KIỂM SOÁT ĐẦU TƯ NGOÀI NGÀNH CỦA DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG TẠI VIỆT NAM

KIỂM SOÁT ĐẦU TƯ NGOÀI NGÀNH CỦA DNNN:
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
VÀ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG TẠI VIỆT NAM
TS. Vũ Đình Ánh
Viện nghiên cứu Khoa học thị trường giá cả

I. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH
DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
1. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Với những đặc điểm tương đồng về mô hình tổ chức quản lý kinh
tế - tài chính, lại đi trước Việt Nam trong việc tiếp cận kinh tế thị trường
nên những kinh nghiệm giám sát tài chính doanh nghiệp nhà nước
(DNNN) của Trung Quốc có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.
Đối với cơ quan thanh tra, giám sát của Nhà nước và cơ quan kỷ
luật của Đảng các cấp từ Trung ương tới cơ sở được thực hiện bằng mô
hình “1 nhà 2 cửa”. Giai đoạn trước năm 1987, về phía Đảng có các cơ
quan kỷ luật, về phía Nhà nước có Cơ quan Thanh tra, Giám sát. Sau đó,
thực hiện chủ trương cải cách bộ máy Nhà nước, hai cơ quan này về nội
dung được sát nhập với nhau. Về hình thức, Bộ Giám sát Trung Quốc
trực thuộc Quốc Vụ viện; Ủy ban kỷ luật các cấp là của Đảng nhưng
thực chất là một. Ban bí thư Ủy ban kỷ luật của Đảng có một số là lãnh
đạo Bộ Giám sát, ở địa phương Ủy ban kỷ luật Đảng có lãnh đạo Cục
Giám sát địa phưong tham gia.
Theo mô hình này, Bộ trưởng Bộ Giám sát là thành viên Chính phủ
đồng thời là Phó Bí thư Ủy ban kỷ luật Trung ương. Ở địa phương (cấp
tỉnh, thành phố, khu, huyện) có mô hình tổ chức tương tự; Cục trưởng
hoặc Giám đốc Sở Giám sát tỉnh, thành phố, Cục trưởng Cục Giám sát
khu, huyện là Phó Bí thư Ủy ban kỷ luật cùng cấp. Mô hình này nhằm
đảm bảo sự gọn nhẹ, có sự kết hợp ngay trong tổ chức giữa cơ quan kỷ
luật của Đảng và giám sát của Nhà nước, tránh tình trạng chồng chéo.
297

Mặt khác, trên thực tế, đại bộ phận cán bộ đảng viên công tác ở các cơ
quan Nhà nước và các doanh nghiệp, vì vậy khi cần giám sát thì sử dụng
quyền lực Nhà nước để làm rõ, khi cần xử lý thì sử dụng quyền lực kỷ
luật của Đảng.
Để tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra, giám sát của
Nhà nước, ngày 9/5/1997 đã ban hành Luật Giám sát hành chính thay
cho Điều lệ giám sát hành chính nhằm bảo đảm hiệu lực quản lý Nhà
nước, cải tiến và nâng cao hiệu lực hành chính.
Cơ quan giám sát thuộc Quốc Vụ viện quản lý công tác giám sát
toàn quốc, cơ quan giám sát thuộc chính quyền cấp huyện trở lên đảm
nhiệm công tác giám sát trong khu vực hành chính của mình, về mặt
nghiệp vụ giám sát chịu sự lãnh đạo của cơ quan giám sát cấp trên.
Bộ máy giám sát tài chính của Trung Quốc chia thành 2 bộ phận là
giám sát bên trong và giám sát bên ngoài. Giám sát bên trong chủ yếu
do cơ quan kiểm tra giám sát nội bộ của ngành tài chính thuế thực hiện.
Giám sát bên ngoài chia thành giám sát của Nhà nước và giám sát của
xã hội. Cơ quan thi hành việc giám sát nhà nước chủ yếu là Cục Kiểm
toán nhà nước. Cơ quan chủ yếu của giám sát xã hội là các cơ quan
trung gian xã hội như Văn phòng kế toán độc lập. Giám sát tài chính
đã có từ lâu, hiện nay trong nội bộ Bộ Tài chính lập ra Cục kiểm tra
giám sát thi hành chức năng kiểm tra giám sát các nghiệp vụ của Bộ Tài
chính về chi ngân sách nhà nước, thu chi ngân sách của các ngành, thu
chi tài chính của các DNNN ở Trung ương. Ngành tài chính của các cấp
địa phương cũng lập bộ máy giám sát tài chính. Cục Kiểm tra giám sát
còn lập ra 35 văn phòng chuyên viên giám sát tài chính phân bố ở các
nơi trong cả nước, phụ trách việc kiểm tra giám sát tình hình chấp hành
ngân sách của các doanh nghiệp và đơn vị sự nghiệp đặt ở địa phương
và kiểm tra giám sát tình hình sử dụng các khoản cấp chuyên dụng của

tài chính, các hạng mục xây dựng lớn quan trọng của Trung ương.
Tổng cục Thuế Nhà nước vào đầu những năm 90 của thế kỷ XX đã
tách khỏi Bộ Tài chính để thành một đơn vị trực thuộc Quốc Vụ viện.
Tổng cục Thuế Nhà nước và Cục thuế các cấp đều lập đội giám sát kiểm
tra thuế, tiến hành kiểm tra định kỳ việc nộp thuế của các doanh nghiệp
298


trực thuộc quản lý và tiến hành kiểm tra điểm đối với những người nộp
thuế trọng điểm.
Tháng 9 năm 1983 chính thức thành lập Cục Kiểm toán nhà nước
dưới sự lãnh đạo của Quốc Vụ viện. Chức trách chủ yếu của nó là đặt ra
quy tắc chế độ kiểm toán và giám sát tình hình chấp hành quy tắc chế
độ này. Cục tiến hành kiểm toán trực tiếp đối với tình hình chấp hành
ngân sách tài chính Trung ương, tình hình chấp hành ngân sách của các
bộ Trung ương, các đơn vị sự nghiệp, tình hình chấp hành ngân sách
của chính quyền nhân dân cấp tỉnh, tình hình thu chi tài chính của Ngân
hàng Trung ương và tình hình tài sản công nợ lãi và lỗ của các tổ chức
tín dụng Trung ương.
Từ thập kỷ 80 của thế kỷ XX đã xuất hiện các Văn phòng kế toán,
đến nay trở thành bộ máy trung gian đăng ký độc lập, chuyển dần từ
quản lý hành chính sang tự quản lý theo pháp luật ngành hàng.
Giữa các tổ chức giám sát có mối quan hệ hợp tác phân công khá
chặt chẽ. Bộ Tài chính chủ yếu là giám sát hàng ngày trong quá trình
thu chi tài chính, bảo đảm an toàn hiệu quả của thu nhập và chi tiêu tài
chính. Trọng điểm nghiêng về giám sát trước sự việc và trong sự việc,
đồng thời tăng cường giám sát đối với chất lượng quản lý trưng thu và
giá thành trưng thu của ngành thuế, trưng thu kịp thời và đầy đủ số tiền
phải thu. Phạm vi giám sát của giám sát kiểm tra thuế chủ yếu là căn
cứ vào chính sách thuế của Nhà nước và văn bản pháp qui về quản lý

trưng thu, tiến hành kiểm tra giám sát đối với tình hình chấp hành nghĩa
vụ nộp thuế của người nộp thuế, trọng điểm nghiêng về khâu nộp thuế.
Phạm vi giám sát của kiểm toán chủ yếu là giám sát chính quyền nhân
dân cấp mình và cấp dưới, kiểm toán quyết toán thu chi tài chính, sử
dụng tiền vốn thuộc tính chất tài chính của các cơ quan tín dụng, các
ngành chính quyền và đơn vị sự nghiệp v.v… Nó có đặc điểm là giám
sát sau sự việc.
Kinh nghiệm của Trung Quốc cho chúng ta một bài học lớn là giữa
các ngành giám sát tài chính, nhất định phải có sự phân công hợp lý,
một mặt cần tránh giám sát trùng, gây lãng phí về sức người và sức của,
mặt khác cần tránh xảy ra “góc chết” về giám sát, xảy ra việc bỏ sót,
nhiều cơ quan nhưng không có cơ quan nào chịu trách nhiệm quản lý.
299


Thời kỳ đầu thành lập Cục Kế toán nhà nước, trọng điểm kiểm toán
là các DNNN. Từ năm 1989, Cục kiểm toán nhà nước bắt đầu chuyển từ
giám sát vi mô với trọng điểm kiểm toán thu chi tài chính doanh nghiệp
sang giám sát vĩ mô việc chấp hành ngân sách, thu chi tài chính, sự
vận hành của tài sản nhà nước, việc phân phối thu nhập quốc dân v.v…
Thông qua các việc thẩm tra, ước lượng, phân tích kịp thời những vấn
đề xuất hiện trong sự vận hành của nền kinh tế tài chính, đánh giá và dự
đoán tình hình thế kinh tế tài chính, đưa ra các kiến nghị điều hành vĩ
mô. Việc duyệt quyết toán tài chính của doanh nghiệp giao cho các cơ
quan trung gian xã hội đảm nhiệm. Hiện nay, Cục Kiểm toán nhà nước
thực hiện việc kiểm toán thường xuyên đối với một số đơn vị trọng
điểm, bao gồm 82 Bộ, ủy ban và cơ quan trực thuộc Quốc Vụ viện, 15
cơ quan tài chính của chính quyền cấp tỉnh, khu tự trị, thành phố trực
thuộc và thành phố là đơn vị kế hoạch, 10 cơ quan tín dụng nhà nước,
231 doanh nghiệp Trung ương, 90 trường đại học, đơn vị nghiên cứu và

sự nghiệp, 14 đơn vị là hạng mục sử dụng tiền vay của Ngân hàng Thế
giới. Mỗi năm ít nhất kiểm toán một lần các đơn vị này.
Những năm gần đây, các cơ quan giám sát tài chính còn tăng cường
việc kiểm tra điểm đối với chất lượng thông tin kế toán, tiến hành thẩm
định báo biểu kế toán năm của các DNNN đã qua cơ quan trung gian
xã hội thẩm định. Qua kiểm tra điểm đã tiến hành xử phạt các doanh
nghiệp và cá nhân có trách nhiệm liên quan vi phạm pháp luật, kỷ luật,
lập báo cáo đối với các cơ quan thẩm định kiểm toán hành nghề vi phạm
quy chế, chất lượng kiểm toán không cao, đồng thời xử phạt hành chính
đối với một số cơ quan kiểm toán xã hội và chuyên gia kế toán có đăng
ký hành nghề.
Kinh nghiệm Trung Quốc cho thấy việc giám sát tài chính đã phát
huy tác dụng tích cực tăng cường quản lý tài chính, giữ gìn trật tự tài
chính và thuế, kỷ luật tài chính nghiêm túc, bảo đảm thi hành thuận lợi
chính sách tài chính tích cực. Việc giám sát kiểm toán bên ngoài của tài
chính cũng phát huy được tác dụng quan trọng. Trong quá trình kiểm tra
giám sát tài chính đã kết hợp việc kiểm tra giám sát tài chính với kiểm
tra thuế, kiểm toán và giám sát trung gian xã hội, xây dựng được chế độ
300


phối hợp kiểm tra nội bộ với đặc điểm là “chế độ ủy thác”, chi viện lẫn
nhau về kỹ thuật chuyên nghiệp, phối hợp với nhau trong công tác.
2. Kinh nghiệm của các nước công nghiệp phát triển
Các nước công nghiệp phát triển đã đi trước chúng ta hàng thế kỷ
trong việc phát triển nền kinh tế thị trường nên những kinh nghiệm của
họ vừa cho phép chúng ta định hướng hoàn thiện giám sát tài chính
DNNN phù hợp với cơ chế thị trường, với từng bước phát triển của kinh
tế thị trường trong nước, vừa rút kinh nghiệm để điều chỉnh cho phù
hợp với đặc điểm và tính chất của nền kinh tê thị trường có định hướng

ở Việt Nam.
Giám sát tài chính ở các nước công nghiệp phát triển là một hình
thức kiểm soát nhà nước đối với quá trình huy động, phân bổ và sử
dụng các nguồn lực trong tất cả các khâu của hệ thống tài chính nhằm
theo dõi việc chấp hành pháp luật, mức độ chính xác và đúng mục tiêu
trong hoạt động của tất cả các cấp chính quyền và cơ quan quản lý nhà
nước. Giám sát hướng vào: (i) kiểm soát chi NSNN theo đúng dự toán
đã được Nghị viện thông qua; (ii) động viên các nguồn lực tài chính
nhà nước đầy đủ và kịp thời; (iii) tính hợp pháp của các khoản thu chi
ở tất cả các khâu trong hệ thống tài chính; (iv) theo dõi chấp hành các
nguyên tắc kế toán kiểm toán. Trong đó kiểm soát chi ngân sách là quan
trọng nhất.
Các Bộ, ngành chịu trách nhiệm giám sát hoạt động tài chính của
các DNNN thuộc Bộ mình phụ trách, bao gồm quyết định ngân sách
doanh nghiệp hàng năm, bảng cân đối tổng thể, qui mô đầu tư, các nguồn
tài chính và việc mở rộng vốn cổ phần đối với doanh nghiệp sở hữu hỗn
hợp nhà nước với tư nhân. Đối với những tập đoàn nhà nước thì quan
trọng nhất là phải giám sát hoạt động đầu tư. Tại Anh, tất cả những
khoản đầu tư tư bản lớn của các doanh nghiệp đã quốc hữu hóa và những
ngành quan trọng đều phải có sự phê duyệt của cấp bộ thay mặt chính
phủ. Các khoản chi tài chính khác được thực hiện dưới sự giám sát của
kho bạc nhà nước theo định mức. Ngoài ra, trong mỗi tập đoàn nhà nước
còn có cơ quan kiểm tra - giám sát làm nhiệm vụ theo dõi tính hợp pháp
của các hoạt động nghiệp vụ tài chính. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm
chính trong giám sát hoạt động kinh doanh của Nhà nước.
301


Giám sát tài chính nhà nước còn được áp dụng đối với các hoạt
động khu vực kinh tế tư nhân thông qua việc giám sát tính đúng đắn của

các tờ khai thuế, việc thực hiện các đơn đặt hàng của nhà nước và việc
cấp các khoản trợ cấp, tín dụng cho các doanh nghiệp tư nhân.
Quan điểm chung của nhiều nhà kinh tế tư bản là cố gắng đưa giám
sát tài chính nhà nước thành tổ chức không thiên vị, phi chính trị và siêu
giai cấp, với mục đích sử dụng nguồn động viên của nhà nước phục vụ
quyền lợi của chính những người nộp thuế.
Tại các nước công nghiệp phát triển, tổ chức cơ quan thực hiện
việc giám sát tài chính thường bao gồm: Nghị viện (Quốc hội), Cục
Giám sát tài chính nhà nước, Bộ Tài chính (các cơ quan chức năng của
Bộ), các Bộ, ngành.
Nghị viện thực hiện giám sát bằng việc xem xét và thông qua dự
toán và quyết toán NSNN. Các nước tư bản đều có ủy ban ngân sách với
chức năng kiểm tra tính hợp pháp, tính đúng đắn và đầy đủ các khoản
thu- chi ngân sách đã được phê duyệt, cũng như tính đúng đắn của các
báo cáo quyết toán tài chính. Song quyền hạn đối với ngân sách của các
nghị sĩ ở các nước tư bản cũng hạn chế nên làm giảm hiệu quả giám sát
tài chính của Nghị viện. Trong Nghị viện còn có hệ thống giám sát lựa
chọn, nó được thực hiện thông qua cơ quan chuyên môn của Nghị viện.
Cơ quan này có ở Anh, Pháp và nhiều nước khác nhằm giám sát hoạt
động tài chính của từng cấp trong hệ thống tài chính. Nhiệm vụ của ủy
ban là tìm hiểu tình hình tài chính trong các tập đoàn nhà nước và đánh
giá chung tình hình hoạt động của chúng. Nghị viện định kỳ nhận các
thông tin về mức độ hoàn thành ngân sách. Sử dụng thể thức báo cáo
trực tiếp hay báo cáo bằng văn bản, cơ quan này có quyền yêu cầu giám
sát hoạt động của Chính phủ trong trường hợp chi tiêu quá hạn mức
ngân sách đã được phê duyệt. Việc thông qua nghị quyết của Nghị viện
về quyết toán NSNN phần nhiều chỉ mang tính hình thức. Hơn nữa,
nghị quyết này thường được thông qua rất muộn. Nhiều trường hợp ở
Pháp, nó được thông qua chậm tới 5 năm.
Cơ quan giám sát tài chính độc lập đóng vai trò quan trọng ở các

nước tư bản phát triển. Nó không trực thuộc Chính phủ và chỉ báo cáo
với Nghị viện. Ở Mỹ, cơ quan này là Cục giám sát thanh tra được thành
302


lập theo Luật ngân sách và quyết toán ngày 10/6/1921. Chức năng của
nó bao gồm: (i) cụ thể hóa (giải thích) các tiêu chuẩn, định mức tài
chính; (ii) giám sát tính hợp pháp và hiệu quả của các hoạt động tài
chính do các cơ quan chính phủ thực hiện; (iii) giúp Hạ nghị viện, các
ủy ban của Hạ viện và các Hạ nghị sỹ; (iv) giám sát việc thực hiện các
nghiệp vụ thanh toán; (v) xây dựng, quy định quy chế thực hiện các
nghiệp vụ tài chính và quyết toán tài chính trong các cơ quan liên bang.
Thực tế hoạt động của cơ quan giám sát chỉ giám sát tình hình tài chính
hàng năm của các cơ quan liên bang và viết báo cáo khuyến nghị tổng
thống và Hạ viện.
Tuy nhiên, hàng loạt cơ quan liên bang như Hệ thống dự trữ liên
bang, tổ chức ngoại hối, một số quỹ của Chính phủ v.v… không chịu sự
giám sát của Cục giám sát thanh tra. Cơ quan này cũng không có quyền
giám sát các khoản kinh phí ưu đãi, bí mật cho Bộ Quốc phòng, Ủy ban
năng lượng nguyên tử, CIA, FBI v.v…
Ở Anh, cơ quan giám sát tài chính chuyên môn là Cục giám sát nhà
nước thành lập năm 1866. Tổng thanh tra được Chính phủ bổ nhiệm vô
thời hạn (suốt đời) và chỉ có thể bị miễn nhiệm theo quyết định của cả
hai viện. Quyền hạn của Cục Giám sát nhà nước ở Anh bị hạn chế hơn
ở Mỹ. Nó không có quyền giải thích và cụ thể hóa các định mức tài
chính, không có quyền can thiệp vào các hoạt động cung cấp tài chính
của các cơ quan chính phủ. Trách nhiệm của Cục giám sát nhà nước
bao gồm việc giám sát tính hợp pháp các hoạt động tài chính của các
cơ quan Chính phủ, cũng như tính hiệu quả, tính hợp lý của các khoản
chi từ nguồn lực nhà nước. Cục này phải báo cáo Nghị viện về kết quả

giám sát.
Tại Pháp, việc giám sát tình hình thực hiện ngân sách của tất cả
các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương được giao cho Viện
Thẩm kế, cơ quan tư pháp với thành viên là những nhà chuyên gia giàu
kinh nghiệm. Viện Thẩm kế bao gồm 5 viện. Viện công tố có các đại
diện của mình trong Viện Thẩm kế.
Đến đầu những năm 80, Viện Thẩm kế chỉ có bộ máy ở Trung
ương. Năm 1982 đã thành lập cục giám sát vùng, mỗi vùng có 4 vụ,
thực hiện giám sát các hoạt động tài chính trong phạm vi vùng. Viện
303


Thẩm kế thực hiện quản lý chung các Cục Giám sát khu vực, song
không có quyền thay đổi quyết định cuối cùng của Cục.
Tại Đức chức năng giám sát tài chính do Viện Thẩm kê liên bang
đảm nhận. Những công việc phức tạp hơn được chuyển cho tòa án
chuyên trách giải quyết các tranh chấp về tài chính và các vấn đề có liên
quan đến việc lạm dụng nguồn lực nhà nước.
Cơ quan giám sát tài chính quan trọng tiếp theo chính là Bộ Tài
chính. Các Cục, Vụ của Bộ Tài chính thực hiện chức năng giám sát
quá trình xây dựng và chuẩn bị dự toán NSNN, phân tích hạn mức tài
chính cho các Bộ ngành, tập trung nguồn lực vào ngân sách, cấp kinh
phí, cũng như việc thanh tra, kiểm tra. Trong đó kiểm soát chi là quan
trọng nhất. Bộ Tài chính có trong các bộ những đại diện của mình và họ
có nhiệm vụ đảm bảo tính đúng đắn, tính hợp pháp của các khoản chi.
Các giám sát viên này giám sát xem các khoản chi có đúng không, có
sử dụng đúng mục đích không, khối lượng như vậy đã đủ chưa và công
tác kế toán, kiểm toán có đúng nguyên tắc không. Hiện nay, đánh giá
tính hiệu quả của các khoản chi nhà nước được đưa vào thẩm quyền của
giám sát viên tài chính. Tất cả các lệnh thanh toán chỉ có hiệu lực khi có

ý kiến của các giám sát viên tài chính.
Cùng với sự gia tăng qui mô và hạng mục chi, gia tăng việc phân
bổ lại nguồn lực tài chính qua hệ thống tài chính, cũng như xuất hiện
nhiều khách thể mới cần giám sát, lĩnh vực giám sát tài chính do Bộ Tài
chính đảm nhận đã được mở rộng hơn. Đặc biệt ở Mỹ hiện nay, việc
giám sát tài chính Trung ương được thực hiện song song bởi hai cơ quan
độc lập là Bộ Tài chính có nhiệm vụ giám sát phần thu ngân sách liên
bang, Cục Hành chính - ngân sách giám sát các khoản chi.
Ngoài giám sát của các cục, vụ chức năng, trong Bộ Tài chính
còn có cơ quan giám sát chuyên trách. Ví dụ ở Pháp là Tổng Thanh tra
tài chính, các thanh tra viên giám sát tài chính các cơ quan nhà nước,
cơ quan chính quyền địa phương, các tập đoàn nhà nước (trừ lĩnh vực
quốc phòng).
Giám sát tài chính trong nội bộ các Bộ, ngành là việc giám sát của
các bộ ngành đối với hoạt động tài chính của các tổ chức, doanh nghiệp
trực thuộc. Cơ quan này có quyền hạn rất lớn. Nó có thể yêu cầu cơ quan
304


bị giám sát cung cấp các chứng từ, sổ sách, chất vấn các vấn đề có liên
quan, ra lệnh lãnh đạo cơ quan khắc phục những sai phạm bị phát hiện.
Các kế toán viên đóng vai trò quan trọng trong giám sát tài chính,
họ có trách nhiệm trong việc đảm bảo tính đúng đắn, đúng pháp luật
công tác kế toán trong các Bộ, ngành, các cơ quan Chính phủ, trong
việc chi đúng quy định nguồn tài chính nhà nước, đảm bảo giám sát
thanh toán kịp thời và đầy đủ.
Bên cạnh các cơ quan nhà nước, chức năng giám sát tài chính
thường xuyên còn được thực hiện bởi các công ty kế toán - kiểm toán
tư nhân trên cơ sở hợp đồng. Tại Mỹ chức năng này được giao cho do
8 công ty kế toán hàng đầu. Hình thức giám sát tài chính này thường áp

dụng cho các công ty liên doanh giữa Nhà nước và tư nhân.
Căn cứ vào thời gian, hình thức thực hiện mà giám sát tài chính ở
các nước công nghiệp phát triển cũng được chia làm ba dạng giám sát
trước, giám sát trong và giám sát sau khi các nghiệp vụ tài chính được
thực hiện.
Giám sát trước xảy ra trước khi các nghiệp vụ thu chi thực hiện.
Hình thức giám sát này được thực hiện khi xây dựng dự toán ngân sách
nhà nước, xem xét dự toán của các bộ; giám sát khi mở các khoản tín
dụng, chuyển khoản các nguồn từ ngân sách. Giám sát trong là hình
thức giám sát được thực hiện trong quá trình chấp hành dự toán ngân
sách do Cục Giám sát tài chính, Bộ Tài chính và các cơ quan của Bộ, cơ
quan giám sát của các bộ, ngành, Ngân hàng Nhà nước v.v… và các kế
toán viên. Giám sát sau được thực hiện sau khi các khoản thu chi được
thực hiện thông qua hình thức kiểm tra sổ sách, kế toán. Nhiệm vụ của
dạng giám sát này là kiểm tra tính đúng đắn, hợp pháp và hợp lý các
khoản đã chi, tính đầy đủ và kịp thời của các khoản thu ngân sách. Kiểm
toán là phương pháp chủ yếu của hình thức giám sát sau.
Giám sát tài chính trong điều kiện hiện nay đòi hỏi phải nâng cao
chất lượng của bộ máy giám sát theo hướng tăng tỷ trọng các chuyên
gia thuộc các lĩnh vực quản lý, thống kê, kinh tế, hiện đại hóa nghiệp vụ
kế toán, v.v… tăng chi để nâng cao chất lượng giám sát viên cũng như
mở các chuyên ngành đào tạo giám sát viên tại các trường đại học, đào
tạo các chuyên gia trong khuôn khổ Tổ chức Quốc tế các Trường Kiểm
305


toán cao cấp (International Organization of Supreme Audit Institutions
- IOSAI) tập hợp gần 90 quốc gia phát triển và đang phát triển. IOSAI
nghiên cứu chuẩn mực kế toán kiểm toán, thống nhất các mẫu quyết
toán và mẫu giám sát NSNN cũng như toàn bộ khu vực kinh tế nhà

nước, hướng dẫn thực hiện kế toán kiểm toán và giám sát tài chính.
Trọng tâm trao đổi của IOSAI là: (i) phương pháp giám sát tài chính;
(ii) giám sát tài chính DNNN; và (iii) hướng dẫn và hỗ trợ nâng cao chất
lượng giám sát tài chính.
II. ĐÁNH GIÁ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG TẠI VIỆT NAM
Những kinh nghiệm giám sát tài chính DNNN nói riêng, tài chính
nhà nước nói chung đã nêu ở trên có giá trị tham khảo tốt cho Việt Nam
trong quá trình xây dựng hệ thống giám sát tài chính DNNN. Riêng đối
với vấn đề đầu tư ngoài ngành của DNNN, đặc biệt là của các tập đoàn
và tổng công ty nhà nước, thì tôi cho rằng không phải là kiểm soát hay
giám sát mà cần phải kiên quyết cấm các DNNN Việt Nam đầu tư ngoài
ngành do bản chất của khu vực DNNN là được Nhà nước cấp vốn và
các điều kiện khác để hoạt động trong những lĩnh vực mà các doanh
nghiệp phi nhà nước không được, không thể hay không muốn tham gia
chứ không phải là DNNN cũng chạy theo lợi nhuận, càng không phải
là DNNN sử dụng vốn được giao hiệu quả hơn, có sức cạnh tranh cao
hơn so với doanh nghiệp phi Nhà nước. Việc cấm các DNNN không
được đầu tư ngoài ngành liên quan tới vai trò chức năng của DNNN
chứ không phải là do DNNN đầu tư ngoài ngành không hiệu quả, thua
lỗ hay đầu tư vào những lĩnh vực rủi ro cao như tài chính, ngân hàng,
chứng khoán, bảo hiểm v.v... Theo đó, việc hạn chế tỷ lệ đầu tư ngoài
ngành của DNNN dựa trên tổng vốn đầu tư hay vốn điều lệ được nhà
nước giao không những đi ngược lại bản chất của DNNN mà còn tạo ra
nhiều kẽ hở để lợi dụng “qua mặt” cơ quan giám sát tài chính DNNN.
Đơn giản là các DNNN chỉ hoạt động trong những lĩnh vực gần như
không có sự tham gia của các doanh nghiệp phi nhà nước, nói cách
khác, trong những lĩnh vực độc quyền nhà nước mà trọng tâm là không
biến độc quyền nhà nước thành độc quyền doanh nghiệp và sẵn sàng
xoá bỏ độc quyền nhà nước, chuyển hoạt động từ DNNN sang cho các
306

doanh nghiệp phi nhà nước khi có đủ điều kiện, để dành phần vốn nhà
nước cho những lĩnh vực khác.
Cơ cấu lại DNNN mà trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty đã
được xác định là một trong 3 nội dung trọng tâm cơ cấu lại nền kinh tế
của Việt Nam, là một trong 3 trụ cột thay đổi mô hình tăng trưởng kinh
tế. Tôi cho rằng cốt lõi của cơ cấu lại khu vực DNNN phải là xác lập
đúng vai trò của các DNNN trong nền kinh tế thị trường của chúng ta
gắn với vai trò kinh tế của Nhà nước, trong đó cần làm rõ Nhà nước sử
dụng công cụ gì để quản lý và can thiệp vào nền kinh tế, Nhà nước trực
tiếp tham gia vào những lĩnh vực kinh tế nào thông qua thành lập và
phát triển các DNNN, thông qua đầu tư công v.v… Theo đó, nội dung
quan trọng nhất của cơ cấu lại DNNN là tổ chức sắp xếp lại khu vực
DNNN phù hợp với vai trò mới của Nhà nước trong nền kinh tế. Tiếp
theo mới là hoàn thiện khả năng quản lý nhà nước, giám sát tài chính
đối với các DNNN đi đôi với tăng cường quản trị DNNN sao cho hiệu
quả, thực hiện lộ trình thoái vốn đầu tư ngoài ngành, tiết kiệm cắt giảm
chi phí sản xuất kinh doanh, hạ giá thành các hàng hoá và dịch vụ mà
DNNN cung cấp v.v...
Tiết kiệm, cắt giảm chi phí sản xuất kinh doanh, nâng cao năng
suất lao động, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và các nguồn lực khác là
nhiệm vụ thường xuyên và liên tục của tất cả các doanh nghiệp, trong
đó có các DNNN. Vấn đề là ở chỗ Nhà nước phải tạo ra được cơ chế
quản lý DNNN sao cho lãnh đạo DNNN có ý thức trách nhiệm cao nhất
trong việc sử dụng tiết kiệm nhất, hiệu quả nhất những nguồn lực được
Nhà nước giao để thực hiện nhiệm vụ được giao chứ không phải là thu
được lợi nhuận cao nhất từ số vốn được nhà nước giao. Tôi cho rằng
đó là vấn đề sống còn đối với lãnh đạo DNNN chứ không phải là sống
còn đối với DNNN và là tiêu chí hàng đầu để lựa chọn và bổ nhiệm

lãnh đạo DNNN. Một DNNN nào đó hoạt động không hiệu quả, thua lỗ
thì lỗi là của lãnh đạo DNNN đó và cần thay lãnh đạo DNNN để hoạt
động có hiệu quả hơn chứ không phải là xoá bỏ DNNN đó. Cái xã hội
cần, Nhà nước quan tâm là DNNN hoạt động thật sự hiệu quả, cung cấp
được nhiều hàng hoá dịch vụ nhất với chi phí thấp nhất và công khai
minh bạch nhất.
307


Tôi hoàn toàn tán thành việc phải tăng cường và hoàn thiện cơ chế
quản lý và giám sát DNNN trên cơ sở kế thừa những kinh nghiệm quốc
tế được vận dụng phù hợp với hoàn cảnh thực tế của Việt Nam. Những
bất cập hạn chế của không ít DNNN trong thời gian qua có nguyên
nhân từ việc buông lỏng quản lý, thiếu cơ chế giám sát, cơ chế quy định
trách nhiệm cụ thể đối với các cấp lãnh đạo DNNN cũng như các cấp
cơ quan quản lý DNNN. Trong tiến trình cơ cấu lại DNNN chúng ta
phải khắc phục được nhược điểm này. Quy trách nhiệm và xử lý trách
nhiệm của lãnh đạo DNNN là một trong những nội dung then chốt của
cơ chế quản lý, giám sát DNNN. Đến lượt mình, trách nhiệm về sự thua
lỗ của DNNN chỉ là một trong những trách nhiệm mà lãnh đạo DNNN
phải chịu mà thôi. Hơn nữa, một bộ phận đáng kể DNNN là hoạt động
phi lợi nhuận nên không thể đặt chỉ tiêu lợi nhuận như chỉ tiêu hàng đầu
hay thậm chí chỉ tiêu duy nhất để đánh giá và giám sát DNNN cũng như
khả năng trình độ của lãnh đạo DNNN.
Theo dự thảo Nghị định về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp
và quản lý tài chính đối với doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu,
doanh nghiệp chỉ được đầu tư, góp vốn vào ngân hàng, công ty bảo
hiểm, công ty chứng khoán, mỗi lĩnh vực một doanh nghiệp. Mức vốn
đầu tư vào từng lĩnh vực này không quá 10% vốn điều lệ của tổ chức
nhận góp vốn, nhưng tổng mức vốn đầu tư vào các lĩnh vực này không

vượt quá 10% vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp. Nếu trong cùng tập
đoàn, tổng công ty, công ty mẹ có các công ty con cùng đầu tư vào các
lĩnh vực nêu trên thì tổng mức vốn góp của công ty mẹ và các công ty
con trong tập đoàn, tổng công ty, công ty mẹ không vượt quá 15% vốn
điều lệ của tổ chức nhận góp vốn. Trường hợp đặc biệt có nhu cầu đầu
tư vượt quá quy định này, doanh nghiệp phải trình Thủ tướng Chính phủ
xem xét, quyết định. Theo Nghị định 09, công ty nhà nước được phép
đầu tư trái ngành tối đa 30% tổng nguồn vốn đầu tư. Riêng đầu tư góp
vốn vào các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán, mức vốn đầu
tư công ty nhà nước không vượt quá 20% vốn điều lệ của tổ chức nhận
góp vốn. Mức vốn góp của công ty mẹ, công ty con trong tổng công ty,
tập đoàn  không vượt quá 30% vốn điều lệ của tổ chức nhận góp vốn.
308


Bảng: Số liệu đầu tư ra ngoài ngành của các tập đoàn,
tổng công ty nhà nước (tỷ đồng)
 
 Chứng khoán
 Bảo hiểm
 Bất động sản
 Quỹ đầu tư
 Ngân hàng

2006
707
758
211
600
3838

2007
1328
2655
1431
1050
7977

2008
1697
3007
2285
1424
11427

2009
986
1578
2999
694
8734

Nguồn: Bộ Tài chính.

Theo Đảng ủy khối doanh nghiệp Trung ương, trong số 31 doanh
nghiệp và ngân hàng nằm trong diện khảo sát, có tới 21 đơn vị vẫn đầu
tư ra ngoài lĩnh vực kinh doanh chủ chốt theo chức năng nhiệm vụ của
mình. Tổng số vốn đầu tư ra bên ngoài tính trong 8 tháng đầu năm 2011
lên tới 22.590 tỷ đồng. PVN dẫn đầu trong nhóm 6 doanh nghiệp đầu
tư ra ngoài ngành với 6.690 tỷ đồng, chiếm 3,76% vốn điều lệ. Tập

đoàn Công nghiệp cao su đứng thứ 2 với khoản đầu tư ra bên ngoài
vào khoảng 3.700 tỷ đồng, chiếm 19,8% vốn điều lệ. EVN cũng đầu tư
ra ngoài ngành với 2,8% vốn điều lệ, tương đương với 2.100 tỷ đồng.
Theo chức năng Thủ tướng cho phép từ tháng 6/2011, EVN chỉ được
đầu tư ngoài ngành vào lĩnh vực khách sạn, du lịch kinh doanh bất động
sản, cho thuê văn phòng, đầu tư và cơ sở hạ tầng, khu công nghiệp. Lĩnh
vực đầu tư “rủi ro” như tài chính, ngân hàng, bảo hiểm vẫn là danh mục
được các “quả đấm thép” đổ nhiều vốn hơn cả với tổng vốn đầu tư của
13 doanh nghiệp, tập đoàn nằm trong diện kiểm tra là 10.700 tỷ đồng,
trong đó, đứng đầu là PVN với 5.636 tỷ đồng.
Theo Báo cáo của Bộ Tài chính, số tiền các tập đoàn, tổng công
ty nhà nước đầu tư ngoài ngành lên tới hơn 21.800 tỷ đồng. Trong đó,
số tiền đầu tư vào ngân hàng lên tới 10.128 tỷ đồng, bất động sản cũng
là linh vực tập trung nhiều vốn khi các doanh nghiệp góp gần 5.380 tỷ
đồng. Tập đoàn, tổng công ty cũng “mạnh tay” đầu tư vào chứng khoán,
bảo hiểm với lượng vốn lần lượt đạt 3.576 tỷ đồng và 2.236 tỷ đồng.
Các doanh nghiệp này cũng chi vào quỹ đầu tư khoảng 495 tỷ đồng.

309


Hình: Tình hình đầu tư ngoài ngành của các tập đoàn, tổng công ty trong
giai đoạn 2006-2010 (tỷ đồng)

Nguồn: Bộ Tài chính.

Theo báo cáo tài chính năm 2010, Tập đoàn Sông Đà đầu tư ra
ngoài doanh nghiệp 6.942 tỷ đồng, vượt hơn 2.355 tỷ đồng so với vốn
điều lệ của tập đoàn là 4.607 tỷ đồng. Ngoài tập đoàn - công ty mẹ,
thanh tra còn phát hiện các đơn vị thành viên cũng đầu tư ra ngoài

doanh nghiệp vượt vốn điều lệ từ hàng chục tới hàng ngàn tỷ đồng như:
Tổng công ty Lắp máy Việt Nam đầu tư ra ngoài doanh nghiệp vượt
vốn điều lệ hơn 3.732 tỷ đồng; Tổng công ty Cơ khí xây dựng đầu tư
ra ngoài doanh nghiệp vượt vốn điều lệ trên 264 tỷ đồng; Tổng công ty
Xây dựng và phát triển hạ tầng là 62,4 tỷ đồng v.v…
Hộp: Thực trạng hoạt động của tập đoàn, tổng công ty
Đến hết năm 2010 tổng tài sản của các TĐ, TCT là 1.799.317 tỷ đồng, bằng 238% so với năm
2006. Năm 2010, doanh thu của các TĐ, TCT là 1.488.273 tỷ đồng. Lợi nhuận năm 2010 của
các TĐ, TCT là 162.910 tỷ đồng
Đến hết năm 2010, tổng số nợ phải trả của các TĐ, TCT là 1.088.290 tỷ đồng, bình quân
bằng 1,67 lần vốn chủ sở hữu (quy định hiện hành được huy động vốn trong phạm vi nợ
phải trả không vượt quá 3 lần vốn điều lệ). Xét từng TĐ, TCT thì có 30 TĐ, TCT tỉ lệ nợ phải
trả/vốn chủ sở hữu lớn hơn 3 lần. Trong đó có 7 TCT trên 10 lần, có 9 TCT trên 5-10 lần, có
14 TCT từ 3 đến 5 lần.
(Theo báo cáo Thực trạng hoạt động của TĐ, TCT NN giai đoạn 2006-2010 của Bộ Tài chính)

310


Petrolimex cũng rót khoảng 1.300 tỷ đồng (bằng 12,5% vốn chủ
sở hữu) vào lĩnh vực ngoài ngành như ngân hàng, bất động sản và bảo
hiểm. Tính đến ngày 30/6/2011, Petrolimex đầu tư vào doanh nghiệp
khác với tổng giá trị gần 3.800 tỷ đồng, chiếm 35,7% vốn chủ sở hữu.
Trong đó, Petrolimex rót vào các công ty cổ phần gần 1.500 tỷ đồng,
tương đương 14,4% vốn chủ sở hữu. Ngoài ra, Petrolimex còn đầu tư
gần 95 tỷ đồng vào cổ phiếu.
Dự thảo Nghị định về thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu
Nhà nước với công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở
hữu đang được Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo. Theo dự thảo này,
việc thành lập mới, tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu, giải thể hoặc phá

sản đối với cả doanh nghiệp con là công ty TNHH một thành viên cũng
chịu sự quản lý của Nhà nước. Trước đây, quyền kiểm soát với các vấn
đề trên chỉ thực hiện với tập đoàn, công ty mẹ. Thủ tướng sẽ “rút” bớt
quyền quản lý đối với các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước và các bộ
ngành có liên quan lại được tăng thêm quyền hạn quản lý kiểm soát đối
với các doanh nghiệp đang sử dụng vốn nhà nước. Thủ tướng sẽ chỉ giữ
5 trong số 10 quyền quan trọng đối với các công ty TNHH một thành
viên, gồm: quyền thành lập doanh nghiệp mới, tổ chức lại, chuyển đổi
sở hữu, giải thể và yêu cầu phá sản; phê duyệt bổ sung, sửa đổi điều
lệ công ty; quyết định mục tiêu, chiến lược, kế hoạch phát triển đầu tư
trong 5 năm; quyết định cơ cấu tổ chức công ty, bổ nhiệm, miễn nhiệm
cách chức hoặc khen thưởng, kỷ luật đối với các chức danh Chủ tịch
hội đồng thành viên, Tổng giám đốc hoặc Giám đốc doanh nghiệp. Thủ
tướng cũng quyết định mức vốn điều lệ hoặc bổ sung vốn điều lệ trong
quá trình hoạt động của công ty. Các Bộ chủ quản sẽ được trao thêm
quyền kiểm soát như được phép bổ nhiệm hoặc cách chức, khen thưởng
đối với các chức danh kiểm soát viên; thay đổi cơ cấu sở hữu làm mất
quyền chi phối đối với công ty con có trên 50% vốn góp. Người đứng
đầu bộ, ngành cũng được quyền ký quyết định tăng lương đối với các
chức danh Chủ tịch hội đồng thành viên, kiểm soát viên và một số chức
danh khác v.v… Bộ chủ quản cũng chịu trách nhiệm trước Chính phủ
trong việc kiểm tra, giám sát đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh
nghiệp. Đồng thời, Bộ chủ quản cũng thực hiện chức năng cảnh báo
311


Thủ tướng về hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Dự thảo này cũng
quy định rõ chức năng nhiệm vụ của từng Bộ ngành có liên quan. Bộ
Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm giám sát việc giải thể, chuyển
đổi sở hữu, yêu cầu phá sản doanh nghiệp, quy hoạch phát triển ngành

nghề v.v… Bộ Tài chính có trách nhiệm giám sát kết quản sản xuất kinh
doanh, vấn đề tài chính, phát hành cổ phiếu, tăng vốn điều lệ. Đồng thời
giám sát việc tập đoàn, DNNN đầu tư vốn vào các lĩnh vực nóng như
bất động sản, chứng khoán, ngân hàng, chuyển dịch vốn. Cơ quan này
cũng có nhiệm vụ cảnh báo Thủ tướng về tính hiệu quả trong hoạt động
của doanh nghiệp v.v… Như vậy, việc giám sát các hoạt động DNNN
được thực hiện trên nguyên tắc bộ chủ quan chịu trách nhiệm cao nhất.
Các đơn vị khác có liên quan thực hiện việc đánh giá và giám sát trong
phạm vi chức năng nhiệm vụ do Chính phủ giao. Theo đại diện Đảng ủy
Khối doanh nghiệp Trung ương, hiện nay có khoảng trống trong quản
lý vốn tại các tập đoàn. Đến khi xảy ra chuyện thì Đảng ủy tập đoàn
không nắm được do không được bàn, thảo luận về chiến lược, kế hoạch
đầu tư. Do vậy, cần có tổ chức chuyên trách quản lý vốn nhà nước tại
các tập đoàn.
Bộ Tài chính chủ trì triển khai xây dựng Đề án tái cơ cấu DNNN
giai đoạn 2011 - 2015 (trọng tâm là các TĐ kinh tế, TCT nhà nước),
theo đó việc tái cơ cấu DNNN nhằm thực hiện những mục tiêu như:
Nâng cao năng lực hoạt động, hiệu quả sản xuất kinh doanh, sức cạnh
tranh của khu vực DNNN và từng DNNN tương xứng với nguồn lực
được giao; Lành mạnh hóa và nâng cao năng lực tài chính, đảm bảo
cơ cấu tài chính hợp lý cho sự phát triển lành mạnh và bền vững của
DNNN, nhất là tập đoàn kinh tế, TCT nhà nước, góp phần đảm bảo cho
TĐ kinh tế, TCT nhà nước làm tốt vai trò công cụ điều tiết vĩ mô, là
“đầu tàu” định hướng sự phát triển, tạo môi trường thuận lợi, thúc đẩy
các DN thuộc thành phần khác cùng phát triển v.v…
Để thực hiện thành công các mục tiêu trên, Bộ Tài chính cho rằng
việc tái cơ cấu DNNN cần tập trung vào những nội dung chủ yếu như:
Phát triển DNNN trong những ngành, lĩnh vực quan trọng có ý nghĩa
then chốt của nền kinh tế quốc dân, đảm bảo cân đối lớn, ổn định kinh
tế vĩ mô; quốc phòng, an ninh và trên một số địa bàn quan trọng; đẩy

312


mạnh cổ phần hóa DNNN, trong đó chú trọng vào các TĐ kinh tế, TCT
nhà nước, thu hút các nhà đầu tư chiến lược mạnh trong và ngoài nước
tham gia đầu tư vào DNNN, khuyến khích người lao động mua cổ phần
tại DN. Về cơ cấu ngành nghề, Bộ Tài chính cho biết, các TĐ, TCT nhà
nước tập trung vào những lĩnh vực, ngành nghề kinh doanh chính, thực
hiện thoái vốn đầu tư ở những lĩnh vực kinh doanh ngoài ngành sản
xuất kinh doanh chính và lĩnh vực kinh doanh nhạy cảm, có nhiều rủi
ro (như: ngân hàng, tài chính, chứng khoán, bất động sản v.v…) trước
năm 2015. Đây cũng là tiền đề để các tập đoàn kinh tế, TCT nhà nước
điều chỉnh từng bước cơ cấu tài chính một cách hợp lý và phù hợp với
định hướng phát triển chung.
Rõ ràng, chúng ta vẫn còn thiếu tư duy nhất quán về vai trò chức
năng của DNNN nói riêng, của Nhà nước nói chung trong nền kinh tế
thị trường Việt Nam nên rất khó để đề xuất kiến nghị các biện pháp liên
quan đến quản lý, giám sát tài chính DNNN, đến đầu tư ngoài ngành,
đến hiệu quả của DNNN v.v… một cách có hệ thống, có cơ sở lý luận
và thực tiễn, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế.

313