Chương I NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Chương I
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
1.1. Khái niệm.
1.1.1. Văn bản: Là hình thức ghi lại và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ
(hay ký hiệu) nhất định.
1.1.2. Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý thành
văn (được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý Nhà nước ban hành theo thẩm quyền,,
trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những
biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc
giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân..
- Như vậy văn bản quản lý nhà nước được cấu thành bởi các thành tố:
+ Chủ thể ban hành: các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.
+ Nội dung truyền đạt: là các quyết định quản lý và thông tin quản lý phục vụ cho
công tác quản lý nhà nước. Các quyết định quản lý mang tính quyền lực đơn phương
và làm phát sinh hệ quả pháp lý cụ thể. Còn thông tin quản lý có tính hai chiều: chiều
dọc từ cấp trên xuống và từ dưới lên; theo chiều ngang: là văn bản trao đổi giữa các cơ
quan ngang cấp.
+ Đối tượng áp dụng: Các cơ quan nhà nước, tổ chức, công dân có quyền được
nhận các quyết định quản lý, thông tin quản lý và có bổn phận thực hiện các quyết
định do các văn bản đưa ra, là cơ sở pháp lý cho các hoạt động cụ thể của các cơ quan
tổ chức và công dân.
1.2. Phân loại.
1.2.1. Phân loại theo hiệu lực pháp lý; (Theo hệ thống quản lý) Thể hiện hình
thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức gồm;
a) Văn bản quy phạm pháp luật:
- Khái niệm: Theo luật về ban hành quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối
hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo luật, trong đó có quy
tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để
điều chỉnh các quan hệ xã hội. (theo định hướng XHCN)
Là những quyết định quản lý, mang tính bắt buộc trong quản lý, thể hiện tính

quyền lực.
- Hệ thống văn bản QPPL: Theo Luật ban hành quy phạm pháp luật theo cơ
quan ban hành văn bản:
+ Văn bản do QH, UBTVQH ban hành.
1


+ Văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khác ở Trung ương, Bộ ngành
ban hành để thi hành văn bản QPPL của QH, UBTVQH ban hành.
+ Văn bản của HĐND, UBND ban hành để thi hành văn bản QPPL của QH,
UBTVQH hoặc của cơ quan Nhà nước cấp trên; Văn bản do UBND ban hành còn để
thi hành Nghị quyết của HĐND cùng cấp.
- Theo hệ thống Văn bản gồm
+ Văn bản luật:
* Hiến pháp là VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao nhất quy định những vấn đề cơ
bản của Nhà nước (hình thức, bản chất của NN, chế độ chính trị xã hội, kinh tế văn
hóa, nghĩa vụ quyền lợi của công dân; Hệ thống tổ chức, nguyên tắc hoạt động và
thẩm quyền của các cơ quan NN)
* Luật, bộ luật: nhằm cụ thể hóa Hiến pháp, điều chỉnh các loại quan hệ xã hội
trong các lĩnh vực hoạt động của NN.
+ Văn bản mang tính chất luật (dưới luật) gồm:
* Pháp lệnh: do UBTVQH ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội quan
trọng tương đối ổn định nhưng chưa thành Luật.
* Nghị quyết: Của QH, UBTVQH để ghi lại và truyền đạt lại những kết luận,
quyết nghị của các kỳ họp về vấn đề chủ trương chính sách, kế hoạch, biện pháp.
* Lệnh: của Chủ tịch nước để thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình theo luật
định.
* Quyết định: của Chủ Tịch nước về nhiệm vụ quyền hạn.
+ Văn bản pháp quy:
* Nghị quyết của Chính phủ, Thẩm phán, Tòa án ND tối cao,

* Nghị định của Chính phủ quy định thực hiện Luật, chế độ về kinh tế xã hội, an
ninh, quốc phòng..
* Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Viện trưởng viện KSND tối cao, Tổng
kiểm toán Nhà nước về thực hiện chủ trương chính sách của Đảng, các hoạt động
trong các lĩnh vực quản lý.
* Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Viện trưởng Viện Kiểm sát ND tối cao, Bộ
trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thuộc Chính phủ để chỉ đạo thực hiện
* Thông tư: Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan Chính
phủ ra các văn bản hướng dẫn thực hiện các văn bản QPPL khác (Luật, Nghị định, Chỉ
thị….)
* Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp.
Văn bản quy phạm pháp luật: được ban hành theo quy định của Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật.
2


b) Văn bản hành chính thông thường:
- Khái niệm:
Là các văn bản dùng để truyền đạt thông tin trong hoạt động quản lý NN. Nhằm
mục đích giải quyết các công việc cụ thể, thông tin phản ánh tình hình hoặc ghi chép
các ý kiến, kết luận trong các hội nghị, thông tin giao dịch giữa các cơ quan với nhâu
hoặc các cơ quan với công dân. Nó mang tính thông tin quản lý, chứ không mang tính
quyết định quản lý nên nó không mang tính quyền lực, áp đặt, không đảm bảo tính
cưỡng chế của NN.
Văn bản này nhằm giải quyết công việc và mọi cơ quan nhà nước, doanh nghiệp
đều ban hành.
- Các loại VB hành chính thông thường
Theo quy định tại NĐ 09/2010/NĐ-CP ngày 8/2/2010.
+ Có tên loại như: Nghị quyết (cá biệt) Quyết định ( cá biệt), chỉ thị (cá biệt),
thông báo, báo cáo, biên bản , tờ trình, hợp đồng, chương trình, kế hoạch, Công điện,

Phiếu gửi, Giấy giới thiệu, Giấy đi đường, ….Diễn văn, Các loại đơn ( đề nghị,
khiếu nại tố cáo..)
+ Không có tên loại: công văn
c) Văn bản chuyên ngành:
- Khái niệm:
Các văn bản chuyên ngành về chuyên môn, kỹ thuật thuộc thẩm quyền ban hành
của các cơ quan nhà nước do Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan quản lý chuyên
ngành ban hành.
Văn bản của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị-xã hội. Do người đứng đầu cơ
quan Trung ương của tổ chức trính trị, chính trị-xã hội quy định.
- Các loại văn bản:
Văn bản về chuyên môn trong các lĩnh vực tài chính, tư pháp, ngoại giao..
Văn bản về kỹ thuật: về xây dựng nhà cửa, cầu đường, trắc địa, thủy văn...
d) Văn bản cá biệt:
- Khái niệm: Là văn bản do cơ quan NN có thẩm quyền ban hành theo trình tự,
thủ tục nhất định nhằm đưa ra quy tắc xử sự riêng đối với một nhóm đối tượng, với
các hoạt động nghiệp vụ riêng, trên cơ sở những quy định chung và quyết định quy
phạm pháp luật; của cơ quan cấp trên, nhằm giải quyết công việc cụ thể, phù hợp chức
năng quyền hạn
- Các loại: Nghị quyết; Lệnh; Chỉ thị; Điều lệ, quy chế, quy định.
1.2.2. Phân theo hình thức khác
a) Theo tính chất sử dụng: Theo NĐ 09/2010
3


- “Bản gốc” là bản hoàn chỉnh về nội dung, thể thức văn bản được cơ quan, tổ
chức ban hành và có chữ ký trực tiếp của người có thẩm quyền. (được lưu tại văn thư).
- “Bản chính” là bản hoàn chỉnh về nội dung, thể thức văn bản được cơ quan, tổ
chức ban hành. Dùng phát hành (gửi đi)
- Bản sao: Là bản được sao nguyên từ các bản chính có giá trị như các bản chính

đã được cấp có thẩm quyền xác nhận.
b) Theo nội dung: Văn bản kỹ thuật, Kinh tế, Ngoại giao…
c) Phân theo nguồn gốc xử lý văn bản;
- Văn bản đi: Văn bản mà cơ quan đơn vị ban hành gửi đi, các cơ quan khác là đối
tượng tiếp nhận.
- Văn bản đến: Là các văn bản do đơn vị cơ quan khác ban hành (thẩm quyền ban
hành) gửi đến (đối tượng nhận được)
-Văn bản lưu hành nội bộ: văn bản ban hành chỉ sử dụng trong cơ quan đó không
gửi đi
d) Phân theo phạm vi sử dụng (rộng hẹp); tính chất bí mật.
- Văn bản sử dụng rộng rãi: Phổ biến cho mọi đối tượng tiếp nhận. không bí mật
-Văn bản mật: Văn bản chỉ sử dụng (phổ biến) trong phạm vi hẹp, có nội dung bí
mật của Nhà nước, của cơ quan kinh tế, chính trị, quốc phòng…. Mức độ mật như:
mật, tuyệt mật.
đ) Mức độ cần thiết theo thời gian:
Yêu câu đối tượng tiếp nhận văn bản thực hiện ngay với mức độ theo thời gian
thực hiện như: Khẩn, thượng khẩn, hỏa tốc.
1.3. Chức năng của văn bản QLHCNN
Gồm có 5 chức năng:
1.3. 1. Chức năng thông tin.
Là chức năng cơ bản nhất.Bao gồm việc ghi lại các thông tin quản lý trong hệ
thống quản lý hoặc từ cơ quan này đến cơ quan khác, giúp các cơ quan thu nhận thông
tin cần thiết cho hoạt động quản lý và đánh giá các thông tin thu được đó qua các hệ
thống truyền đạt thông tin khác.
Hiện nay có rất nhiều phương tiện ghi chép lưu giữ kể sự bùng nổ công nghệ
thông tin thì các văn bản vẫn được xem là hình thức thuận lợi đáng tin cậy.
Thông tin có 3 loại: TT Quá khứ, TT hiện hành, TT dự báo.
1.3.2. Chức năng pháp lý.
Thể hiện ở các phương diện:
4

- Ghi lại các quy phạm pháp luật và các quan hệ về mặt luật pháp tồn tại trong xã
hội;
- Là cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan, các tổ chức, đoàn thể;
- Là sản phẩm của sự vận dụng các quy phạm pháp luật vào đời sống thực tế, vào
quản lý nhà nước và quản lý xã hội, phản ánh các nhiệm vụ trên phương diện pháp lý
theo quy định của pháp luật hiện hành.
Đây là hình thức đảm bảo pháp lý cho các cơ quan, các đơn vị thực hiện bảo vệ
quyền lợi mọi người trước pháp luật. Chức năng pháp lý của văn bản găn liền với mục
tiêu ban hành và tạo hành lang pháp lý cho hoạt động quản lý.
Các chủ trương chính sách, pháp luật của nhà nước đều thông qua hệ thống văn
bản quản lý hành chính nhà nước.Nó xác định mối quan hệ pháp lý giữa các cơ quan
quản lý và các cơ quan bị quản lý, tạo mối ràng buộc về trách nhiệm giữa cơ quan và
cá nhân.
1.3.3. Chức năng quản lý - điều hành.
Hình thành trong các hoạt động của cơ quan, tổ chức, gắn liền với khả năng làm
công cụ điều hành cho hoạt động của các cơ quan tổ chức đó. Là công cụ tổ chức điều
hành hoạt động quản lý nhà nước, trong phạm vi không gian và thời gian.
Các cơ quan sử dụng văn bản để điều hành công việc dựa vào chức năng quản lý.
Chức năng này phát huy trong thực tiễn thì phải đảm bảo được khả năng thực thi của
cơ quan nhận được. Các văn bản mang tính quan liêu, không dựa trên mục tiêu quản
lý cụ thể thì văn bản đó không phát huy được tác dụng của nó vào thực tế. Văn bản sử
dụng không đúng, văn bản sẽ tạo nên cơ sở của chủ nghĩa quan liêu.
1.3.4. Chức năng văn hóa.
Văn hóa là sản phẩm sáng tạo của con người trong đấu tranh nhằm vươn tới trình
độ sống văn minh hơn. Văn hóa chỉ cho ta nếp sống, cách sống trong đời sống xã hội.
Văn bản cũng là sản phẩm sáng tạo của con người, được hình thành trong quá
trình lao động sáng tạo của con người. Ghi lại và truyền bá cho thế hệ mai sau những
truyền thống văn hóa quý báu của đất nước. Trong quản lý HCNN văn bản cho thấy

các chế định lề lối quản lý của từng thời kỳ, cho thấy nhiều mô thức văn hóa truyền
thống của dân tộc.
1.3.5. Chức năng xã hội.
Các văn bản cho thấy trực tiếp nhiều vấn đề xã hội khác nhau và cách thức đề
cập, giải quyết những vấn đề khác nhau trong từng thời điểm cụ thể.
Các văn bản có khả năng góp phần thúc đẩy hoặc kìm hãm sự phát triển của xã
hội. Văn bản ban hành chuẩn xác phù hợp tiến bộ xã hội phù hợp với nhu cầu xã
hội.Văn bản có thể phá vỡ mối quan hệ xã hội cũ tạo lên quan hệ xã hội mới. Nó đòi
hỏi các nhà quản lý cần quan tâm và sử dụng văn bản trong công việc của minh.
5


Ngoài ra còn có chức năng giao tiếp, thống kê, chức năng sử liệu (ghi chép lịch
sử).
1.4. Vai trò của văn bản QLNN:
1.4.1. Văn bản là cơ sở đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý của cơ
quan.
Thông tin phục vụ cho các hoạt động quản lý nhà nước chủ yếu bằng văn bản.
Thông qua văn bản các đơn vị có thể thu thập những thông tin cần thiết cho hoạt động
hàng ngày của đơn vị, tạo điều kiện cho hoạt động có hiệu quả nhất. Thông tin bao
gồm:
Các thông tin về chủ trương đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước liên
quan đến mục tiêu và phương hướng của cơ quan;
Thông tin về nhiệm vụ mục tiêu hoạt đông cụ thể của cơ quan;
Thông tin về đối tượng bị quản lý, về sự biến động của cơ quan, chức năng quyền
hạn của cơ quan;
Thông tin về các kết quả đạt được trong quản lý.
1.4.2. Văn bản là phương tiện truyền đạt các quyết định quản lý, điều hành
hoạt động.
Trong quản lý truyền đạt đòi hỏi nhanh chóng, chính xác, đúng đối tượng. Nhưng

phải truyền đạt như thế nào để các đối tượng bị quản lý hiểu, thông suốt nhiệm vụ nếu
không sẽ khó khăn cho thực hiện, hiệu quả thấp.Hệ thống văn bản giúp cho truyền đạt
các thông tin quản lý một cách rộng rãi, đồng loạt và có độ tin cậy cao. Truyền đạt
quyết định và sử dụng văn bản như một phương tiện để truyền đạt là khía cạnh quan
trọng của việc tổ chức khoa học lao động quản lý.Văn bản giúp cho các nhà quản lý
tạo các mối quan hệ về mặt tổ chức trong các cơ quan, hướng hoạt động của các thành
viên vào mục tiêu trong quản lý. .
1.4.3. Văn bản là phương tiện kiểm tra theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh
đạo.
Kiểm tra là điều kiện tất yếu để đảm bảo chô bộ máy lãnh đạo và quản lý hoạt
động có hiệu quả. Không kiểm tra chặt chẽ và thiết thực thì mọi chỉ thị, nghị quyết,
quyết định của các cơ quan chỉ là lý thuyết suông. Hệ thống văn bản quản lý NN là
căn cứ, phương tiện có hiệu lực trong kiểm tra. Xác định các văn bản nào để phục vụ
công tác kiểm tra và biện pháp áp dụng văn bản đó để kiểm tra. Nó phù hợp tình
huống xuất hiện văn bản trong hoạt động của cơ quan và nội dung văn bản và thực
hiện văn bản đó trên thực tế. Nó không tách rời việc phân công trách nhiệm một cách
cụ thể, chính xác cho mỗi bộ phận mỗi cán bộ
1.5. Hiệu lực của văn bản QLHCNN.
1.5.1. Hiệu lực về thời gian.
Tùy loại văn bản ghi hiệu lực thực hiện của văn bản.
6


- Ghi có hiệu lực (áp dụng; có hiệu lực thi hành) từ ngày ký
- Có hiệu lực tại thời điểm (từ ngày…tháng… năm).
- Các văn bản (QPPL) từ ngày đăng công báo hoặc sau 15 ngày đăng Công báo.
1.5.2. Hiệu lực về không gian.
- Văn bản QPFL của cơ quan nhà nước của TW có hiệu lực trên toàn quốc.
- Văn bản QFPL của địa phương nào có hiệu lực trong phạm vi địa phương đó
- Văn bản QPPL có hiệu lực đối với ngành chuyên môn.

- Văn bản có hiệu lực đối với các CQ, tổ chức…
1.5.3. Nguyên tắc áp dụng văn bản.
Văn bản áp dụng từ thời điểm có hiệu lực.
Nếu văn bản có quy định. Quyết định khác nhau thì áp dụng các văn bản có hiệu
lực pháp lý cao hơn (của CP cao hơn của Bộ)
Văn bản do cùng cơ quan ban hành thì áp dụng văn bản ban hành sau.

7