quản lý - các đơn vị cơ sở xí nghiệp, công ty,
cơ quan tổ chức sự nghiệp...
- Về địa vị pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội, tổ chức quần chúng;
- Về công vụ, công chức nhà nước;
- Về địa vị pháp lý hành chính của công dân;
- Về hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước;
- Về quyết định hành chính nhà nước;
- Về cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính;
- Về kiểm soát đối với hoạt động hành chính;
- Về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
Các chế định về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực tạo thành phần riêng
của Luật hành chính như: quản lý nhà nước về y tế, văn hoá - xã hội; về an ninh - quốc phòng;
về tài chính; về nông nghiệp; về công nghiệp; về giao thông vận tải...
b) Các quy phạm thủ tục Luật hành chính
Quy phạm thủ tục Luật hành chính là một bộ phận quan trọng của Luật hành chính. Quy phạm
thủ tục là phương tiện để đưa các quy phạm nội dung của Luật hành chính và một số ngành luật
khác vào cuộc sống. Vì vậy, có thể nói quy phạm thủ tục phát sinh trên cơ sở quy phạm nội dung.
Tuy vậy, quy phạm thủ tục có sự phân biệt với quy phạm nội dung bởi nó có đối tượng và phạm
vi điều chỉnh riêng.
Quy phạm thủ tục hành chính rất đa dạng, nhưng căn cứ vào nội dung có thể phân ra thành các
nhóm:
- Quy định các nguyên tắc thủ tục hành chính và thẩm quyền của các cơ quan tiến hành thủ tục;


- Quy định quyền của các bên tham gia thủ tục;
- Quy định trình tự tiến hành thủ tục và nội dung, hình thức giấy tờ, công văn thích ứng;
- Quy định thủ tục thông qua quyết định phù hợp với từng loại thủ tục hành chính, truyền đạt đến
người thi hành, việc thực hiện và trình tự khiếu nại, giải quyết khiếu nại các quy định đã ban

hành.
Căn cứ vào mục đích của các quy phạm thủ tục, có thể phân thành:
- Các quy định trình tự tiến hành giải quyết các công việc liên quan tới quyền chủ thể của các tổ
chức và công dân.
- Các quy định trình tự tiến hành các hoạt động thuộc quan hệ nội bộ của các cơ quan hành
chính nhà nước và các cơ quan nhà nước khác.
Các quy phạm thủ tục hành chính là bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện các quy phạm nội dung.
Thiếu các quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung được áp dụng thiếu thống nhất, dễ dẫn đến
tình trạng mất trật tự quản lý. Vì vậy, phương hướng hoàn thiện pháp luật hành chính Việt Nam
phải chú ý tới hoàn thiện hệ thống quy phạm thủ tục hành chính.
Tương ứng với từng loại quy phạm thủ tục hành chính là các loại thủ tục hành chính khác nhau.
Có ba nhóm thủ tục hành chính: thủ tục nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư.
* Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan, công sở nhà
nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các
thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ hợp
tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác
giữa chính quyền cấp tỉnh với các bộ, cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp trên... Đây
là vấn đề được quy định còn lỏng lẻo và những thủ tục đang có hiệu lực chưa được thi hành
nghiêm. Vì thế, có thể tìm thấy những thủ tục hành chính trong các mối quan hệ trên còn rườm
rà, không trật tự và thậm chí sai các nguyên tắc của quan hệ hành chính.
Thủ tục tiến hành những công việc quan hệ nội bộ các cơ quan nhà nước, gồm:
- Thủ tục ban hành quyết định chủ đạo;
- Thủ tục ban hành quyết định quy phạm;
- Thủ tục ban hành quyết định cá biệt cụ thể có tính chất nội bộ như:
+ Thủ tục khen thưởng, kỷ luật;
+ Thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ, công chức nhà nước.
* Thủ tục hành chính liên hệ là thủ tục tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến: tự do,
quyền và lợi ích hợp pháp, phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính,
trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sản của công dân và tổ chức của công dân. Thủ
tục hành chính kể trên có đặc điểm cơ bản là cơ quan hành chính và cán bộ, công chức nhà

nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật
để giải quyết các công việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp
lý của công dân và tổ chức.


Thủ tục hành chính liên hệ rất đa dạng.
Trước hết, về thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân và tập thể công dân. Trong
nhiều trường hợp, công dân muốn thực hiện các hành vi phải xin phép Nhà nước. Các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành xét và giải quyết các đơn xin đó bằng các quyết định
quản lý hành chính nhà nước cá biệt cho phép. Và quá trình giải quyết đó phải theo trình tự thủ
tục nhất định, có thể gọi đây là thủ tục cho phép.
Thứ hai, khi công dân hoặc tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay cố tình không chịu
thi hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước thì các cơ quan hành chính hoặc cán bộ,
công chức có thẩm quyền được thực hiện các biện pháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi
hành bằng quyết định quản lý hành chính nhà nước có tính cách ra lệnh và các hành vi hành
chính trực tiếp. Quá trình đó phải theo các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định. Thủ tục
cưỡng chế thi hành và xử phạt cần phải có giới hạn và điều kiện để tránh lạm quyền, xâm phạm
đến tự do, quyền lợi hợp pháp của công dân.
Thứ ba, trong một số trường hợp luật định, cơ quan hành chính có thẩm quyền được thực hiện
quyền trưng thu (trong tình thế cấp bách), trưng mua (trong trường hợp cần ưu tiên vì lợi ích
công cộng). Trong tình thế cấp bách, chính quyền cần sự hợp tác của dân về nhân lực, nhưng
cũng có lúc chính quyền gặp sự bất hợp tác. Để khắc phục trở ngại đó, nhằm thực hiện nghĩa vụ
công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được thực hiện đặc quyền trưng dụng. Còn để thực
hiện một chính sách, một phương án ưu tiên phục vụ công cộng, chính quyền cần làm chủ một
số bất động sản. Nhưng nếu áp dụng phương pháp thông dụng là mua lại mà tư nhân không
muốn bán thì vì lợi ích công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được sử dụng một đặc quyền
cưỡng chế tư nhân nhượng quyền sở hữu bất động sản. Đó là quyền trưng mua.
Cả hai trường hợp trên phải thực hiện theo một trình tự đã được pháp luật quy định. Đó là thủ
tục trưng dụng và trưng mua.
Các thủ tục thuộc nhóm này gồm:

- Thủ tục xem xét kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân;
- Thủ tục giải quyết các yêu cầu của các cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước.
- Thủ tục áp dụng các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn hành chính.
- Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính;
- Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính như: Thủ tục giáo dục tại xã, phường, thị trấn;
Thủ tục đưa vào trường giáo dưỡng; Thủ tục đưa vào cơ sở giáo dục; Thủ tục áp dụng quản chế
hành chính.
* Thủ tục văn thư
Việc giải quyết công việc nội bộ nhà nước và công việc liên quan đến công dân, thông thường
được kết thúc bởi một hoạt động có tính chất đặc quyền của các cơ quan hành chính nhà nước
là ra quyết định quản lý hành chính nhà nước hoặc tiến hành những hành vi hành chính trực tiếp
trên cơ sở các quyết định đã đưa ra. Đồng thời, đề ra quyết định đúng đắn, phù hợp cần phải
đưa vào các căn cứ có tính chất chứng lý, trong đó nhiều chứng cứ là văn bản, giấy tờ. Toàn bộ
các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới hình thức


văn bản liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư, tạo thành thủ tục văn thư trong hoạt động
hành chính nhà nước. Thủ tục văn thư khá tỷ mỷ, phức tạp và tính chất văn thư tuỳ thuộc vào
từng công việc cần giải quyết. Có vụ việc đòi hỏi ít các loại giấy tờ và được quyết định nhanh
chóng. Nhưng cũng có những công việc khi giải quyết nó đòi hỏi phải nhiều loại giấy tờ, cần
đăng ký, chứng nhận, công chứng nhà nước một cách thận trọng và trình tự. Vì thế, cải cách thủ
tục hành chính không có nghĩa là trong mọi trường hợp đều phải giảm bớt giấy tờ, công văn, mà
là bảo đảm đủ giấy tờ căn cứ cho giải quyết công việc.
Một trong những loại công văn quan trọng liên quan đến thủ tục văn thư là các quyết định quản lý
hành chính nhà nước cá biệt được ban hành dưới hình thức văn bản. Văn bản quản lý hành
chính nhà nước cá biệt là hình thức thể hiện quyết định của cơ quan hành chính nhà nước, đơn
phương đưa ra một tình trạng pháp lý làm xuất hiện quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công
dân hoặc tập thể công dân bằng phương cách cho phép, cấm đoán, bắt buộc hành vi, quy định
điều kiện... và được thi hành ngay. Vì thế, về mặt thủ tục ban hành văn bản này cần theo trình tự,
điều kiện mà pháp luật quy định trong các khâu trình bày, ấn loát, luân chuyển, lưu trữ bản chính

và bản sao v.v...
Tóm lại, thủ tục văn thư mang nhiều tính chất kỹ thuật và nghiệp vụ hành chính, đòi hỏi phải tỉ mỉ,
đúng thể thức và tuỳ thuộc vào các loại việc.
Việc căn cứ vào tính chất hoạt động của hành chính nhà nước là giải quyết trực tiếp công việc
của Nhà nước và của công dân để phân ra các loại thủ tục hành chính chỉ là ước lệ, có tính chất
tương đối và để nghiên cứu. Còn trong thực tiễn, các thủ tục đan xen, thống nhất với nhau. Thực
hiện một thủ tục nội bộ đòi hỏi phải tiến hành những công việc thuộc thủ tục liên hệ và thủ tục
văn thư. Và cũng tương tự như vậy khi thực hiện các thủ tục liên hệ.
2. Các cách phân loại khác
Quy phạm luật hành chính còn có thể phân loại theo nhiều khác nhau. Theo phạm vi điều chỉnh
ta có các quy phạm chung, quy phạm điều chỉnh quản lý ngành và liên ngành; theo hiệu lực pháp
lý ta có quy phạm luật và dưới luật; theo cơ quan ban hành ta có quy phạm của Quốc hội, Uỷ
ban thường vụ Quốc hội... cho đến Uỷ ban nhân dân các cấp. Điều cần lưu ý mọi cơ quan, tổ
chức đều có thể đặt ra những quy tắc mang tính nội bộ chẳng hạn như các quy chế.
IV - Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính
Cũng giống như các văn bản quy phạm pháp luật khác, văn bản quy phạm luật hành chính Việt
Nam có hiệu lực trong giới hạn nhất định về không gian, thời gian và đối tượng thi hành.
Pháp luật nhiều nước quy định nguyên tắc chung về thời gian bắt đầu có hiệu lực của văn bản,
tức là của quy phạm pháp luật chứa trong đó. Ví dụ, ở Liên Xô (cũ), về nguyên tắc quy phạm luật
hành chính bắt đầu có hiệu lực từ khi được ban hành (thông qua) và trong trường hợp cần thiết
là thời điểm truyền đạt đến người thi hành. ở nước ta, trước khi có Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, không có bất kỳ một quy định chung nào về thời điểm bắt đầu có hiệu lực văn
bản. Thông tư số 02/BT ngày 11-1-1982 của Bộ trưởng, Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng về
Hướng dẫn việc ban hành văn bản quy định Cơ quan ban hành văn bản phải định rõ thời gian
văn bản có hiệu lực thi hành vì khi quy định hiệu lực thời gian phải có hiệu lực bắt đầu từ ngày
nào. Nghĩa là, thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản do chính cơ quan ban hành văn bản
quy định. Nhưng tới Thông tư số 33/BT ngày 10-12-1992 của Bộ trưởng Chủ nhiệm văn phòng
Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành
chính nhà nước thay cho Thông tư số 02 nói trên, không có quy định nào về thời điểm có hiệu
lực của văn bản. Thực tiễn ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước, việc xác

định thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đều do chính cơ quan ban hành văn bản quy
định. Do đó, văn bản có thể có hiệu lực từ khi ban hành, từ khi công bố, hoặc sau khi công bố,
hoặc từ thời điểm truyền đạt đến người thi hành.
Để đảm bảo tính thống nhất về hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật thuộc mọi ngành
luật trong hệ thống pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (được sửa
đổi, bổ sung năm 2002) quy định hiệu lực về thời gian, không gian và đối tượng áp dụng của văn
bản quy phạm pháp luật.
1. Hiệu lực về thời gian
ở nước ta về thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản được quy định trong Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002):
- Luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của uỷ ban thường vụ Quốc hội có hiệu
lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố, trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu
lực khác.
- Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có hiệu lực kể từ ngày đăng công báo, trừ
trường hợp văn bản đó có quy định ngày có hiệu lực khác.
- Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang Bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các văn bản quy
phạm pháp luật liên tịch có hiệu lực sau mười lăm ngày kể từ ngày đăng Công báo hoặc có hiệu
lực muộn hơn nếu được quy định tại văn bản đó. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ có quy định các biện pháp thi hành trong trường hợp khẩn cấp, thì
văn bản có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn.
- Trong trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật có thể có hiệu lực trở về trước,
nghĩa là nó được áp dụng làm căn cứ để giải quyết những vụ việc xảy ra trước khi ban hành văn
bản, nhưng không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau:
+ Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với các hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó,
pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý;
+ Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn.
Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau:

- Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản.
- Được thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó.
- Bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng mới chỉ quy định về thời điểm có
hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Theo thực
tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
thì việc xác định thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đều do chính cơ quan ban hành văn
bản quy định. Do đó, văn bản có thể có hiệu lực từ khi ban hành, từ khi công bố, hoặc sau khi
công bố, hoặc từ thời điểm truyền đạt đến người thi hành.


2. Hiệu lực về không gian
Hiệu lực về không gian là hiệu lực theo phạm vi lãnh thổ của quy phạm luật hành chính, về
nguyên tắc, phụ thuộc vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước. Theo tiêu
chuẩn này có quy phạm có hiệu lực trong toàn quốc, trong phạm vi từng địa phương. Văn bản
quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và
được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, công dân Việt Nam, trừ trường hợp văn bản đó có
quy định khác. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu
lực trong phạm vi địa phương.
3. Hiệu lực về phạm vi đối tượng thi hành
Có những quy phạm chung (có hiệu lực đối với tất cả mọi công dân, cơ quan, tổ chức chẳng hạn
như: các quy tắc an toàn giao thông bảo đảm trật tự nơi công cộng, bảo vệ môi trường, v.v...) và
quy phạm riêng (có hiệu lực đối với từng nhóm đối tượng nhất định, như với cơ quan nhà nước,
cán bộ, công chức v.v...). Những quy phạm do các cơ quan quản lý lĩnh vực, ngành ban hành nói
chung có hiệu lực với đối tượng trong phạm vi ngành. Nhưng trong đó cũng nhiều quy phạm do
các cơ quan quản lý hành chính nhà nước liên ngành ban hành có hiệu lực đối với cả những đối
tượng không trực thuộc.
Các quy tắc chung này được áp dụng đối với các văn bản quy phạm pháp luật là nguồn của Luật
hành chính.
V - Thực hiện quy phạm luật hành chính

Pháp luật chỉ có ý nghĩa khi được thực hiện trên thực tế. Thực hiện đúng đắn và nghiêm chỉnh
chấp hành là một yêu cầu khách quan của quản lý xã hội bằng pháp luật. Do đó, xây dựng pháp
luật và thực hiện pháp luật là hai hoạt động có quan hệ chặt chẽ với nhau.
Thực hiện pháp luật, thực chất là làm cho những quy định của pháp luật trở thành hoạt động
thực tế của chủ thể pháp luật. Do đó, thực hiện quy phạm luật hành chính là việc biến những yêu
cầu nội dung quy tắc hành vi của quy phạm luật hành chính thành những hành động của các chủ
thể luật hành chính. Các chủ thể được chỉ rõ trong các quy phạm luật hành chính.
Quy phạm luật hành chính được thực hiện dưới các hình thức sau:
1. Tuân thủ quy phạm Luật hành chính
Tuân thủ quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm Luật hành chính, trong đó
các chủ thể kiềm chế không thực hiện những hành vi mà pháp luật hành chính cấm. Ví dụ: một
công dân kiềm chế không thực hiện những hành vi mà Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, các
nghị định về xử phạt hành chính ngăn cấm. Không thực hiện hành vi vi phạm hành chính nghĩa là
công dân đó đã tuân thủ các quy định của các văn bản pháp luật đó.
2. Thi hành quy phạm luật hành chính
Thi hành quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm luật hành chính, trong đó
các chủ thể thực hiện nghĩa vụ của mình bằng hành động tích cực (làm việc phải làm). Ví dụ:
pháp luật quy định công dân nam từ 18 đến 27 tuổi phải làm nghĩa vụ quân sự. Một nam công
dân trong độ tuổi trên bằng hành động của mình lên đường nhập ngũ, phục vụ trong quân đội
đúng thời gian quy định, nghĩa là người đó thi hành pháp luật.


3. Sử dụng quy phạm luật hành chính
Sử dụng quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm luật hành chính, trong đó
chủ thể tự do thực hiện hay không thực hiện quyền chủ thể của mình đã được pháp luật hành
chính quy định. Ví dụ: pháp luật quy định công dân có quyền khiếu nại tới cơ quan, người có
thẩm quyền. Một công dân gửi đơn khiếu nại (hay không gửi đơn) lên cơ quan nhà nước có thẩm
quyền để bảo vệ quyền và lợi ích của mình bị vi phạm, nghĩa là người đó đã sử dụng quy phạm
luật hành chính.
4. áp dụng quy phạm luật hành chính

áp dụng quy phạm luật hành chính là hoạt động ban hành các văn bản cá biệt để giải quyết
những việc cụ thể - cá biệt trên cơ sở quy phạm luật hành chính. Việc áp dụng là cần thiết để
thực hiện các quy phạm, nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không ban hành văn bản
áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết những vụ việc cụ thể phát sinh trong lĩnh vực quản lý
hành chính thì các quy phạm đó tự nó không thể đi vào cuộc sống. Ví dụ: cán bộ, công chức nhà
nước sau một thời gian phục vụ công vụ nhất định theo quy định được lên lương. Trong trường
hợp này, quy phạm luật hành chính tương ứng sẽ được áp dụng nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân
có thẩm quyền đó ra quyết định lên lương cho cán bộ, công chức căn cứ vào các tiêu chuẩn nêu
trong quy phạm đó. Hoặc là khi có hành vi vi phạm hành chính mà cơ quan có thẩm quyền xử
phạt không ra quyết định xử phạt, có nghĩa quy phạm luật hành chính về xử phạt hành chính
không được thực hiện.
Khác với tuân thủ, thi hành và sử dụng quy phạm pháp luật hành chính, áp dụng quy phạm chỉ
do cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thực hiện vì chỉ có họ mới có quyền nhân danh quyền
lực nhà nước ban hành văn bản cá biệt - cụ thể. Hoạt động áp dụng quy phạm luật hành chính
chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, ngoài ra có thể là Toà án, cơ quan, tổ
chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền.
VI - Quan hệ pháp luật hành chính
1. Khái niệm quan hệ pháp luật hành chính
Trong sách báo, khoa học Luật hành chính có hai loại quan điểm khác nhau về quan hệ pháp luật
hành chính, phụ thuộc vào các quan điểm về bản thân khái niệm quan hệ pháp luật và quan điểm
về đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính.
Quan điểm thứ nhất cho rằng: quan hệ pháp luật là quan hệ xã hội(1) được quy phạm pháp luật
điều chỉnh, do đó quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ xã hội được quy phạm pháp luật
hành chính điều chỉnh.
Quan điểm thứ hai cho rằng: quan hệ pháp luật là hình thức pháp lý của các quan hệ xã hội
được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật, là áo khoác pháp lý của các quan hệ xã hội. Có nghĩa
là các quan hệ xã hội bất kỳ dưới tác động của các quy phạm pháp luật tương ứng sẽ khoác lên
mình một hình thức pháp lý. Nói cách khác, quan hệ xã hội được thể hiện dưới hình thức pháp lý
nhất định.
Những người theo quan điểm thứ nhất đã đồng nhất giữa quan hệ xã hội và quan hệ pháp luật.

Trong đời sống xã hội thực tế các quan hệ xã hội bao giờ cũng tồn tại một cách khách quan, nó
xuất hiện trước khi có pháp luật. Nhà nước sử dụng pháp luật như một công cụ để điều chỉnh
những quan hệ xã hội, nhưng không điều chỉnh mọi quan hệ xã hội, mà chỉ điều chỉnh những
quan hệ có tính phổ biến, phổ quát cao. Như vậy, không có sự trùng khít giữa quan hệ xã hội


hiện thực với những quan hệ xã hội được pháp lý điều chỉnh. Do vậy, không phải mọi quan hệ xã
hội đều được pháp luật điều chỉnh. Những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh chỉ là một
bộ phận của quan hệ xã hội nói chung. Ngoài ra, còn nhận thấy rằng, các quan hệ xã hội, ngoài
sự điều chỉnh của pháp luật còn chịu sự điều chỉnh của các quy phạm chính trị, quy phạm đạo
đức, phong tục tập quán, quy tắc tôn giáo v.v...
Như vậy, quan hệ xã hội là nội dung, cái gốc của quan hệ pháp luật, còn quan hệ pháp luật chỉ là
hình thức thể hiện của quan hệ xã hội.
Từ những vấn đề nêu trên có thể kết luận: Quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ xã hội phát
sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước dưới tác động điều chỉnh của quy phạm pháp
luật hành chính được thể hiện dưới một hình thức pháp lý, thể hiện ở những điểm sau:
- Các bên tham gia (chủ thể) quan hệ pháp luật hành chính có thể là các cơ quan, cán bộ, công
chức nhà nước, các xí nghiệp và tổ chức cơ sở nhà nước, tổ chức xã hội, công dân Việt Nam,
người nước ngoài và người không quốc tịch.
- Quan hệ pháp luật hành chính không xuất hiện một cách tự nhiên, đồng thời với quy phạm luật
hành chính. Quy phạm pháp luật chỉ là cơ sở làm phát sinh quan hệ pháp luật, chứ không mặc
nhiên, trực tiếp tạo ra nó. Chỉ khi xuất hiện những sự kiện pháp lý cụ thể và chủ thể tương ứng
do quy phạm hành chính quy định thì quan hệ pháp luật hành chính mới phát sinh.
- Cần phân biệt chủ thể Luật hành chính với chủ thể quan hệ pháp luật hành chính. Chủ thể Luật
hành chính được quy phạm luật hành chính xác định luôn có quyền và nghĩa vụ pháp lý nhưng
có thể không thực hiện nó vì có thể trong một thời gian dài không tham gia vào quan hệ pháp luật
hành chính nào với bất cứ ai (ví dụ: một công dân bất kỳ là chủ thể của Luật hành chính nhưng
không thực hiện vi phạm hành chính thì không thể là chủ thể của quan hệ này). Còn chủ thể của
quan hệ pháp luật hành chính, cũng như bản thân quan hệ pháp luật hành chính, luôn cụ thể, vì
quan hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh khi thực hiện quy phạm. Như vậy, phải tồn tại chủ thể

cụ thể và tồn tại sự kiện pháp lý (hành vi, sự biến) làm phát sinh quan hệ pháp luật cụ thể có sự
tham gia của chủ thể đó. Cũng có những quyền và nghĩa vụ chủ thể được thực hiện mà chủ thể
của luật không cần tham gia vào quan hệ pháp luật cụ thể nào (ví dụ: quyền tự do ngôn luận).
Nghĩa là, trong trường hợp này chủ thể của luật không trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật,
hoặc quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý được thực hiện thông qua người khác.
Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính là cái mà vì nó quan hệ pháp luật hành chính phát
sinh. Nói cách khác, đó là lý do, nguyên cớ làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính. Các quy
phạm luật hành chính trực tiếp quy định khách thể, các quyền và nghĩa vụ qua lại của các bên
tham gia quan hệ gắn liền với khách thể đó.
Hành vi con người rất đa dạng về mục đích, ý nghĩa và nội dung. Các cá nhân, cơ quan, tổ chức
tham gia vào những quan hệ pháp luật hành chính nhằm thoả mãn những nhu cầu kinh tế, chính
trị, tinh thần của mình. Sự thoả mãn đó đạt được thông qua những hành vi hướng tới các đối
tượng vật chất, tinh thần hoặc thông qua những hành vi thực hiện các quyền, nghĩa vụ như:
quyền khiếu nại, tố cáo, quyền lập hội v.v... Như vậy, các giá trị vật chất, giá trị tinh thần mà cá
nhân, cơ quan, tổ chức hướng tới là khách thể của quan hệ pháp luật mà vì nó mà họ tham gia.
Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính rất đa dạng, phong phú, tuỳ từng quan hệ pháp luật
hành chính cụ thể mà xác định khách thể của quan hệ đó.
2. Đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính
Là một dạng của quan hệ pháp luật, quan hệ pháp luật hành chính cũng mang những đặc điểm


chung của quan hệ pháp luật là: tính ý chí, một loại quan hệ tư tưởng thuộc thượng tầng kiến
trúc pháp lý, một loại quan hệ xuất hiện trên cơ sở quy phạm pháp luật, các bên tham gia quan
hệ có những quyền và nghĩa vụ nhất định tương ứng với các quyền đó, là loại quan hệ xã hội
được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng hàng loạt các biện pháp khác nhau, kể cả biện pháp
cưỡng chế.
Quan hệ pháp luật hành chính có những đặc điểm riêng sau đây:
Thứ nhất, quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện trong những lĩnh vực hoạt động chấp hành và
điều hành. Đây là hoạt động mang tính chất tổ chức - quyền lực, là loại hoạt động mà trên cơ sở
của nó quan hệ pháp luật hành chính phát sinh, thay đổi, chấm dứt. Đây là đặc điểm đầu tiên,

đặc điểm cơ bản của quan hệ pháp luật hành chính. Có nghĩa hoạt động hành chính là giới hạn
của quan hệ pháp luật hành chính.
Thứ hai, để quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện, phải có sự tham gia của bên bắt buộc là cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền mà trong đó chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, là
bên được giao những quyền hạn mang tính pháp lý, nhân danh nhà nước, vì lợi ích của nhà
nước tham gia quan hệ. Nếu không có sự tham gia của nó thì quan hệ quản lý hành chính nhà
nước không xuất hiện, có nghĩa là quan hệ pháp luật hành chính không xuất hiện. Khi tham gia
quan hệ pháp luật hành chính nó có quyền ra mệnh lệnh, chỉ thị buộc bên khác trong quan hệ
phải tuân theo.
Vì vậy, không thể có quan hệ pháp luật hành chính giữa các công dân, giữa các cơ quan của tổ
chức xã hội, trừ trường hợp một trong các chủ thể đó được giao thực hiện quyền hạn nhà nước.
Nhưng khi chuyển sang nền hành chính phát triển, nhà nước chuyển dần một số công dịch nhà
nước cho cá nhân, hay tổ chức của các cá nhân, hay tổ chức xã hội đảm nhiệm, thì việc điều
hành thực hiện các công dịch đó dựa vào luật công, do vậy giữa các chủ thể đó có thể xuất hiện
quan hệ hành chính.
Thứ ba, quan hệ pháp luật hành chính có thể xuất hiện theo sáng kiến của bất kỳ bên nào - cơ
quan, tổ chức, người có thẩm quyền, công dân, v.v... Song, khác với quan hệ pháp luật dân sự
mang tính chất hợp đồng giữa hai bên, quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện mà sự đồng ý
của bên thứ hai không phải là điều kiện bắt buộc. Tức là nó có thể xuất hiện ngược với ý chí của
bên kia trong quan hệ.
Điều quan trọng là chủ thể bắt buộc tham gia vào quan hệ với tư cách đại diện quyền lực của
nhà nước, để thực hiện những quyền hạn được quy phạm pháp luật hành chính quy định. Ví dụ,
quyết định của Bộ trưởng thực hiện các quy phạm luật hành chính có ý nghĩa pháp lý trực tiếp
làm phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính với các chủ thể khác thuộc quan hệ quản lý của
Bộ theo địa chỉ của quyết định mà không cần có sự đồng ý của các chủ thể đó. Đồng thời, sự
tham gia của các cơ quan nhà nước, Bộ trưởng vào các quan hệ đó, thông thường không chỉ là
quyền, mà còn là nghĩa vụ trực tiếp được ghi trong quy phạm luật hành chính.
Mặt khác, quan hệ pháp luật hành chính phát sinh theo sáng kiến của cơ quan, tổ chức, công
dân thì cũng không đòi hỏi phải có sự đồng ý của bên kia, tức là của cơ quan nhà nước. Ví dụ,
khi công dân gửi đơn khiếu nại tới cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thì cơ quan, tổ chức,

người có thẩm quyền đó có nghĩa vụ phải xem xét và trả lời theo hạn do luật định đối với từng
loại khiếu nại, không phụ thuộc vào ý muốn của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đó.
Quan hệ pháp luật đã xuất hiện căn cứ vào sự kiện đưa đơn khiếu nại của công dân. Trong
những trường hợp này, không chỉ cơ quan nhà nước mà ngay cả công dân cũng đã hành động
trên cơ sở yêu cầu của pháp luật và cơ quan nhà nước có nghĩa vụ phải thực hiện đúng yêu cầu
của pháp luật đề ra đối với trường hợp công dân gửi đơn khiếu nại.


Thứ tư, theo pháp luật nước ta, tranh chấp giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính,
được giải quyết chủ yếu theo trình tự hành chính. Ví dụ: Khi cá nhân hay tổ chức không đồng ý
với một quyết định hành chính hay vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của cán bộ,
công chức của cơ quan đó thì cá nhân, tổ chức đó có thể khiếu nại tới cơ quan đã ra quyết định
hành chính hoặc với cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính. Nếu không thoả mãn
với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì có thể khiếu nại lên cấp trên trực tiếp của người đã
giải quyết khiếu nại lần đầu. Trong một số trường hợp có thể khiếu nại tới Toà án về những quyết
định hành chính hoặc hành vi hành chính, trong một số lĩnh vực nhất định, nếu họ không đồng ý
với kết quả giải quyết lần đầu của cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ năm, nếu bất kỳ bên nào vi phạm yêu cầu của quy phạm luật hành chính thì người đó phải
chịu trách nhiệm trước nhà nước, trước cơ quan hoặc người có thẩm quyền đại diện cho nhà
nước, chứ không phải chịu trách nhiệm trước bên kia như trong quan hệ pháp luật dân sự. Đại
diện cho nhà nước ở đây, có thể là cơ quan hành chính nhà nước, có thể Toà án (Toà án xử phạt
hành chính những người có hành vi cản trở việc xét xử ở phiên toà, cơ quan thi hành án dân sự
có quyền áp dụng các biện pháp xử phạt cảnh cáo, phạt tiền đối với những cá nhân, tổ chức
không chấp hành hoặc cản trở hoạt động của cơ quan này).
3. Phân loại quan hệ pháp luật hành chính
Quan hệ pháp luật hành chính có thể phân loại theo nhiều cách khác nhau, căn cứ vào những
tiêu chí khác nhau.
Theo tính chất quan hệ giữa các bên ta có các quan hệ pháp luật hành chính dọc và ngang.
Quan hệ dọc là quan hệ trong đó một bên phải phục tùng bên kia do giữa hai bên có quan hệ
trực thuộc nhau về tổ chức, hoặc một bên đại diện cho quyền lực nhà nước, tuy không phải là

cấp trên trực tiếp của bên kia, song hành động và quyết định của nó có hiệu lực bắt buộc thi
hành đối với bên kia và được bảo đảm bằng khả năng áp dụng cưỡng chế nhà nước. Đây là loại
quan hệ pháp luật hành chính đặc thù tiêu biểu nhất, chẳng hạn, quan hệ giữa Thủ tướng Chính
phủ với các Bộ trưởng, với Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh. Hoặc quan hệ giữa người có thẩm
quyền xử phạt hành chính với cá nhân, tổ chức bị xử phạt.
Quan hệ ngang là quan hệ giữa các bên không những không trực thuộc nhau về tổ chức, mà
trong quan hệ đó ý chí của các bên được biểu hiện theo phương pháp thoả thuận (ví dụ: Việc
ban hành các nghị quyết, thông tư liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền).
Trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước, thông thường, quan hệ ngang sẽ chuyển hoá dần
thành quan hệ dọc. Ví dụ, trong các giai đoạn của trình tự ban hành nghị quyết, thông tư liên tịch
thì tồn tại quan hệ ngang giữa các cơ quan tham gia ban hành nghị quyết, thông tư liên tịch đó.
Nhưng khi nghị quyết, thông tư liên tịch đã được ban hành thì nghị quyết, thông tư liên tịch đó là
căn cứ làm phát sinh quan hệ dọc giữa mỗi cơ quan đã tham gia ban hành nghị quyết thông tư
liên tịch với các chủ thể khác thuộc hệ thống của mình. Quan hệ ngang cũng thường tồn tại trong
quá trình chuẩn bị hoặc thảo luận trước khi ra quyết định đơn phương, khi nhà làm luật quy định
cơ quan ban hành phải thoả thuận trước với cơ quan.
Ví dụ, khi xây dựng các đề án trình Chính phủ thì Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan chủ trì đề án có
quyền mời các Bộ trưởng hoặc thủ trưởng cơ quan có liên quan đến bàn việc chuẩn bị đề án...
Gửi dự thảo đề án đến các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực, Chủ tịch Uỷ
ban nhân dân tỉnh có liên quan để lấy ý kiến. Cơ quan được hỏi ý kiến phải trả lời trong thời hạn
nhất định, nếu quá thời hạn đó mà không trả lời thì coi như đồng ý và phải chịu trách nhiệm về
các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của Bộ, ngành mình (mục 1 và 2 Điều 13 Quy chế


làm việc của Chính phủ). Trong trường hợp công dân gửi đơn kiến nghị, khiếu nại v.v... thì trước
khi cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ra quyết định đơn phương, giữa công dân đó và cơ quan
nhà nước có thẩm quyền cũng đã xuất hiện quan hệ ngang.
Như vậy, trong các trường hợp nêu trên quan hệ ngang, ở mức độ khác nhau chủ yếu mang tính
chất thủ tục, cũng có trường hợp đó là quan hệ vật chất (quan hệ nội dung), nhưng chưa phổ
biến. Các quan hệ ngang là tiền đề cho sự hình thành quan hệ dọc.

- Căn cứ vào mục đích, ý nghĩa của quan hệ pháp luật hành chính có thể chia các quan hệ pháp
luật hành chính thành: các quan hệ phát sinh trong quá trình tổ chức, thực hiện các nhiệm vụ của
quản lý hành chính nhà nước (gọi là quan hệ tích cực) và các quan hệ có liên quan tới hoạt động
bảo vệ pháp luật, chống vi phạm trong quản lý hành chính nhà nước (quan hệ bảo vệ pháp luật).
- Căn cứ nội dung cụ thể của các quan hệ ta có các quan hệ vật chất và phi vật chất.
- Theo vị trí, vai trò của các chủ thể ta có quan hệ giữa các cơ quan nhà nước và quan hệ có sự
tham gia của công dân và tổ chức xã hội.
- Theo phương thức bảo vệ ta có các quan hệ được bảo vệ theo trình tự thủ tục hành chính và
theo trình tự thủ tục tư pháp.
- Căn cứ tính chất các quan hệ ta có các quan hệ vật chất (quan hệ nội dung) và quan hệ thủ tục
(quan hệ hình thức). Quan hệ vật chất là những quan hệ xã hội chịu sự tác động điều chỉnh của
các quy phạm vật chất luật hành chính, còn quan hệ thủ tục chịu sự tác động điều chỉnh của các
quy phạm thủ tục hành chính.
4. Cơ sở phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính
Các quan hệ pháp luật hành chính không mặc nhiên sinh ra cùng lúc với quy phạm luật hành
chính. Quy phạm luật hành chính là điều kiện cần nhưng chưa đủ để quan hệ luật hành chính
xuất hiện. Chúng phát sinh, thay đổi, chấm dứt phụ thuộc vào những hoàn cảnh, điều kiện được
quy định trong phần giả định của quy phạm pháp luật hành chính mà nhà làm luật gắn sự phát
sinh, thay đổi hay chấm dứt của chúng với sự tồn tại của quy phạm luật hành chính. Đó là những
sự kiện pháp lý. Sự kiện pháp lý có thể là hành vi (hành động hay không hành động) hoặc sự
biến. Hành vi được chia thành: Hành vi hợp pháp và hành vi không hợp pháp.
Loại hành vi hợp pháp rất đa dạng, có thể là quyết định hành chính hợp pháp của các cơ quan
nhà nước, đó là các quyết định được ban hành phù hợp với yêu cầu của pháp luật nhằm giải
quyết những việc cụ thể, liên quan tới chủ thể cụ thể, là phát sinh những hậu quả pháp lý cụ thể.
Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh theo sáng kiến của cơ quan, tổ chức, công dân
thể hiện bằng những hành động hợp pháp của họ như đưa đơn yêu cầu, kiến nghị khiếu nại, tố
cáo tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền.
Hành vi không hợp pháp là những hành vi không phù hợp, vi phạm các yêu cầu của quy phạm
pháp luật hành chính. Đó là các vi phạm hành chính làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính
mà nội dung của nó là việc áp dụng đối với cá nhân, hay tổ chức có lỗi các biện pháp cưỡng chế

được quy phạm luật hành chính quy định (ví dụ: Các biện pháp trách nhiệm hành chính). Hành vi
không hợp pháp rất đa dạng có thể là việc ban hành các quyết định hành chính nhà nước trái
pháp luật cùng với hậu quả của sự thi hành quyết định đó (bắt người trái phép, khám nhà ở trái
phép v.v...), có thể là hành vi bất hợp pháp dẫn đến sự xuất hiện quan hệ pháp luật bảo vệ, quan
hệ pháp luật về trách nhiệm kỷ luật hoặc quan hệ pháp luật về trách nhiệm hành chính.


Sự biến là những hiện tượng tự nhiên xuất hiện không phụ thuộc ý chí con người, cũng là sự
kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính. Nhưng không phải mọi hiện tượng tự
nhiên đều là sự kiện pháp lý, chỉ những sự kiện nào được pháp luật quy định. Ví dụ: khi có thiên
tai các cơ quan nhà nước được sử dụng một số quyền hạn đặc biệt làm phát sinh quan hệ pháp
luật hành chính như khi có bão lụt được trưng dụng nhân lực, gỗ tre... để chống lụt; việc sinh con
cũng là sự kiện phát sinh nghĩa vụ bố mẹ đăng ký khai sinh đồng thời với quyền và nghĩa vụ của
Uỷ ban nhân dân xã, phường phải làm thủ tục đăng ký hộ khẩu và cấp giấy chứng sinh.
(1) Có quan điểm khác cho rằng quy phạm pháp luật gồm ba bộ phận: giả định, quy định, chế tài.
(1) Quan hệ xã hội là quan hệ giữa người với người trên các lĩnh vực đời sống xã hội: hành
chính - chính trị, kinh tế, dân sự, lĩnh vực quan hệ cá nhân...
Nguồn bài viết: />3. Quan hệ pháp luật HC phát sinh dựa trên cơ sở nào. Ví dụ cụ thể.
Quan hệ PLHC phát sinh khi xảy ra những sự kiện pháp lý. Sự kiến pháp lý có thể là
hành vi (hành động hoặc không hành động) hoặc sự biến. Hành vi được chia thành 2
loại: Hành vi hợp pháp và hành vi không hợp pháp.
- Loại hành vi hợp pháp rất đa dạng, có thể là các quyết định hành chính hợp pháp
của các cq nhà nước. Đó là các quyết định được ban hành phù hợp với yêu cầu của
pháp luật nhằm giải quyết những việc cụ thể, liên quan tới chủ thể cụ thể, làm phát
sinh những hậu quả pháp lý cụ thể.
Trong trưòng hợp này, quan hệ PLHC sẽ phát sinh theo sáng kiến của các tổ chức,
công dân thể hiện bằng hành động hợp pháp. (Ví dụ công dân đưa đơn khiếu nại các
cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định thu hồi đất khi họ cho là đền bù không
thoả đáng)
- Hành vi không hợp pháp là những hành vi không phù hợp, vi phạm các yêu cầu của

PLHC. Đó là vi pham hành chính làm phát sinh quan hệ PLHC. Cụ thể những hành vi
bất hợp pháp dẫn đến sự xuất hiện quan hệ pháp luật bảo vệ, quan hệ pháp luật về
trách nhiệm kỷ luật hoặc quan hệ pháp luật về trách nhiệm hành chính. (Ví dụ: Hành
vi bắt người trái phép).
- Sự biến là những hiện tượng tự nhiên xuất hiện không phụ thuộc ý chí con người.
Đây cũng là một sự kiện pháp lý làm xuất hiện quan hệ PLHC nhưng không phải mọi
hiện tượng tự nhiên đều là sự kiện pháp lý, chỉ những sự kiện nào được pháp luật
quy định.(Ví dụ: khi xảy ra thiên tai, bão lũ, cơ quan chức năng có thẩm quyền trưng
dụng nhân lực, vật lực, tài lực…để chống thiên tai).