LUẬN văn THẠC sĩ HOÀN THIỆN QUY TRÌNH và PHÂN cấp QUẢN lý TRONG QUẢN lý NGÂN SÁCH NHÀ nước TRÊN địa bàn TỈNH QUẢNG NGÃI HIỆN NAY

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nước (NSNN) là bộ phận cơ bản, là khâu chủ đạo, có
vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia, đồng thời
là công cụ tài chính để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý vĩ mô đối với
hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước trong từng giai đoạn phát triển.
Những năm qua, cùng với quá trình đổi mới kinh tế nói chung, việc
quản lý, điều hành NSNN đã có những đổi mới căn bản và từng bước được
hoàn thiện góp phần thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế, giải quyết
được những vấn đề bức thiết về kinh tế - xã hội kể từ khi Luật NSNN ra đời
và bắt đầu có hiệu lực từ năm 1997, đánh dấu bước đổi mới quan trọng trong
lĩnh vực quản lý NSNN. Tuy nhiên, quá trình thực hiện cho đến nay cũng đặt
ra nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi bổ sung cho phù hợp với
thực tiễn.
Quảng Ngãi là một tỉnh thuộc Nam Trung Bộ có nguồn thu còn hạn
hẹp, trong khi nhu cầu chi cho đầu tư phát triển ngày càng lớn, đòi hỏi quản lý
ngân sách cần phải được hoàn thiện. Trong thực tế các biện pháp quản lý
NSNN còn những vấn đề như: Quy trình NSNN chưa được tiêu chuẩn hóa và
chưa thống nhất hóa, các chỉ tiêu tài chính, ngân sách còn rất phức tạp, chưa
đồng bộ, chưa tính đến sự biến đổi trong quá trình vận động...; phân cấp quản
lý chưa rõ nét gây nên tình trạng chồng chéo trách nhiệm, quyền hạn giữa các
cơ quan quản lý NSNN... Do vậy, việc quản lý NSNN đôi khi xử lý chậm
chạp, bị động, không phù hợp, hiệu quả chưa cao. Đây là những vấn đề bức
xúc trong quản lý ngân sách hiện nay. Chính vì vậy, cần thiết phải đánh giá
lại việc thực hiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh
Quảng Ngãi và những vấn đề đặt ra từ thực tiễn do quản lý chưa đồng bộ,
phân cấp chưa hợp lý, để tìm giải pháp phù hợp góp phần hoàn thiện quản lý

2

NSNN, nhằm thực hiện được các mục tiêu kinh tế - xã hội do Đảng bộ tỉnh
Quảng Ngãi đề ra.
Với lý do đó, tôi chọn đề tài: "Hoàn thiện quy trình và phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi" làm luận văn
thạc sĩ kinh tế.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Nghiên cứu về quản lý NSNN đã có nhiều công trình của các nhà
khoa học đề cập đến những khía cạnh riêng, với qui mô rộng, hẹp khác nhau,
trong điều kiện thời gian khác nhau, chẳng hạn các công trình:
- Đổi mới ngân sách Nhà nước của Tào Hữu Phùng, Nguyễn Công
Nghiệp, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992.
- Ngân sách Nhà nước của Lê Văn Ái, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992.
- Đổi mới chính sách tài khóa đáp ứng yêu cầu chiến lược phát triển
kinh tế - xã hội 2000 - 2010 của Bùi Đường Nghiêu, Nxb Tài chính, Hà Nội,
2001.
- Đổi mới phân cấp NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, luận văn thạc
sĩ kinh tế của Nguyễn Lương Thăng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí
Minh, Hà Nội, 2000.
Song chưa có công trình nào trực tiếp nghiên cứu một cách có hệ
thống về hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh
Quảng Ngãi.
Để thực hiện đề tài tôi có kế thừa một số ý tưởng của các công trình
đã công bố, kết hợp với thực trạng tại địa phương để đề xuất giải pháp thiết
thực góp phần vào thực tiễn quản lý ngân sách hiện nay.
3. Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu

3

- Mục đích nghiên cứu của luận văn nhằm góp phần làm rõ cơ sở lý
luận và thực tiễn về quy trình và phân cấp quản lý NSNN, đề xuất giải pháp
hoàn thiện hai nội dung trên ở địa phương.
- Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ:
+ Phân tích luận giải những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN và sự cần
thiết khách quan phải hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN.
+ Phân tích thực trạng việc thực hiện quy trình và phân cấp quản lý
ngân sách hiện nay ở tỉnh Quảng Ngãi, rút ra những mặt đạt được, những hạn
chế và nguyên nhân.
+ Đề xuất những quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình và
phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh.
- Phạm vi nghiên cứu: Trong luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu
trong phạm vi quy trình quản lý NSNN và phân cấp quản lý NSNN, các nội
dung khác của quản lý NSNN được đề cập chỉ nhằm làm rõ thêm hai nội dung
trên. Phạm vi giới hạn trong thời gian 4 năm 1998, 1999, 2000 và 2001 trên
địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
- Cơ sở lý luận:
Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở của chủ nghĩa duy vật biện
chứng, duy vật lịch sử và các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng
Hồ Chí Minh, các quan điểm đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật hiện
hành của Nhà nước.
- Phương pháp nghiên cứu:
Luận văn sử dụng phương pháp luận khoa học, phương pháp diễn dịch
qui nạp, phương pháp phân tích - khái quát, phương pháp hạch toán thống kê,
kết hợp với khảo cứu thực tiễn và các tài liệu khác có liên quan.

4

5. Đóng góp mới về khoa học của đề tài
- Góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý quy trình và phân
cấp quản lý NSNN trên địa bàn cấp tỉnh.
- Phân tích làm rõ thực trạng quản lý NSNN, tìm ra những vấn đề
chưa hoàn thiện trong các văn bản quy định và thực hiện chưa đúng hoặc
chưa hợp lý trong tổ chức quản lý cụ thể tại địa bàn khảo sát.
- Đề xuất những vấn đề có tính khả thi để hoàn thiện chức năng,
nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn quản lý ngân sách, phù hợp với yêu cầu
quản lý hiện nay và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội địa phương.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
- Tài liệu dùng tham khảo cho công việc nghiên cứu, giảng dạy, hoạch
định các chính sách quản lý nhà nước và quản lý NSNN.
- Tài liệu giúp cho các nhà quản lý ở địa phương tham khảo để vận
dụng vào công tác quản lý NSNN.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
luận văn gồm 3 chương, 8 tiết.


5

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
VÀ SỰ CẦN THIẾT HOÀN THIỆN QUY TRÌNH PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước
Lịch sử ra đời, tồn tại và phát triển NSNN với tư cách là một phạm trù
kinh tế bao giờ cũng gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước và sự tồn tại phát
triển kinh tế của mỗi quốc gia.
Khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm Nhà nước. Sự xuất hiện của
Nhà nước đòi hỏi cần phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản chi tiêu
của mình.
Đó là điều kiện cần để xuất hiện NSNN; song khái niệm NSNN ra đời
khi quan hệ hàng hóa - tiền tệ phát triển mạnh, đó là điều kiện đủ để xuất hiện
NSNN. Ngày nay hệ thống NSNN phát triển đầy đủ ở mọi quốc gia, song
quan niệm về NSNN vẫn chưa có sự thống nhất.
Trong chế độ phong kiến thường chưa có các văn bản tài chính thống
nhất, bao quát toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước mà việc thu, chi
của Nhà nước thường rất tuỳ tiện không chịu ràng buộc bởi sự kiểm soát nào.
Khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa (TBCN) ra đời nền kinh tế hàng
hóa phát triển mạnh mẽ, giai cấp tư sản đấu tranh nhằm có được môi trường
tài chính, chế độ thuế khóa rõ ràng để tự do hoạt động kinh doanh. Kết quả
cuộc đấu tranh đó Nhà nước TBCN đã xây dựng một thể chế tài chính mới;
lúc này, các nhân tố của NSNN mới hội tụ đầy đủ và NSNN từng bước được
hình thành hoàn chỉnh; đó là một ngân sách được thiết lập và phê chuẩn bởi
Nhà nước. Thuật ngữ NSNN được dùng từ đó.


6

Theo Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20 tháng 3 năm 1996 và có
hiệu lực thi hành từ năm 1997, tại Điều 1 quy định: "Ngân sách nhà nước là
toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm

thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" [19, tr. 19-20].
Hoạt động của NSNN được biểu hiện thông qua các hiện tượng, bị
ràng buộc bởi những nội dung bên trong hết sức chặt chẽ, đó là dự toán thu,
chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là
một năm). Đặc trưng của ngân sách:
- Các khoản thu NSNN phần lớn đều mang tính chất cưỡng bức, còn
các khoản chi lại mang tính cấp phát [16, tr. 8-13]. NSNN khác với ngân sách
của các chủ thể ở chỗ dự toán thu, chi của nó được thể chế hóa bằng luật pháp
và do luật định của Nhà nước. Nguồn thu của NSNN do Luật Thuế và các văn
bản khác qui định; còn chi NSNN thì căn cứ vào điều kiện kinh tế, tình hình
tài chính quốc gia, nhu cầu chi và hệ thống định mức, tiêu chuẩn do cấp Nhà
nước có thẩm quyền ban hành để lập dự toán chi.
- Mọi hoạt động của NSNN đều là hoạt động phân phối bằng tiền của
các chủ thể nào đó, tạo mối quan hệ giữa các chủ thể một bên là Nhà nước với
một bên là xã hội. Như vậy, thực chất của hoạt động này là hoạt động phân
phối các nguồn tài chính trong nền kinh tế - xã hội.
Như vậy, bản chất của NSNN được quan sát qua hai khía cạnh bộc lộ,
đó là:
Về nội dung vật chất: Là các khoản thu và chi NSNN. Các khoản thu
vào NSNN từ nền kinh tế phần lớn đều mang tính bắt buộc của Nhà nước,
Nhà nước đã sử dụng quyền lập pháp để qui định hệ thống pháp luật tài chính
và thuế khoá để động viên các nguồn lực vào tay Nhà nước. Tính chất bắt
buộc các nguồn thu này không mang ý nghĩa tiêu cực, bởi vì mọi người trong


7

diện động viên nguồn thu đều hiểu được nghĩa vụ của mình và tầm quan trọng
của NSNN đối với sự ổn định, tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội mà
Nhà nước có chức năng điều hành.

Các khoản chi NSNN cho hoạt động và phát triển kinh tế - xã hội
mang tính cấp phát (không hoàn lại trực tiếp) gồm chi cho đầu tư phát triển và
chi thường xuyên. Đây là nội dung quan trọng, dựa vào quyền lực và khả
năng tài chính của mình mà Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế xã hội của mình. Như vậy, vai trò của Nhà nước mang yếu tố quyết định đến
tính chất, qui mô hoạt động của NSNN.
Về nội dung kinh tế - xã hội: Đó là các quan hệ kinh tế thuộc nội dung
NSNN chỉ nảy sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội, nó chịu
sự điều chỉnh của Nhà nước theo những yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn
lịch sử.
Việc phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính để hình thành
nguồn thu của Nhà nước, dù thực hiện dưới hình thức nào, thực chất cũng là
quá trình giải quyết lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. Phân phối nguồn
lực tài chính là kết quả tài chính của các đơn vị kinh tế được chia thành hai
phần, phần nộp cho NSNN và phần để lại cho các thành viên của đơn vị.
Thông qua phần nộp NSNN, Nhà nước tiếp tục phân phối lại qua các khoản
cấp phát ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tư. Do vậy có thể thấy
rằng, mối quan hệ kinh tế - xã hội của NSNN là quan hệ ở phạm vi rộng lớn
liên quan đến mọi khu vực của nền kinh tế quốc dân [39].
Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ
sẵn có để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn
lực tài chính cần thiết. Song các chủ thể sản xuất - kinh doanh, các thành viên
trong xã hội thì luôn đấu tranh để bảo vệ lợi ích kinh tế của mình. Nghĩa là,
Nhà nước không thể dựa vào quyền lực của mình để huy động sự đóng góp
của xã hội dưới bất kỳ hình thức nào, bằng mọi giá phải có giới hạn hợp lí, đó


8

chính là việc giải quyết hài hoà lợi ích kinh tế nhà nước và xã hội. Nếu chỉ
chú trọng đến lợi ích của Nhà nước mà không chú trọng đến lợi ích của xã hội

thì quan hệ giữa Nhà nước và xã hội trở nên căng thẳng, sản xuất đình trệ, đời
sống nhân dân bị bần cùng.
Mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều nhằm tạo lập và sử dụng các
nguồn lực tài chính, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước
và các chủ thể trong xã hội. Do đó, có thể kết luận về bản chất NSNN như
sau: NSNN là hệ thống các mối quan hệ giữa Nhà nước và xã hội phát sinh
trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm
bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội
của mình.
1.1.2. Chức năng của ngân sách nhà nước
Trong thời gian dài nhiều nhà kinh tế đều cho rằng, NSNN có hai
chức năng là phân phối và giám đốc, mỗi chức năng có những đặc trưng
riêng. Chức năng phân phối bao gồm: phân phối lần đầu là phân phối lại giá
trị tổng sản phẩm xã hội, cùng với các nguồn tài chính khác dưới hình thức
động viên các nguồn thu vào NSNN theo các luật định như thuế, phí, lệ phí và
các văn bản khác, sau đó phân phối lại thông qua các khoản chi đầu tư phát
triển và chi thường xuyên cho nền kinh tế - xã hội. Chức năng giám đốc là hệ
quả của chức năng phân phối, tùy thuộc vào việc triển khai chức năng phân
phối, chức năng giám đốc của NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát tình hình thu,
chi NSNN, nhưng nếu chỉ nhìn nhận ở phạm vi hai chức năng trên của NSNN
thì chức năng của NSNN chỉ mới có ý nghĩa quá trình phân chia số học, chưa
thể hiện rõ ý nghĩa kinh tế tổng hợp và bao quát của chức năng.
Bản chất, chức năng của Nhà nước quyết định bản chất, chức năng của
NSNN. Hoạt động của NSNN, thực chất là hoạt động của Nhà nước trên lĩnh
vực tài chính. Nhà nước ra đời và tồn tại đều phải có nguồn lực tài chính để
chi tiêu, phục vụ cho việc duy trì bộ máy quản lý và phát triển kinh tế - xã


9

hội. Chức năng của NSNN phải có nhiệm vụ thống nhất tập hợp các khoản
thu và các khoản chi, sự thống nhất đó thể hiện cả hệ thống ngân sách, nghĩa
là luôn giữ vững mối quan hệ và loại bỏ sự tuỳ tiện giữa thu và chi ngân sách
trong phạm vi thời gian ấn định không tách rời nhau.
Như vậy nguyên nhân ra đời và tồn tại của ngân sách là sự cần thiết
tập hợp, cân đối thu, chi của Nhà nước; các khoản thu phải thực hiện theo luật
định, các khoản chi phải dựa vào tiêu chuẩn, định mức và dự toán được cấp
có thẩm quyền nhà nước phê duyệt. Việc tập hợp cân đối thu, chi ngân sách là
vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong lĩnh vực tài chính quốc gia; thông qua đó
mà thực hiện kiểm tra, giám sát việc thu, chi ngân sách có đúng luật định và
hiệu quả hay không. Từ đó ta có thể kết luận chức năng của NSNN là:
- Huy động nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu theo dự
toán nhà nước.
- Thực hiện cân đối giữa khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của
Nhà nước [16, tr. 8-13].
1.1.3. Vai trò của ngân sách nhà nước
Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở các chức năng và nhiệm
vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn. Theo yêu cầu thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước thì vai trò NSNN cũng được thể hiện khác nhau tùy
theo từng thời kỳ phát triển kinh tế và cơ chế quản lý tương ứng với từng thời
kỳ đó. Vì vậy, vai trò của NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là
công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều hành vĩ mô và toàn bộ đời
sống kinh tế - xã hội. Với quan điểm đó, vai trò NSNN thể hiện nội dung cơ
bản sau đây:
* Huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà
nước, đồng thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi
(bằng tiền) của Nhà nước [16, tr. 20-190]. Đây là vai trò lịch sử của NSNN


10

mà bất cứ cơ chế kinh tế nào, hình thái kinh tế - xã hội nào cũng phải thực
hiện.
* Điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội.
Trong thời kỳ kinh tế hiện vật với cơ chế tập trung, quan liêu bao
cấp... công cụ tài chính không phát huy được vai trò và vị trí của mình. Hoạt
động tài chính luôn ở thế bị động và nặng về nguyên tắc hành chính, các quan
hệ tài chính chỉ chủ yếu tác động trong phạm vi nhỏ hẹp, bản thân nguồn tài
chính mang tính chất đơn điệu. Nhận thức về các quan hệ tài chính nói chung
và quan hệ ngân sách nói riêng chưa thật đầy đủ, rõ ràng. Các quan hệ tài
chính lúc đó chủ yếu là quan hệ thu, chi trong phạm vi tài chính nhà nước với
nét đặc trưng là quan hệ giao nộp cấp phát [13, tr. 29].
- Điều chỉnh cơ cấu kinh tế thông qua các hoạt động thu, chi:
Thông qua các sắc thuế, là công cụ của NSNN và là nguồn thu chủ
yếu của NSNN, có tác dụng để khuyến khích, mở rộng sản xuất. Những mặt
hàng sản xuất trong nước, hàng xuất khẩu cần khuyến khích và tạo điều kiện
cho cạnh tranh với hàng hóa trong khu vực và trên thế giới, nhất là hiện nay
Việt Nam đã bắt đầu có những động thái hòa nhập thương mại với Mỹ, thế
giới, đang đứng trước thời cơ và thách thức mới; cho nên cần phải có chính
sách động viên NSNN hợp lý... Chính vì thế, thông qua chính sách thuế,
không chỉ tập trung nguồn thu cho NSNN mà còn góp phần thực hiện vai trò
định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấu nền kinh tế phát triển theo hướng tích
cực, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh [20, tr. 32].
Ngoài công cụ thuế còn có khoản thu từ nguồn vay nợ trong nước và
ngoài nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho NSNN, vấn đề là việc sử dụng nguồn
vốn vay sao cho đúng hướng, có chế độ quản lý hợp lý để có hiệu quả. Nếu
không sử dụng tốt thì đây là khoản nợ lớn của ngân sách, càng làm cho ngân
sách khó khăn bởi gánh nợ chi trả.

11

Thông qua chi đầu tư của NSNN cho xây dựng, kết cấu hạ tầng như
xây dựng giao thông, thủy lợi, điện, nước, bưu điện đã tạo được môi trường
kết cấu hạ tầng thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh. Ngân sách còn
dành vốn đầu tư để hình thành các doanh nghiệp then chốt, mũi nhọn có tác
dụng thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo ngành và vùng lãnh thổ, và
cuối cùng tác động đến tăng trưởng kinh tế và là một biện pháp để chống độc
quyền, thực hiện các chính sách ưu đãi thuế đối với doanh nghiệp sản xuất
kinh doanh miền núi, chính sách hỗ trợ các doanh nghiệp công ích đã tạo điều
kiện hỗ trợ cho sự phát triển doanh nghiệp và góp phần điều chỉnh hoạt động
kinh tế - xã hội giữa các vùng đảm bảo hợp lý hơn [2, tr. 83-86].
- Đảm bảo công bằng xã hội:
Vai trò quan trọng nhất của NSNN về mặt xã hội là từ nguồn thu huy
động được, NSNN chi đầu tư và phân phối thông qua dự toán chi NSNN cho
các ngành và mọi lĩnh vực xã hội, đảm bảo cho Nhà nước thực hiện các chức
năng nhiệm vụ của mình.
NSNN chi phối toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội từ tiêu dùng, thu
nhập cho đến các vấn đề kinh tế, xã hội; quan hệ chi tiêu liên quan đến mọi
lĩnh vực như chi cho hoạt động của bộ máy nhà nước, an ninh quốc phòng,
trật tự an toàn xã hội, chi cho giáo dục, y tế, văn hóa, xóa đói giảm nghèo, hỗ
trợ cho các đối tượng chính sách và chi cho nhiệm vụ xã hội khác... Những
khoản chi này của NSNN thường được gom thành hai nhóm; chi thường
xuyên để duy trì bộ máy nhà nước và chi phục vụ cho đầu tư phát triển. Quan
hệ chi tiêu NSNN tỷ lệ tương quan giữa các nhóm, giữa các khoản mục chi
tiêu, tốc độ tăng, giảm, chi thứ tự của ưu tiên cấp phát chi... không những chỉ
phản ánh vấn đề có quan hệ kinh tế quan trọng mà còn có ý nghĩa giai cấp,
dân tộc và các vấn đề chính trị, xã hội.
- Ổn định giá cả thị trường và chống lạm phát. Bằng các công cụ thu
và các chính sách chi ngân sách, Nhà nước có thể điều chỉnh giá cả thị trường

12

một cách chủ động. Mối quan hệ giữa giá cả, thuế và dự trữ nhà nước có ảnh
hưởng sâu sắc tới tình hình thị trường. Quản lý nhà nước về thị trường, Nhà
nước tác động vĩ mô thông qua các chính sách để định hướng, tạo hành lang
cho thị trường hàng hóa phát triển mạnh và ổn định. Trong trường hợp thị trường
có biến động mạnh về giá cả, để đảm bảo quyền lợi cho người tiêu dùng Nhà
nước sử dụng nguồn dự trữ hàng hóa và tài chính để ổn định, điều hòa quan
hệ cung - cầu, bình ổn sản xuất kinh doanh. Nguồn dự trữ này hình thành từ
kinh phí cấp phát của NSNN [2, tr. 95].
1.2. QUY TRÌNH VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1. Quản lý và chu trình quản lý ngân sách nhà nước
Quản lý NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các chức năng của
NSNN để hoạch định chính sách, chế độ; sử dụng hệ thống các phương pháp
thích hợp tác động đến các hoạt động thu - chi của NSNN, làm cho chúng vận
động theo yêu cầu khách quan của nền kinh tế - xã hội, nhằm phục vụ tốt nhất
cho việc thực hiện các chức năng do Nhà nước đảm nhận.
Quản lý NSNN được thể hiện qua việc hoạch định các chính sách, cơ
chế quản lý và Luật NSNN. Việc hoạch định chính sách, cơ chế quản lý và
Luật ngân sách đúng đắn sẽ tạo điều kiện phát huy tốt vai trò của ngân sách
trong đời sống kinh tế, xã hội. Quản lý NSNN là nghiệp vụ quản lý vĩ mô
nhưng có sự phân công, phân cấp quản lý kinh tế và hành chính, tinh thần là
vừa khai thác, tạo ra và nuôi dưỡng nguồn thu, vừa phải bố trí các nguồn chi
hợp lý. Tác động quản lý phải thông qua các hệ thống, các biện pháp phù hợp
với đặc điểm và quy luật vận động của đối tượng quản lý và được biểu hiện
qua nhiều mặt khác nhau như sau:
- NSNN phải được quản lý bằng pháp luật và kế hoạch; hoạt động thu,

chi của NSNN đều phải được quy định rõ ràng, chặt chẽ từ khâu lập kế hoạch,
thực hiện kế hoạch; xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước


13

các cấp, của các cán bộ nhà nước trong quản lý ngân sách; việc lập, chấp hành,
quyết toán, kiểm tra NSNN hàng năm thể hiện sự kết hợp chặt chẽ việc sử
dụng luật và kế hoạch để quản lý ngân sách.
- Quản lý NSNN sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp nhưng rất coi
trọng biện pháp tổ chức - hành chính: biện pháp này bảo đảm được tính thống
nhất chỉ huy, quyền lực; nó thể hiện tính luật pháp trong quản lý ngân sách vì
nó bảo vệ lợi ích cộng đồng.
- Quản lý NSNN là sự quản lý kết hợp yếu tố con người và yếu tố tài
chính: các cơ quan Nhà nước vừa là người thụ hưởng ngân sách, vừa là người
tổ chức các hoạt động ngân sách, cho nên trước hết phải quản lý con người;
các hoạt động NSNN có liên quan đến tất cả các chủ thể kinh tế - xã hội, cũng
là để phục vụ cho việc điều hành hoạt động của cơ quan nhà nước và phát
triển kinh tế - xã hội.
Hoạt động ngân sách là hoạt động thu, chi của quỹ NSNN. Nhưng để
hoạt động thu, chi mang lại hiệu quả tốt thì phải có chính sách, cơ chế quản lý
ngân sách đồng bộ và Luật NSNN làm công cụ pháp lý quan trọng để quản lý
và điều hành ngân sách. Phải nhìn nhận tính biến động của cơ chế quản lý
ngân sách trong sự biến động của hoàn cảnh kinh tế, xã hội, sự biến động của
chính sách ngân sách. Trên cơ sở đó, phải không ngừng hoàn thiện cơ chế
quản lý ngân sách, làm cho nó thích ứng với sự biến động trong chính sách
ngân sách. Một cơ chế quản lý ngân sách được coi là hợp lý khi các bộ phận
trong cơ chế đó mang tính hệ thống đồng bộ, không triệt tiêu lẫn nhau, làm
hạn chế tác dụng tích cực của cơ chế.
Hệ thống các phương pháp quản lý NSNN được sử dụng đồng thời, có

sự tác động, hỗ trợ, kiểm soát lẫn nhau như chính sách động viên, chi đầu tư
phát triển, phân cấp ngân sách, cân đối ngân sách, quy trình ngân sách... trong


14

đó, hai nội dung căn bản là: quy trình ngân sách và phân cấp quản lý NSNN
giữ vai trò quan trọng trong hệ thống quản lý ngân sách.
Quy trình ngân sách là quá trình ngân sách. Theo Luật Ngân sách quy
định thẩm quyền của các cấp chính quyền, cơ quan nhà nước, trình tự thời
gian về phân bổ, quyết định ngân sách và quyết toán ngân sách trong quá
trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Quy định này vừa tạo sự chủ
động cho chính quyền các cấp, vừa đề cao vai trò, trách nhiệm của các địa
phương trong việc thực hiện có hiệu quả ngân sách của cấp mình.
Phân cấp quản lý ngân sách là giải quyết tất cả các mối quan hệ (giữa
chính quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền nhà nước địa
phương) có liên quan tới hoạt động của NSNN. Đó là thực hiện quản lý thống
nhất NSNN theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có phân công trách nhiệm,
phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp; trong đó có nội dung phân giao
nhiệm vụ thu, chi. Sự tồn tại của hệ thống NSNN bao gồm NSTW và NSĐP
đã dẫn đến yêu cầu tất yếu là phải phân cấp quản lý cho mỗi cấp chính quyền
nhà nước về nhiệm vụ, quyền hạn đối với các vấn đề thuộc về NSNN để
NSNN ngày càng đạt hiệu quả cao hơn.
1.2.2. Quy trình ngân sách nhà nước
Quy trình NSNN bao gồm lập, chấp hành và quyết toán ngân sách; đó
là quá trình từ khi hình thành ngân sách cho tới khi kết thúc để chuyển sang
ngân sách mới.
* Lập NSNN là một trong những giai đoạn quan trọng nhất của quy
trình ngân sách. Chính trong giai đoạn này các vấn đề về khối lượng ngân
sách, về chính sách thuế, chính sách vay nợ và tiền tệ cho năm sau được xem

xét, quyết định. Lập ngân sách thực chất là dự toán các khoản thu, chi của
ngân sách trong một năm ngân sách.


15

Dự toán NSNN là dự toán tổng hợp phản ánh và đáp ứng những yêu
cầu cơ bản về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng và
những yêu cầu về mặt tài chính của bộ máy nhà nước. Khi việc dự toán thu,
chi đúng đắn, có cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối
với kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội nói chung và thực hiện ngân sách nói
riêng. Do đó lập dự toán NSNN hàng năm phải dựa vào những căn cứ sau:
- Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng - an
ninh; chi tiêu, nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh
quy mô nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện kinh tế - xã hội và tự nhiên
của từng vùng như dân số theo vùng lãnh thổ, biên chế, các chỉ tiêu về kinh tế xã hội... do cơ quan có thẩm quyền thông báo với từng Bộ, ngành, địa phương
và đơn vị cơ sở.
- Các luật, pháp lệnh thuế, chế độ thu; chế độ tiêu chuẩn, định mức chi
ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định; các chế độ, chính sách hiện hành
làm cơ sở lập dự toán chi NSNN năm, trường hợp cần sửa đổi, bổ sung phải
được nghiên cứu và ban hành trước thời điểm lập dự toán NSNN.
- Những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và phân cấp
quản lý ngân sách.
- Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu.
- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát
triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau; Thông tư hướng dẫn của Bộ
Tài chính về việc lập dự toán ngân sách và văn bản hướng dẫn của các bộ.
- Số kiểm tra về dự toán ngân sách do cơ quan có thẩm quyền thông báo.
- Tình hình dự toán ngân sách các năm trước [5].
- Vào thời điểm quy định trước khi năm ngân sách bắt đầu thì Bộ Tài

chính thông báo về yêu cầu và nội dung lập dự toán thu, chi tài chính và ngân
sách cho năm tới; chậm nhất là ngày 10/7 năm trước. Căn cứ vào các định


16

mức, tiêu chuẩn, cũng như điều kiện cụ thể của mình, các đơn vị và cơ quan
lập dự toán thu, chi tài chính, gửi cho Bộ Tài chính. Sau khi nhận được tài
liệu của các đơn vị, cơ quan, Bộ Tài chính tiến hành tổng hợp và lập ngân
sách cho năm tài chính tới để báo cáo Chính phủ, kèm theo thuyết minh và
những vấn đề cần thiết [16].
Các cấp chính quyền và cơ quan chuyên môn ở địa phương căn cứ vào
nhiệm vụ cấp mình, hệ thống luật, pháp lệnh, các chế độ, thu, chi, tiêu chuẩn
định mức; những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, ngân sách; tỷ
lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và mức bổ sung từ ngân sách cấp
trên; số kiểm tra về dự toán ngân sách (do Bộ Tài chính thông báo quý II và
Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh thông báo cho UBND huyện và xã) và tình
hình thực hiện dự toán ngân sách năm trước để tổ chức lập dự toán cấp mình.
Cơ quan tài chính các cấp có nhiệm vụ tổ chức làm việc với UBND
cấp dưới, các cơ quan, đơn vị cùng cấp về dự toán ngân sách; có quyền yêu
cầu bố trí lại những khoản thu, chi trong dự toán chưa đúng chế độ, tiêu
chuẩn, chưa hợp lý, chưa tiết kiệm, chưa phù hợp với khả năng ngân sách và
định hướng phát triển kinh tế - xã hội.
UBND hướng dẫn, tổ chức và chỉ đạo các đơn vị trực thuộc, chính
quyền cấp dưới lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý; trình
Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa
phương (NSĐP) và phương án phân bổ ngân sách cấp mình; báo cáo cơ quan
hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên dự toán NSĐP và kết quả
phân bổ dự toán ngân sách cấp mình đã được HĐND cùng cấp quyết định.
Trên cơ sở nhiệm vụ ngân sách cả năm gồm nội dung tổ chức thu

NSNN và bố trí cấp phát kinh phí của NSNN, cơ quan quản lý thu (thuế, hải
quan) lập dự toán thu ngân sách quý có chia ra khu vực kinh tế, địa bàn và đối
tượng thu chủ yếu là hình thức thu: các đơn vị thụ hưởng ngân sách lập dự


17

toán, chi quý, chi tiết theo mục lục NSNN gửi cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan
quản lý cấp trên tổng hợp, lập dự toán chi ngân sách quý (chia ra tháng). Dự
toán thu, chi gửi cơ quan tài chính đồng cấp trước ngày 10 của tháng cuối
quý.
Việc xem xét và thảo luận ngân sách được tiến hành tại kỳ họp Quốc
hội; sau khi thảo luận và thông qua, Quốc hội sẽ ra nghị quyết về việc phê
chuẩn ngân sách, nghị quyết này trở thành văn bản luật, mọi tổ chức và cá
nhân đều có nghĩa vụ chấp hành.
- Thông báo ngân sách là bước cuối cùng của quá trình hình thành
ngân sách được thực hiện sau khi có quyết định nghị quyết phê chuẩn ngân
sách của Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tài chính giao hướng dẫn nhiệm vụ thu,
chi ngân sách cho các bộ, ngành, địa phương để thực hiện.
* Chấp hành NSNN là quá trình sử dụng tổng hòa các biện pháp kinh
tế, tài chính và biện pháp hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong
dự toán NSNN trở thành hiện thực [26].
Chấp hành ngân sách được thực hiện khi năm ngân sách bắt đầu và
ngân sách được triển khai; nội dung chủ yếu là tổ chức thu, quản lý nguồn thu
NSNN và cấp phát kinh phí của NSNN.
Việc chấp hành NSNN thuộc về tất cả pháp nhân và thể nhân dưới sự
điều hành của Bộ Tài chính.
Thực chất của tổ chức chấp hành thu, chi ngân sách là việc tìm kiếm,
sử dụng các biện pháp có hiệu quả nhất để thắng lợi các nhiệm vụ chấp hành
ngân sách đặt ra.

- Nội dung chủ yếu của tổ chức chấp hành kế hoạch thu ngân sách:
+ Dựa vào kế hoạch thu hàng năm đã được Quốc hội thông qua, căn
cứ vào tình hình thực tế sản xuất kinh doanh, tình hình kinh tế hoạch định kế


18

hoạch thu hàng quý, hàng tháng phù hợp. Đồng thời phân bổ, giao nhiệm vụ
thu hàng quý, tháng cho từng ngành, từng đơn vị và cho từng cán bộ làm công
tác thu nộp.
+ Tổ chức các biện pháp kinh tế, tài chính, các biện pháp, các nghiệp
vụ nhằm hoàn thành kế hoạch thu NSNN, củng cố, kiện toàn bộ máy thu
thống nhất từ trung ương đến địa phương, đảm bảo bộ máy gọn nhẹ nhưng đạt
hiệu suất công tác cao. Cụ thể hóa các chính sách, chế độ, luật lệ thu của Nhà
nước và hướng dẫn các cấp, các ngành, các đơn vị sản xuất kinh doanh thực
hiện, nghiên cứu đề xuất các biện pháp kiểm tra thu nộp và tổ chức lực lượng
thực hiện công tác kiểm tra đôn đốc thu nộp đối với từng cơ sở hoạt động sản
xuất kinh doanh.
Xác lập mối liên hệ về mặt nghiệp vụ đối với các cơ quan liên quan
trong quá trình chấp hành kế hoạch thu NSNN: kịp thời nắm bắt và xử lý
thông tin cần thiết trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh cũng như trong lĩnh vực
thu nộp [26, tr. 347-351-352].
- Nội dung chủ yếu của tổ chức chấp hành kế hoạch chi ngân sách:
+ Xác lập quỹ cấp phát NSNN theo những mục tiêu mà kế hoạch chi
đã đặt ra nhằm đảm bảo tính chủ động trong quá trình cấp phát.
+ Kiểm tra soát xét tình hình tồn quỹ ngân sách đề xuất các biện pháp
giải quyết, trên cơ sở đó tổ chức việc cấp phát một cách kịp thời, chặt chẽ,
tránh mọi sơ hở gây lãng phí, tham ô làm thất thoát tài sản của Nhà nước.
- Bằng các biện pháp nghiệp vụ, cơ quan tài chính cụ thể hóa và
hướng dẫn các cấp, các ngành, các đơn vị thi hành. Cơ quan tài chính có trách

nhiệm thường xuyên kiểm tra tình hình sử dụng nguồn vốn của ngân sách đối
với các cấp, các ngành, các đơn vị nhằm làm cho việc sử dụng nguồn vốn của
ngân sách đúng mục đích, tiết kiệm đạt hiệu quả cao.


19

- Tham mưu cho Nhà nước điều phối nguồn vốn cấp phát của ngân
sách khi những nhu cầu đột xuất không nằm trong dự kiến kế hoạch chi
nhưng đòi hỏi phải đáp ứng.
Tổ chức đánh giá tình hình chấp hành kế hoạch chi và kịp thời đề xuất
những biện pháp khắc phục những tồn tại. Đồng thời thông báo kịp thời tình
hình cấp phát, tình hình tồn quỹ ngân sách cho các cấp có thẩm quyền theo
chế độ báo cáo qui định [26, tr. 356], [28].
* Quyết toán NSNN là khâu cuối cùng trong quy trình NSNN.
Thông qua quyết toán NSNN có thể cho ta thấy bức tranh toàn cảnh
hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nước trong thời gian qua, tình hình hoạt
động NSNN với tư cách là công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước. Từ đó rút ra
kinh nghiệm trong việc quản lý điều hành NSNN.
Các đơn vị dự toán các cấp I, II, III và đơn vị dự toán cấp dưới của
cấp III, cơ quan tài chính các cấp; KBNN; cơ quan thu đều là đối tượng thực
hiện kế toán NSNN. Trình tự lập, phê chuẩn và gửi báo cáo quyết toán thu,
chi NSNN hàng năm của ngân sách các cấp chính quyền địa phương như sau:
+ Ban Tài chính xã có trách nhiệm lập báo cáo quyết toán thu, chi
ngân sách hàng năm của xã trình UBND xã, UBND xã trình HĐND xã phê
chuẩn xem xét để gửi Phòng Tài chính huyện.
+ Phòng Tài chính huyện có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán
thu, chi ngân sách xã; lập báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách cấp huyện;
tổng hợp báo cáo thu NSNN trên địa bàn huyện; quyết toán thu, chi ngân sách
huyện (gồm thu, chi ngân sách cấp huyện và thu, chi ngân sách xã) trình

UBND huyện, UBND huyện trình HĐND huyện phê chuẩn xem xét để gửi
Sở Tài chính - Vật giá.
+ Sở Tài chính - Vật giá có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán
thu, chi ngân sách huyện; lập báo cáo thu NSNN trên địa bàn tỉnh và báo cáo


20

quyết toán thu, chi ngân sách tỉnh (bao gồm: thu, chi ngân sách cấp tỉnh; thu,
chi ngân sách cấp huyện) trình UBND, UBND tỉnh trình HĐND tỉnh phê chuẩn
xem xét để gửi Bộ Tài chính và gửi cơ quan kiểm toán nhà nước khu vực.
Công tác kiểm tra, kiểm toán, công tác kế toán ngân sách được thực
hiện thường xuyên là một biện pháp bảo đảm cho các quy định về kế toán
được chấp hành nghiêm chỉnh và số liệu kế toán được báo cáo đầy đủ, trung
thực, chính xác và khách quan.
Các báo cáo quyết toán thu, chi đơn vị ngân sách của đơn vị dự toán
các cấp và báo cáo quyết toán ngân sách của các cấp chính quyền trước khi
trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn, phải được cơ quan kiểm
toán nhà nước kiểm toán.
1.2.3. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý ngân sách thực chất là việc giải quyết mối quan hệ
giữa các cấp chính quyền trong việc sử dụng NSNN, cụ thể là:
- Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong
việc ban hành các chính sách, chế độ thu, chi quản lý NSNN.
- Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ
chi, nguồn thu và cân đối ngân sách các cấp chính quyền.
- Giải quyết mối quan hệ trong quy trình ngân sách.
Theo Luật NSNN hiện hành, mỗi cấp chính quyền đều có ngân sách
tương ứng với 4 cấp chính quyền là 4 cấp ngân sách: Ngân sách Trung ương
(NSTW), ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã.

Cả 4 cấp ngân sách này hợp thành một thể thống nhất là hệ thống
NSNN, trong đó NSTW giữ vai trò chủ đạo, ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã
lồng ghép vào nhau và hợp thành NSĐP. Nhằm phát huy vai trò chủ động,
sáng tạo của địa phương về mặt quản lý ngân sách cần phải phân cấp, phân


21

quyền phù hợp với chức năng nhiệm vụ của từng cấp, phân cấp quản lý ngân
sách cho địa phương tạo điều kiện cho địa phương khai thác nguồn thu và bố
trí kinh phí phù hợp để giải quyết các nhu cầu chi trên địa bàn, khắc phục tư
tưởng ỷ lại, thụ động, trông chờ của địa phương đối với trung ương.
Trong điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập kinh tế quốc tế
hiện nay, những nhiệm vụ điều chỉnh kinh tế vĩ mô nền kinh tế - xã hội sẽ
ngày càng trở nên phức tạp đối với chính quyền nhà nước trung ương, nên
việc phân cấp quản lý ngân sách với sự tồn tại NSĐP là hoàn toàn phù hợp
với điều kiện, hình thái tổ chức nhà nước và Hiến pháp nước ta, phân cấp
quản lý ngân sách theo cấp chính quyền sẽ tăng cường quyền hạn, trách
nhiệm của chính quyền địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn thu
và đảm nhận các nhiệm vụ chi được giao. Phân cấp ngân sách không chỉ dừng
lại ở việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp ngân sách mà còn giải
quyết tất cả các mối quan hệ về kinh tế - tài chính giữa các cấp chính quyền
địa phương. Do đó, nó là công việc của chính các cấp chứ không phải chỉ là
công việc điều hành riêng trong nội bộ của ngành tài chính [33].
* Nội dung phân cấp quản lý NSNN:
Giải quyết mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP theo hướng tập trung
cần thiết NSTW để phát huy vai trò chủ đạo, chi phối trong toàn bộ hệ thống
NSNN. Đồng thời mở rộng hơn quyền chủ động NSĐP trong bảo đảm nguồn
thu và nhiệm vụ chi. Quá trình đó giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền
các cấp trong quản lý ngân sách, với ý nghĩa đó phân cấp ngân sách phải bao

gồm các nội dung sau:
Thứ nhất là quan hệ về mặt chế độ, chính sách.
Trong phân cấp quản lý ngân sách phải phân định rõ cấp chính quyền
nào được ban hành các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, chỉ tiêu
ngân sách ban hành những loại chế độ nào. Những vấn đề này phải được quy


22

định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn mỗi cấp tức là
cấp trung ương thì phạm vi thực hiện đến đâu, cấp địa phương thì quyền xử lý
ở phạm vi mức độ giới hạn nào trong hoạt động ngân sách. NSĐP vừa thể
hiện tính chủ động, độc lập, vừa là sự chấp hành. Các chế độ, chính sách, định
mức, tiêu chuẩn mỗi cấp ngân sách tuy phân định phạm vi, giới hạn nhưng
chúng có mối quan hệ khăng khít và thống nhất toàn quốc. Nếu không chấp
hành nghiêm chỉnh trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền trong
quản lý ngân sách thì sẽ xảy ra mâu thuẫn giữa yêu cầu xử lý các điều kiện cụ
thể ở địa phương và khắc phục được tính chất quan liệu cứng nhắc của các
quy định từ trung ương.
Thứ hai là quan hệ vật chất.
Quan hệ vật chất trong việc phân giao nhiệm vụ chi và nguồn thu cũng
như quyền hạn trong cân đối ngân sách các cấp chính quyền nhà nước rất
phức tạp vì luôn vấp phải những khó khăn do sự biến động của khối lượng
nguồn thu, vì nguồn thu phụ thuộc lớn vào tình trạng kinh tế của mỗi địa
phương, nguồn thu ở mỗi địa phương chênh lệch nhau đều có ảnh hưởng đến
việc chi tiêu khác nhau.
Rõ ràng quá trình chấp hành NSNN đều có đụng chạm đến quyền hạn
và lợi ích của các cấp chính quyền, có thể nói đây là mâu thuẫn luôn có trong
sự thống nhất lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương, làm dịu đi tính phức tạp,
không để gia tăng mâu thuẫn trong quan hệ vật chất. Cho nên khi ban hành

chế độ phân chia vật chất chú trọng đến đặc điểm, khả năng của địa phương
trong khai thác nguồn thu.
Thứ ba là quan hệ về quản lý.
Quan hệ quản lý trong quy trình NSNN, từ khâu lập, chấp hành và
quyết toán ngân sách, các mối quan hệ quản lý này phải được phân định rõ
theo cấp ngân sách trong quá trình vận động ngân sách, nghĩa là các nội dung
quản lý mỗi cấp phải được tiêu chuẩn hóa và thống nhất hóa thành hệ thống.


23

Có như vậy sẽ khắc phục tình trạng bao biện ôm đồm, bỏ lơi nhiệm vụ của
chính quyền cấp trên, gây phức tạp cho chính quyền cấp dưới, gây thiệt hại to
lớn cho kinh tế đất nước [32].
Ba nội dung phân cấp quản lý có mối quan hệ khăng khít, các chế độ,
chính sách quyết định đến quyền hạn, lợi ích, vật chất mỗi cấp ngân sách.
NSĐP được phân giao cụ thể các nhiệm vụ chi và nguồn thu gắn với
phân cấp kinh tế - xã hội và hoạt động của chính quyền như:
- Về phân cấp nguồn thu:
+ Theo Luật NSNN quy định các khoản thu NSĐP gồm: các khoản
thu được tập trung vào ngân sách cấp mình 100% và các khoản thu được phân
chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách các cấp. Quy định của cơ chế phân
cấp NSNN, các khoản thu được để lại 100% cho NSĐP như:
- Tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với các doanh nghiệp. Tiền thuê
và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước - do ngân sách tỉnh thu.
+ Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài
hoặc từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển từ nước ngoài (ODA) thuộc ngân sách cấp
nào thì ngân sách cấp đó thu...
Tùy theo yêu cầu tình hình kinh tế - xã hội và nhiệm vụ chi trên từng
địa bàn, ngân sách các cấp trung ương, tỉnh, huyện có nhiệm vụ chi bổ sung

cho ngân sách cấp dưới, ngược lại ngân sách các cấp, tỉnh, huyện, xã (phường,
thị trấn) còn có một phần được bổ sung từ ngân sách cấp trên trực tiếp.
Phần được bổ sung thu ngân sách này là các khoản thu phân chia theo
tỷ lệ phần trăm giữa các cấp ngân sách.
Đây là các khoản thu khá phức tạp và cơ chế phân cấp ngân sách đã
quy định cho phép điều hòa theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp ngân sách. Các
khoản thu này như:


24

+ Đối với các doanh nghiệp do Trung ương quản lý bao gồm thu thuế
giá trị gia tăng (trừ thuế giá trị gia tăng hàng hóa xuất nhập khẩu), thuế thu
nhập doanh nghiệp (không kể đơn vị hạch toán toàn ngành), các khoản thu
thuế sử dụng vốn NSNN, thu hoàn vốn chênh lệch giá và thu khác... phân cấp
nhiệm vụ thu do tỉnh đảm nhiệm và được phân chia tỷ lệ phần trăm giữa
NSTW và ngân sách tỉnh theo quy định của Trung ương (không phân chia cho
ngân sách huyện).
+ Đối với các doanh nghiệp do địa phương quản lý và các doanh
nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài bao gồm thu thuế giá trị gia tăng, thuế thu
nhập doanh nghiệp, thu sử dụng vốn NSNN, thu hoàn vốn chênh lệch giá và
các khoản thu khác phân cấp cho tỉnh thì do tỉnh thu và được điều tiết toàn bộ
cho ngân sách tỉnh, không điều tiết cho ngân sách huyện. Thuế sử dụng đất
nông nghiệp phân cấp cho huyện thu và được phân chia tỷ lệ phần trăm cho
ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã. Mức phân chia cho các cấp
ngân sách được xác định căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương.
+ Thu từ khu vực ngoài quốc doanh bao gồm thuế doanh thu (thuế
GTGT), thuế lợi tức (thuế thu nhập doanh nghiệp), thuế tài nguyên, thuế môn
bài, thuế sát sinh, thu khác phân giao nhiệm vụ cho cả tỉnh và huyện nhưng
chủ yếu là huyện thu, nguồn thu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm cho cả

ba cấp ngân sách địa phương (tỉnh, huyện, xã) theo tỷ lệ nhất định. Thu phí và
lệ phí phân cấp thuộc nhiệm vụ thu của ngân sách tỉnh, huyện, xã, cấp nào thu
thì ngân sách cấp đó được hưởng 100%...
Những nguồn thu lớn và tập trung được phân cấp thu cho ngân sách
tỉnh đảm nhận nhằm thực hiện chức năng quan trọng của ngân sách tỉnh. Chỉ
có Chính phủ mới được quyền quy định điều chỉnh các khoản thu chi, từng
cấp ngân sách, quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa
NSTW và ngân sách tỉnh và mức bổ sung của NSTW cho ngân sách tỉnh.


25

- Phân cấp nhiệm vụ chi:
Chế độ tiêu chuẩn, định mức chỉ tiêu do Chính phủ hoặc Chính phủ ủy
quyền cho Bộ Tài chính quy định áp dụng thống nhất trong cả nước. Luật
NSNN quy định chi NSNN chỉ được thực hiện chi khi có đủ ba điều kiện là:
Một là, đã có trong dự toán ngân sách được duyệt
Hai là, đúng chế độ tiêu chuẩn định mức do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quyết định.
Ba là, đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được
ủy quyền chuẩn chi. Ngoài ra từng khoản chi trong phạm vi địa phương cũng
được phân cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã một cách cụ thể.
Các nhiệm vụ chi được phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương
như:
+ Chi đầu tư XDCB các hạng mục công trình cấp tỉnh là nhiệm vụ chi
của ngân sách tỉnh. Riêng các khoản, chi xây dựng kết cấu hạ tầng huy động
góp từ các tổ chức, cá nhân thì cấp ngân sách nào huy động, cấp đó đảm
nhiệm chi.
+ Chi vốn lưu động cho các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) địa
phương do ngân sách tỉnh chi.

Đối với sự nghiệp kinh tế bao gồm chi sự nghiệp nông nghiệp, sự
nghiệp thủy lợi, sự nghiệp giao thông, sự nghiệp kiến thiết thị chính, phân cấp
chi cho cả ngân sách tỉnh, huyện, xã. Các khoản chi sự nghiệp đó cho các
công trình thuộc cấp nào quản lý thì ngân sách cấp đó đảm nhiệm chi. Sự
nghiệp giáo dục - đào tạo, sự nghiệp y tế, khoa học - công nghệ, môi trường
phân cấp cho ngân sách tỉnh đảm nhiệm chi thông qua phương thức cấp phát
ủy quyền cho các huyện.