Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh quảng ngãi

Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nớc (NSNN) là bộ phận cơ bản, là khâu chủ đạo, có vị
trí, vai trò đặc biệt quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia, đồng thời là
công cụ tài chính để Nhà nớc thực hiện chức năng quản lý vĩ mô đối với hoạt
động kinh tế - xã hội của đất nớc trong từng giai đoạn phát triển.
Những năm qua, cùng với quá trình đổi mới kinh tế nói chung, việc
quản lý, điều hành NSNN đã có những đổi mới căn bản và từng bớc đợc hoàn
thiện góp phần thúc đẩy tăng trởng và phát triển kinh tế, giải quyết đợc những
vấn đề bức thiết về kinh tế - xã hội kể từ khi Luật NSNN ra đời và bắt đầu có
hiệu lực từ năm 1997, đánh dấu bớc đổi mới quan trọng trong lĩnh vực quản lý
NSNN. Tuy nhiên, quá trình thực hiện cho đến nay cũng đặt ra nhiều vấn đề
cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi bổ sung cho phù hợp với thực tiễn.
Quảng Ngãi là một tỉnh thuộc Nam Trung Bộ có nguồn thu còn hạn
hẹp, trong khi nhu cầu chi cho đầu t phát triển ngày càng lớn, đòi hỏi quản lý
ngân sách cần phải đợc hoàn thiện. Trong thực tế các biện pháp quản lý NSNN
còn những vấn đề nh: Quy trình NSNN cha đợc tiêu chuẩn hóa và cha thống
nhất hóa, các chỉ tiêu tài chính, ngân sách còn rất phức tạp, cha đồng bộ, cha
tính đến sự biến đổi trong quá trình vận động ; phân cấp quản lý cha rõ nét
gây nên tình trạng chồng chéo trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ quan quản
lý NSNN Do vậy, việc quản lý NSNN đôi khi xử lý chậm chạp, bị động,
không phù hợp, hiệu quả cha cao. Đây là những vấn đề bức xúc trong quản lý
ngân sách hiện nay. Chính vì vậy, cần thiết phải đánh giá lại việc thực hiện
quy trình và phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi và
những vấn đề đặt ra từ thực tiễn do quản lý cha đồng bộ, phân cấp cha hợp lý,
để tìm giải pháp phù hợp góp phần hoàn thiện quản lý NSNN, nhằm thực hiện
đợc các mục tiêu kinh tế - xã hội do Đảng bộ tỉnh Quảng Ngãi đề ra.
1
Với lý do đó, tôi chọn đề tài: "Hoàn thiện quy trình và phân cấp
quản lý ngân sách nhà nớc trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi" làm luận văn
thạc sĩ kinh tế.

2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Nghiên cứu về quản lý NSNN đã có nhiều công trình của các nhà khoa
học đề cập đến những khía cạnh riêng, với qui mô rộng, hẹp khác nhau, trong
điều kiện thời gian khác nhau, chẳng hạn các công trình:
- Đổi mới ngân sách Nhà nớc của Tào Hữu Phùng, Nguyễn Công
Nghiệp, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992.
- Ngân sách Nhà nớc của Lê Văn ái, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992.
- Đổi mới chính sách tài khóa đáp ứng yêu cầu chiến lợc phát triển kinh
tế - xã hội 2000 - 2010 của Bùi Đờng Nghiêu, Nxb Tài chính, Hà Nội, 2001.
- Đổi mới phân cấp NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, luận văn thạc
sĩ kinh tế của Nguyễn Lơng Thăng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí
Minh, Hà Nội, 2000.
Song cha có công trình nào trực tiếp nghiên cứu một cách có hệ thống
về hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng
Ngãi.
Để thực hiện đề tài tôi có kế thừa một số ý tởng của các công trình đã
công bố, kết hợp với thực trạng tại địa phơng để đề xuất giải pháp thiết thực
góp phần vào thực tiễn quản lý ngân sách hiện nay.
3. Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu của luận văn nhằm góp phần làm rõ cơ sở lý
luận và thực tiễn về quy trình và phân cấp quản lý NSNN, đề xuất giải pháp
hoàn thiện hai nội dung trên ở địa phơng.
- Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ:
2
+ Phân tích luận giải những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN và sự cần
thiết khách quan phải hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN.
+ Phân tích thực trạng việc thực hiện quy trình và phân cấp quản lý
ngân sách hiện nay ở tỉnh Quảng Ngãi, rút ra những mặt đạt đợc, những hạn
chế và nguyên nhân.
+ Đề xuất những quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình và

phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh.
- Phạm vi nghiên cứu: Trong luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu
trong phạm vi quy trình quản lý NSNN và phân cấp quản lý NSNN, các nội
dung khác của quản lý NSNN đợc đề cập chỉ nhằm làm rõ thêm hai nội dung
trên. Phạm vi giới hạn trong thời gian 4 năm 1998, 1999, 2000 và 2001 trên
địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
4. Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu
- Cơ sở lý luận:
Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở của chủ nghĩa duy vật biện chứng,
duy vật lịch sử và các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, t tởng Hồ Chí
Minh, các quan điểm đờng lối của Đảng, chính sách, pháp luật hiện hành của
Nhà nớc.
- Phơng pháp nghiên cứu:
Luận văn sử dụng phơng pháp luận khoa học, phơng pháp diễn dịch
qui nạp, phơng pháp phân tích - khái quát, phơng pháp hạch toán thống kê, kết
hợp với khảo cứu thực tiễn và các tài liệu khác có liên quan.
5. Đóng góp mới về khoa học của đề tài
- Góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý quy trình và phân
cấp quản lý NSNN trên địa bàn cấp tỉnh.
3
- Phân tích làm rõ thực trạng quản lý NSNN, tìm ra những vấn đề cha
hoàn thiện trong các văn bản quy định và thực hiện cha đúng hoặc cha hợp lý
trong tổ chức quản lý cụ thể tại địa bàn khảo sát.
- Đề xuất những vấn đề có tính khả thi để hoàn thiện chức năng, nhiệm
vụ, trách nhiệm, quyền hạn quản lý ngân sách, phù hợp với yêu cầu quản lý
hiện nay và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội địa phơng.
6. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
- Tài liệu dùng tham khảo cho công việc nghiên cứu, giảng dạy, hoạch
định các chính sách quản lý nhà nớc và quản lý NSNN.
- Tài liệu giúp cho các nhà quản lý ở địa phơng tham khảo để vận dụng

vào công tác quản lý NSNN.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
luận văn gồm 3 chơng, 8 tiết.
4
Chơng 1
Những vấn đề cơ bản về ngân sách Nhà nớc
và sự cần thiết hoàn thiện quy trình phân cấp
quản lý ngân sách Nhà nớc
1.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nớc
1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nớc
Lịch sử ra đời, tồn tại và phát triển NSNN với t cách là một phạm trù
kinh tế bao giờ cũng gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nớc và sự tồn tại phát
triển kinh tế của mỗi quốc gia.
Khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm Nhà nớc. Sự xuất hiện của
Nhà nớc đòi hỏi cần phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản chi tiêu
của mình.
Đó là điều kiện cần để xuất hiện NSNN; song khái niệm NSNN ra đời
khi quan hệ hàng hóa - tiền tệ phát triển mạnh, đó là điều kiện đủ để xuất hiện
NSNN. Ngày nay hệ thống NSNN phát triển đầy đủ ở mọi quốc gia, song quan
niệm về NSNN vẫn cha có sự thống nhất.
Trong chế độ phong kiến thờng cha có các văn bản tài chính thống
nhất, bao quát toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nớc mà việc thu, chi của
Nhà nớc thờng rất tuỳ tiện không chịu ràng buộc bởi sự kiểm soát nào. Khi
phơng thức sản xuất t bản chủ nghĩa (TBCN) ra đời nền kinh tế hàng hóa phát
triển mạnh mẽ, giai cấp t sản đấu tranh nhằm có đợc môi trờng tài chính, chế
độ thuế khóa rõ ràng để tự do hoạt động kinh doanh. Kết quả cuộc đấu tranh
đó Nhà nớc TBCN đã xây dựng một thể chế tài chính mới; lúc này, các nhân tố
của NSNN mới hội tụ đầy đủ và NSNN từng bớc đợc hình thành hoàn chỉnh;
đó là một ngân sách đợc thiết lập và phê chuẩn bởi Nhà nớc. Thuật ngữ NSNN

đợc dùng từ đó.
5
Theo Luật NSNN đợc Quốc hội nớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam khóa XI, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20 tháng 3 năm 1996 và có hiệu
lực thi hành từ năm 1997, tại Điều 1 quy định: "Ngân sách nhà nớc là toàn bộ
các khoản thu, chi của Nhà nớc trong dự toán đã đợc cơ quan nhà nớc có thẩm
quyền quyết định và đợc thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc" [19, tr. 19-20].
Hoạt động của NSNN đợc biểu hiện thông qua các hiện tợng, bị ràng
buộc bởi những nội dung bên trong hết sức chặt chẽ, đó là dự toán thu, chi
bằng tiền của Nhà nớc trong một khoảng thời gian nhất định (thờng là một
năm). Đặc trng của ngân sách:
- Các khoản thu NSNN phần lớn đều mang tính chất cỡng bức, còn các
khoản chi lại mang tính cấp phát [16, tr. 8-13]. NSNN khác với ngân sách của
các chủ thể ở chỗ dự toán thu, chi của nó đợc thể chế hóa bằng luật pháp và do
luật định của Nhà nớc. Nguồn thu của NSNN do Luật Thuế và các văn bản
khác qui định; còn chi NSNN thì căn cứ vào điều kiện kinh tế, tình hình tài
chính quốc gia, nhu cầu chi và hệ thống định mức, tiêu chuẩn do cấp Nhà nớc
có thẩm quyền ban hành để lập dự toán chi.
- Mọi hoạt động của NSNN đều là hoạt động phân phối bằng tiền của
các chủ thể nào đó, tạo mối quan hệ giữa các chủ thể một bên là Nhà nớc với
một bên là xã hội. Nh vậy, thực chất của hoạt động này là hoạt động phân phối
các nguồn tài chính trong nền kinh tế - xã hội.
Nh vậy, bản chất của NSNN đợc quan sát qua hai khía cạnh bộc lộ, đó
là:
Về nội dung vật chất: Là các khoản thu và chi NSNN. Các khoản thu
vào NSNN từ nền kinh tế phần lớn đều mang tính bắt buộc của Nhà nớc, Nhà
nớc đã sử dụng quyền lập pháp để qui định hệ thống pháp luật tài chính và
thuế khoá để động viên các nguồn lực vào tay Nhà nớc. Tính chất bắt buộc các
nguồn thu này không mang ý nghĩa tiêu cực, bởi vì mọi ngời trong diện động

6
viên nguồn thu đều hiểu đợc nghĩa vụ của mình và tầm quan trọng của NSNN
đối với sự ổn định, tăng trởng và phát triển kinh tế - xã hội mà Nhà nớc có
chức năng điều hành.
Các khoản chi NSNN cho hoạt động và phát triển kinh tế - xã hội
mang tính cấp phát (không hoàn lại trực tiếp) gồm chi cho đầu t phát triển và
chi thờng xuyên. Đây là nội dung quan trọng, dựa vào quyền lực và khả năng
tài chính của mình mà Nhà nớc thực hiện chức năng quản lý kinh tế - xã hội
của mình. Nh vậy, vai trò của Nhà nớc mang yếu tố quyết định đến tính chất,
qui mô hoạt động của NSNN.
Về nội dung kinh tế - xã hội: Đó là các quan hệ kinh tế thuộc nội dung
NSNN chỉ nảy sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội, nó chịu
sự điều chỉnh của Nhà nớc theo những yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn
lịch sử.
Việc phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính để hình thành
nguồn thu của Nhà nớc, dù thực hiện dới hình thức nào, thực chất cũng là quá
trình giải quyết lợi ích kinh tế giữa Nhà nớc và xã hội. Phân phối nguồn lực tài
chính là kết quả tài chính của các đơn vị kinh tế đợc chia thành hai phần, phần
nộp cho NSNN và phần để lại cho các thành viên của đơn vị. Thông qua phần
nộp NSNN, Nhà nớc tiếp tục phân phối lại qua các khoản cấp phát ngân sách
cho mục đích tiêu dùng và đầu t. Do vậy có thể thấy rằng, mối quan hệ kinh tế
- xã hội của NSNN là quan hệ ở phạm vi rộng lớn liên quan đến mọi khu vực
của nền kinh tế quốc dân [39].
Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nớc có thể sử dụng các công cụ
sẵn có để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn
lực tài chính cần thiết. Song các chủ thể sản xuất - kinh doanh, các thành viên
trong xã hội thì luôn đấu tranh để bảo vệ lợi ích kinh tế của mình. Nghĩa là,
Nhà nớc không thể dựa vào quyền lực của mình để huy động sự đóng góp của
xã hội dới bất kỳ hình thức nào, bằng mọi giá phải có giới hạn hợp lí, đó chính
7

là việc giải quyết hài hoà lợi ích kinh tế nhà nớc và xã hội. Nếu chỉ chú trọng
đến lợi ích của Nhà nớc mà không chú trọng đến lợi ích của xã hội thì quan hệ
giữa Nhà nớc và xã hội trở nên căng thẳng, sản xuất đình trệ, đời sống nhân
dân bị bần cùng.
Mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều nhằm tạo lập và sử dụng các
nguồn lực tài chính, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nớc
và các chủ thể trong xã hội. Do đó, có thể kết luận về bản chất NSNN nh sau:
NSNN là hệ thống các mối quan hệ giữa Nhà nớc và xã hội phát sinh trong
quá trình Nhà nớc huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu
cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội của mình.
1.1.2. Chức năng của ngân sách nhà nớc
Trong thời gian dài nhiều nhà kinh tế đều cho rằng, NSNN có hai chức
năng là phân phối và giám đốc, mỗi chức năng có những đặc trng riêng. Chức
năng phân phối bao gồm: phân phối lần đầu là phân phối lại giá trị tổng sản
phẩm xã hội, cùng với các nguồn tài chính khác dới hình thức động viên các
nguồn thu vào NSNN theo các luật định nh thuế, phí, lệ phí và các văn bản
khác, sau đó phân phối lại thông qua các khoản chi đầu t phát triển và chi th-
ờng xuyên cho nền kinh tế - xã hội. Chức năng giám đốc là hệ quả của chức
năng phân phối, tùy thuộc vào việc triển khai chức năng phân phối, chức năng
giám đốc của NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát tình hình thu, chi NSNN, nhng
nếu chỉ nhìn nhận ở phạm vi hai chức năng trên của NSNN thì chức năng của
NSNN chỉ mới có ý nghĩa quá trình phân chia số học, cha thể hiện rõ ý nghĩa
kinh tế tổng hợp và bao quát của chức năng.
Bản chất, chức năng của Nhà nớc quyết định bản chất, chức năng của
NSNN. Hoạt động của NSNN, thực chất là hoạt động của Nhà nớc trên lĩnh
vực tài chính. Nhà nớc ra đời và tồn tại đều phải có nguồn lực tài chính để chi
tiêu, phục vụ cho việc duy trì bộ máy quản lý và phát triển kinh tế - xã hội.
Chức năng của NSNN phải có nhiệm vụ thống nhất tập hợp các khoản thu và
8
các khoản chi, sự thống nhất đó thể hiện cả hệ thống ngân sách, nghĩa là luôn

giữ vững mối quan hệ và loại bỏ sự tuỳ tiện giữa thu và chi ngân sách trong
phạm vi thời gian ấn định không tách rời nhau.
Nh vậy nguyên nhân ra đời và tồn tại của ngân sách là sự cần thiết tập
hợp, cân đối thu, chi của Nhà nớc; các khoản thu phải thực hiện theo luật định,
các khoản chi phải dựa vào tiêu chuẩn, định mức và dự toán đợc cấp có thẩm
quyền nhà nớc phê duyệt. Việc tập hợp cân đối thu, chi ngân sách là vấn đề có
ý nghĩa quan trọng trong lĩnh vực tài chính quốc gia; thông qua đó mà thực
hiện kiểm tra, giám sát việc thu, chi ngân sách có đúng luật định và hiệu quả
hay không. Từ đó ta có thể kết luận chức năng của NSNN là:
- Huy động nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu theo dự
toán nhà nớc.
- Thực hiện cân đối giữa khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của
Nhà nớc [16, tr. 8-13].
1.1.3. Vai trò của ngân sách nhà nớc
Vai trò của NSNN đợc xác định trên cơ sở các chức năng và nhiệm vụ
cụ thể của nó trong từng giai đoạn. Theo yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nớc thì vai trò NSNN cũng đợc thể hiện khác nhau tùy theo từng
thời kỳ phát triển kinh tế và cơ chế quản lý tơng ứng với từng thời kỳ đó. Vì
vậy, vai trò của NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là công cụ
quan trọng để Nhà nớc thực hiện điều hành vĩ mô và toàn bộ đời sống kinh tế -
xã hội. Với quan điểm đó, vai trò NSNN thể hiện nội dung cơ bản sau đây:
* Huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà
nớc, đồng thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi
(bằng tiền) của Nhà nớc [16, tr. 20-190]. Đây là vai trò lịch sử của NSNN mà
bất cứ cơ chế kinh tế nào, hình thái kinh tế - xã hội nào cũng phải thực hiện.
9
* Điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội.
Trong thời kỳ kinh tế hiện vật với cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp
công cụ tài chính không phát huy đợc vai trò và vị trí của mình. Hoạt động tài
chính luôn ở thế bị động và nặng về nguyên tắc hành chính, các quan hệ tài

chính chỉ chủ yếu tác động trong phạm vi nhỏ hẹp, bản thân nguồn tài chính
mang tính chất đơn điệu. Nhận thức về các quan hệ tài chính nói chung và
quan hệ ngân sách nói riêng cha thật đầy đủ, rõ ràng. Các quan hệ tài chính
lúc đó chủ yếu là quan hệ thu, chi trong phạm vi tài chính nhà nớc với nét đặc
trng là quan hệ giao nộp cấp phát [13, tr. 29].
- Điều chỉnh cơ cấu kinh tế thông qua các hoạt động thu, chi:
Thông qua các sắc thuế, là công cụ của NSNN và là nguồn thu chủ yếu
của NSNN, có tác dụng để khuyến khích, mở rộng sản xuất. Những mặt hàng
sản xuất trong nớc, hàng xuất khẩu cần khuyến khích và tạo điều kiện cho
cạnh tranh với hàng hóa trong khu vực và trên thế giới, nhất là hiện nay Việt
Nam đã bắt đầu có những động thái hòa nhập thơng mại với Mỹ, thế giới,
đang đứng trớc thời cơ và thách thức mới; cho nên cần phải có chính sách
động viên NSNN hợp lý Chính vì thế, thông qua chính sách thuế, không chỉ
tập trung nguồn thu cho NSNN mà còn góp phần thực hiện vai trò định hớng
đầu t, điều chỉnh cơ cấu nền kinh tế phát triển theo hớng tích cực, kích thích
hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh [20, tr. 32].
Ngoài công cụ thuế còn có khoản thu từ nguồn vay nợ trong nớc và
ngoài nớc sẽ tạo thêm nguồn vốn cho NSNN, vấn đề là việc sử dụng nguồn
vốn vay sao cho đúng hớng, có chế độ quản lý hợp lý để có hiệu quả. Nếu
không sử dụng tốt thì đây là khoản nợ lớn của ngân sách, càng làm cho ngân
sách khó khăn bởi gánh nợ chi trả.
Thông qua chi đầu t của NSNN cho xây dựng, kết cấu hạ tầng nh xây
dựng giao thông, thủy lợi, điện, nớc, bu điện đã tạo đợc môi trờng kết cấu hạ
tầng thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh. Ngân sách còn dành vốn
10
đầu t để hình thành các doanh nghiệp then chốt, mũi nhọn có tác dụng thúc
đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo ngành và vùng lãnh thổ, và cuối cùng tác
động đến tăng trởng kinh tế và là một biện pháp để chống độc quyền, thực
hiện các chính sách u đãi thuế đối với doanh nghiệp sản xuất kinh doanh miền
núi, chính sách hỗ trợ các doanh nghiệp công ích đã tạo điều kiện hỗ trợ cho

sự phát triển doanh nghiệp và góp phần điều chỉnh hoạt động kinh tế - xã hội
giữa các vùng đảm bảo hợp lý hơn [2, tr. 83-86].
- Đảm bảo công bằng xã hội:
Vai trò quan trọng nhất của NSNN về mặt xã hội là từ nguồn thu huy
động đợc, NSNN chi đầu t và phân phối thông qua dự toán chi NSNN cho các
ngành và mọi lĩnh vực xã hội, đảm bảo cho Nhà nớc thực hiện các chức năng
nhiệm vụ của mình.
NSNN chi phối toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội từ tiêu dùng, thu nhập
cho đến các vấn đề kinh tế, xã hội; quan hệ chi tiêu liên quan đến mọi lĩnh vực
nh chi cho hoạt động của bộ máy nhà nớc, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn
xã hội, chi cho giáo dục, y tế, văn hóa, xóa đói giảm nghèo, hỗ trợ cho các đối
tợng chính sách và chi cho nhiệm vụ xã hội khác Những khoản chi này của
NSNN thờng đợc gom thành hai nhóm; chi thờng xuyên để duy trì bộ máy nhà
nớc và chi phục vụ cho đầu t phát triển. Quan hệ chi tiêu NSNN tỷ lệ tơng
quan giữa các nhóm, giữa các khoản mục chi tiêu, tốc độ tăng, giảm, chi thứ
tự của u tiên cấp phát chi không những chỉ phản ánh vấn đề có quan hệ kinh
tế quan trọng mà còn có ý nghĩa giai cấp, dân tộc và các vấn đề chính trị, xã
hội.
- ổn định giá cả thị trờng và chống lạm phát. Bằng các công cụ thu và
các chính sách chi ngân sách, Nhà nớc có thể điều chỉnh giá cả thị trờng một
cách chủ động. Mối quan hệ giữa giá cả, thuế và dự trữ nhà nớc có ảnh hởng
sâu sắc tới tình hình thị trờng. Quản lý nhà nớc về thị trờng, Nhà nớc tác động
vĩ mô thông qua các chính sách để định hớng, tạo hành lang cho thị trờng hàng
11
hóa phát triển mạnh và ổn định. Trong trờng hợp thị trờng có biến động mạnh về
giá cả, để đảm bảo quyền lợi cho ngời tiêu dùng Nhà nớc sử dụng nguồn dự
trữ hàng hóa và tài chính để ổn định, điều hòa quan hệ cung - cầu, bình ổn sản
xuất kinh doanh. Nguồn dự trữ này hình thành từ kinh phí cấp phát của NSNN
[2, tr. 95].
1.2. Quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc

1.2.1. Quản lý và chu trình quản lý ngân sách nhà nớc
Quản lý NSNN là quá trình Nhà nớc vận dụng các chức năng của
NSNN để hoạch định chính sách, chế độ; sử dụng hệ thống các phơng pháp
thích hợp tác động đến các hoạt động thu - chi của NSNN, làm cho chúng vận
động theo yêu cầu khách quan của nền kinh tế - xã hội, nhằm phục vụ tốt nhất
cho việc thực hiện các chức năng do Nhà nớc đảm nhận.
Quản lý NSNN đợc thể hiện qua việc hoạch định các chính sách, cơ
chế quản lý và Luật NSNN. Việc hoạch định chính sách, cơ chế quản lý và
Luật ngân sách đúng đắn sẽ tạo điều kiện phát huy tốt vai trò của ngân sách
trong đời sống kinh tế, xã hội. Quản lý NSNN là nghiệp vụ quản lý vĩ mô nh-
ng có sự phân công, phân cấp quản lý kinh tế và hành chính, tinh thần là vừa
khai thác, tạo ra và nuôi dỡng nguồn thu, vừa phải bố trí các nguồn chi hợp lý.
Tác động quản lý phải thông qua các hệ thống, các biện pháp phù hợp với đặc
điểm và quy luật vận động của đối tợng quản lý và đợc biểu hiện qua nhiều
mặt khác nhau nh sau:
- NSNN phải đợc quản lý bằng pháp luật và kế hoạch; hoạt động thu,
chi của NSNN đều phải đợc quy định rõ ràng, chặt chẽ từ khâu lập kế hoạch,
thực hiện kế hoạch; xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nớc các
cấp, của các cán bộ nhà nớc trong quản lý ngân sách; việc lập, chấp hành, quyết
toán, kiểm tra NSNN hàng năm thể hiện sự kết hợp chặt chẽ việc sử dụng luật
và kế hoạch để quản lý ngân sách.
12
- Quản lý NSNN sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp nhng rất coi trọng
biện pháp tổ chức - hành chính: biện pháp này bảo đảm đợc tính thống nhất
chỉ huy, quyền lực; nó thể hiện tính luật pháp trong quản lý ngân sách vì nó
bảo vệ lợi ích cộng đồng.
- Quản lý NSNN là sự quản lý kết hợp yếu tố con ngời và yếu tố tài
chính: các cơ quan Nhà nớc vừa là ngời thụ hởng ngân sách, vừa là ngời tổ
chức các hoạt động ngân sách, cho nên trớc hết phải quản lý con ngời; các
hoạt động NSNN có liên quan đến tất cả các chủ thể kinh tế - xã hội, cũng là

để phục vụ cho việc điều hành hoạt động của cơ quan nhà nớc và phát triển
kinh tế - xã hội.
Hoạt động ngân sách là hoạt động thu, chi của quỹ NSNN. Nhng để
hoạt động thu, chi mang lại hiệu quả tốt thì phải có chính sách, cơ chế quản lý
ngân sách đồng bộ và Luật NSNN làm công cụ pháp lý quan trọng để quản lý
và điều hành ngân sách. Phải nhìn nhận tính biến động của cơ chế quản lý
ngân sách trong sự biến động của hoàn cảnh kinh tế, xã hội, sự biến động của
chính sách ngân sách. Trên cơ sở đó, phải không ngừng hoàn thiện cơ chế
quản lý ngân sách, làm cho nó thích ứng với sự biến động trong chính sách
ngân sách. Một cơ chế quản lý ngân sách đợc coi là hợp lý khi các bộ phận
trong cơ chế đó mang tính hệ thống đồng bộ, không triệt tiêu lẫn nhau, làm
hạn chế tác dụng tích cực của cơ chế.
Hệ thống các phơng pháp quản lý NSNN đợc sử dụng đồng thời, có sự
tác động, hỗ trợ, kiểm soát lẫn nhau nh chính sách động viên, chi đầu t phát
triển, phân cấp ngân sách, cân đối ngân sách, quy trình ngân sách trong đó,
hai nội dung căn bản là: quy trình ngân sách và phân cấp quản lý NSNN giữ
vai trò quan trọng trong hệ thống quản lý ngân sách.
Quy trình ngân sách là quá trình ngân sách. Theo Luật Ngân sách quy
định thẩm quyền của các cấp chính quyền, cơ quan nhà nớc, trình tự thời gian
về phân bổ, quyết định ngân sách và quyết toán ngân sách trong quá trình lập,
13
chấp hành và quyết toán ngân sách. Quy định này vừa tạo sự chủ động cho
chính quyền các cấp, vừa đề cao vai trò, trách nhiệm của các địa phơng trong
việc thực hiện có hiệu quả ngân sách của cấp mình.
Phân cấp quản lý ngân sách là giải quyết tất cả các mối quan hệ (giữa
chính quyền nhà nớc trung ơng và các cấp chính quyền nhà nớc địa phơng) có
liên quan tới hoạt động của NSNN. Đó là thực hiện quản lý thống nhất NSNN
theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có phân công trách nhiệm, phân cấp quản
lý giữa các ngành, các cấp; trong đó có nội dung phân giao nhiệm vụ thu, chi.
Sự tồn tại của hệ thống NSNN bao gồm NSTW và NSĐP đã dẫn đến yêu cầu

tất yếu là phải phân cấp quản lý cho mỗi cấp chính quyền nhà nớc về nhiệm
vụ, quyền hạn đối với các vấn đề thuộc về NSNN để NSNN ngày càng đạt
hiệu quả cao hơn.
1.2.2. Quy trình ngân sách nhà nớc
Quy trình NSNN bao gồm lập, chấp hành và quyết toán ngân sách; đó
là quá trình từ khi hình thành ngân sách cho tới khi kết thúc để chuyển sang
ngân sách mới.
* Lập NSNN là một trong những giai đoạn quan trọng nhất của quy
trình ngân sách. Chính trong giai đoạn này các vấn đề về khối lợng ngân sách,
về chính sách thuế, chính sách vay nợ và tiền tệ cho năm sau đợc xem xét,
quyết định. Lập ngân sách thực chất là dự toán các khoản thu, chi của ngân
sách trong một năm ngân sách.
Dự toán NSNN là dự toán tổng hợp phản ánh và đáp ứng những yêu
cầu cơ bản về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng và những
yêu cầu về mặt tài chính của bộ máy nhà nớc. Khi việc dự toán thu, chi đúng
đắn, có cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối với kế
hoạch phát triển kinh tế, xã hội nói chung và thực hiện ngân sách nói riêng.
Do đó lập dự toán NSNN hàng năm phải dựa vào những căn cứ sau:
14
- Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng - an
ninh; chi tiêu, nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh
quy mô nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện kinh tế - xã hội và tự nhiên
của từng vùng nh dân số theo vùng lãnh thổ, biên chế, các chỉ tiêu về kinh tế - xã
hội do cơ quan có thẩm quyền thông báo với từng Bộ, ngành, địa phơng và
đơn vị cơ sở.
- Các luật, pháp lệnh thuế, chế độ thu; chế độ tiêu chuẩn, định mức chi
ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định; các chế độ, chính sách hiện hành
làm cơ sở lập dự toán chi NSNN năm, trờng hợp cần sửa đổi, bổ sung phải đợc
nghiên cứu và ban hành trớc thời điểm lập dự toán NSNN.
- Những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và phân cấp

quản lý ngân sách.
- Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu.
- Chỉ thị của Thủ tớng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau; Thông t hớng dẫn của Bộ Tài
chính về việc lập dự toán ngân sách và văn bản hớng dẫn của các bộ.
- Số kiểm tra về dự toán ngân sách do cơ quan có thẩm quyền thông báo.
- Tình hình dự toán ngân sách các năm trớc [5].
- Vào thời điểm quy định trớc khi năm ngân sách bắt đầu thì Bộ Tài
chính thông báo về yêu cầu và nội dung lập dự toán thu, chi tài chính và ngân
sách cho năm tới; chậm nhất là ngày 10/7 năm trớc. Căn cứ vào các định mức,
tiêu chuẩn, cũng nh điều kiện cụ thể của mình, các đơn vị và cơ quan lập dự
toán thu, chi tài chính, gửi cho Bộ Tài chính. Sau khi nhận đợc tài liệu của các
đơn vị, cơ quan, Bộ Tài chính tiến hành tổng hợp và lập ngân sách cho năm tài
chính tới để báo cáo Chính phủ, kèm theo thuyết minh và những vấn đề cần
thiết [16].
Các cấp chính quyền và cơ quan chuyên môn ở địa phơng căn cứ vào
nhiệm vụ cấp mình, hệ thống luật, pháp lệnh, các chế độ, thu, chi, tiêu chuẩn
15
định mức; những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, ngân sách; tỷ
lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và mức bổ sung từ ngân sách cấp
trên; số kiểm tra về dự toán ngân sách (do Bộ Tài chính thông báo quý II và
ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh thông báo cho UBND huyện và xã) và tình
hình thực hiện dự toán ngân sách năm trớc để tổ chức lập dự toán cấp mình.
Cơ quan tài chính các cấp có nhiệm vụ tổ chức làm việc với UBND cấp
dới, các cơ quan, đơn vị cùng cấp về dự toán ngân sách; có quyền yêu cầu bố
trí lại những khoản thu, chi trong dự toán cha đúng chế độ, tiêu chuẩn, cha
hợp lý, cha tiết kiệm, cha phù hợp với khả năng ngân sách và định hớng phát
triển kinh tế - xã hội.
UBND hớng dẫn, tổ chức và chỉ đạo các đơn vị trực thuộc, chính
quyền cấp dới lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý; trình Hội

đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phơng
(NSĐP) và phơng án phân bổ ngân sách cấp mình; báo cáo cơ quan hành
chính nhà nớc, cơ quan tài chính cấp trên dự toán NSĐP và kết quả phân bổ dự
toán ngân sách cấp mình đã đợc HĐND cùng cấp quyết định.
Trên cơ sở nhiệm vụ ngân sách cả năm gồm nội dung tổ chức thu
NSNN và bố trí cấp phát kinh phí của NSNN, cơ quan quản lý thu (thuế, hải
quan) lập dự toán thu ngân sách quý có chia ra khu vực kinh tế, địa bàn và đối
tợng thu chủ yếu là hình thức thu: các đơn vị thụ hởng ngân sách lập dự toán,
chi quý, chi tiết theo mục lục NSNN gửi cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan quản
lý cấp trên tổng hợp, lập dự toán chi ngân sách quý (chia ra tháng). Dự toán
thu, chi gửi cơ quan tài chính đồng cấp trớc ngày 10 của tháng cuối quý.
Việc xem xét và thảo luận ngân sách đợc tiến hành tại kỳ họp Quốc
hội; sau khi thảo luận và thông qua, Quốc hội sẽ ra nghị quyết về việc phê
chuẩn ngân sách, nghị quyết này trở thành văn bản luật, mọi tổ chức và cá
nhân đều có nghĩa vụ chấp hành.
16
- Thông báo ngân sách là bớc cuối cùng của quá trình hình thành ngân
sách đợc thực hiện sau khi có quyết định nghị quyết phê chuẩn ngân sách của
Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tài chính giao hớng dẫn nhiệm vụ thu, chi ngân
sách cho các bộ, ngành, địa phơng để thực hiện.
* Chấp hành NSNN là quá trình sử dụng tổng hòa các biện pháp kinh
tế, tài chính và biện pháp hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong
dự toán NSNN trở thành hiện thực [26].
Chấp hành ngân sách đợc thực hiện khi năm ngân sách bắt đầu và
ngân sách đợc triển khai; nội dung chủ yếu là tổ chức thu, quản lý nguồn thu
NSNN và cấp phát kinh phí của NSNN.
Việc chấp hành NSNN thuộc về tất cả pháp nhân và thể nhân dới sự
điều hành của Bộ Tài chính.
Thực chất của tổ chức chấp hành thu, chi ngân sách là việc tìm kiếm,
sử dụng các biện pháp có hiệu quả nhất để thắng lợi các nhiệm vụ chấp hành

ngân sách đặt ra.
- Nội dung chủ yếu của tổ chức chấp hành kế hoạch thu ngân sách:
+ Dựa vào kế hoạch thu hàng năm đã đợc Quốc hội thông qua, căn cứ
vào tình hình thực tế sản xuất kinh doanh, tình hình kinh tế hoạch định kế
hoạch thu hàng quý, hàng tháng phù hợp. Đồng thời phân bổ, giao nhiệm vụ
thu hàng quý, tháng cho từng ngành, từng đơn vị và cho từng cán bộ làm công
tác thu nộp.
+ Tổ chức các biện pháp kinh tế, tài chính, các biện pháp, các nghiệp
vụ nhằm hoàn thành kế hoạch thu NSNN, củng cố, kiện toàn bộ máy thu
thống nhất từ trung ơng đến địa phơng, đảm bảo bộ máy gọn nhẹ nhng đạt
hiệu suất công tác cao. Cụ thể hóa các chính sách, chế độ, luật lệ thu của Nhà
nớc và hớng dẫn các cấp, các ngành, các đơn vị sản xuất kinh doanh thực hiện,
nghiên cứu đề xuất các biện pháp kiểm tra thu nộp và tổ chức lực lợng thực
17
hiện công tác kiểm tra đôn đốc thu nộp đối với từng cơ sở hoạt động sản xuất
kinh doanh.
Xác lập mối liên hệ về mặt nghiệp vụ đối với các cơ quan liên quan
trong quá trình chấp hành kế hoạch thu NSNN: kịp thời nắm bắt và xử lý
thông tin cần thiết trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh cũng nh trong lĩnh vực
thu nộp [26, tr. 347-351-352].
- Nội dung chủ yếu của tổ chức chấp hành kế hoạch chi ngân sách:
+ Xác lập quỹ cấp phát NSNN theo những mục tiêu mà kế hoạch chi
đã đặt ra nhằm đảm bảo tính chủ động trong quá trình cấp phát.
+ Kiểm tra soát xét tình hình tồn quỹ ngân sách đề xuất các biện pháp
giải quyết, trên cơ sở đó tổ chức việc cấp phát một cách kịp thời, chặt chẽ,
tránh mọi sơ hở gây lãng phí, tham ô làm thất thoát tài sản của Nhà nớc.
- Bằng các biện pháp nghiệp vụ, cơ quan tài chính cụ thể hóa và hớng
dẫn các cấp, các ngành, các đơn vị thi hành. Cơ quan tài chính có trách nhiệm
thờng xuyên kiểm tra tình hình sử dụng nguồn vốn của ngân sách đối với các
cấp, các ngành, các đơn vị nhằm làm cho việc sử dụng nguồn vốn của ngân

sách đúng mục đích, tiết kiệm đạt hiệu quả cao.
- Tham mu cho Nhà nớc điều phối nguồn vốn cấp phát của ngân sách
khi những nhu cầu đột xuất không nằm trong dự kiến kế hoạch chi nhng đòi
hỏi phải đáp ứng.
Tổ chức đánh giá tình hình chấp hành kế hoạch chi và kịp thời đề xuất
những biện pháp khắc phục những tồn tại. Đồng thời thông báo kịp thời tình
hình cấp phát, tình hình tồn quỹ ngân sách cho các cấp có thẩm quyền theo
chế độ báo cáo qui định [26, tr. 356], [28].
* Quyết toán NSNN là khâu cuối cùng trong quy trình NSNN.
Thông qua quyết toán NSNN có thể cho ta thấy bức tranh toàn cảnh
hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nớc trong thời gian qua, tình hình hoạt
18
động NSNN với t cách là công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nớc. Từ đó rút ra
kinh nghiệm trong việc quản lý điều hành NSNN.
Các đơn vị dự toán các cấp I, II, III và đơn vị dự toán cấp dới của
cấp III, cơ quan tài chính các cấp; KBNN; cơ quan thu đều là đối tợng thực
hiện kế toán NSNN. Trình tự lập, phê chuẩn và gửi báo cáo quyết toán thu, chi
NSNN hàng năm của ngân sách các cấp chính quyền địa phơng nh sau:
+ Ban Tài chính xã có trách nhiệm lập báo cáo quyết toán thu, chi
ngân sách hàng năm của xã trình UBND xã, UBND xã trình HĐND xã phê
chuẩn xem xét để gửi Phòng Tài chính huyện.
+ Phòng Tài chính huyện có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán
thu, chi ngân sách xã; lập báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách cấp huyện;
tổng hợp báo cáo thu NSNN trên địa bàn huyện; quyết toán thu, chi ngân sách
huyện (gồm thu, chi ngân sách cấp huyện và thu, chi ngân sách xã) trình
UBND huyện, UBND huyện trình HĐND huyện phê chuẩn xem xét để gửi Sở
Tài chính - Vật giá.
+ Sở Tài chính - Vật giá có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán
thu, chi ngân sách huyện; lập báo cáo thu NSNN trên địa bàn tỉnh và báo cáo
quyết toán thu, chi ngân sách tỉnh (bao gồm: thu, chi ngân sách cấp tỉnh; thu,

chi ngân sách cấp huyện) trình UBND, UBND tỉnh trình HĐND tỉnh phê chuẩn
xem xét để gửi Bộ Tài chính và gửi cơ quan kiểm toán nhà nớc khu vực.
Công tác kiểm tra, kiểm toán, công tác kế toán ngân sách đợc thực
hiện thờng xuyên là một biện pháp bảo đảm cho các quy định về kế toán đợc
chấp hành nghiêm chỉnh và số liệu kế toán đợc báo cáo đầy đủ, trung thực,
chính xác và khách quan.
Các báo cáo quyết toán thu, chi đơn vị ngân sách của đơn vị dự toán
các cấp và báo cáo quyết toán ngân sách của các cấp chính quyền trớc khi
trình cơ quan nhà nớc có thẩm quyền phê chuẩn, phải đợc cơ quan kiểm toán
nhà nớc kiểm toán.
19
1.2.3. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc
Phân cấp quản lý ngân sách thực chất là việc giải quyết mối quan hệ
giữa các cấp chính quyền trong việc sử dụng NSNN, cụ thể là:
- Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong
việc ban hành các chính sách, chế độ thu, chi quản lý NSNN.
- Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ
chi, nguồn thu và cân đối ngân sách các cấp chính quyền.
- Giải quyết mối quan hệ trong quy trình ngân sách.
Theo Luật NSNN hiện hành, mỗi cấp chính quyền đều có ngân sách t-
ơng ứng với 4 cấp chính quyền là 4 cấp ngân sách: Ngân sách Trung ơng
(NSTW), ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã.
Cả 4 cấp ngân sách này hợp thành một thể thống nhất là hệ thống
NSNN, trong đó NSTW giữ vai trò chủ đạo, ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã
lồng ghép vào nhau và hợp thành NSĐP. Nhằm phát huy vai trò chủ động,
sáng tạo của địa phơng về mặt quản lý ngân sách cần phải phân cấp, phân
quyền phù hợp với chức năng nhiệm vụ của từng cấp, phân cấp quản lý ngân
sách cho địa phơng tạo điều kiện cho địa phơng khai thác nguồn thu và bố trí
kinh phí phù hợp để giải quyết các nhu cầu chi trên địa bàn, khắc phục t tởng
ỷ lại, thụ động, trông chờ của địa phơng đối với trung ơng.

Trong điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập kinh tế quốc tế
hiện nay, những nhiệm vụ điều chỉnh kinh tế vĩ mô nền kinh tế - xã hội sẽ
ngày càng trở nên phức tạp đối với chính quyền nhà nớc trung ơng, nên việc
phân cấp quản lý ngân sách với sự tồn tại NSĐP là hoàn toàn phù hợp với điều
kiện, hình thái tổ chức nhà nớc và Hiến pháp nớc ta, phân cấp quản lý ngân
sách theo cấp chính quyền sẽ tăng cờng quyền hạn, trách nhiệm của chính
quyền địa phơng trong việc chủ động khai thác nguồn thu và đảm nhận các
20
nhiệm vụ chi đợc giao. Phân cấp ngân sách không chỉ dừng lại ở việc phân
giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp ngân sách mà còn giải quyết tất cả các
mối quan hệ về kinh tế - tài chính giữa các cấp chính quyền địa phơng. Do đó,
nó là công việc của chính các cấp chứ không phải chỉ là công việc điều hành
riêng trong nội bộ của ngành tài chính [33].
* Nội dung phân cấp quản lý NSNN:
Giải quyết mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP theo hớng tập trung cần
thiết NSTW để phát huy vai trò chủ đạo, chi phối trong toàn bộ hệ thống
NSNN. Đồng thời mở rộng hơn quyền chủ động NSĐP trong bảo đảm nguồn
thu và nhiệm vụ chi. Quá trình đó giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền
các cấp trong quản lý ngân sách, với ý nghĩa đó phân cấp ngân sách phải bao
gồm các nội dung sau:
Thứ nhất là quan hệ về mặt chế độ, chính sách.
Trong phân cấp quản lý ngân sách phải phân định rõ cấp chính quyền
nào đợc ban hành các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, chỉ tiêu ngân
sách ban hành những loại chế độ nào. Những vấn đề này phải đợc quy định rõ
ràng về chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn mỗi cấp tức là cấp trung
ơng thì phạm vi thực hiện đến đâu, cấp địa phơng thì quyền xử lý ở phạm vi
mức độ giới hạn nào trong hoạt động ngân sách. NSĐP vừa thể hiện tính chủ
động, độc lập, vừa là sự chấp hành. Các chế độ, chính sách, định mức, tiêu
chuẩn mỗi cấp ngân sách tuy phân định phạm vi, giới hạn nhng chúng có mối
quan hệ khăng khít và thống nhất toàn quốc. Nếu không chấp hành nghiêm

chỉnh trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân
sách thì sẽ xảy ra mâu thuẫn giữa yêu cầu xử lý các điều kiện cụ thể ở địa ph-
ơng và khắc phục đợc tính chất quan liệu cứng nhắc của các quy định từ trung
ơng.
Thứ hai là quan hệ vật chất.
21
Quan hệ vật chất trong việc phân giao nhiệm vụ chi và nguồn thu cũng
nh quyền hạn trong cân đối ngân sách các cấp chính quyền nhà nớc rất phức
tạp vì luôn vấp phải những khó khăn do sự biến động của khối lợng nguồn thu,
vì nguồn thu phụ thuộc lớn vào tình trạng kinh tế của mỗi địa phơng, nguồn
thu ở mỗi địa phơng chênh lệch nhau đều có ảnh hởng đến việc chi tiêu khác
nhau.
Rõ ràng quá trình chấp hành NSNN đều có đụng chạm đến quyền hạn
và lợi ích của các cấp chính quyền, có thể nói đây là mâu thuẫn luôn có trong
sự thống nhất lợi ích quốc gia và lợi ích địa phơng, làm dịu đi tính phức tạp,
không để gia tăng mâu thuẫn trong quan hệ vật chất. Cho nên khi ban hành
chế độ phân chia vật chất chú trọng đến đặc điểm, khả năng của địa phơng
trong khai thác nguồn thu.
Thứ ba là quan hệ về quản lý.
Quan hệ quản lý trong quy trình NSNN, từ khâu lập, chấp hành và
quyết toán ngân sách, các mối quan hệ quản lý này phải đợc phân định rõ theo
cấp ngân sách trong quá trình vận động ngân sách, nghĩa là các nội dung quản
lý mỗi cấp phải đợc tiêu chuẩn hóa và thống nhất hóa thành hệ thống. Có nh
vậy sẽ khắc phục tình trạng bao biện ôm đồm, bỏ lơi nhiệm vụ của chính
quyền cấp trên, gây phức tạp cho chính quyền cấp dới, gây thiệt hại to lớn cho
kinh tế đất nớc [32].
Ba nội dung phân cấp quản lý có mối quan hệ khăng khít, các chế độ,
chính sách quyết định đến quyền hạn, lợi ích, vật chất mỗi cấp ngân sách.
NSĐP đợc phân giao cụ thể các nhiệm vụ chi và nguồn thu gắn với
phân cấp kinh tế - xã hội và hoạt động của chính quyền nh:

- Về phân cấp nguồn thu:
+ Theo Luật NSNN quy định các khoản thu NSĐP gồm: các khoản thu
đợc tập trung vào ngân sách cấp mình 100% và các khoản thu đợc phân chia
22
theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách các cấp. Quy định của cơ chế phân cấp
NSNN, các khoản thu đợc để lại 100% cho NSĐP nh:
- Tiền cho thuê mặt đất, mặt nớc đối với các doanh nghiệp. Tiền thuê và
bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nớc - do ngân sách tỉnh thu.
+ Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức phi chính phủ nớc ngoài
hoặc từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển từ nớc ngoài (ODA) thuộc ngân sách cấp
nào thì ngân sách cấp đó thu
Tùy theo yêu cầu tình hình kinh tế - xã hội và nhiệm vụ chi trên từng
địa bàn, ngân sách các cấp trung ơng, tỉnh, huyện có nhiệm vụ chi bổ sung
cho ngân sách cấp dới, ngợc lại ngân sách các cấp, tỉnh, huyện, xã (phờng, thị
trấn) còn có một phần đợc bổ sung từ ngân sách cấp trên trực tiếp.
Phần đợc bổ sung thu ngân sách này là các khoản thu phân chia theo
tỷ lệ phần trăm giữa các cấp ngân sách.
Đây là các khoản thu khá phức tạp và cơ chế phân cấp ngân sách đã
quy định cho phép điều hòa theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp ngân sách. Các
khoản thu này nh:
+ Đối với các doanh nghiệp do Trung ơng quản lý bao gồm thu thuế
giá trị gia tăng (trừ thuế giá trị gia tăng hàng hóa xuất nhập khẩu), thuế thu
nhập doanh nghiệp (không kể đơn vị hạch toán toàn ngành), các khoản thu
thuế sử dụng vốn NSNN, thu hoàn vốn chênh lệch giá và thu khác phân cấp
nhiệm vụ thu do tỉnh đảm nhiệm và đợc phân chia tỷ lệ phần trăm giữa NSTW
và ngân sách tỉnh theo quy định của Trung ơng (không phân chia cho ngân
sách huyện).
+ Đối với các doanh nghiệp do địa phơng quản lý và các doanh nghiệp
có vốn đầu t nớc ngoài bao gồm thu thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh
nghiệp, thu sử dụng vốn NSNN, thu hoàn vốn chênh lệch giá và các khoản thu

23
khác phân cấp cho tỉnh thì do tỉnh thu và đợc điều tiết toàn bộ cho ngân sách
tỉnh, không điều tiết cho ngân sách huyện. Thuế sử dụng đất nông nghiệp
phân cấp cho huyện thu và đợc phân chia tỷ lệ phần trăm cho ngân sách tỉnh,
ngân sách huyện, ngân sách xã. Mức phân chia cho các cấp ngân sách đợc xác
định căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phơng.
+ Thu từ khu vực ngoài quốc doanh bao gồm thuế doanh thu (thuế
GTGT), thuế lợi tức (thuế thu nhập doanh nghiệp), thuế tài nguyên, thuế môn
bài, thuế sát sinh, thu khác phân giao nhiệm vụ cho cả tỉnh và huyện nhng chủ
yếu là huyện thu, nguồn thu đợc phân chia theo tỷ lệ phần trăm cho cả ba cấp
ngân sách địa phơng (tỉnh, huyện, xã) theo tỷ lệ nhất định. Thu phí và lệ phí
phân cấp thuộc nhiệm vụ thu của ngân sách tỉnh, huyện, xã, cấp nào thu thì
ngân sách cấp đó đợc hởng 100%
Những nguồn thu lớn và tập trung đợc phân cấp thu cho ngân sách tỉnh
đảm nhận nhằm thực hiện chức năng quan trọng của ngân sách tỉnh. Chỉ có
Chính phủ mới đợc quyền quy định điều chỉnh các khoản thu chi, từng cấp
ngân sách, quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa NSTW và
ngân sách tỉnh và mức bổ sung của NSTW cho ngân sách tỉnh.
- Phân cấp nhiệm vụ chi:
Chế độ tiêu chuẩn, định mức chỉ tiêu do Chính phủ hoặc Chính phủ ủy
quyền cho Bộ Tài chính quy định áp dụng thống nhất trong cả nớc. Luật
NSNN quy định chi NSNN chỉ đợc thực hiện chi khi có đủ ba điều kiện là:
Một là, đã có trong dự toán ngân sách đợc duyệt
Hai là, đúng chế độ tiêu chuẩn định mức do cơ quan nhà nớc có thẩm
quyền quyết định.
Ba là, đã đợc thủ trởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc ngời đợc ủy
quyền chuẩn chi. Ngoài ra từng khoản chi trong phạm vi địa phơng cũng đợc
phân cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã một cách cụ thể.
24
Các nhiệm vụ chi đợc phân cấp cho các cấp chính quyền địa phơng nh:

+ Chi đầu t XDCB các hạng mục công trình cấp tỉnh là nhiệm vụ chi
của ngân sách tỉnh. Riêng các khoản, chi xây dựng kết cấu hạ tầng huy động
góp từ các tổ chức, cá nhân thì cấp ngân sách nào huy động, cấp đó đảm
nhiệm chi.
+ Chi vốn lu động cho các doanh nghiệp nhà nớc (DNNN) địa phơng
do ngân sách tỉnh chi.
Đối với sự nghiệp kinh tế bao gồm chi sự nghiệp nông nghiệp, sự
nghiệp thủy lợi, sự nghiệp giao thông, sự nghiệp kiến thiết thị chính, phân cấp
chi cho cả ngân sách tỉnh, huyện, xã. Các khoản chi sự nghiệp đó cho các
công trình thuộc cấp nào quản lý thì ngân sách cấp đó đảm nhiệm chi. Sự
nghiệp giáo dục - đào tạo, sự nghiệp y tế, khoa học - công nghệ, môi trờng
phân cấp cho ngân sách tỉnh đảm nhiệm chi thông qua phơng thức cấp phát ủy
quyền cho các huyện.
+ Chi quản lý hành chính bao gồm chi quản lý nhà nớc, chi hoạt động
cho khối Đảng, đoàn thể, hiệp hội thuộc cấp nào quản lý thì phân cấp ngân
sách cho cấp đó chi bao gồm phân cấp nhiệm vụ chi cho cả cấp ngân sách
tỉnh, huyện, xã [1].
1.3. Yêu cầu hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý
ngân sách nhà nớc
Luật NSNN đảm bảo nguyên tắc tập trung, dân chủ và yêu cầu quản lý
thống nhất nền tài chính quốc gia của Nhà nớc, có phân cấp quản lý giữa các
ngành, các cấp là nội dung đổi mới cơ bản trong quản lý NSNN. Triển khai
theo nội dung đó là những công việc hết sức phức tạp, đòi hỏi phải có quá
trình nghiên cứu, rút kinh nghiệm, chu chỉnh để không ngừng hoàn thiện các
chính sách, không ngừng nâng cao vai trò chủ đạo NSNN trong hệ thống tài
25