Nghiên cứu tác động của chương trình 135 đến sinh kế của đồng bào dân tộc ít người huyện hướng hóa, tỉnh quảng trị

PHẦN I
ĐẶT VẤN ĐỀ
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Với ba phần tư lãnh thổ của cả nước, miền núi, vùng sâu, vùng xa và vùng
đồng bào Dân tộc thiểu số (DTTS) luôn có vị trí chiến lược và ý nghĩa vô cùng quan
trọng trong suốt chiều dài lịch sử dựng nước và giữ nước. Với tiềm năng to lớn về
tài nguyên rừng và tài nguyên khoáng sản, đây cũng là nơi có vị trí quan trọng về

Ế

phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) và bảo vệ an ninh, quốc phòng trong công cuộc

U

đổi mới và xây dựng đất nước.

́H

Tuy nhiên, do những điều kiện khác nhau về xuất phát điểm, tự nhiên và
kinh tế xã hội, cuộc sống người dân của những vùng này vẫn còn thấp kém hơn rất

TÊ

nhiều so với nhiều vùng miền khác trong cả nước. Một trong những lý do quan
trọng đó là sự hạn chế về các điều kiện cơ sở hạ tầng, điều kiện đi lại và hệ thống

H

giao thông liên lạc.

IN

Nhận thức được thực trạng trên, trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta

K

đã có nhiều chủ trương, chính sách về phát triển KT-XH cho vùng Miền núi, vùng
sâu, vùng xã, vùng đồng bào các DTTS, như Nghị Quyết 22/NQ-TW ngày

O

̣C

27/11/1989 về một số chủ trương, chính sách lớn phát triển KT-XH miền núi;

̣I H

Quyết định số 72/HĐBT, ngày 13/3/1990 về một số chủ trương, chính sách cụ thể
phát triển KT-XH miền núi vùng DTTS; Chính sách di dân thực hiện định canh,

Đ
A

định cư cho hộ nghèo đồng bào DTTS theo Quyết định số 33/2007/QĐ-TTg, ngày
05/3/2007; Quyết định số 32/2007/QĐ-TTg, ngày 05/3/2007 của Thủ tướng chính
phủ về vay vốn hỗ trợ sản xuất cho hộ nghèo; Chương trình 134/QĐ-TTg về hỗ trợ
đất ở, đất sản xuất, nhà ở và nước sinh hoạt cho hộ nghèo; Chương trình phát triển
KT-XH các xã đặc biệt khó khăn (ĐBKK) vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa, vùng
đồng bào các DTTS theo Quyết định số 135/QĐ-TTg ngày 31/7/1998 của Thủ
tướng chính phủ gọi tắt là Chương trình 135 và nhiều chương trình khác. Nhìn
chung, những chương trình mục tiêu trên, đặc biệt là chương trình 135 giai đoạn I

và giai đoạn II đã và đang có những đóng góp quan trọng trong quá trình cải thiện

1


đời sống của người dân ở vùng sâu, vùng xa, đặc biệt là cuộc sống của đồng bào
dân tộc.
Tuy nhiên, mức độ ảnh hưởng cụ thể của chương trình như thế nào, hiệu quả
tác động của chương trình ra sao, hạn chế của chương trình là gì vẫn chưa có câu trả
lời đây đủ.
Trong khi đó, nhiều chương trình mục tiêu tại vùng sâu, vùng xa, đặc biệt là
Chương trình 135 vẫn đang tiếp tục được thực hiện. Chính vì thế, đề tài "Nghiên

Ế

cứu tác động của Chương trình 135 đến sinh kế của đồng bào Dân tộc ít người

U

huyện Hướng Hóa, tỉnh Quảng Trị” là rất cần thiết cả cấp địa phương và cấp

́H

Trung Ương.
2. Mục tiêu nghiên cứu.

TÊ

2.1. Mục tiêu tổng quát: Mục tiêu tổng quát của đề tài là tìm hiểu sinh kế của
người dân thay đổi như thế nào dưới tác động của chương trình 135.

H

2.2. Mục tiêu cụ thể: Để đạt được mục tiêu tổng thể trên, đề tài có các mục tiêu cụ

IN

thể sau:

K

- Mục tiêu 1: Hệ thống hóa những vấn đề lý luận liên quan đến sinh kế và
hoạt động sinh kế;

̣C

-Mục tiêu 2: Tìm hiểu quá trình thực hiện chương trình 135 ở địa phương

O

trong những năm qua và những thay đổi sinh kế của người dân nói chung và đồng

̣I H

bào dân tộc thiểu số nói riêng dưới tác động của các hoạt động của chương trình 135;

Đ
A

- Mục tiêu 3: Tìm hiểu những yếu tố có khả năng làm hạn chế tác động của

chương trình lên sinh kế của người dân;
- Mục tiêu 4: Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả tác động của

chương trình đến với người dân cho giai đoạn tới, đặc biệt là chương trình 135 giai
đoạn 2011-2015 cũng như các chương trình tương tự.
3. Đối tượng, nội dung và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu được chia làm 2 cấp độ:
-Cán bộ các ban ngành cấp xã, huyện ở huyện Hướng Hóa;
- Hộ gia đình ở các xã thuộc chương trình 135 huyện Hướng Hóa.

2


3.2. Nội dung nghiên cứu: Dựa trên khung phân tích sinh kế, các nội dung đánh giá
của nghiên cứu như sau:
- Các nguồn vốn sinh kế của người dân;
- Thực trạng, năng lực hoạt động sản xuất của người dân;
- Xác định các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả tác động của các chương
trình đến với người dân cho giai đoạn tới, đặc biệt là chương trình 135 giai đoạn
2011-2015.

Ế

3.3. Phạm vi nghiên cứu

U

- Về không gian: Tập trung nghiên cứu tác động của Chương trình 135 đến

́H

sinh kế của các hộ đồng bào dân tộc thiểu số huyện Hướng Hoá, chọn 3 xã thuộc
chương trình đầu tư điều tra: Xã Thanh, xã A Xing, và xã A Túc.

TÊ

- Về thời gian:

* Số liệu thứ cấp: số liệu liên quan đến Chương trình 135 từ năm 1998

H

đến 2010;

IN

* Số liệu sơ cấp: điều tra sinh kế hộ trước khi có chương trình 135

K

(1998) và sau hơn 10 năm thực hiện chương trình 135 (2010).
4. Phương pháp nghiên cứu

̣C

4.1. Phương pháp điều tra, thu thập số liệu: Bao gồm số liệu thứ cấp và số liệu sơ cấp.

O

* Nguồn số liệu thứ cấp: Các văn bản của Nhà nước, các báo cáo tổng kết, niên giám

̣I H

thống kê các năm 1998 đến 2010, các giáo trình và các tạp chí... liên quan đến đề tài.

Đ
A

Các thông tin thứ cấp thu thập chủ yếu:
* Nguồn số liệu sơ cấp:
Nguồn số liệu sơ cấp chủ yếu được thu thập thông qua phiếu điều tra về sinh kế

hộ và phỏng vấn sâu cán bộ địa phương. Bảng hỏi điều tra được thiết kế, điều tra thử và
hiệu chỉnh trước khi được điều tra chính thức. Bảng hỏi được thu thập thông qua phương
pháp phỏng vấn trực tiếp và phỏng vấn hồi cố. Phỏng vấn trực tiếp để tiến hành thu
thập thông tin hiện trạng trong khi đó phỏng vấn hồi cố được sử dụng tiến hành thu
thập các thông tin trong quá khứ.

3


Phương pháp chọn mẫu: Các hộ điều tra được chọn một cách hoàn toàn ngẫu
nhiên phân tầng. Trước hết 3 xã đại diện cho 3 vùng sinh thái với điều kiện tự nhiên
khác nhau được lựa chọn. Xã Thanh đại diện cho vùng có điều kiện tiếp cận trung
tâm huyện lỵ tốt, xã A Xing là xã đại diện cho vùng, và xã A Túc đại diện cho vùng
xã đầu mối giữa các xã vùng sâu vùng xa.
Điều tra sâu cán bộ xã huyện được tiến hành bằng phong vấn mở nhằm tìm
hiểu sâu các nội dung cụ thể mà phỏng vấn bằng bảng hỏi không thực hiện được

Ế

4.2.Phương pháp phân tích và xử lý số liệu

U

+ Phương pháp thống kê mô tả: Mô tả tình hình địa bàn nghiên cứu, thực

́H

trạng về các nguồn lực sinh kế tại địa phương;

+ Phương pháp so sánh: So sánh giữa các thời kỳ khác nhau về khả năng của

TÊ

người dân trong việc tiếp cận nguồn sinh kế;

+ Phương pháp toán kinh tế: Phân tích định lượng thông qua các kiểm định t,

H

kiểm định ANOVA.

IN

Các phân tích trên được thực hiện qua phần mềm SPSS 16.0.

K

5. Những đóng góp mới của luận văn

Trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này sẽ làm rõ hơn những tác động

O

̣C

của Chương trình 135 đến sinh kế của đồng bào DTTS và miền núi. Chỉ ra những

̣I H

tồn tại, hạn chế của Chương trình và đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu
quả đầu tư của các chương trình, dự án trên địa bàn vùng đồng DTTS và miền núi

Đ
A

đặc biệt là chương trình 135 giai đoạn 2011-2015.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục biểu bảng và danh mục tài liệu

tham khảo, nội dung luận văn được kết cấu thành 3 chương.
Chương I: Tổng quan vấn đề nghiên cứu
Chương II: Đặc điểm tự nhiên, kinh tế- xã hội và quá trình thực hiện chương trình
135 ở địa bàn nghiên cứu
Chương III: Sự thay đổi sinh kế của người dân huyện Hướng Hóa, tỉnh Quảng Trị
và một số giải pháp nâng cao hiệu quả tác động của chương trình 135

4

PHẦN II
NỘI DUNG VÀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
Chương I
TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở lý luận liên quan đến vấn đề nghiên cứu
1.1.1. Khái niệm chung về sinh kế và sinh kế bền vững
1.1.1.1. Khái niệm sinh kế

Ế

Theo cổ truyền hay truyền thống, sinh kế hay kế sinh nhai là phương thức mà

U

một cá nhân, hộ gia đình hay cộng đồng nào đó kiếm sống, đó là cách thức cá nhân,

́H

hộ gia đình hay cộng đồng có được thu nhập nhằm phục vụ cho cuộc sống của họ.
Trong khi đó tác giả Bùi Đình Toái (2004) [11] cho rằng sinh kế của hộ hay

TÊ

một cộng đồng là một tập hợp của các nguồn lực và khả năng của con người kết hợp
với những quyết định và những hoạt động mà họ sẽ thực hiện để không những kiếm

H

sống mà còn đạt đến mục tiêu đa dạng hơn. Hay nói cách khác, sinh kế của một hộ

IN

gia đình hay một cộng đồng còn được gọi là kế sinh nhai của hộ gia đình hay cộng
đồng đó.

K

Trong khi đó DFID định nghĩa sinh kế là tập hợp tất cả các nguồn lực và khả

̣C

năng mà con người có được, kết hợp với những quyết định và hoạt động mà họ thực

O

thi nhằm để kiếm sống cũng như để đạt được các mục tiêu và ước nguyện của họ.

̣I H

Rõ ràng có nhiều khái niệm khác nhau về sinh kế nhưng chúng có đặc điểm
chung là việc sử dụng các nguồn lực (nguồn vốn) của cá nhân hay cộng đồng nhằm

Đ
A

xác định phương cách kiếm sống của họ.
1.1.1.2. Sinh kế bền vững
Sinh kế của một cá nhân, một hộ gia đình hay một cộng đồng được xem là bền

vững khi cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng đó không những có thể vượt qua những
biến động trong cuộc sống do thiên tai, dịch bệnh, hoặc khủng hoảng kinh tế gây ra
mà còn có khả năng tự phụ hồi và phát triển sau những biến động đó. Để đảm bảo
mục tiêu này, sinh kế phải có hai khả năng. Một là khả năng chóng chọi, đối mặt với
những biến đổi từ bền ngoài. Đây là khả năng nhằm đối đầu với những thay đổi và
đẩy lùi những thay đổi đó. Hai là khả năng thích ứng. Đây là khả năng tự thay đổi của
chính bán thân để thích ứng với những điều kiện thay đổi của ngoại cảnh.

5


1.1.2. Khung phân tích sinh kế bền vững
Mặc dầu có nhiều tổ chức khác nhau như DFID, Oxfam, Care và UNDP sử
dụng khung phân tích sinh kế và có sự khác nhau nhất định giữa các tổ chức về thành
phần và vai trò của các thành phần trong sinh kế, khung sinh kế bền vững có những đặc
điểm chung cơ bản như sau:
 Về mặt tiếp cận: Khung sinh kế là một công cụ được xây dựng nhằm xem
xét một cách toàn diện tất cả những yếu tố khác nhau ảnh hưởng như thế nào đến sinh

Ế

kế của con người, đặc biệt là các cơ hội hình thành nên chiến lược sinh kế của con

U

người. Đây là cách tiếp cận toàn diện nhằm xây dựng các lợi thế hay chiến lược đặt con

́H

người làm trung tâm của quá trình phân tích nhằm tìm hiểu xem những yếu tố này liên

TÊ

quan với nhau như thế nào trong những bối cảnh cụ thể.
Nguồn vốn sinh kế

H

Chính sách
và thể chế,
tiến trình
(cấu trúc
chính phủ,
khu vực tư
nhân, luật
pháp, chính
sách…)

IN

K

Nhân lực, vật
chất, xã hội,
tự nhiên và
tài chính

Chiến lược
sinh kế
-Dựa trên tài

nguyên,
-Không dựa
trên tài
nguyên
-Di cư

Kết quả/mục
tiêu của sinh kế
-Tăng thu nhập
-Tăng phúc lợi
-Giảm tổn
thương
-Cải thiện an
toàn lương thực
-Sử dụng tài
nguyên bền
vững hơn

Đ
A

̣I H

O

̣C

Ngữ cảnh dể
bị tổn
thương

Xu hướng,
mùa vụ, các
tác động từ
bên ngoài

Nguồn: DFID(2001)

Biểu đồ 1.1: Khung sinh kế bền vững của DFID

 Thành phần cơ bản bản của khung sinh kế:

Thành phần cơ bản của khung phân tích sinh kế gồm các nguồn vốn (tài sản),
tiến trình thay đổi cấu trúc, ngữ cảnh thay đổi bên ngoài, chiến lược sinh kế và kết quả
của chiến lược sinh kế đó.
 Nguồn vốn và tài sản sinh kế: là toàn bộ năng lực vật chất và phi vật
chất mà con người có thể sử dụng để duy trì hay phát triển sinh kế của họ. Nguồn

6


vốn hay tài sản sinh kế được chia làm 5 loại vốn cơ bản chính: vốn nhân lực, vốn tài
chính, vốn vật chất, vốn xã hội và vốn tự nhiên (biểu đồ 1).
-Vốn con người (Humam capital): Vốn con người là khả năng, kỹ năng,
kiến thức làm việc và sức khỏe để giúp con người theo đuổi những chiến lược sinh
kế khác nhau và đạt được kết quả sinh kế. Với mỗi hộ gia đình vốn con người biểu
hiện ở trên khía cạnh lượng và chất về lực lượng lao động ở trong gia đình đó. Về
mặt số lượng, nguồn vốn con người thể hiện số lượng lao động trong và ngoài độ

Ế

tuổi ở trong mỗi hộ gia đình. Trong khi đó về mặt chất lượng thì nguồn vốn con

U

người biểu hiện trình độ học vấn, kỹ năng lao động, khả năng quản lý gia đình, tình

́H

trạng sức khỏe của người lao động và các thành viên trong gia đình đó. Vốn con
người là điều kiện cần để có thể sử dụng và phát huy hiệu quả bốn loại vốn khác.

TÊ

Tuy nhiên, nguồn vốn con người không chỉ thể hiện ở trạng thái hiện tại mà
còn thể hiện khả năng thay đổi trong trong tương lai. Có thể có cùng mức độ hiện

H

trạng nhưng cơ hội thay đổi khác nhau thì vốn con người hoàn toàn có khả năng

IN

khác nhau. Chính vì thế, khi xem xét vốn con người hay nguồn vốn khác chúng ta

K

không chỉ xem xét hiện trạng mà hộ gia đình hay cộng đồng đó đang có mà còn
xem xét khả năng hay cơ hội thay đổi của nguồn vốn đó như thế nào.

O

̣C

- Vốn tài chính (Financial capital): Vốn tài chính là các nguồn tài chính mà

̣I H

người ta sử dụng để đạt tới các mục tiêu trong sinh kế. Các nguồn đó bao gồm:
+ Nguồn dự trữ hiện tại: tiết kiệm có thể dưới nhiều dạng: tiền mặt, tiền gửi

Đ
A

ngân hàng, hoặc các tài sản khác như vật nuôi đồ trang sức.
+ Dòng tiền theo định kỳ. Từ nguồn thu nhập kiếm được như chế độ lương

hưu hoặc những chế độ khác của nhà nước và tiền từ thân nhân gửi về.
+Khả năng tiếp cận các nguồn vốn tín dụng từ bên ngoài như từ người thân
hay từ các tổ chức tín dụng khác nhau.
Mức độ nguồn tài chính hiện tại (nguồn tài chính dự trử và nguồn thu nhập
hiện có) cùng với khả năng tiếp cận các nguồn vốn từ bên ngoài là cơ sở tài chính
cho phép hộ gia đình hay cộng đồng đó có thể sử dụng cho các hoạt động sinh kế và
đạt được mục tiêu sinh kế của họ.

7


- Vốn tự nhiên (Natural capital): Vốn tự nhiên là các nguồn tài nguyên thiên
nhiên như đất, nước… mà con người có được hay có thể tiếp cận được nhằm phục vụ
cho các hoạt động và mục tiêu sinh kế của họ. Nguồn vốn tự nhiên thể hiện khả năng sử

dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên để tạo ra thu nhập phục vụ cho các mục tiêu sinh
kế của họ. Đó có thể là mức độ đóng góp nguồn vốn vật chất đối với các hoạt động tạo ra
thu nhập của hộ gia đình hay cộng đồng hay tác động đến chất lượng cuộc sống của
người như chất lượng nước, chất lượng không khí, chất lượng môi trường. Đây có thể là

Ế

khẳ năng ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến chất lượng cuộc sống của con người từ

U

các nguồn tài nguyên thiên nhiên.

́H

Nguồn vốn tự nhiên tự nhiên thể hiện qui mô và chất lượng đất đai, qui mô và
chất lượng nguồn nước, qui mô và chất lượng các nguồn tài nguyên khoáng sản, qui mô

TÊ

và chất lượng tài nguyên thủy sản, nguồn không khí. Đây là những yếu tố tự nhiên mà
con người có thể sử dụng để tiến hành các hoạt động sinh kế như đât và nước, khoáng

H

sản, thủy sản hay là những yếu tố tự nhiên có tác động trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc

IN

sống của con người như không khí hay sự đa dạng sinh học.

K

- Vốn vật chất (Physical capital): Vốn vật chất là một loại tài sản sinh kế. Nó
bao gồm cơ sở hạ tầng cơ bản và hàng hóa vật chất để hỗ trợ việc thực hiện các hoạt

O

̣C

động sinh kế. Nguồn vốn vật chất thể hiện ở cả cấp cơ sở cộng đồng hay cấp hộ gia

̣I H

đình.

Ở cấp độ cộng đồng, đó chính là cơ sở hạ tầng nhằm hỗ trợ cho sinh kế của

Đ
A

cộng đồng hay cá nhân gồm hệ thống điện, đường, trường trạm, hệ thống cấp nước
và vệ sinh môi trường, hệ thống tưới tiêu, hệ thống chợ. Đây là phần vốn vật chất
hỗ trợ cho hoạt động sinh kế phát huy hiệu quả. Ở cấp độ hộ gia đình, vốn vật chất
là trang thiết bị sản xuất như máy móc, dụng cụ sản xuất, nhà xưởng hay các tài sản
nhằm phục vụ nhu cầu cuộc sống hàng ngày như nhà của, thiết bị sinh hoạt gia đình.
Vốn vật chất cũng được thể hiện trạng thái hiện tại và khả năng thay đổi ở
trong tương lai. Tuy nhiên, mức độ thay đổi này lại phụ thuộc vào các loại vốn hay
tài sản mà đặc biệt là nguồn vốn tài chính. Nếu nguồn vốn tài chính dồi dào thì khả
năng thay đổi nguồn vốn vật chất sẽ dễ dàng và ngược lại.

8


-Vốn xã hội (Social capital): Vốn xã hội là một loại tài sản sinh kế. Nó
nằm trong các mối quan hệ xã hội (hoặc các nguồn lực xã hội) chính thể và phi
chính thể mà qua đó người dân có thể tạo ra cơ hội và thu được lợi ích trong quá
trình thực thi sinh kế. Những nguồn lực xã hội này có được qua việc đầu tư vào [1].
+ Hợp tác cùng nhau để tăng khả năng làm việc.
+ Là các thành viên của các nhóm không chính thức trong đó các mối quan
hệ tuân theo những quy định và luật lệ đã được thống nhất.

Ế

+ Các mối quan hệ dựa trên niềm tin để thúc đẩy sự hợp tác.

U

Vốn xã hội mang lại những lợi ích quan trọng là khả năng tiếp cận thông tin,

́H

khả năng có những ảnh hưởng hoặc quyền lực, khả năng đòi hỏi và tuyên bố trách
nhiệm hỗ trợ từ người khác.

TÊ

Các loại vốn trên có quan hệ biện chứng với nhau trong quá trình con người
sử dụng và có tác động qua lại lẫn nhau. Sự thay đổi của một loại vốn nào đó sẽ kéo

H

theo sự thay đổi các loại vốn khác và ngược lại.

IN

 Tiến trình và cấu trúc (Structure and processes). Đây là yếu tố thể chế, tổ

K

chức, chính sách và luật pháp mà nó xác định hay ảnh hưởng khả năng tiếp cận đến
các nguồn vốn, điều kiện trao đổi của các nguồn vốn và thu nhập từ các chiến lược

O

̣C

sinh kế khác nhau. Những yếu tố trên có tác động thúc đẩy hay hạn chế đến các

̣I H

chiến lược sinh kế. Chính vì thế sự hiểu biết các cấu trúc, tiến trình có thể xác định
được những cơ hội cho cho các chiến lược sinh kế thông qua quá trình chuyển đổi

Đ
A

cấu trúc.

 Thành phần quan trọng thứ ba của khung sinh kế là kết quả của sinh kế

(livelihood outcome). Đó là mục tiêu hay kết quả của các chiến lược sinh kế. Kết
quả của sinh kế nhìn chung là cải thiện phúc lợi của con người nhưng có sự đa dạng
về trọng tâm và sự ưu tiên. Đó có thể cải thiện về mặt vật chất hay tinh thần của con
người như xóa đói giảm nghèo, tăng thu nhập hay sử dụng bền vững và hiệu quả tài
nguyên thiên nhiên. Cũng tùy theo mục tiêu của sinh kế mà sự nhấn mạnh các thành
phần trong sinh kế cũng như những phương tiện để đạt được mục tiêu sinh kế giữa
các tổ chức, cơ quan sẽ có những quan niệm khác nhau.

9


 Chiến lược sinh kế
Để đạt được các mục tiêu sinh kế, sinh kế phải được xây dựng từ một số lựa
chọn khác nhau dựa trên các nguồn vốn và tiến trình thay đổi cấu trúc của họ. Chiến
lược sinh kế là sự phối hợp các hoạt động và lựa chọn mà người dân sử dụng để
thực hiện mục tiêu sinh kế của họ hay đó là một loạt các quyết định nhằm khai thác
hiệu quả nhất nguồn vốn hiện có. Đây là một quá trình liên tục nhưng nó những thời
điểm quyết định có ảnh hưởng lên sự thành công hay thất bại đối với chiến lược

Ế

sinh kế. Đó có thể là lựa chọn cây trồng vật nuôi, thời điểm bán , sự bắt đầu đối với

U

một hoạt động mới, thay đổi sang một hoạt động mới hay thay đổi qui mô hoạt

́H

động.

Theo tác giả Scoones (1998), có 3 loại chiến lược sinh kế cơ bản đối với

TÊ

người dân nông thôn gồm: chiến lược thâm canh hay quảng canh, chiến lược đa
dạng hóa hay chiến lược di cư. Trong khi đó, theo khung phân tích sinh kế của tổ

H

chức Khanuya phân loại chiến lược sinh kế dựa trên mối quan hệ giữa sinh kế với

IN

tài nguyên thì chia làm 3 loại gồm: Chiến lược sinh kế dựa vào tài nguyên thiên

K

nhiên, chiến lược sinh kế không dựa vào tài nguyên thiên nhiên và chiến lược di cư.
Ngoài ra theo mối quan hệ với các đe dọa từ bên ngoài, Rinnie và Singh (1996) lại

O

̣C

chi làm 2 loại: chiến lược thích ứng và chiến lược đối phó.

̣I H

Có thể thấy, không chỉ có chiến lược sinh kế duy nhất mà có một loạt các
chiến lược sinh kế khác nhau. Quan trọng là làm sao có thể lựa chọn một chiến lược

Đ
A

sinh kế mà nó phù hợp nhất với tình trạng của từng hộ gia đình và có thể tối đa hóa
được vừa lợi ích cá nhân và lợi ích của xã hội.
 Ngữ cảnh dễ bị tổn thương: Đây là thành phần quan trọng và cơ bản cuối

cùng đối với khung phân tích sinh kế. Đó chính là những thay đổi, những xu hướng,
tính mùa vụ. Những nhân tố này con người hầu như không thể điều khiển được
trong ngắn hạn. Vì vậy trong phân tích sinh kế không chỉ nhấn mạnh hay tập trung
lên khía cạnh người dân sử dụng các tài sản như thế nào để đạt mục tiêu của họ mà
phải đề cập được ngữ cảnh mà họ phải đối mặt và khả năng họ có thể chóng chọi
đối với những thay đổi trên hay phục hồi dưới những tác động trên.

10


Cũng nên chú ý rằng, các thành phần cơ bản của sinh kế hoạt động cùng
nhau, tác động qua lại lẫn nhau trong cùng một hệ thống. Phân tích sinh kế bền
vững vì thế là phương pháp tiếp cận dựa trên thế mạnh của con người, dựa trên
những gì mà cá nhân và hộ gia đình có chứ không phải dựa trên những gì mà cá
nhân và hộ gia đình không có. Đây cũng là phương pháp tiếp cận có sự tham gia
mang tính đa chiều, có thể áp dụng vào nhiều lĩnh vực và mức độ khác nhau. Vì thế,
đây là một công cụ phân tích khá hữu dụng và đa năng, có thể sử dụng cho nhiều

Ế

vấn đề khác nhau.

U

Tuy nhiên, theo một số tác giả khác nhau thì phương pháp hay khung tiếp

́H

cận này cũng có một số giới hạn nhất định. Một số tác giả cho rằng khung phân tích
thường không khai thác một cách đầy đủ các mối quan hệ của các nhân tố hay thành

TÊ

phần của sinh kế (Cahn, 2002). Hơn thế nữa, quá trình phân tích hay tiếp cận
thường dựa trên kinh nghiệm và kiến thức của người sử dụng nên có thể bỏ qua

H

những lĩnh vực hay khía cạnh mà người sử dụng thiếu kiến thức hay thiếu kinh

IN

nghiệm. Ngoài ra, cũng có tác giả cho rằng thông thường các chương trình hay các

K

tổ chức của chính phủ thường hoạt động trong một lĩnh vực nhất định, cụ thể nào đó
trong khung phân tích chủ yếu là một công cụ phân tích đa ngành vì có thể sẽ không

O

̣C

phù hợp khi sử dụng một công cụ đa ngành cho một một hoạt động đơn ngành. Mặc

̣I H

dầu có một số quan ngại như vậy, đây là một công cụ rất phổ biến và có tính thực
tiển cao, được ứng dụng nhiều trong hoạt động nghiên cứu hay triển khai của nhiều
chương trình và tổ chức khác nhau.

Đ
A

1.1.3. Chương trình, dự án
1.1.3.1. Khái niệm về chương trình, dự án
Chương trình hay dự án là một hay một nhóm hoạt động cụ thể nào đó nhằm
thực hiện một mục tiêu cụ thể nào đó mà xã hội đặt ra. Đây chính là hình thức quản
lý theo mục tiêu đối với quá trình phát triển KT-XH trong nền kinh tế thị trường.
Mỗi chương trình được hình thành là nhằm giải quyết các vấn đề nội cộm nhất về
KT-XH của đất nước đặt ra.

11


Có nhiều dạng chương trình khác nhau. Theo cấp độ, chương trình có thể ở
cấp độ quốc gia, cấp độ vùng và cấp độ địa phương. Theo khía cạnh lĩnh vực,
chương trình gồm chương trình liên ngành nhằm giải quyết các vấn đề tổng quát
nền kinh tế xã hội đạt ra hay chương trình đơn ngành nhằm giải quyết một vấn đề
cụ thể mà một ngành hay lĩnh vực đặt ra. Tùy theo cách tiếp cận và qui mô, cách

phân loại chương trình cũng tương đối đa dạng.
Chương trình được chi tiết bằng các dự án. Như vậy dự án là một hoạt động

Ế

đầu tư cụ thể theo một mục tiêu nhất định nào đó của chương trình, là cụ thể hóa

́H

1.1.3.2. Chức năng, nhiệm vụ của chương trình, dự án

U

chương trình theo những mục tiêu hay lĩnh vực cụ thể nhất định.

Chức năng chính của chương trình, dự án chính là phương pháp tiến hành kế

TÊ

hoạch hóa nền kinh tế quốc dân trong nền kinh tế thị trường. Với chức năng này
chương trình phải bao hàm các mục tiêu cụ thể, các chỉ tiêu biện pháp và giải pháp

H

để thực hiện.

IN

Xây dựng và thực hiện chương trình chính là quá trình giải quyết các vấn đề

K

kinh tế xã hội đặt ra. Trên cơ sở các vấn đề bức xúc của xã hội, các chương trình
mục tiêu sẽ được xác định. Quá trình thực hiện các chương trình hay dự án là quá

O

̣C

trình thực hiện mục tiêu mà xã hội cần hướng đến.

̣I H

Xây dựng và thực hiện chương trình, dự án chính là quá trình phân bổ và
điều phối nguồn lực. Đó cũng là quá trình thực hiện mục tiêu định hướng của nhà

Đ
A

nước thông qua phân phối các nguồn lực xã hội. Trong nền kinh tế thị trường,
chương trình còn thực hiện chức năng điều tiết xã hội. Cơ chế thị trường trong một
mức độ nhất định nào đó thường tạo ra một số kiếm khuyết nhất định hay thường
tạo sự phân bổ các nguồn lực xã hội theo các mục tiêu không mông muốn. Thực
hiện chương trình chính là thực hiện những hạn chế nhất định của cơ chế thị trường,
tạo hiệu quả kinh tế xã hội trong sử dụng các nguồn lực một cách cao nhất.
Chính vì vậy, đánh giá hiệu quả hay tác động của chương trình, dự án không
chỉ xem xét, đánh giá quá trình thực hiện mục tiêu của chương trình, dự án mà cần
phải xem két hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội mà chương trình dự án tạo nên.

12

Tuy nhiên, quá trình tác động của các chương trình thường gián tiếp và dài hạn. Vì
vậy trong một mức độ nào đó, ảnh hưởng của chương trình, dự án thường không rõ
ràng.
1.1.4.Vai trò của chương trình, dự án trong khung phân tích sinh kế bền vững
Từ khung phân tích sinh kế, có thể chương trình hay dự án là một phần trong
sinh kế của người dân. Đây chính là chính sách của nhà nước nhằm làm thay đổi các
nguồn vốn của người dân ở cấp độ cộng đồng hay làm thay đổi môi trường hoạt

U

hội hơn trong cài thiện các nguồn vốn hay tài sản của họ.

Ế

động của sinh kế (cấu trúc hay tiến trình) để cá nhân hay hộ gia đình có nhiều cơ

́H

Ở cấp độ cộng đồng, chương trình có thể là những đầu tư trực tiếp làm thay
đổi nguồn vốn đối với cộng đồng. Những đầu tư về hệ thống điện, đường, trường

TÊ

trạm, chợ và các cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất là điều kiện làm thay đổi nguồn vốn
ở cấp độ cộng đồng. Đây là cơ sở để nguồn vốn sinh kế của cá nhân hay hộ gia đình

H

có cơ hội cải thiện. Trên cơ sở thay đổi điều kiện về cơ sở hạ tầng, các chiến lược

IN

sinh kế của hộ gia đình hay cá nhân có nhiều lựa chọn có hiệu quả hơn. Hay nói một

K

cách khác, các nguồn vốn của cá nhân hay hộ gia đình sẽ có nhiều cơ hội thay đổi
hay phát huy hiệu quả khi nguồn vốn này ở cấp độ cộng đồng thay đổi.

O

̣C

Chương trình dự án có thể thay đổi môi trường hoạt động của sinh kế, làm

̣I H

thay đổi cơ hội tiếp cận các nguồn vốn khác của cá nhân hay hộ gia đình. Một số
chính sách tài chính, chính sách tín dụng, chính sách đất đai sẽ là điều kiện cơ bản

Đ
A

cho những trao đổi đối với các nguồn vốn sinh kế. Sự thay đổi chính sách tín dụng
sẽ cơ hội hay những hạn chế đối với cá nhân hay hộ gia đình thay đổi nguồn vốn tài
chính thông qua thay đổi mức độ tiếp cận nguồn vốn tín dụng. Tương tự, những
thay đổi về chính sách đất đai sẽ thay đổi điều kiện sở hữu, điều kiện giao dịch vì
thế thay đổi cơ hội tiếp cận nguồn vốn này đối với cá nhan hay hộ gia đình. Do đó,

sẽ làm thay đổi khả năng tiếp cận của nguồn vốn của cá nhân hay hộ gia đình.
Ở cấp độ cá nhân hay hộ gia đình, chính sách hay chương trình, dự án
thường ít khi tạo ra sự thay đổi trực tiếp đối với nguồn vốn sinh kế đối với hộ.

13


Nhưng đây là điều kiện quan trọng để thay đổi cơ hội trong tiếp cận hay thay đổi
nguồn vốn sinh kế của hộ gia đình.
Từ những phân tích trên, có thể thấy rằng chính sách, chương trình dự án là
một phần quan trọng trong sinh kế. Tuy nhiên, mức độ tác động đối với sự thay đổi
sinh kế tuỳ thuộc vào chương trình dự án và tùy thuộc vào cấp độ của sinh kế.
Chương trình, dự án hay chính sách của chính phủ thường thay đổi trực tiếp nguồn
vốn sinh kế ở cấp độ cộng đồng. Ở cấp độ hộ gia đình, chương trình, dự án thường

Ế

làm thay đổi điều kiện môi trường hay thay đổi cơ hội đối với sự thay đổi sinh kế ở

U

cấp độ hộ. Chính sách, chương trình thường ít khi tạo ra những thay đổi trực tiếp

́H

đối với nguồn vốn sinh kế ở cấp độ hộ. Vì vậy, việc xem xét đánh giá tác động của
các chương trình, dự án cần chú ý đến cách thức và phương pháp tác động cũng như

TÊ

cấp độ sinh kế.
1.2. Cơ sở thực tiễn

H

1.2.1. Cơ sở hình thành các chương trình, chính sách của Nhà nước đầu tư trên

IN

địa bàn vùng đồng bào dân tộc ít người và miền núi

K

1.2.1.1. Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng lãnh thổ
Quy hoạch tổng thể về phát triển KT-XH là nền tảng, là định hướng cho các

O

̣C

kế hoạch, chương trình, dự án cụ thể trong một giai đoạn nhất định nhằm phát triển

̣I H

nhanh KT-XH, sử dụng có hiệu quả tài nguyên thiên nhiên. Nhận thức vai trò quan
trọng của qui hoạch, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo xây dựng và phê duyệt quy

Đ
A

hoạch tổng thể phát triển KT-XH đối với vùng DTTS và miền núi ở một số vùng
miền nhất định như sau [13]:
- Quyết định số 960/TTg ngày 24 tháng 12 năm 1996 của Thủ tướng Chính

phủ về định hướng dài hạn và kế hoạch 5 năm 1996-2000 phát triển KT-XH các
tỉnh miền núi phía Bắc.
- Quyết định số 02/1998/QĐ-TTg ngày 06 tháng 01 năm 1998 của Thủ tướng
Chính phủ về phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH vùng Đông Bắc giai
đoạn 2006-2010 gồm 13 tỉnh: Hà Giang, Tuyên Quang, Cao Bằng, Lạng Sơn, Lào

14


Cai, yên Bái, Bắc Kạn, Thái Nguyên, Phú Thọ, Vĩnh Phúc, Bắc Giang, Bắc Ninh,
Quảng Ninh.
- Quyết định số 712/TTg ngày 30 tháng 8 năm 1997 của Thủ tướng Chính
phủ về phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH vùng Tây Bắc thời kỳ
1996-2010.
- Quyết định số 14/1998/QĐ-TTg ngày 24 tháng 1 năm 1998 của Thủ tướng
Chính phủ về phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH vùng duyên hải Nam

Ế

Trung Bộ giai đoạn từ 2006-2010.

U

Để phát triển KT-XH toàn diện ở vùng Tây Nguyên, Thủ tướng Chính phủ

́H

cũng đã có Quyết định số 656/TTg ngày 13 tháng 9 năm 1996 về phát triển KT-XH
vùng Tây Nguyên thời kỳ 1996-2000 và đến năm 2010. Đến nay, tất cả các tỉnh

TÊ

vùng DTTS và miền núi đều đã xây dựng và phê duyệt quy hoạch của tỉnh đến năm
2010.

H

Đây là một bước tiến bộ rõ rệt trong quản lý điều hành phát triển KT-XH của

IN

Chính phủ so với thời gian trước đây. Hiện nay, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục chỉ

K

đạo cập nhật, bổ sung và điều chỉnh để các bản quy hoạch có giá trị cao trong điều
hành, quản lý phát triển KT-XH các vùng và các địa phương.

O

̣C

Đây cũng chính là cơ sở để hình thành các chương trình kinh tế xã hội hay

ĐBKK.

̣I H

các chương trình mục tiêu quốc gia đối với các vùng đồng bào dân tộc hay vùng

Đ
A

1.2.1.2. Hệ thống các chính sách phát triển theo hướng bền vững
Cùng với qui hoạch phát triển KT-XH vùng lãnh thổ, hệ thống chính sách

phát triển nói chung và phát triển theo hướng bền vững nói riêng là cơ sở quan
trọng để xây dựng và hình thành các chương trình mục tiêu cho các vùng đồng bào
dân tộc. Những chính sách đó bao gồm:
Các chính sách liên quan đến đất đai và rừng. Đất đai và rừng là một trong
những nội dung quan trọng nhất liên quan đến các hoạt động KT-XH ở vùng đồng
bào DTTS và miền núi, là tư liệu sản xuất quan trọng. Do vậy, để có cơ sở cho phát
triển KT-XH theo hướng mới từ tập trung bao cấp sang phát triển kinh tế thị trường

15


có định hướng, Đảng và Chính phủ đã ban hành một số chính sách liên quan đến đất
đai và rừng như sau:
- Nghị định số 64/CP ngày 27 tháng 3 năm 1993 của Chính phủ ban hành
bản "quy định về giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu
dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp". Đây là một trong những văn bản hết sức
quan trọng thúc đẩy sự phát triển KT-XH; thực sự là cơ sở pháp lý đảm bảo cho mọi
người dân có quyền làm chủ đất của mình, thúc đẩy sản xuất nông lâm nghiệp; sử

Ế

dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và môi trường theo hướng một nền sản xuất

U

nông lâm nghiệp bền vững.

́H

- Nghị định số 02/NĐ-CP ngày 15 tháng 1 năm 1994 quy định về việc giao
đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục

TÊ

đích lâm nghiệp.

- Nghị định số 01/NĐ-CP ngày 4 tháng 1 năm 1995 của Chính phủ quy định

H

về việc giao khoán đất sử dụng vào mục đích sản xuất nông lâm nghiệp và nuôi

IN

trồng thủy sản trong các doanh nghiệp Nhà nước cho các hộ thành viên.

K

Các Nghị định trên đã khẳng định quyền làm chủ của người lao động đối với
đất, rừng. Do vậy đất, rừng được quản lý và sử dụng có hiệu quả hơn, năng suất cây

O

̣C

trồng tăng lên rõ rệt và diện tích rừng cũng được tăng lên hàng năm.

̣I H

Chính sách phát triển sản xuất nông lâm nghiệp như giao đất, khoán hộ; đầu
tư hạ tầng (nông trường, trang trại, viện nghiên cứu...); trợ giá giống cây trồng, vật

Đ
A

nuôi; chính sách chuyển giao áp dụng tiến bộ kỹ thuật trong trồng trọt, chăn nuôi;
chính sách khuyến nông... góp phần đưa sản xuất nông nghiệp vùng đồng bào dân
tộc thiểu số và miền núi từ chỗ mang nặng tính tự nhiên, tự cung, tự cấp đã dần
chuyển sang sản xuất hàng hóa gắn với thị trường trong nước và quốc tế, chuyển
dịch cơ cấu cây trồng, vật nuôi và những kỹ thuật thâm canh, chuyên canh, được áp
dụng ngày càng rộng rãi.

16


1.2.2. Một số chương trình phát triển kinh tế xã dành cho đồng bào dân tộc ít
người và vùng miền núi đã được hình thành trong thời gian qua
Chương trình phủ xanh đất trống đồi núi trọc (chương trình 327): Chương
trình phủ xanh đất trống đồi trọc được triển khai thực hiện theo Quyết định số
327/HĐBT ngày 15 tháng 9 năm 1992 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng "Về một

số chủ trương, chính sách sử dụng đất trống, đồi núi trọc, rừng, bãi bồi ven biển và
mặt nước" với nội dung hoạt động về trồng rừng, bảo vệ rừng, định canh định cư,

Ế

xây dựng kinh tế mới trên đất trống đồi trọc. Mục tiêu của chương trình là trong

U

vòng 10-15 năm, "cơ bản phủ xanh đồi núi trọc, bảo vệ được rừng và môi trường

́H

sinh thái, sử dụng tiềm năng đất trống ở miền nam, trung du, bãi bồi ven biển và
mặt nước nhăm tăng thêm sản phẩm hàng hóa và nguyên liệu cho công nghiệp,

TÊ

hoàn thành cơ bản công tác định canh định cư, gắn kinh tế với xã hội, từng bước ổn
định cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào vùng kinh tế

H

mới, đồng bào các dân tộc, góp phần tích lũy cho Nhà nước và củng cố quốc phòng

IN

an ninh".

K

Chương trình trồng mới 5 triệu hecta rừng (chương trình 661): Là sự tiếp
nối chương trình 327, được thực hiện theo quyết định 661/1998/QĐ-TTg ngày 29

O

̣C

tháng 7 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ với mục tiêu cụ thể là: trồng mới 5

̣I H

triệu hecta rừng, bảo vệ hiệu quả nguồn rừng hiện có; sử dụng có hiệu quả diện tích
đất trống, đồi núi trọc, tạo thêm nhiều việc làm cho người lao động; giao rừng, giao

Đ
A

đất cho các tổ chức, hộ gia đình, bảo vệ khoanh nuôi rừng kết hợp với trồng bổ sung
và trồng mới, trồng rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng sản xuất.
Hai chương trình trên là hai chương trình mục tiêu về lâm nghiệp nhưng đối

tượng hưởng lợi gắn liền với phần lớn người dân tộc ít người hay hay người dân ở
vùng miền núi. Tuy nhiên, từng giai đoạn phát triển khác nhau, mục tiêu của
chương trình có sự điều chỉnh nhất định nhằm thích ứng với từng hoàn cảnh cụ thể.
Chương trình định canh định cư: Đây là một trong những chương trình lớn
nhất và lâu dài nhất đối với đồng bào dân tộc ít người. Với mục tiêu là ổn định đời
sống, ổn định sản xuất cho đồng bào các dân tộc sống du canh, du cư và góp phần

17

bảo vệ rừng, môi trường sinh thái. Hoạt động của chương trình là xây dựng các cơ
sở sản xuất như khai hoang, thâm canh, thủy lợi nhỏ, trồng cây công nghiệp, trồng
rừng, xây dựng cơ sở hạ tầng như đường giao thông, trạm y tế, nhà trẻ, di chuyển và
ổn định bản làng. Đồng thời thực hiện các dự án di dân phát triển vùng kinh tế mới
với mục tiêu là điều chỉnh mật độ dân số, phát triển kinh tế, ổn định xã hội. Trên địa
bàn miền núi vùng cao phía Bắc, dự án đã tập trung đầu tư những nơi không có
nước sinh hoạt, thiếu đất sản xuất, các công trình hạ tầng còn thấp kém để cho dân

Ế

đến có điều kiện sản xuất và sinh sống. Kết quả thực hiện các dự án trên đã khắc

́H

nương rẫy, khai thác những vùng đất giàu tiềm năng.

U

phục một phần đáng kể nạn du canh, du cư, khắc phục tình trạng chặt phá rừng làm
Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường: Chương trình quốc gia về

TÊ

nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn được thực hiện theo Quyết định số
237/1998/QĐ-TTg ngày 1 tháng 12 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ. Đây là

H

một trong 7 chương trình mục tiêu Quốc gia của Chính phủ. Ngày 25 tháng 8 năm

IN

2000, Thủ tướng Chính phủ ban hành chiến lược quốc gia về cấp nước sạch và vệ

K

sinh môi trường nông thôn đến năm 2020. Mục tiêu đến năm 2010: 85% dân cư
nông thôn sử dụng nước hợp vệ sinh; đến năm 2020: tất cả dân cư nông thôn sử

O

̣C

dụng nước sạch đạt tiêu chuẩn quốc gia. Đây không phải là chương trình dành riêng

̣I H

cho đồng bào dân tộc nhưng đồng bào dân tộc là một trong những đối tượng hưởng
lợi quan trọng từ chương trình này. Qua chương trình, nước sạch đã được về với
thôn bản và một bộ phận đáng kể đồng bào dân tộc đã tiếp cận được với nước sạch.

Đ
A

Chương trình dân số và kế hoạch hóa gia đình: Tương tự chương trình vệ

sinh môi trường, đây là chương trình chung cho cả nước. Tuy nhiên, vùng dân tộc
và vùng sâu vùng xa là những vùng tác độc chủ yếu của chương trình. Chương trình

có ý nghĩa quan trọng góp phần làm giảm áp lực lên môi trường sinh thái vùng dân
tộc và miền núi nói riêng và cả nước nói chung. Để đạt được mục tiêu giảm sinh
vững chắc, ngày 4 tháng 5 năm 2001, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số
71/2001/QĐ-TTg tiếp tục đưa chương trình mục tiêu Quốc gia dân số và kế hoạch
hóa gia đình thực hiện trong giai đoạn 2001-2005 với 7 dự án thành phần.

18


Chương trình y tế: Những năm qua Nhà nước thực hiện các chương trình
đầu tư xây dựng và củng cố hệ thống y tế cơ sở, xây dựng trạm xá xã, phòng khám
đa khoa khu vực, tăng cường các dịch vụ y tế phục vụ công tác chăm sóc sức khỏe
cho nhân dân. Đảm bảo thuốc chữa bệnh thiết yếu, thuốc phòng chống dịch cho
vùng cao, miền núi; tiếp tục thực hiện chương trình phòng chống sốt rét, phòng
chống bướu cổ, trợ giá muối i ốt. Thực hiện chế độ miễn viện phí cho đồng bào các
dân tộc vùng cao, vùng đặc biệt khó khăn điều trị ở các cơ sở khám chữa bệnh của

Ế

Nhà nước. nhìn chung các chương trình đã phát huy được tác dụng cải thiện và nâng

U

cao sức khỏe cho đồng bào, góp phần thực hiện công bằng về y tế.

́H

Chính sách giáo dục: Nhà nước thực hiện chính sách ưu tiên đầu tư xây
dựng các cơ sở trường lớp, cung cấp trang thiết bị dạy học, đào tạo giáo viên phục

TÊ

vụ sự nghiệp phát triển giáo dục ở vùng dân tộc và miền núi. Thực hiện có hiệu quả
công tác xóa mù chữ và phổ cập tiểu học, mở rộng hệ thống các trường phổ thông

H

cấp tiểu học và trung học cơ sở; trường phổ thông dân tộc nội trú; các trường dạy

IN

nghề; các lớp dự bị dành riêng cho học sinh dân tộc thiểu số. Thực hiện chính sách

K

ưu tiêu trong tuyển sinh, trợ cấp học bổng vào các trường đại học, cao đẳng, trung
học chuyên nghiệp, dạy nghề, chính sách miễn học phí. Một kết quả có thể nhận

O

̣C

thấy được là đến nay đã có 8 thứ chữ dân tộc được dạy trong các trường học, tỷ lệ

̣I H

bỏ học con em dân tộc ngày càng giảm và nhiều con em dân tộc đã tiếp cận được
với giáo dục đại học và trên đại học.

Đ

A

Chương trình văn hóa - thông tin: Nhận thức được vai trò quan trọng của
văn hóa thông tin và sự hạn chế của đồng bào dân tộc ít người, những năm qua Nhà
nước đã triển khai nhiều chương trình văn hóa - thông tin cho vùng dân tộc và miền
núi. Ngân sách đầu tư xây dựng đài truyền thanh cụm xã, trạm truyền thanh cơ sở
xã, phường; cung cấp máy thu thanh cho các đối tượng chính sách, nhằm tăng số
dân được nghe đài tiếng nói Việt Nam; xây dựng các cụm văn hóa xã, cung cấp các
thiết bị văn hóa thông tin cho các xã nghèo và đào tạo cán bộ văn hóa cơ sở cho các
huyện miền núi.

19


Chính sách hỗ trợ hộ dân tộc đặc biệt khó khăn: Ngày 30 tháng 12 năm
1995 Thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 862/QĐ-TTg đưa chương trình Hỗ trợ
dân tộc đặc biệt khó khăn vào danh mục 15 chương trình quốc gia. Ngày 29 tháng
11 năm 2000 thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 138/2000/QĐ-TTg chuyển
chương trình hỗ trợ dân tộc đặc biệt khó khăn thành chính sách hỗ trợ dân tộc đặc
biệt khó khăn. Mục tiêu của chính sách là xóa đói giảm nghèo, phát triển kinh tế hộ
gia đình các dân tộc đặc biệt khó khăn, giúp đồng bào hòa nhập vào tiến trình phát

Ế

triển của cả nước.

U

Chính sách xóa đói, giảm nghèo, tạo việc làm: Những năm qua Đảng và Nhà

́H

nước đặc biệt quan tâm đến chính sách xóa đói, giảm nghèo, tạo việc làm. Ngày 23
tháng 7 năm 1998 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 133/1998/QĐ-

TÊ

TTg phê duyệt chương trình mục tiêu quốc gia xóa đói giảm nghèo giai đoạn 19982000. Ngày 31 tháng 7 năm 1998 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số

H

135/1998/QĐ-TTg phê duyệt chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt

IN

khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa (Chương trình 135) với mục tiêu tổng quát

K

là nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã ĐBKK
miền núi và vùng sâu, vùng xa; tạo điều kiện để đưa nông thôn các vùng này thoát

̣C

khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc hậu, chậm phát triển, hòa nhập vào sự phát triển chung

O

của cả nước; góp phần bảo đảm trật tự an toàn xã hội, an ninh quốc phòng.

̣I H

Chính sách khoa học và công nghệ: Ngày 21 tháng 7 năm 1998 Thủ tướng

Đ
A

Chính phủ có Quyết định số 132/1998/QĐ-TTg phê duyệt chương trình xây dựng
các mô hình ứng dụng các khoa học và công nghệ phục vụ phát triển KT-XH nông
thôn và miền núi giai đoạn 1998-2002. Các dự án đã mang lại hiệu quả rõ rệt, nhiều
giống mới năng suất cao, công nghệ mới làm tăng nhanh sản lượng lương thực,
hàng hóa nông nghiệp.
1.2.3. Kinh nghiệm của một số địa phương về sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước
để phát triển kinh tế - xã hội ở vùng đồng bào dân tộc ít người và miền núi
Ở Việt nam, người dân tộc ít người sinh sống trải dài từ Bắc đến Nam. Tuy
nhiên, mỗi địa phương khác nhau, mỗi dân tộc ít người khác nhau thì quá trình triển

20


khai thực hiện các chương trình phát triển dành cho đồng bào dân tộc cũng khác
nhau và tác động của các chương trình cũng có những khác biệt nhất định. Sự khác
biệt trên một phần do đặc thù của từng địa phương và của từng dân tộc, tuy nhiên,
qui trình quản lý cũng đóng vai trò quan trọng tạo ra những khác biệt trên. Kết quả
nghiên cứu kinh nghiệm quản lý về đầu tư của Nhà nước đối với đồng bào dân tộc
thiểu số ở một số địa phương như sau:
* Tỉnh Lai Châu:

Ế

Lai Châu là một tỉnh thuộc vùng Tây Bắc nước ta, có địa hình phức tạp, độ

U

dốc lớn, diện tích tự nhiên rộng nhưng lại thiếu đất sản xuất, đất ở, thiếu nước sinh

́H

hoạt. Lai Châu có 20 dân tộc anh em cùng sinh sống, đời sống nhìn chung còn nhiều
khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số sống xa các trung tâm kinh tế, giao thông

TÊ

đi lại không thuận tiện càng khiến cho nhiều vùng bị cô lập. Do mới chia tách tỉnh
nên quy mô nền kinh tế của Lai Châu còn nhỏ bé, phần lớn là tự cung tự cấp, sản xuất

H

hàng hoá manh mún, phân tán, kém hiệu quả. Một bộ phận đồng bào còn du canh, sản

IN

xuất chủ yếu dựa vào nương rẫy. Tỷ lệ hộ đói nghèo năm 2010 chiếm gần 25%.

K

Từ thực tế đó Lai Châu đã tập trung đầu tư phát triển toàn diện trên các lĩnh
vực. Trong đó, địa phương đã ưu tiên tập trung các nguồn lực để giải quyết 3 vấn đề

O

̣C

lớn, mang tính đột phá là: đào tạo cán bộ, đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng và đầu tư

̣I H

phát triển sản suất. Theo đó Lai Châu đã tập trung xây dựng hệ thống chính trị vùng
đồng bào các dân tộc ít người bằng việc tăng cường cán bộ, đảng viên có tinh thần

Đ
A

trách nhiệm, có năng lực xuống các địa phương. Đồng thời cử tuyển cán bộ xã đi
đào tạo chuyên môn, nghiệp vụ, mở các lớp bồi dưỡng kiến thức quản lý. Từ năm
2005 đến nay Lai Châu đã tổ chức cho hơn 25.000 lượt cán bộ tại 6 huyện, thị trong
toàn tỉnh tham gia các lớp tập huấn, bồi dưỡng về quản lý nhà nước cũng như kỹ
năng hoạt động tại các xã đặc biệt khó khăn. Nhờ đó chất lượng đội ngũ cán bộ xã,
thôn bản vùng đồng bào dân tộc ít người đã từng bước được nâng lên, có khả năng
giám sát các công trình đầu tư trên địa bàn, góp phần vào việc nâng cao hiệu quả đầu tư
của các công trình.

21


Cùng với việc đầu tư phát triển nguồn nhân lực, tổng đầu tư của Nhà nước từ
các Chương trình định canh định cư, trợ giá, trợ cước, khám chữa bệnh cho người
nghèo, Chương trình 134, 135, 120 và một số chương trình khác ngày một nâng
cao, tới nay đạt lên tới gần 100 tỷ đồng, chủ yếu để xây dựng các công trình điện,
đường, trường, trạm, nước sinh hoạt nông thôn và xóa nhà tranh tre nứa lá.

Kinh nghiệm Lai Châu chỉ ra rằng, nâng cao năng lực cán bộ, đặc biệt là cán
bộ cơ sở có vai trò quan trong trong nâng cao hiệu quả quản lý và hiệu quả đầu tư

Ế

của các chương trình của Chính Phủ dành cho đồng bào dân tộc ít người. Tuy nhiên,

U

làm thế nào để sử dụng vốn đầu tư đúng đối tượng vẫn làm một trong những vấn đề

́H

khó khăn mà địa phương đang gặp phải. Điều này chỉ ra rằng ngoài việc nâng cao
năng lực cán bộ cần có những cơ chế giám sát chặt chẽ, chế tài nghiêm khác đối với

TÊ

các hành vi sử dụng vốn sai mục đích ở các chương trình.
* Tỉnh Sơn La:

H

Trong mấy năm gần đây Nhà nước đang thực hiện một dự án rất lớn ở Sơn

IN

La, đó là Dự án thuỷ điện Sơn La. Để thực hiện được dự án này địa phương phải

K

tiến hành tái định cư cho một lượng lớn các hộ gia đình hiện đang sinh sống trong
vùng lòng hồ. Tuy vậy cho đến nay dự án tái định cư được thực hiện với tiến độ

O

̣C

chậm hơn nhiều so với kế hoạch. Theo Quyết định 196 của Thủ tướng Chính phủ về

̣I H

Quy hoạch tổng thể di dân, tái định cư Dự án thuỷ điện Sơn La thì số dân phải di
chuyển tính đến năm 2010 là 20.260 hộ với 95.733 nhân khẩu, tổng vốn đầu tư dự

Đ
A

án là 20.293 tỷ đồng. Tính đến năm 2009, cả 3 tỉnh đã di chuyển được 18.157 hộ.
Theo phương án bố trí trên địa bàn tỉnh Sơn La có 10 vùng, 83 khu, 218 điểm tái
định cư sắp xếp cho 100% số dân tái định cư của tỉnh. Tỉnh Lai Châu có 4 vùng, 7
khu vực, 24 điểm tái định cư có khả năng bố trí cho 100% số hộ dân của tỉnh và còn
có thể bố trí cho khoảng 1.000 hộ tái định cư của tỉnh Điện Biên. Tỉnh Điện Biên có
3.840 hộ phải di dời, trong đó bố trí trên địa bàn tỉnh là 2.739 hộ, số còn lại bố trí tái
định cư tại Lai Châu.
Trước tình hình đó UBND tỉnh Sơn La đã chỉ đạo làm điểm để rút kinh
nghiệm. Trước tiên Ban quản lý dự án của tỉnh làm chủ đầu tư, trực tiếp quản lý

22

điều hành dự án với 1 khu, 8 điểm tái định cư tại xã Tân Lập huyện Mộc Châu.
Phương châm của Sơn La là xây dựng đồng bộ, cơ bản, gắn việc di dời dân với xây
dựng bản làng mới phát triển toàn diện đến nay khu Tân Lập đã hoàn thành, đủ khả
năng tiếp nhận hơn 400 hộ dân đến tái định cư.
Ngoài nhà ở theo phương thức “chìa khoá trao tay” người dân còn được
hưởng lợi ngay từ hệ thống cơ sở hạ tầng, khu sản xuất canh tác cơ bản. Những hộ
dân sở tại bị ảnh hưởng do triển khai Dự án tái định cư cũng được cấp uỷ, chính

Ế

quyền quan tâm tổ chức lại sản xuất và đời sống.

U

Việc Dự án tái định cư diễn ra chậm, không đạt tiến độ đề ra có nguyên nhân

́H

khách quan như: khí hậu phức tạp, các khu, điểm tái định cư ở xa trung tâm, giao
thông khó khăn, hạ tầng cơ sở chưa có gì. Tuy nhiên nguyên nhân chủ yếu vẫn là

TÊ

yếu tố trách nhiệm và năng lực của cán bộ thực hiện công tác tái định cư. Cán bộ
thực hiện các dự án tái định cư phải có kiến thức nghiệp vụ và kinh nghiệm, đặc biệt

H

phải có hiểu biết về lĩnh vực xây dựng cơ bản, nhưng trên thực tế số cán bộ tham

IN

gia vào Ban quản lý dự án của các địa phương chủ yếu được điều động từ các lĩnh

K

vực khác sang theo kiểu chắp vá nên khả năng quản lý, giám sát tái định cư rất hạn

O

họ sẽ về đâu.

̣C

chế. Đấy là chưa kể không ít cán bộ chưa yên tâm công tác vì khi kết thúc dự án thì

̣I H

Một bất cập nữa là khối lượng công việc của các dự án thành phần rất lớn
trong khi yêu cầu của tiến độ di chuyển dân lại rất khẩn trương. Mỗi một dự án đều

Đ
A

phải tuân thủ đầy đủ trình tự, thủ tục trong khi cán bộ yếu và thiếu nên khó mà đảm
bảo tiến độ. Ngoài ra còn một số hạn chế như: Nhiều dự án vừa thiết kế vừa thi
công, chất lượng hồ sơ không đảm bảo, vấn đề nghiệm thu, thanh quyết toán, chất
lượng công trình có sai phạm. Đây là những bài học mà các địa phương khác phải
hết sức lưu ý.

* Tỉnh Cao Bằng:
Cao Bằng là một tỉnh giáp biên giới với Trung Quốc, điều kiện địa hình phức
tạp, hàng năm thường xảy ra thiên tai do ảnh hưởng tự nhiên, phát triển kinh tế xã
hội gặp nhiều khó khăn. Năm 2005 tỷ lệ hộ đói nghèo ở Cao Bằng chiếm gần 48%,

23


nhiều xã có tỷ lệ nghèo trên 60%. Để thực hiện tốt việc phân bổ vốn đầu tư cho từng
xã, tỉnh Cao Bằng đã áp dụng cách tính điểm theo dân số, diện tích tự nhiên, tỷ lệ
đói nghèo, điều kiện địa lý, điều kiện đặc thù. Việc phân bổ vốn theo cách tính điểm
này đã hạn chế được yếu tố chủ quan, bảo đảm công khai, minh bạch. Sau 5 năm tổ
chức thực hiện Chương trình 135 toàn tỉnh đã triển khai thực hiện, hoàn thành được
225 công trình. Các công trình đã bàn giao cho xã quản lý, sử dụng phát huy tốt
hiệu quả, chất lượng công trình đảm bảo. Trong quá trình thực hiện chương trình

Ế

Cao Bằng đề cao tính xã hội hoá, triển khai và thực hiện trên nguyên tắc “xoá đói

U

giảm nghèo của đồng bào các dân tộc”.

́H

Rõ ràng tiêu chí và cơ chế rõ ràng là nguyên nhân quan trọng nâng cao hiệu
quả phân bổ vốn đầu tư chương trình 135 ở cao bằng. Đây là một trong những bài

TÊ

học kinh nghiệm cần được nghiên cứu và mở rộng đối với nhiều địa phương khác
trong cả nước.

H

* Các tỉnh Tây Nguyên (Kom Tum, Gia Lai, Đắc Lắc, Đắc Nông):

IN

Tây Nguyên là một khu vực địa lý đặc biệt quan trọng của nước ta. Địa hình

K

ở đây bao gồm đồi núi, cao nguyên và các thung lũng xen kẽ nhau chạy theo hướng
Bắc Nam. Tây Nguyên có vị trí chiến lược cả về kinh tế, chính trị, quốc phòng an

O

̣C

ninh. Tây Nguyên có đường biên giới với Lào, Cămpuchia dài 732 Km. Đồng bào

̣I H

các dân tộc ở Tây Nguyên vốn có truyền thống yêu nước, trung thành với cách
mạng, trong các cuộc kháng chiến đã có rất nhiều đóng góp cho sự nghiệp bảo vệ

Đ
A

Tổ quốc khỏi ách xâm lược của đế quốc, thực dân.
Sau khi đất nước thống nhất, được Đảng và Nhà nước quan tâm nên KT-XH

ở Tây Nguyên có nhiều phát triển, khởi sắc. Tuy vậy, đây là vùng đặc thù, còn
nhiều khó khăn, phức tạp nên nhìn chung sự phát triển các mặt đời sống xã hội chưa
tương xứng với tiềm năng của các địa phương. Bên cạnh đó các thế lực thù địch
bằng nhiều thủ đoạn nham hiểm ra sức chống phá cách mạng, thường xuyên tổ chức
thực hiện các âm mưu gây rối, làm mất ổn định tình hình an ninh chính trị trên địa
bàn. Một số cán bộ, đảng viên thoái hoá biến chất, vi phạm pháp luật, tiêu cực, tham

24


nhũng làm giảm lòng tin của nhân dân. Một bộ phận lớn quần chúng trình độ dân trí
còn thấp, một bộ phận bị kẻ địch lợi dụng, lôi kéo, mua chuộc …
Với đặc điểm như vậy ở Tây Nguyên, chủ trương phát triển KT-XH một
cách thuần tuý sẽ là chưa đủ. Ở khu vực này cần quán triệt một cách sâu sắc và tổ
chức thực hiện tốt quan điểm của Đảng về sự gắn kết chặt chẽ giữa phát triển kinh
tế với bảo đảm quốc phòng an ninh. Trong những năm qua các tỉnh Tây Nguyên có
rất nhiều cố gắng trong việc thực hiện Chương trình 135 của Chính phủ, Nghị quyết

Ế

10/NQ-TW ngày 18/01/2002 của Ban Chấp hành Trung ương và các Quyết định

U

khác của Thủ tướng Chính phủ về phát triển kinh tế xã hội. Vì vậy, bộ mặt Tây

́H

Nguyên đã có nhiều thay đổi đáng phấn khởi. Các địa phương đã kết hợp khá linh
hoạt các mục tiêu phát triển kinh tế với giữ vững quốc phòng an ninh trên địa bàn

TÊ

nên đã tạo ra được một thế trận tương đối vững chắc.

Việc kết hợp phát triển kinh tế với bảo đảm quốc phòng an ninh ở Tây

H

Nguyên được thực hiện theo nhiều hình thức và nội dung như: trong việc xây dựng

IN

và thực hiện quy ho ạch, kế hoạch phát triển KT-XH; phân bổ dân cư và bố trí lực

K

lượng quốc phòng an ninh; trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng; xây dựng cơ sở
kinh tế - chính trị - xã hội ở thôn bản và cả trong việc các lực lượng quốc phòng

O

̣C

trực tiếp xây dựng, phát triển kinh tế.

̣I H

Phát triển KT-XH ở Tây Nguyên, đặc biệt là bài học về sự gắn kết chặt chẽ
giữa phát triển KT-XH với bảo đảm quốc phòng an ninh có ý nghĩa hết sức quan
trọng.

Đ
A

1.2.4. Quá trình triển khai và kết quả thực hiện chương trình 135
- Quá trình thực hiện chương trình 135: Ngày 31 tháng 7 năm 1998, Thủ

tướng chính phủ đã có Quyết định số 135/1998/QĐ-TTg về Phê duyệt Chương trình
phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa.
Theo đó, 1.715 xã thuộc diện khó khăn, Trung ương lựa chọn khoảng 1000 xã thuộc
các huyện ĐBKK để tập trung đầu tư thực hiện theo chương trình này. Những xã
còn lại được ưu tiên đầu tư thông qua những chương trình mục tiêu Quốc gia và các
dự án, chương trình phát triển khác.

25