LUẬN văn THẠC sĩ VAI TRÒ của PHÁP LUẬT tố TỤNG HÀNH CHÍNH ở VIỆT NAM HIỆN NAY

1

MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Thể chế hóa chủ trương của Đảng, tại Kỳ họp thứ VIII ngày
28/10/1995, Quốc hội Khóa IX đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ
chức Tòa án nhân dân; ngày 21/5/1996 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban
hành “Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính”, đã được sửa đổi,
bổ sung năm 1998 tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của Tòa
hành chính trong hệ thống Tòa án nhân dân. Những quy định này gọi là
những quy định về tố tụng hành chính.
Các văn bản pháp luật trên là cơ sở pháp lý cho việc xác lập một thiết
chế mới - thiết chế được nhiều nhà khoa học pháp lý coi là một “biểu hiện”
đặc trưng của nhà nước pháp quyền, thể hiện chế độ trách nhiệm qua lại giữa
công dân với nhà nước, bảo đảm thực hiện quyền công dân và pháp chế trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nước thông qua thủ tục tố tụng với những
nguyên tắc dân chủ, công khai, bình đẳng. Ngoài ra, các quy định này còn
trao cho công dân một công cụ mới để thực hiện quyền khiếu nại đối với
CQNN, cán bộ của CQNN. Thể hiện một bước tiến mới của nhà nước ta trong
việc tạo ra các điều kiện về mặt pháp luật để chủ động hội nhập quốc tế.
Kể từ khi được ban hành, các quy định của pháp luật tố tụng hành
chính đã phần nào khẳng định vai trò của mình trong việc giải quyết tranh
chấp hành chính, đóng góp vào công cuộc cải cách nền hành chính, cải cách
tư pháp, buộc các cơ quan hành chính nhà nước phải tự nâng cao năng lực,
hoàn thiện thủ tục và phương thức quản lý xã hội, tạo điều kiện thuận lợi cho
công dân thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của mình. Tuy nhiên, trên thực tế
thì các vụ án được khởi kiện tại tòa án hành chính chiếm một số lượng không
lớn so với tổng số các vụ khiếu kiện hành chính, hoặc có khởi kiện thì vì lý do
này, lý do khác, như chưa qua thủ tục khiếu nại tại cơ quan hành chính, vụ
việc không thuộc thẩm quyền của tòa án, đã hết thời hiệu khởi kiện, nên tòa
án không thụ lý giải quyết. Các văn bản tố tụng hành chính quy định về trình

2

tự, thủ tục còn chưa phù hợp với đặc thù của tố tụng hành chính; cơ chế,
chính sách đối với Tòa án nói chung, Tòa hành chính nói riêng còn có những
điểm chưa hợp lý, nên còn để xảy ra tình trạng Thẩm phán “e ngại” khi giải
quyết các vụ án hành chính. Một số cơ quan hành chính, cán bộ công chức
hành chính có QĐHC, HVHC bị khởi kiện do không hiểu rõ hoặc không tôn
trọng các quy định của pháp luật tố tụng hành chính đã không thực hiện đầy
đủ quyền và nghĩa vụ tố tụng của mình, gây khó khăn cho việc giải quyết vụ
án hành chính, thi hành án hành chính, làm cho thiết chế Toà hành chính
không thể thực hiện đầy đủ được vai trò bảo vệ quyền công dân mà Đảng và
Nhà nước mong muốn khi thành lập ra nó.
Trước tình hình trên, tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Đảng ta đã
đề ra nhiệm vụ: “khắc phục tình trạng chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm gây
khó khăn, chậm chễ trong công việc và giải quyết khiếu kiện của dân. Nâng
cao vai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính”.
Sau đó, Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 2/1/2002 của Bộ Chính trị về một số
nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới đã tiếp tục khẳng
định: “Nghiên cứu mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án trong việc giải
quyết khiếu kiện hành chính để góp phần khắc phục tình trạng trì trệ trong
công tác giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay”.
Việc thành lập Toà hành chính là một chủ trương đúng đắn, phù hợp
với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, nhưng các quy định của pháp
luật tố tụng hành chính chưa đáp ứng được yêu cầu, mục tiêu đề ra, chưa thể
hiện đầy đủ vai trò của mình trong thực tiễn. Vì vậy, nghiên cứu vấn đề vai
trò của pháp luật tố tụng hành chính là rất cấp thiết hiện nay.
Đặc biệt hiện nay, dưới góc độ lý luận vấn đề vai trò của pháp luật tố
tụng hành chính đã có nhiều công trình khoa học, bài viết trên các sách báo

pháp lý, nghiên cứu ở các khía cạnh về mối quan hệ tương quan giữa pháp
luật tố tụng hành chính với một số lĩnh vực của đời sống xã hội, nhưng mới
chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu vai trò của nó đối với nền hành chính nhà nước


3

hoặc đối với việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan và tổ
chức trong giải quyết tranh chấp hành chính, mà chưa có công trình nào
nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện về vai trò của pháp luật tố tụng hành
chính. Chính vì vậy, tôi đã chọn đề tài “Vai trò của pháp luật tố tụng hành
chính ở Việt Nam hiện nay” để làm luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hiện nay, ở Việt Nam đã có một số công trình nghiên cứu liên quan tới
vai trò của pháp luật tố tụng hành chính như: “Thiết lập tài phán hành chính
ở nước ta” – GS.TS Nguyễn Duy Gia (chủ biên), Nxb Giáo dục, Hà Nội,
năm1995 – các tác giả phân tích những vấn đề lý luận, các quan điểm, nguyên
tắc tổ chức Toà án hành chính ở Việt Nam;“Một số vấn đề về tài phán hành
chính ở Việt Nam”- PTS. Lê Bình Vọng, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội,
1994, tác giả phân tích vị trí của tài phán hành chính trong nền hành chính
quốc gia và sự cần thiết phải thiết lập hệ thống toà án hành chính ở Việt Nam;
“Tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS. Đinh Văn Mậu và PTS. Phạm
Hồng Thái, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 1995, các tác giả phân tích những
vấn đề chung về tài phán hành chính và vấn đề xác định thẩm quyền của toà
án hành chính; “Thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân trong việc giải
quyết các khiếu kiện hành chính”- Nguyễn Thanh Bình, Luận án tiến sĩ luật
học, Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật, 2003, trên cơ sở lý luận về thẩm
quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án nhân dân, tác giả nghiên
cứu thực trạng thẩm quyền của tòa án và đề xuất các phương hướng hoàn
thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của tòa án;

“Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt
Nam”- TS. Nguyễn Văn Thanh và LG. Đinh Văn Minh, Nxb Tư pháp, Hà
Nội, 2004, nghiên cứu về vị trí, vai trò của thiết chế toà hành chính trong cơ
chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam hiện nay; “Số chuyên đề về
Tòa hành chính và việc giải quyết khiếu kiện của tổ chức, công dân”- Bộ Tư
pháp, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 12/2001 đề cập đến nhiều khía


4

cạnh khác nhau về toà hành chính và pháp luật TTHC. Nghiên cứu về vấn đề
này còn có các bài viết như: “Một số nguyên tắc đặc thù trong tố tụng hành
chính”- PTS. Đặng Quang Phương, tạp chí Quản lý nhà nước, số 1/1998, tác
giả phân tích các nguyên tắc đặc thù của tố tụng hành chính Việt Nam; “Một
số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất hoạt động của Tòa hành chính
trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính”- TS. Vũ Thư, tạp chí Nhà nước
và Pháp luật, số 8/2003, trên cơ sở phân tích một số bất cập trong nội dung
của pháp luật TTHC, tác giả đã đề xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao vai
trò của toà hành chính; Bài viết “Thủ tục tố tụng hành chính” trong cuốn Hệ
thống tư pháp và cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện nay của tác giả Vũ Thư –
nghiên cứu sự hình thành con đường giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt
Nam từ 1945 đến nay; “Cải cách hệ thống tài phán hành chính bảo đảm thực
hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân”- Lê Hồng Sơn, tạp
chí Nhà nước và Pháp luật, số 7/2003, vận dụng cơ sở lý luận vai trò của tài
phán hành chính tác giả đã kiến nghị một số giải pháp về mô hình tổ chức và
phạm vi thẩm quyền, đối tượng xét xử nhằm nâng cao vai trò của toà án hành
chính ở Việt Nam hiện nay.
Những công trình nói trên chỉ nghiên cứu ở khía cạnh này hoặc khía
cạnh khác hay chỉ đề cập tới những vấn đề có liên quan tới vai trò của pháp
luật TTHC, mà chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ, có hệ

thống cả về mặt lý luận và thực tiễn về vai trò của pháp luật TTHC. Vì vậy,
có thể nói rằng đây là lần đầu tiên vai trò của pháp luật TTHC được tiếp cận
dưới góc độ lý luận Nhà nước và pháp quyền một cách toàn diện, có hệ thống
cả về phương diện lý luận và thực tiễn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Mục đích của luận văn là phân tích cơ sở lý luận và đánh giá thực trạng
vai trò của pháp luật TTHC trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, trên cơ sở
đó, xây dựng những quan điểm và giải pháp nhằm nâng cao vai trò của pháp
luật TTHC.


5

Trên cơ sở mục đích đặt ra, luận văn có nhiệm vụ:
- Trình bày khái niệm, đặc điểm, nhiệm vụ của pháp luật TTHC và nêu
lên vai trò của pháp luật TTHC.
- Phân tích những tiêu chí để đánh giá vai trò của pháp luật TTHC.
- Trình bày một số vấn đề về pháp luật TTHC của một số nước trên thế
giới và sự vận dụng nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC Việt Nam.
- Nêu lên quá trình hình thành phát triển của pháp luật TTHC Việt Nam
từ năm 1945 đến nay.
- Phân tích, đánh giá những ưu điểm và hạn chế về vai trò của pháp luật
TTHC ở Việt Nam hiện nay.
- Nêu lên những quan điểm và đề xuất những giải pháp cụ thể có tính
khả thi nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Trong phạm vi của luận văn này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu lý
luận và thực trạng vai trò của pháp luật TTHC trên cơ sở phân tích, đánh giá
nội dung cơ bản của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành ở Việt Nam (các
quy định về tổ chức Tòa hành chính, quyền khởi kiện VAHC tại tòa án của

công dân, thẩm quyền và quyền hạn của Tòa hành chính, một số vấn đề về thủ
tục tố tụng trong giải quyết VAHC); hình thức của pháp luật TTHC; thực tiễn
thực hiện pháp luật TTHC trong những năm qua. Trên cơ sở phân tích thực
trạng vai trò của pháp luật TTHC từ đó rút ra những kết luận làm cơ sở cho
việc đề ra những quan điểm và giải pháp nâng cao vai trò pháp luật TTHC.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
* Cơ sở lý luận:
Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin,
tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng ta về nhà nước và pháp luật trong
lĩnh vực tố tụng hành chính.
* Phương pháp nghiên cứu:
Luận văn được thực hiện bởi các phương pháp nghiên cứu như phương


6

pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, diễn giải, lịch sử.
6. Những điểm mới của luận văn
- Lần đầu tiên luận văn phân tích những cơ sở lý luận về vai trò của pháp
luật TTHC để chứng minh cho quan điểm đúng đắn của Đảng về việc nâng cao
vai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính.
- Lần đầu tiên luận văn đã đánh giá có tính hệ thống về quá trình phát
triển của pháp luật TTHC, đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật TTHC ở
Việt Nam hiện nay.
- Đặc biệt, đây cũng là lần đầu tiên luận văn đưa ra các quan điểm, giải
pháp nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Luận văn đã đóng góp một số vấn đề lý luận về vai trò của pháp luật
TTHC có thể giúp cho các nhà hoạch định chính sách, nhà lập pháp, những
người làm công tác nghiên cứu, làm công tác xét xử án hành chính có thêm

một phần thông tin lý luận về vai trò của pháp luật TTHC, từ đó đóng góp vào
việc xây dựng, tổ chức thực hiện và bảo vệ pháp luật ở Việt Nam. Kết quả
nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho sinh viên trong các
trường chuyên luật và không chuyên luật, cho học viên đang học tập trong hệ
thống các trường chính trị, cho những người quan tâm nghiên cứu về pháp
luật TTHC và vai trò của pháp luật TTHC.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo,
luận văn gồm có 3 chương 7 tiết.


7

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ
CỦA PHÁP LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH
1.1. Khái niệm, đặc điểm và nhiệm vụ của pháp luật tố tụng hành chính
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật tố tụng hành chính
Để nghiên cứu một cách đầy đủ và chính xác về khái niệm pháp luật
TTHC trước tiên cần nghiên cứu khái niệm TTHC.
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động hành chính nhà
nước) là hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước, các chủ thể quản lý
hành chính nhà nước mà chủ yếu là các cơ quan hành chính Nhà nước tác
động chủ yếu bằng pháp luật tới các đối tượng quản lý, để thực hiện chức
năng nhiệm vụ của mình, nhằm bảo đảm chấp hành Hiến pháp, luật và các
văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên, tổ
chức chỉ đạo mọi hoạt động của đời sống kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội.
Tính chất chấp hành của hoạt động quản lý nhà nước thể hiện ở chỗ tuân thủ
đúng các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền
lực nhà nước, được tiến hành trên cơ sở pháp luật và để tổ chức, chỉ đạo việc

thực hiện pháp luật. Tính chất điều hành thể hiện ở chỗ các chủ thể quản lý
hành chính nhà nước phải tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng
quản lý thuộc quyền, triển khai các quy định của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh
và Nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước bảo đảm cho các quy định
này đi vào cuộc sống. Trong quá trình hoạt động chấp hành, điều hành, chủ
thể quản lý hành chính nhà nước có quyền nhân danh quyền lực nhà nước
thực hiện các HVHC, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay mệnh lệnh
cụ thể, buộc đối tượng bị quản lý có liên quan phải thực hiện.
Chủ thể quản lý hành chính nhà nước là các cơ quan nhà nước (chủ yếu
là các cơ quan hành chính nhà nước); cán bộ, công chức nhà nước có thẩm


8

quyền; các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền quản lý hành chính
nhà nước trong một số trường hợp nhất định, do pháp luật quy định. Khách
thể quản lý hành chính nhà nước là trật tự quản lý hành chính nhà nước, do
các quy phạm pháp luật hành chính quy định.
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước thường biểu hiện ở hai nhóm
hành vi cơ bản là: hoạt động ban hành các văn bản quản lý nhà nước và thực
hiện các hành vi hành chính.
Hoạt động ban hành các văn bản quản lý bao gồm:
- Hoạt động ban hành các văn bản quy phạm hành chính (hay còn gọi là
hoạt động lập quy), đây là loại văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước
có thẩm quyền ban hành trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự chung.
- Hoạt động ban hành các văn bản áp dụng pháp luật hay còn được gọi
là các văn bản cá biệt, hoạt động này do các CQNN có thẩm quyền, các cá
nhân, tổ chức được Nhà nước trao quyền tiến hành, các văn bản cá biệt này
được ban hành trên cơ sở quy định của pháp luật, được áp dụng một lần đối
với một hoặc một số đối tượng cụ thể, về một vấn đề cụ thể.

Hoạt động thực hiện các HVHC được biểu hiện ở hai hình thức:
- Hình thức hành động, tức là làm một việc theo chức trách do pháp
luật quy định. Hành động có thể là hợp pháp hoặc không hợp pháp.
- Hình thức không hành động - không làm một việc trong quá trình thực
thi công vụ, bao gồm: không hành động hợp pháp (không làm một việc pháp
luật ngăn cấm) và không hành động bất hợp pháp (không làm một việc pháp
luật buộc phải làm).
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thông qua hoạt động
ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC, các chủ thể quản lý hành chính nhà
nước vì các lý do khác nhau, có thể gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp
của cá nhân hoặc tổ chức (đối tượng quản lý) dẫn đến việc cá nhân, tổ chức
khiếu kiện yêu cầu chấm dứt, bồi thường thiệt hại, tạo nên sự tranh chấp hành


9

chính giữa nhà nước với công dân hoặc tổ chức. Và dù muốn hay không Nhà
nước phải thiết lập các cơ quan và ban hành các quy định pháp luật tạo cơ sở
pháp lý để xem xét và giải quyết những tranh chấp này.
Như vậy, hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính là hoạt động
gắn liền với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nó xuất hiện như là một
hiện tượng lịch sử, gắn liền với quá trình hình thành, phát triển của nhà nước
và pháp luật. Khi có hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì sẽ có sự xem
xét, phán quyết về các hoạt động đó. Tuỳ thuộc vào truyền thống pháp luật
của mỗi nước, quan điểm chính trị - pháp lý của giai cấp cầm quyền, sự xem
xét, phán quyết hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi
nhiều phương thức, do các CQNN khác nhau thực hiện, trong đó có sự xem
xét, phán quyết thông qua hoạt động xét xử của Toà án.
Mục đích của giải quyết tranh chấp hành chính là bảo đảm quyền, lợi
ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trước sự xâm phạm bởi các

QĐHC, HVHC của các cơ quan, công chức nhà nước trong khi thực hiện hoạt
động quản lý hành chính nhà nước, qua đó bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính do các cơ quan hành chính
nhà nước thực hiện còn được gọi là giải quyết khiếu nại hành chính. Chủ thể
giải quyết khiếu nại là các cơ quan hành chính nhà nước; đối tượng bị khiếu
nại là các QĐHC, HVHC trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chính
xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại; hoạt động giải
quyết khiếu nại hành chính tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật hành chính
quy định hay còn gọi là thủ tục hành chính.
Hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính do toà án độc lập với cơ
quan hành chính nhà nước thực hiện được gọi là hoạt động xét xử hành chính.
Chủ thể xét xử tranh chấp hành chính là các toà án, hoạt động xét xử tranh
chấp hành chính phát sinh khi có đơn khởi kiện của cá nhân, tổ chức và tuân


10

theo trình tự, thủ tục tố tụng do pháp luật TTHC quy định; đối tượng xét xử
hành chính là các QĐHC, HVHC bị công dân, tổ chức khởi kiện.
Để giải quyết các tranh chấp hành chính kịp thời, đúng pháp luật thì các
Toà án phải tiến hành giải quyết theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy
định. Mặt khác, sau khi đã có bản án, quyết định của toà án thì việc thi hành
bản án, quyết định đó cũng phải tuân thủ những trình tự, thủ tục do pháp luật
quy định. Những trình tự, thủ tục này được gọi là thủ tục tố tụng hành chính.
Theo quy định của pháp luật Việt Nam thì cá nhân, cơ quan nhà nước,
tổ chức có quyền khởi kiện các QĐHC, HVHC tại toà án khi có căn cứ cho
rằng các QĐHC hoặc HVHC đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi
ích hợp pháp của mình sau khi đã thực hiện việc khiếu nại theo thủ tục hành
chính mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc đã

hết thời hạn do pháp luật quy định mà khiếu nại vẫn không được giải quyết.
Sau khi nhận được đơn khởi kiện, nếu xét thấy thuộc thẩm quyền giải quyết
của mình thì toà án thụ lý và tiến hành giải quyết theo trình tự, thủ tục do
pháp luật quy định.
Như vậy, tố tụng hành chính là toàn bộ hoạt động của Tòa án nhân dân,
Viện kiểm sát nhân dân, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, cơ
quan nhà nước, tổ chức và cá nhân theo trình tự do pháp luật quy định trong
việc giải quyết vụ án hành chính tại toà án.
Hiện nay trong các sách báo pháp lý có hai thuật ngữ được sử dụng để
chỉ hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính tại toà án là "tài phán hành
chính" và "tư pháp hành chính" .
Tài phán hành chính là thuật ngữ được dịch từ các sách báo pháp lý của
nước ngoài và cũng chưa được hiểu một cách thống nhất. Hiện nay có ba
quan điểm khác nhau về khái niệm tài phán hành chính:
- Quan điểm thứ nhất cho rằng: "Tài phán hành chính theo nghĩa hiện
đại được hiểu là quyền phán xét, xử lý của cơ quan hành chính đối với các


11

tranh chấp cũng như các vi phạm trong quản lý nhà nước" [20, tr.3].
- Quan điểm thứ hai cho rằng tài phán hành chính là: "xét xử các khiếu
kiện hành chính của dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính và
hoạt động tư vấn"[22, tr.16].
- Quan điểm thứ ba cho rằng tài phán hành chính là:
+ Hoạt động xem xét và giải quyết các khiếu nại hành chính của
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
+ Hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính do Toà án nhân dân
thực hiện;
+ Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan, cán bộ

có thẩm quyền [55, tr.104].
Nhìn chung, hầu hết các công trình nghiên cứu trên các sách báo pháp
lý nước ta đều nghiên cứu tài phán hành chính với nội dung là hoạt động xét
xử các tranh chấp hành chính của toà án, dưới góc độ này thì tài phán hành
chính đồng nhất với TTHC.
"Tư pháp hành chính" là thuật ngữ dùng để chỉ "hoạt động xét xử các
tranh chấp hành chính bởi hệ thống Toà án hành chính" [20, tr.6].
Theo cách phân tích ngữ nghĩa thì tư pháp hành chính được hình thành
từ hai khái niệm "tư pháp" và "hành chính",
Nói đến tư pháp hành chính là nói đến lĩnh vực xét xử các tranh
chấp giữa các cơ quan nhà nước với công dân (cơ quan, tổ chức)
trong quan hệ pháp luật hành chính, được thực hiện bởi toà án theo
thủ tục tư pháp [46, tr.23].
Tóm lại, các khái niệm tài phán hành chính, tư pháp hành chính xét ở
một góc độ nào đó đều được hiểu là hoạt động xét xử các tranh chấp hành
chính giữa công dân với CQNN được thực hiện bởi toà án theo thủ tục tư
pháp nhất định. Trong quá trình nghiên cứu chúng tôi đề cập tới hai khái niệm
này nhằm qua đó làm rõ hơn khái niệm TTHC đã nêu trên.


12

* Khái niệm pháp luật tố tụng hành chính
Theo học thuyết Mác - Lênin về nhà nước và pháp luật, pháp luật là
một hiện tượng lịch sử vừa mang tính giai cấp vừa mang tính xã hội, chỉ phát
sinh, tồn tại, phát triển trong xã hội có giai cấp, do nhà nước ban hành và bảo
đảm thực hiện, là công cụ để thực hiện quyền lực nhà nước, nhằm duy trì địa
vị và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị.
Cũng giống như bất cứ một kiểu pháp luật nào trong lịch sử, pháp luật
xã hội chủ nghĩa cũng có chức năng tổ chức, điều chỉnh nhằm thiết lập, duy

trì trật tự xã hội và chức năng bảo hộ, trọng tài nhằm bảo vệ các quan hệ xã
hội, giải quyết các tranh chấp và xung đột xã hội, xử lý các hành vi vi phạm
pháp luật.
Tố tụng hành chính là một lĩnh vực của đời sống xã hội, nó bao gồm
toàn bộ những hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố
tụng, người tham gia tố tụng, nên phát sinh rất nhiều quan hệ, như giữa Tòa
án với các tổ chức, cá nhân khi họ khởi kiện các VAHC; quan hệ giữa Viện
kiểm sát nhân dân với Tòa án trong quá trình giải quyết các VAHC..v.v. Do
vậy, đòi hỏi pháp luật phải quy định địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và mối quan hệ giữa các chủ thể trong từng giai đoạn của tố tụng
hành chính; quy định trình tự, thủ tục khởi kiện, thụ lý VAHC; trình tự, thủ
tục thu thập chứng cứ, xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm;
trình tự, thủ tục thi hành án hành chính.
Để thực hiện trình tự giải quyết tranh chấp hành chính đòi hỏi nhà nước
phải ban hành các quy định pháp luật nhằm xác định một số vấn đề như: mô
hình tổ chức cơ quan xét xử hành chính, hình thức tố tụng của việc xét xử,
phạm vi các tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền của toà án hành chính...
Có thể nói, pháp luật trong lĩnh vực tố tụng hành chính phải điều chỉnh các
vấn đề sau:
- Mô hình tổ chức toà án hành chính, việc xác định mô hình tổ chức toà


13

án hành chính phụ thuộc vào các yếu tố, điều kiện như: quan điểm chính trị pháp lý của giai cấp cầm quyền, truyền thống pháp luật của mỗi quốc gia và
tính chất, đặc điểm của các tranh chấp hành chính.
- Mối quan hệ phát sinh giữa các chủ thể được trao quyền lực nhà nước
để thực hiện các hoạt động tố tụng nhằm giải quyết vụ án hành chính. Đó là
quan hệ giữa Toà án với Viện kiểm sát thực hành quyền công tố và kiểm sát
hoạt động xét xử hành chính; quan hệ giữa các thành viên hội đồng xét xử với

nhau.
- Mối quan hệ phát sinh giữa các chủ thể tiến hành tố tụng với các chủ
thể tham gia tố tụng. Đó là mối quan hệ giữa toà án, viện kiểm sát, thẩm phán,
hội thẩm nhân dân, kiểm sát viên, thư ký toà án với những người tham gia tố
tụng như các đương sự và đại diện hợp pháp của họ, người bảo vệ quyền lợi
của đương sự, người làm chứng, người phiên dịch...
- Mối quan hệ giữa các đương sự với nhau tại phiên toà hành chính
nhằm bảo đảm cho các bên tranh tụng công khai và dân chủ tại phiên toà.
Từ những phân tích trên có thể đi tới khái niệm pháp luật tố tụng hành
chính như sau: Pháp luật tố tụng hành chính là tổng thể các quy phạm pháp
luật do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh các mối
quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính
tại toà án nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan nhà nước, các
tổ chức và cá nhân.
* Đặc điểm của pháp luật tố tụng hành chính
Pháp luật tố tụng hành chính là một bộ phận của hệ thống pháp luật
Việt Nam nên nó cũng mang những đặc điểm chung của pháp luật xã hội chủ
nghĩa. Trước hết, pháp luật TTHC có tính quy phạm, nó chứa đựng những quy
tắc xử sự của con người, đó là những chuẩn mực để đánh giá tính hợp pháp
hay không hợp pháp trong hoạt động tố tụng hành chính; các quy tắc xử sự
trong TTHC cũng có tính bắt buộc chung thể hiện ý chí của giai cấp công


14

nhân, nhân dân lao động, thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản
Việt Nam về hoạt động tố tụng hành chính. Ngoài ra là một bộ phận trong hệ
thống pháp luật Việt Nam, nên pháp luật TTHC cũng có đặc trưng riêng, khác
biệt so với các lĩnh vực pháp luật khác như: pháp luật về giải quyết khiếu nại
hành chính, pháp luật tố tụng dân sự, kinh tế, lao động. Những đặc trưng đó thể

hiện cụ thể như sau:
Một là, pháp luật tố tụng hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát
sinh trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính, loại tranh chấp nảy
sinh từ các quan hệ pháp luật hành chính, mang tính chất mệnh lệnh, phục tùng,
trong đó các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có quyền đơn phương ban
hành các QĐHC hoặc thực hiện các HVHC có tính chất bắt buộc đối với các
đối tượng bị quản lý hành chính. Việc ban hành các QĐHC hoặc thực hiện
HVHC có thể trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của đối
tượng bị quản lý và gây ra các tranh chấp trong quản lý hành chính nhà nước.
Khác với các hoạt động tố tụng hình sự, dân sự hoạt động tố tụng hành chính
không xác định tội danh và hình phạt hoặc xác định quyền, nghĩa vụ dân sự của
công dân mà chỉ xác định tính hợp pháp của QĐHC hoặc HVHC bị khởi kiện
do đó bên bị kiện trong VAHC luôn luôn là các cơ quan, hoặc cá nhân có thẩm
quyền thực hiện việc ban hành các QĐHC hoặc thực hiện HVHC.
Hai là, pháp luật TTHC Việt Nam quy định quá trình giải quyết VAHC
phải trải qua hai giai đoạn có mối liên hệ mật thiết với nhau, được gọi là giai
đoạn "tiền tố tụng" và giai đoạn "tố tụng".
- Giai đoạn tiền tố tụng: đây là giai đoạn khiếu nại hành chính được các
cơ quan nhà nước thực hiện theo pháp luật về khiếu nại và thủ tục hành chính,
là thủ tục bắt buộc trước khi thực hiện việc khởi kiện VAHC tại toà án.
- Giai đoạn tố tụng: là giai đoạn giải quyết VAHC tại toà án, do các cơ
quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng thực
hiện theo quy định của pháp luật TTHC.


15

Ba là, pháp luật TTHC quy định tố tụng hành chính là “tố tụng viết” mà
theo đó chứng cứ các bên đưa ra trong tố tụng hành chính được trao đổi công
khai, các bên có nghĩa vụ chứng minh bằng văn bản. Do các tranh chấp chủ

yếu là việc xác định tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khởi kiện nên
nguyên tắc “tố tụng viết” đòi hỏi mọi sự tranh luận, giải trình giữa các bên
phải được thể hiện bằng văn bản. Do vậy, giai đoạn xác minh, thu thập chứng
cứ đặc biệt được coi trọng, toàn bộ hồ sơ vụ kiện cũng như căn cứ pháp luật
cho việc giải quyết tranh chấp phải được chuẩn bị khá hoàn chỉnh trước khi
mở phiên toà.
Bốn là, pháp luật TTHC quy định các bên đương sự (bên kiện và bên bị
kiện) trong tố tụng hành chính bình đẳng với nhau về quyền, nghĩa vụ tố tụng,
không theo kiểu quan hệ "mệnh lệnh - phục tùng" bất bình đẳng như trong
quan hệ hành chính bị tranh chấp hay như trong quá trình giải quyết khiếu nại
theo thủ tục hành chính. Nguyên tắc này xuất phát từ nguyên tắc hiến định
"mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật", việc ghi nhận nguyên tắc bình
đẳng trong tố tụng hành chính được thể hiện trong các giai đoạn tố tụng và
việc bảo đảm thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của toà án
về việc giải quyết VAHC.
1.1.2. Nhiệm vụ của pháp luật tố tụng hành chính
Pháp luật tố tụng hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh
trong quá trình giải quyết VAHC tại toà án, nhằm tạo ra cơ chế pháp lý để mở
rộng dân chủ, bảo đảm cho cá nhân, cơ quan nhà nước và tổ chức bảo vệ được
các quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước sự xâm phạm từ phía các hoạt
động hành chính của các CQNN. Để đạt được mục đích này thì pháp luật
TTHC có những nhiệm vụ sau:
Một là, quy định đối tượng, thẩm quyền và quyền hạn xét xử hành chính của
toà án
- Đối tượng xét xử hành chính: đối tượng xét xử hành chính của toà án


16

là những quyết định hành chính và hành vi hành chính bị cá nhân, cơ quan

nhà nước và tổ chức khởi kiện.
Quyết định hành chính trong khoa học pháp lý được xác định trước hết
là những quyết định do các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa
phương, những người có thẩm quyền trong bộ máy đó, cũng như các cơ quan
nhà nước khác ban hành, có liên quan tới hoạt động hành chính, tổ chức công
tác nội bộ của các cơ quan đó, thậm chí quyết định hành chính còn do cả các
tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội ban hành khi được nhà nước trao
quyền. Quyết định hành chính được các nhà khoa học pháp lý chia thành ba
loại dựa vào tính chất pháp lý của chúng, bao gồm: quyết định quy phạm,
quyết định chủ đạo và quyết định cá biệt cụ thể. Về mặt lý luận thì cả ba loại
quyết định này đều có thể không hợp pháp và có thể trực tiếp hoặc gián tiếp
gây thiệt hại cho cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức và đều có thể bị đình chỉ,
hay bãi bỏ theo quy định của pháp luật. Về hình thức thể hiện, quyết định
hành chính có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức như: văn bản, nói, viết,
ám hiệu, tín hiệu, trong đó hình thức văn bản có tính xác thực, chính xác hơn
cả và các quyết định hành chính quan trọng bao giờ cũng được thể hiện dưới
hình thức văn bản. Quyết định hành chính là đối tượng xét xử của toà án theo
quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là: các quyết
định hành chính bằng văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng quốc hội, cơ quan nhà nước
ở địa phương, các Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp được áp
dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể
(Điều 4, khoản1).
Để thực hiện các quyết định hành chính, các dịch vụ hành chính theo
yêu cầu của công dân, các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết
phải thực hiện những HVHC khác nhau. Việc thực hiện các hành vi hành
chính không những là quyền mà còn là nghĩa vụ, trách nhiệm và bổn phận của


17

cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện các HVHC, đòi
hỏi phải thực hiện theo đúng pháp luật, khi không thực hiện HVHC theo đúng
quy định của pháp luật có thể gây thiệt hại cho công dân và gây khiếu kiện.
Như vậy, HVHC bao gồm: hành động hoặc không hành động; hành vi hành
chính có thể bị khiếu kiện có thể là hành vi hành chính lạm quyền, hành vi
hành chính vô quyền, hành vi chậm trễ trong công vụ gây thiệt hại cho cá
nhân, tổ chức.
- Về thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án có hai loại:
+ Thẩm quyền xét xử hành chính theo lãnh thổ của toà án: hiện nay
theo quy định của pháp luật thì Toà hành chính là một bộ phận của Toà án
nhân dân, được tổ chức theo cấp hành chính, việc phân định thẩm quyền xét
xử của Toà án nhân dân các cấp dựa trên hai nguyên tắc cơ bản là: thẩm
quyền theo lãnh thổ và thẩm quyền theo cấp xét xử (căn cứ vào tiêu chí cơ
quan ban hành QĐHC hay thực hiện HVHC). Nhằm bảo đảm tính nhanh
chóng, kịp thời trong xét xử hành chính, phù hợp với trình độ, ý thức pháp
luật của thẩm phán nói riêng và toàn xã hội nói chung, pháp luật TTHC nước
ta đã áp dụng cả hai nguyên tắc này vào việc phân định thẩm quyền của Toà
án các cấp.
+ Thẩm quyền xét xử hành chính theo loại việc của toà án: hoạt động
quản lý hành chính nhà nước rất phong phú, đa dạng, do nhiều cơ quan nhà
nước thực hiện trên nhiều lĩnh vực: kinh tế, văn hoá - xã hội, chính trị và các
quyền, tự do công dân. Quyết định hành chính, hành vi hành chính do các cơ
quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành hoặc thực hiện trên các lĩnh
vực đó trái pháp luật có thể gây thiệt hại tới quyền, lợi ích hợp pháp của công
dân, do đó, các tranh chấp hay khiếu kiện hành chính rất nhiều và đa dạng.
Tuy nhiên, không thể đưa tất cả các tranh chấp hành chính đó vào xét xử tại
toà án. Việc xác định phạm vi các loại tranh chấp hành chính thuộc thẩm
quyền của toà án được căn cứ bởi các yếu tố: Kinh nghiệm xét xử hành chính

18

của toà án; trình độ, năng lực xét xử của thẩm phán; pháp luật cần thiết để làm
căn cứ cho việc xét xử của toà án...
- Quyền hạn của toà án khi xét xử vụ án hành chính: Quyền hạn của toà
án khi xét xử vụ án hành chính có thể được hiểu theo hai nghĩa khác nhau.
Theo nghĩa rộng, nó bao gồm toàn bộ các quyền mà pháp luật trao cho toà án
với tư cách là cơ quan tiến hành tố tụng để tham gia vào các giai đoạn giải
quyết VAHC. Theo nghĩa hẹp, nó là phạm vi nội dung các phán quyết mà toà
án đưa ra khi xét xử VAHC. Theo nghĩa hẹp thì quyền hạn của toà án khi xét
xử VAHC phụ thuộc vào cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, sự phân công
rành mạch giữa hoạt động xét xử của toà án với hoạt động quản lý hành chính
nhà nước, bảo đảm không để hoạt động xét xử của toà án cản trở hoạt động
quản lý hành chính nhà nước hoặc chồng chéo chức năng giữa tòa án với các
cơ quan thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trong hoạt động
quản lý hành chính nhà nước, pháp luật đòi hỏi các QĐHC, HVHC phải thoả
mãn cả yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý. Vì vậy, phạm vi quyền hạn
của toà án khi xét xử các VAHC được giới hạn phán xét về các thuộc tính trên
của QĐHC, HVHC.
Hai là, quy định về các chủ thể trong tố tụng hành chính
Trong tố tụng hành chính có hai nhóm chủ thể là chủ thể tiến hành tố
tụng và chủ thể tham gia tố tụng, bao gồm: toà án, viện kiểm sát, thẩm phán,
hội thẩm nhân dân, kiểm sát viên, thư ký tòa án, các đương sự, người đại diện
do đương sự uỷ quyền, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự,
người làm chứng, người giám định, người phiên dịch.
Để quá trình giải quyết VAHC khách quan, đúng pháp luật thì pháp
luật TTHC phải quy định quyền và nghĩa vụ tố tụng cho các chủ thể trên, bảo
đảm cho các chủ thể tiến hành tố tụng độc lập trong tố tụng, được áp dụng các
biện pháp cần thiết theo quy định của pháp luật về giải quyết VAHC; tham gia

vào quá trình giải quyết vụ án một cách dân chủ và bình đẳng để bảo vệ


19

quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Ba là, quy định một trình tự tố tụng hợp lý để giải quyết vụ án hành
chính, phù hợp với tranh chấp hành chính
Để thực hiện được nhiệm vụ này đòi hỏi pháp luật phải có quy định cụ
thể về các bước tiến hành hoạt động tố tụng từ khởi kiện, thụ lý VAHC đến thi
hành bản án, quyết định của tòa án, đồng thời phải quy định chặt chẽ về thời
gian thực hiện các hành vi tố tụng, các hình thức xử lý đối với việc vi phạm
quy định về thời gian thực hiện hành vi tố tụng.
Bốn là, quy định rõ các khái niệm trong tố tụng hành chính, tránh sự
mập mờ gây hiểu lầm hoặc hiểu khác nhau dẫn đến việc áp dụng pháp luật
không thống nhất. Đặc biệt là các khái niệm về QĐHC, HVHC là đối tượng
khiếu kiện hành chính, các khái niệm về tính hợp pháp của QĐHC...
Năm là, pháp luật tố tụng hành chính phải xác lập một cơ chế rõ ràng,
bảo đảm cho các phán quyết của toà án được thi hành trong thực tế
Thi hành án hành chính là một gíai đoạn quan trọng trong quá trình
TTHC, nó là giai đoạn mà kết quả của cả quá trình giải quyết tranh chấp hành
chính được thực hiện trên thực tế, bảo đảm được công bằng xã hội, bảo vệ
được quyền, lợi ích hợp pháp của các CQNN, các tổ chức và công dân. Vì
vậy, để đạt được mục đích trên, đòi hỏi pháp luật TTHC phải quy định một
cách rõ ràng, đầy đủ trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức, cá nhân cũng như
trình tự, thủ tục thi hành những bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật
của tòa án về VAHC.
1.2. Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính và những tiêu chí
đánh giá
1.2.1. Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính

Là một lĩnh vực trong hệ thống pháp luật Việt Nam, pháp luật TTHC có
các vai trò của pháp luật nói chung, ngoài ra do có đối tượng điều chỉnh riêng,
có nhiệm vụ riêng, nên pháp luật TTHC có những vai trò riêng như: pháp luật


20

TTHC có vai trò là phương tiện thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng
đối với hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính bằng toà án; là phương
tiện điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình TTHC; là phương
tiện bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và là phương tiện bảo
đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước.
Thứ nhất, pháp luật tố tụng hành chính có vai trò là phương tiện thể
chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng về tố tụng hành chính
Khiếu kiện hành chính là một thuật ngữ mới xuất hiện vào giữa thập kỷ
90 của thế XX, nó được sử dụng trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước,
cùng với quá trình cải cách nền hành chính nhà nước trong đó có đổi mới
công tác giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân. Thuật ngữ khiếu kiện hành
chính mới chính thức trở thành thuật ngữ pháp lý, được sử dụng trong các văn
bản pháp luật trong khoảng thời gian gần đây. Khái niệm này ngày càng được
sử dụng phổ biến khi đề cập đến hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của
công dân.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành trung ương Đảng khoá
VII về "Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa
Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính" đã nhấn mạnh
"Đẩy mạnh việc giải quyết khiếu kiện của dân...xúc tiến việc thiết lập hệ
thống Toà án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết
định hành chính". Thuật ngữ "khiếu kiện" lần đầu tiên được sử dụng trong
Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Theo quy định
của Pháp lệnh này thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính

tại toà án để yêu cầu giải quyết sau khi đã khiếu nại lần đầu tại cơ quan hành
chính nhà nước mà không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu đó.
Giải quyết khiếu kiện hành chính là hoạt động mang tính quyền lực nhà
nước của bất cứ một quốc gia nào, tuỳ thuộc vào các quan điểm chính trị pháp lý của mỗi quốc gia. Hiện nay, trên thế giới tồn tại phổ biến cơ chế giải


21

quyết khiếu kiện hành chính: vừa do chính các cơ quan hành chính thực hiện
vừa do toà án hành chính độc lập với cơ quan hành chính nhà nước thực hiện.
Ngay từ khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, trung thành
với chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, Đảng, Nhà nước ta đã
quan tâm và có nhiều biện pháp ghi nhận việc bảo đảm quyền con người,
quyền công dân, với mục tiêu xây dựng nhà nước của dân, do dân, vì dân, mọi
quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Quyền khiếu nại, tố cáo là một trong
những quyền cơ bản, có tính chất chính trị - pháp lý của công dân, một hình
thức biểu hiện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Theo quan điểm của Đảng,
Nhà nước và Hồ Chủ tịch thì quyền khiếu nại, tố cáo có mối quan hệ chặt chẽ
với các quyền, nghĩa vụ cơ bản khác của công dân, chiếm vị trí quan trọng
trong hệ thống các quyền ấy. Việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo là cơ sở
cho việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác của công dân, nó chính là
phương tiện để công dân đấu tranh chống lại các hành vi trái pháp luật nhằm
bảo vệ lợi ích của nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Mặt
khác, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là quyền dân chủ trực tiếp, một
chế định của nền dân chủ trực tiếp để thông qua đó nhân dân thiết thực tham
gia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Quan điểm, đường lối của Đảng về công tác giải quyết khiếu kiện hành
chính được thể chế hoá thành các quy phạm pháp luật về thanh tra, pháp luật
về xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo như: Pháp lệnh quy định việc xét, giải
quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo

của công dân năm 1991, Luật khiếu nại ,tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ
sung năm 2004) và nhiều văn bản khác.
Tuy nhiên, những văn bản quy phạm pháp luật này mới chỉ là cơ sở
pháp lý cho việc giải quyết khiếu nại, tố cáo thông qua thủ tục hành chính.
Trong quá trình phát triển đất nước, cùng với tiến trình dân chủ hoá mọi mặt
của đời sống xã hội, vai trò của nhà nước ngày càng lớn trong việc giải quyết


22

công việc của dân và trong tổ chức, điều hành ngày càng bộc lộ nhiều thiếu
sót, các vụ việc khiếu nại, tố cáo ngày càng phát triển về nội dung, đa dạng về
lĩnh vực, số lượng vụ việc ngày càng tăng, đặc biệt là các khiếu nại về hành
chính, do đó đòi hỏi việc giải quyết khiếu kiện hành chính của công dân phải
được nâng cao cả về chất lượng, đa dạng về phương thức, nhanh chóng và kịp
thời về thời gian.
Tại Đại hội toàn quốc lần thứ VI (tháng 12/1986), Đảng ta đã khởi
xướng đường lối đổi mới đất nước, lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm, từng
bước đổi mới và hoàn thiện hệ thống chính trị nhằm phục vụ cho công cuộc
đổi mới kinh tế, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do
dân, vì dân, tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật, phát huy nền dân
chủ xã hội chủ nghĩa. Đường lối đổi mới này được Đảng ta từng bước hoàn
thiện qua các kỳ đại hội lần thứ VII, VIII, IX.
Đặc biệt, tại Hội nghị Ban chấp hành trung ương lần thứ 8 (khoá VII)
về "Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính" Đảng ta đã khẳng định:
"Xây dựng nhà nước xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, lấy liên
minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức làm
nền tảng, do Đảng cộng sản lãnh đạo. Thực hiện quyền dân chủ của nhân
dân, giữ nghiêm kỷ cương xã hội, chuyên chính với mọi hành động xâm phạm

lợi ích của tổ quốc và lợi ích của nhân dân". Trên cơ sở đó, Đảng ta đã chỉ rõ:
"Đẩy mạnh việc giải quyết các khiếu kiện của dân, soát xét, bổ sung và thể
chế hoá các chính sách, trước hết đối với các lĩnh vực mà dân khiếu kiện
nhiều như những tranh chấp về nhà, đất...Xúc tiến việc thiết lập hệ thống toà
án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành
chính".
Thể chế hoá quan điểm này, tại kỳ họp thứ VIII, Quốc hội khoá IX
ngày 28/10/1995 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức toà án nhân


23

dân, trong đó quy định Toà hành chính thuộc toà án nhân dân được thành lập
và bắt đầu đi vào hoạt động kể từ ngày 1/7/1996, có nhiệm vụ xét xử các vụ
án hành chính. Để tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động tố tụng hành chính tại Toà
hành chính, ngày 24/5/1996 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành "Pháp
lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính" quy định trình tự, thủ tục giải
quyết VAHC tại toà án.
Như vậy, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về tố tụng
hành chính đã tạo ra cơ sở pháp lý để xác lập, đổi mới tổ chức, đổi mới cơ chế
giải quyết khiếu kiện hành chính, nhằm đáp ứng yêu cầu của việc xây dựng
nhà nước pháp quyền, cải cách hành chính, cải cách tư pháp. Tạo ra một cơ
chế hữu hiệu mới để nhà nước và công dân kiểm tra, giám sát đối với hoạt
động hành chính nhà nước, nhằm hạn chế, loại trừ những QĐHC, HVHC vi
phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Quan điểm của Đảng về giải quyết khiếu kiện hành chính cũng được
khẳng định và ghi nhận tại các nghị quyết: Đại hội toàn quốc lần thứ IX về
"nâng cao vai trò của toà hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành
chính", Nghị quyết Hội nghị lần thứ Ba ban chấp hành trung ương khoá VIII
về "Tiếp tục kiện toàn và phát huy vai trò của toà án để xét xử các khiếu kiện

hành chính", Nghị quyết trung ương 7 khoá IX về "tiếp tục đổi mới chính
sách, pháp luật luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện
đai hoá đất nước", Nghị quyết số 08 - NQ/TW ngày 2/1/2002 của Bộ Chính
trị về "Một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới", Chỉ
thị số 09-CT/TW ngày 6/3/2002 của Ban Bí thư về "Một số vấn đề cấp bách
cần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay", Nghị quyết số
48 - NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về “ Chiến lược xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm
2020” và Nghị quyết số 49 - NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về
“Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020”.


24

Thứ hai, pháp luật tố tụng hành chính có vai trò điều chỉnh các quan
hệ xã hội phát sinh trong quá trình tố tụng hành chính
Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình TTHC được pháp luật
điều chỉnh là các quan hệ pháp luật TTHC mà nội dung của các quan hệ pháp
luật này là các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể TTHC, bao gồm các nhóm
chủ thể: tiến hành tố tụng, tham gia tố tụng. Như vậy, các quan hệ tố tụng
hành chính bao gồm quan hệ giữa các chủ thể tiến hành tố tụng với nhau, các
quan hệ giữa các chủ thể tham gia tố tụng với nhau và các quan hệ giữa các
chủ thể tiến hành tố tụng với các chủ thể tham gia tố tụng.
Các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể tiến hành tố tụng bao
gồm: quan hệ giữa các Tòa án với nhau, như quan hệ giữa Tòa án cấp sơ thẩm
với Tòa án cấp phúc thẩm, quan hệ giữa các Tòa án khi thực hiện việc ủy thác
xác minh, thu thập chứng cứ..; quan hệ giữa Viện kiểm sát nhân dân với Tòa
án nhân dân khi Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng khởi tố vụ án và
kiểm sát hoạt động giải quyết vụ án hành chính; quan hệ giữa các thành viên
hội đồng xét xử VAHC với nhau, giữa Hội đồng xét xử với Kiểm sát viên,

Thư ký phiên tòa. Trong nhóm các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể
tiến hành tố tụng, được trao quyền lực nhà nước, thực hiện các hoạt động tố
tụng để giải quyết vụ án thì pháp luật TTHC có vai trò tạo ra cơ chế bảo đảm
sự phân công, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước trong quá trình tố
tụng, tạo nên địa vị pháp lý độc lập giữa các chủ thể tiến hành tố tụng với
nhau để việc giải quyết VAHC bảo đảm vô tư, khách quan.
Trong nhóm các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể tiến hành tố
tụng với các chủ thể tham gia tố tụng như quan hệ giữa Hội đồng xét xử với
các đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ
án. Nhóm quan hệ này được pháp luật TTHC điều chỉnh chủ yếu bằng
phương pháp quyền lực phục tùng. Do vậy, pháp luật TTHC có vai trò quy
định chi tiết và cụ thể, nhằm bảo đảm thực hiện đầy đủ nguyên tắc mọi công


25

dân bình đẳng trước pháp luật, bình đẳng trước tòa án, các đương sự phải thực
hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ tố tụng của mình, bảo vệ một cách tốt nhất
quyền, lợi ích hợp pháp của các CQNN, tổ chức và cá nhân.
Thực hiện chủ trương “việc phán quyết của Tòa án phải căn cứ chủ
yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên tòa” mà Nghị quyết số 08/ NQ - TW
ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư
pháp trong thì gian tới thì pháp luật TTHC phải quy định chặt chẽ và hợp lý
các mối quan hệ xã hội phát sinh giữa các đương sự với nhau tại phiên tòa
hành chính, đó là trình tự, nội dung tranh luận giữa người khởi kiện, người bị
kiện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự, đại diện Viện
kiểm sát nhân dân trong trường hợp Viện kiểm sát khởi tố vụ án…về các
QĐHC, HVHC bị khởi kiện và quy định trách nhiệm của Hội đồng xét xử đối
với việc điều khiển, xem xét, đánh giá nội dung tranh luận.
Thứ ba, pháp luật tố tụng hành chính có vai trò là phương tiện bảo vệ

quyền, lợi ích hợp pháp của công dân
Điều 50 Hiến pháp năm 1992 quy định: "Ở nước cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hoá và
xã hội được tôn trọng, thể hiện ở các quyền công dân và được quy định trong
Hiến pháp và Luật". Tuy nhiên, các quyền con người, quyền công dân chỉ có
ý nghĩa thực tế khi được bảo đảm bằng việc tổ chức, điều hành của nhà nước
trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá...nhằm thoả mãn nhu cầu hợp
pháp của công dân và được bảo vệ bằng các cơ chế pháp lý khi các quyền, lợi
ích của công dân bị xâm hại.
Trong hoạt động của mình, hệ thống cơ quan hành chính nhà nước có
những thẩm quyền hành chính sau:
- Thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm nghị
định, quyết định, nghị quyết, thông tư, chỉ thị có chứa các quy phạm pháp luật).
- Thẩm quyền giải quyết các yêu cầu về tự do, quyền và lợi ích hợp