Tiểu luận cao học môn chính sách công đổi mới và nâng cao quy trình lập pháp của quốc hội

TIỂU LUẬN
Môn học: CHÍNH SÁCH CÔNG
Tên đề tài: ĐỔI MỚI VÀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG QUY TRÌNH
LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

1


A. MỞ ĐẦU
Trong bối cảnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, chúng ta tiếp
tục đẩy mạnh công cuộc đổi mới về mọi mặt: kinh tế, xã hội, chính trị, văn
hoá…và để thực hiện hội nhập kinh tế quốc tế, trong thời gian qua cũng như
trong những năm tới, công tác lập pháp vẫn là một trong những nhiệm vụ
trọng tâm của nhà nước ta. Với mục đích nhằm hoàn thiện về cơ bản thể chế
kinh tế thị trường định hướng XHCN, tạo nên mối quan hệ hài hoà giữa pháp
luật trong nước và quốc tế. Chúng ta có thể thấy rằng trong thời gian gần đây
thực tiễn hoạt động lập pháp ở Việt Nam đang đặt ra nhiều vấn đề cấp bách
cần phải quan tâm nghiên cứu. Chúng ta cần phải nâng cao chất lượng của
quy trình lập pháp để phục vụ cho công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền
ở Việt Nam.
Mặc dù trong những năm qua chúng ta có tiến hành cải cách, đổi mới,
thế nhưng kết quả mang lại vẫn còn ở mức khiêm tốn. Chính vì những kết quả
còn khiêm tốn đó nên đã đặt ra một yêu cầu cho cơ quan lập pháp nhiệm vụ
cải cách mạnh mẽ hơn nữa. Cải cách lập pháp phải là sự khởi đầu, song hành
và thúc đẩy cải cách hành chính và tư pháp.
Từ những lý do trên, em đã lựa chọn đề tài “Đổi mới và nâng cao chất
lượng quy trình Lập pháp của Quốc hội ở nước ta hiện nay” để nghiên cứu
trong tiểu luận. Rõ ràng vấn đề nghiên cứu để đổi mới quy trình lập pháp của
Quốc hội đã trở nên cấp thiết, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn quan trọng để góp
phần đổi mới và nâng cao chất lượng công tác lập pháp của Quốc hội. Có thể
nói đây là một việc làm ý nghĩa, quan trọng trong việc góp phần xây dựng và

hoàn thiện ngành lập pháp ở nước ta.
Cải cách lập pháp là cách đề cập tới tiến trình đổi mới toàn diện, sâu
sắc, liên tục trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội, đồng thời xác định
đúng vị trí, vai trò của tiến trình này trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động
của bộ máy nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng.

2


B. NỘI DUNG
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN
QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở NƯỚC TA
1.1. Khái niệm
1.1.1. Khái niệm Lập pháp
Lập pháp là hoạt động quan trọng để thể hiện quyền lực nhà nước. Lập
pháp bao gồm việc ban hành

hiến pháp

, các bộ luật và các đạo luật. Ở Việt Nam, với

tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan duy nhất có
quyền lập hiến và lập pháp, Quốc hội ban hành luật để thể chế hoá những đường
lối, chủ trương cuả Đảng, quy định những lĩnh vực, những vấn đề quan trọng,
cơ bản nhất của đời sống nhà nước, của xã hội. Theo điều 87,
hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992

, chủ tịch nước,

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Hiến pháp nước Cộng

, Hội đồng Dân

tộc và các uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án Nhân dân Tối cao, Viện
Kiểm sát Nhân dân Tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành
viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội. Đại biểu Quốc
hội có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội. Thủ tục
trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị về luật do luật định. Theo quy định của
Hiến pháp năm 1992, một dự án luật chỉ có thể được thông qua khi có quá
nửa tổng số đại biểu biểu quyết tán thành; việc sửa đổi hiến pháp phải được ít
nhất 2/3 số đại biểu nhất trí.
Sản phẩm của Lập pháp bao gồm hiến pháp và các luật. Do tính chất
này, hoạt động Lập pháp vừa giữ vai trò điều chỉnh, vừa là chuẩn mực để
đánh giá tính hợp pháp hay không hợp pháp của các bộ phận khác của hoạt
động xây dựng pháp luật.
Ở Việt Nam,

pháp lệnh

là Lập pháp ủy quyền, do Uỷ ban Thường vụ

Quốc hội ban hành, nó không thuộc lập quy do cơ quan hành pháp ban
hành.

3


1.1.2. Khái niệm quy trình Lập pháp

Quy trình lập pháp là toàn bộ trình tự, thủ tục tiến hành các bước từ
soạn thảo, thẩm định, thẩm tra đến xem xét, thông qua một dự án luật, thể
hiện nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan, tổ chức có liên quan tham gia
vào hoạt động lập pháp.
Các bước của quy trình lập pháp nói trên có quan hệ mật thiết và tác động
qua lại lẫn nhau. Chất lượng của bước trước quy định chất lượng của bước sau. Vì
thế các giá trị mà xã hội có, xã hội cần, xã hội ủng hộ thể hiện ý chí và nguyện
vọng của đại đa số nhân dân từng bước được nhận thức và phản ánh ngày càng
đầy đủ, đúng đắn qua các bước của quy trình lập pháp – về nguyên tắc, đại biểu
Quốc hội đều có thể thực hiện vai trò đại diện của mình trong hầu hết các công
đoạn của quy trình lập pháp.
1.2. Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới, nâng cao chất lượng
quy trình Lập pháp ở nước ta
Trước hết, về mặt lý luận, hoạt động lập pháp là hoạt động của cơ quan
quyền lực nhà nước cao nhất. Từ bản Hiến pháp đầu tiên của chính thể dân
chủ cộng hoà năm 1946 đến các bản hiến pháp 1959, 1980 và 1992 đều khảng
định một nguyên tắc hiến định là: trên đất nước Việt Nam tất cả quyền lực
thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc
hội và Hội đồng nhân dân - là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện
vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân.
Cũng theo Hiến pháp, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ
quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, chỉ có Quốc hội mới có quyền lập hiến và lập pháp. Như vậy, quyền lập
pháp là duy nhất và thuộc về Quốc hội.
Một trong những nhược điểm lớn nhất của quy trình lập pháp hiện nay
(mà cụ thể là theo các quy định về soạn thảo và thông qua một dự án luật)
được thể hiện tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là chúng ta đã

4

đồng nhất quy trình hoạch định và xây dựng chính sách với quy trình làm
luật. Điều này được thể hiện ở những điểm dưới đây:
- Thứ nhất, về mặt pháp lý. Quy trình xây dựng và thông qua một dự án
luật hiện nay được thể hiện cụ thể tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 1996 và được sửa đổi, bổ sung năm 2002; trên cơ sở đó, Chính phủ
cũng đã ban hành Nghị định 101/1997 quy định chi tiết thi hành Luật trên và
sau đó được thay thế bởi Nghị định 161/2005. Theo Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật, các quy định về quy trình lập pháp được thể hiện gần
như trọn vẹn tại Chương III của Luật này và bao gồm các nội dung sau:
+ Lập chương trình xây dựng luật (kể cả pháp lệnh);
+ Soạn thảo luật;
+ Trình Chính phủ xem xét, thông qua để trình Quốc hội (đối với các
dự án luật do Chính phủ chuẩn bị);
+ Thẩm tra dự án luật;
+ Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật;
+ Lấy ý kiến nhân dân; ý kiến của các đại biểu Quốc hội, các Đoàn đại
biểu Quốc hội về dự án luật;
+ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật.
Nếu nhìn vào quy trình lập pháp theo các bước nói trên thì có lẽ ít ai cho
rằng quy trình này là không hợp lý. Tuy nhiên, vấn đề là ở chỗ nội dung công
việc của các bước này được quy định như thế nào? có hợp lý hay không? Liên
quan đến nhận xét trên, ở đây do giới hạn của bài Tiểu luận tôi chỉ đề cập đến
hai giai đoạn là lập chương trình xây dựng luật và soạn thảo luật, đây là hai
giai đoạn thể hiện rõ nhất sự đồng nhất giữa hai quy trình: quy trình hoạch
định và xây dựng chính sách với quy trình xây dựng luật. Cụ thể như sau:
Đối với giai đoạn lập chương trình xây dựng luật. Theo quy định tại
Điều 22 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (đã được sửa đổi) thì
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được xây dựng trên cơ sở đường lối,
chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc

5


phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ…; Cũng tại
điều này quy định: đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại
biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật chỉ cần nêu rõ các vấn đề như: sự cần
thiết phải ban hành luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật; những quan
điểm, nội dung chính của luật; dự báo tác động kinh tế xã hội; dự kiến nguồn
lực bảo đảm thi hành luật.
Những quy định trên đây có thể nói, chính là xác định những căn cứ cho
việc lập chương trình xây dựng luật. Tuy nhiên, đó là những căn cứ rất chung,
rất cơ bản nhưng thiếu cụ thể, chỉ phù hợp với việc lập chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh của cả nhiệm kỳ Quốc hội chứ không đủ cơ sở cho việc lập
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, khi chương trình hàng năm
cần phải xác định rõ việc xây dựng và thông qua những đạo luật cụ thể nào.
Đối với giai đoạn soạn thảo luật. Tại Điều 26 Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật về nhiệm vụ của Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh có
quy định: Ban soạn thảo có nhiệm vụ tổng kết tình hình thi hành luật, đánh
giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo
sát, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự
án; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan và tiến hành biên soạn luật.
Như vậy, với các quy định này, sau khi dự án luật đã được Quốc hội quyết định
đưa vào chương trình xây dựng luật thì Ban soạn thảo vừa phải thực hiện các hoạt
động tổng kết đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành luật; vừa phải
khảo sát thực tiễn, tham khảo kinh nghiệm, thu thập và đánh giá thông tin;
vừa phải định hướng phạm vi, nội dung điều chỉnh về mặt chính sách; vừa
phải xây dựng (thiết kế) các nội dung điều chỉnh thành các điều luật (các quy
phạm pháp luật) và thành một dự thảo luật. Tất nhiên, nhà làm luật không
thể không nghiên cứu hay thực hiện các công việc nói trên, vấn đề mà chúng
tôi muốn nói là không nên lồng ghép tất cả những hoạt động đó trong một

quy trình, thậm chí là một giai đoạn.

6


- Thứ hai, về mặt thực tiễn. Từ cơ sở pháp lý nói trên dẫn đến một thực
tiễn trong lập chương trình xây dựng luật cũng như soạn thảo luật là giai
đoạn xây dựng chính sách hầu như bị coi nhẹ. Nói đúng hơn là việc lập
chương trình xây dựng luật hàng năm chưa được xây dựng trên những cơ sở
thực sự khoa học và sát với thực tiễn. Các cơ quan, tổ chức đưa ra đề nghị
xây dựng luật không coi trọng việc nghiên cứu, đánh giá, tổng kết đầy đủ
thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành cũng như chưa hình dung hết phạm
vi và nội dung điều chỉnh của dự luật. Tức là chưa hình thành nên những đề
án chính sách - cơ sở vật chất cho việc hình thành một dự án luật. Các đề
nghị xây dựng luật nhiều khi mới chỉ là cảm tính, thậm chí có trường hợp mới
chỉ được thuyết minh trong vẻn vẹn một vài trang giấy. Đối với giai đoạn
soạn thảo luật thì các Ban soạn thảo có nhiệm vụ quá nặng nề, phải thực hiện
cùng đồng thời quá nhiều việc như nói ở trên, nên mất nhiều thời gian và công
sức để soạn thảo một dự án luật, nhưng điều quan trọng hơn là thiếu một trình
tự lô gíc, khoa học và bài bản trong nghiên cứu và soạn thảo một dự án luật.
Tóm lại, cơ sơ pháp lý cũng như thực tiễn của quy trình lập pháp xét ở
một vài khía cạnh trên đây cho thấy, chúng ta đang lồng ghép, đang đồng nhất
hai quy trình, cũng có thể nói là hai giai đoạn: xây dựng chính sách và xây
dựng luật. Thực trạng này cùng với nhiều vấn đề tồn tại đáng bàn khác của
quy trình lập pháp theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật hiện nay đã đem đến hệ quả là: việc soạn thảo luật kéo dài, không đáp
ứng được yêu cầu đẩy nhanh tiến độ cũng như đòi hỏi ngày càng nhiều hơn số
lượng các luật cần phải được ban hành, sửa đổi đáp ứng yêu cầu của thực tiễn;
tình trạng luật khung còn khá phổ biến; những mâu thuẫn, chồng chéo của hệ
thống pháp luật còn nhiều; tình trạng cục bộ lợi ích chưa bị xoá bỏ; đặc biệt là

có khi luật được ban hành nhưng không đi vào cuộc sống do việc nghiên cứu
xây dựng chính sách còn yếu, cũng tức là chưa đưa được cuộc sống vào luật.
Rõ ràng là ở đây, chúng ta cần phải nhận thức và phân biệt rõ về bản chất
của vấn đề tổ chức quyền lực và thực thi quyền lực ở Việt Nam. Nguyên tắc tổ
chức quyền lực là thống nhất, không phân chia nhưng các cơ quan Nhà nước thì
được phân công thực hiện các chức năng và nhiệm vụ nhất định nhằm thực thi
quyền lực Nhà nước.

7


Từ những phân tích trên cho thấy, cần phân biệt rõ hai khái niệm quyền lập
pháp và hoạt động lập pháp. Quyền lập pháp là duy nhất và chỉ thuộc Quốc hội,
nhưng khái niệm hoạt động lập pháp cần phải được hiểu theo cả nghĩa rộng lẫn
nghĩa hẹp. Theo nghĩa hẹp, hoạt động lập pháp là hoạt động của Quốc hội gắn với
quyền lập pháp duy nhất của Quốc hội, nhưng nếu hiểu rộng hơn thì tham gia hoạt
động lập pháp còn có các cơ quan Nhà nước khác theo cơ chế lập pháp uỷ quyền
hoặc được Quốc hội giao (chúng tôi nói là các cơ quan khác cũng tham gia vào
hoạt động lập pháp chỉ dưới khía cạnh là tham gia soạn thảo, đệ trình mà không
phải và hoàn toàn không phải là tham gia quyết định về luật và Quốc hội cũng
không chia sẻ quyền này).
Qua tìm hiểu khái lược về quyền lập pháp và hoạt động lập pháp nói trên
cho chúng ta cơ sở để kết luận rằng, quy trình lập pháp là quy trình làm luật
của Quốc hội. Đó là trình tự, thủ tục tiến hành các bước để soạn thảo và thông
qua một dự án luật của Quốc hội. Tuy nhiên, nếu hiểu hoạt động lập pháp
theo nghĩa rộng nói trên thì quy trình lập pháp cũng cần phải được hiểu theo
nghĩa rộng của khái niệm này. Tức là, trong quy trình lập pháp, ngoài Quốc
hội còn có sự tham gia của nhiều cơ quan Nhà nước khác với tư cách là các
cơ quan được giao chủ trì soạn thảo dự án luật, các cơ quan thẩm định, thẩm
tra dự án luật trước khi Quốc hội thảo luận thông qua, thậm chí cả Chủ tịch

nước cũng tham gia vào việc hoàn tất các hoạt động này khi ký lệnh công bố
các luật đã được thông qua bởi Quốc hội.
Và như vậy, đổi mới quy trình lập pháp hiện nay là đổi mới quy trình
nói trên, đổi mới từ các vấn đề về trình tự, thủ tục đến các quy định về
nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức tham gia vào hoạt động lập
pháp.
Nói đổi mới quy trình lập pháp có lẽ có rất nhiều vấn đề cần bàn, và điều
tất yếu trước hết phải xuất phát từ sự phân tích, đánh giá thực trạng quy trình
này hiện nay, chỉ ra được những ưu điểm, những tồn tại cũng như nguyên
nhân của nó, từ đó cần phải đưa ra được những giải pháp tổng thể để đổi mới
cơ bản và toàn diện quy trình này, đáp ứng yêu cầu hiện nay.

8


CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT
NAM HIỆN NAY
2.1. Quy trình lập pháp và những điểm tồn tại
Quy trình lập pháp được xem như công nghệ làm luật. Công nghệ lạc
hậu hay hiện đại, phù hợp hay không phù hợp với khả năng vận hành là một
trong những yếu tố quyết định năng lực lập pháp của bộ máy nhà nước, của
Quốc hội.
Hệ thống luật, pháp lệnh hiện hành đã có đóng góp đáng kể trong tiến
trình đổi mới nhưng cũng đứng trước những bất ổn lớn là : Chưa đồng bộ,
thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống, tồn tại nhiều quy
định khung, nhiều quy định thiếu cụ thể, thiếu minh bạch về quyền và nghĩa
vụ của các bên tham gia quan hệ xã hội, khả năng phản ứng với những thay
đổi của thực tiễn còn chậm chạp, việc giải thích luật, pháp lệnh hầu như
không được tiến hành, tỷ lệ văn bản pháp lệnh trong hệ thống còn quá lớn, tỷ
lệ văn bản hướng dẫn quá nhiều, ban hành chậm, thâm chí còn trái với luật,

Hiến pháp... Những điểm tồn tại, cùng với xu hướng ban hành luật với các
quy định cụ thể, giảm dần việc ban hành pháp lệnh, tỷ lệ luật sửa đổi bổ sung
một số điều ngày càng nhiều, các luật về lĩnh vực kinh tế ,dân sự chiêm vị
trong tâm... Chính là vấn đề đặt ra cho công tác lập pháp những nhiệm kỳ tới
Phải thừa nhận những đóng góp đáng kể của Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật góp phần đưa công tác lập pháp vào nền nếp, nâng cao chất
lượng và số lượng luật được Quốc hội thông qua. Vai trò của đạo luật này đặc
biệt có ý nghĩa ở trong giai đoạn đầu đổi mới tổ chức hoạt động của Quốc hội.
Tuy nhiên, sau nhiều lần sửa đổi, bổ sung thì có một tình trạng yếu kém vẫn
lặp đi lặp lại, đó là: Chất lượng chuẩn bị dự thảo luật, pháp lệnh còn hạn chế,
nhiều dự án không được gửi đến cơ quan thẩm tra, Ủy ban Thường vụ Quốc
hội, Quốc hội, đại biểu Quốc hội đúng thời hạn quy định. Luật, pháp lệnh đã

9


được thông qua vẫn còn nhiều quy định mang tính nguyên tắc, thiếu cụ thể
nên phải chờ văn bản hướng dẫn thi hành, chậm đi vào cuộc sống.
Tại sao vẫn tồn tại tình trạng này? Nguyên nhân do đâu? Liệu việc sửa
đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có khắc phục được
tồn tại dai dẳng này hay không?... Để làm rõ hơn vấn đề này cần phải xem vai
trò của các cơ quan tham gia quy trình xây dựng luật.
Thứ nhất là chất lượng nội dung dự thảo luật, pháp lệnh và thời gian gửi dự
thảo hoàn toàn phụ thuộc vào cơ quan soạn thảo, cơ quan trình dự án. Vì vậy
khắc phục tồn tại này phải xác định đúng vai trò to lớn của cơ quan soạn thảo và
kiến nghị đưa các dự án luật, pháp lệnh vào chương trình. Các cơ quan này thực
hiện đúng các yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì những
tồn tại trên sẽ được khắc phục rất nhiều. Nếu không thể thực hiện đúng thì tồn tại
này kéo dài.
Thứ hai là nhiều quy định còn dừng ở nguyên tắc, thiếu cụ thể hay nói

cách khác là vẫn còn việc ban hành luật ống, luật khung. Có 2 yếu tố chi phối
tồn tại này: Cơ quan soạn thảo có xu hướng cầu toàn, xây dựng dự án luật có
phạm vi điều chỉnh và đối tượng điều chỉnh rộng, bao quát hết các lĩnh vực do
mình đảm nhận, muốn đưa vào luật nhiều vấn đề mà chính mình cũng chưa
quy định cụ thể hết. Và mâu thuẫn trong quá trình dự thảo là nếu đưa ra nhiều
quy định cụ thể thì nội dung dự luật rất lớn, đòi hỏi công phu trong xây dựng
và khó khăn trong thực hiện khi muốn điều chỉnh.
Mặt khác, với các cơ quan của Quốc hội dù đại biểu muốn luật phải quy
định cụ thể nhưng cách thức xây dựng luật và thời gian họp chưa thể đáp ứng
được. Có thể thấy dự án Luật Thuế thu nhập cá nhân mà Quốc hội thảo luận
là một thí dụ. Có đại biểu cho rằng có tới 30% số điều luật để Chính phủ quy
định chi tiết. Nếu đưa cả 30% quy định chi tiết vào thì thảo luận, quyết định sẽ kéo

10


dài thời gian và đòi hỏi có sự đầu tư nghiên cứu sâu về chính sách, về chuyên môn
mà không phải đại biểu Quốc hội nào cũng sẵn sàng...
Những tồn tại nêu trên không hoàn toàn tại lỗi của quy trình mà ở việc
xác lập vai trò đảm bảo thời gian và chất lượng dự án luật của cơ quan soạn
thảo và trình dự án trước Quốc hội là rất quan trọng. Ở đây vai trò của cơ
quan thẩm tra là quyết định đưa dự án vào chương trình, bảo đảm dự án phải
tuân thủ các quy định. Trong quá trình Quốc hội xem xét, thông qua thì nhiệm
vụ chủ yếu của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban là thẩm định chính sách được
thiết kế trong dự luật; Hoàn thiện kỹ thuật văn bản, hình thức thể hiện các
chính sách cho chặt chẽ phối hợp tiếp thu, chỉnh lý dự án... Việc đề xuất, xây
dựng, tiếp thu, điều chỉnh chính sách chủ yếu vẫn phải do cơ quan soạn thảo
và trình dự án thực hiện. Như vậy, vấn đề vai trò và trách nhiệm của cơ quan
soạn thảo, cơ quan trình dự án trước Quốc hội phải được phát huy và nâng
cao hơn nữa. Đặc biệt là giai đoạn đưa ra sáng kiến lập pháp trước khi trình

Quốc hội đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Tránh tình trạng
một số dự án“ đánh trống, ghi tên” vào chương trình và kéo dài thời gian
chuẩn bị qua nhiều nhiệm kỳ.
2.2. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của
Quốc hội và yêu cầu lập pháp
Quy trình, công nghệ làm luật dù hiện đại đến đâu cũng phải được vận
hành bởi tổ chức, con người cụ thể. Nếu tổ chức, con người cụ thể không
tương xứng thì không thể vận hành trơn tru và đem lại hiệu quả như mong
muốn.
Trong quy trình lập pháp thì giai đoạn ở các cơ quan của Quốc hội là giai
đoạn cuối cùng, rất quan trọng. Để thông qua được nhiều luật có chất lượng và
quy định của luật cụ thể, dễ nhớ, dễ thực hiện... thì bản thân hoạt động của các
11


cơ quan của Quốc hội cần có những đổi mới để nâng cao năng lực lập pháp.
Theo hướng này cơ cấu tổ chức và hoạt động của Quốc hội và các cơ quan của
Quốc hội đã có bước đổi mới: Tăng cường đại biểu chuyên trách, tăng thêm các
ủy ban chuyên môn của Quốc hội, làm rõ và tăng cường vị trí vai trò các Ủy ban
của Quốc hội trong công tác lập pháp... Do các thành viên Hội đồng Dân tộc của
Quốc hội, đại biểu Quốc hội chủ yếu là hoạt động kiêm nhiệm; Việc Hội đồng
Dân tộc và các Ủy ban tham gia quy trình lập pháp ngay từ giai đoạn chuẩn bị đưa
dự án vào chương trình là chưa đáng kể; Trong khi, giai đoạn đầu, giai đoạn sáng
kiến lập pháp và khởi thảo việc xây dựng chính sách sẽ có một vị trí không kém
phần quan trọng trong việc nâng cao chất lượng dự án luật và đảm bảo tiết kiệm
thời gian Quốc hội xem xét, thông qua.
Vai trò xây dựng chính sách vẫn phải ở cơ quan soạn thảo và trình dự án
là chủ yếu. Nếu cơ quan thẩm tra “ôm cả” vai trò sáng kiến lập pháp, xây
dựng chính sách thì ai sẽ thẩm tra các chính sách đó. Thẩm tra, làm rõ các ý
kiến khác nhau giúp Quốc hội thảo luận, điều chỉnh và quyết định chính sách

được luật hoá là vai trò chính của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban. Vì vậy
dù có tăng cường vai trò của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban tới đâu thì
chưa nên đi quá vai trò thẩm định. Chỉ khi nào hệ thống pháp luật phát triển
tương đối đầy đủ, tổ chức và hoạt động của Quốc hội tiếp tục có những bước
đổi mới thì vai trò thực thi các sáng kiến lập pháp của các cơ quan của Quốc
hội, đại biểu Quốc hội mới được tăng cường, hiện thực hoá.
Bên cạnh đó, cần thấy rằng nhiều tồn tại lặp đi lặp lại mà cơ quan thẩm
tra vẫn chưa thể thực hiện đúng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
như: Gửi dự án không đảm bảo thời gian luật quy định; Thiếu văn bản hướng
dẫn ban hành kèm theo; Quy định của luật thiếu cụ thể và có quá nhiều điều
giao cho Chính phủ quy định; Nội dung chất lượng dự án đưa vào chương
trình còn thấp, không đảm bảo tiến độ soạn thảo... Nguyên nhân của tình
trạng này không hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chủ quan mà còn ở mâu thuẫn
12


giữa yêu cầu ban hành luật và khả năng xây dựng, thông qua luật của bộ máy
nhà nước.

13


CHƯƠNG 3. ĐỔI MỚI VÀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG
QUY TRÌNH LẬP PHÁP
3.1. Sự cần thiết phải có quy trình Lập pháp
Khi bàn về đổi mới hoạt động lập pháp của Quốc hội là yêu cầu của việc
xây dựng hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Việt Nam của dân, do nhân dân, vì nhân dân. Ở đây, pháp luật không phải là
văn bản thể hiện ý chí của cơ quan soạn thảo hay cơ quan thông qua luật,
pháp lệnh., mà là ý chí của nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng. Trước

những yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, Nhà nước ta có
nhiệm vụ to lớn, nặng nề là thẻ chế hoá đường lối, chính sách đổi mới của
Đảng thành pháp lụât nhằm xây dựng và từng bước hoàn thiện hệ thống luật
pháp.
3.2. Đổi mới và nâng cao chất lượng quy trình lập pháp
3.2.1. Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Đây là bước đảm bảo cho việc ban hành luật và pháp lệnh theo một
chương trình kế hoạch khoa học, chặt chẽ đáp ứng các đòi hỏi của thực tiễn,
phù hợp với ý nguyện của nhân dân và đảm bảo sự điều chỉnh đồng bộ, thống
nhất của hệ thống pháp luật. Để bảo đảm vai trò là người đại diện của nhân
dân, trong công đoạn này của quy trình lập pháp cần tập trung vào một số vấn
đề sau đây:
- Theo quy định của pháp luật hiện hành, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội
chủ trì và phối hợp với Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban khác của Quốc hội
tiến hành thẩm tra dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính
phủ, đề nghị xây dựng luật và pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức khác để
phân tích, đề xuất ý kiến về sắp xếp lại thứ tự ưu tiên hoặc thêm bớt danh mục
các luật và pháp lệnh trong chương trình dự kiến. Các kiến nghị, đề xuất phải
xuất phát từ đòi hỏi của thực tiễn, đường lối, quan điểm của Đảng trong từng
thời kỳ, tâm tư nguyện vọng của nhân dân về đời sống pháp luật của đất nước.
14


Để làm được điều đó, phải hình dung được các chính sách cơ bản của từng
đạo luật dự kiến đưa vào chương trình. Việc Quốc hội quyết định đưa vào
chương trình một đạo luật nào đó cũng có nghĩa là Quốc hội đã thông qua các
chính sách cơ bản trước khi chuyển sang bước soạn thảo. Vì vậy, khi thẩm tra
dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải coi hoạch định chính sách
trong các dự án luật dự kiến đưa vào chương trình như một nhiệm vụ quan
trọng, đòi hỏi cơ quan, tổ chức đưa chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

hằng năm phải làm rõ.
- Đại biểu Quốc hội với tư cách là chủ thể có quyền đưa sáng kiến lập
pháp, xuất phát từ đòi hỏi của cuộc sống, nhu cầu điều chỉnh pháp luật của
nhân dân cần đề xuất kiến nghị ban hành hoặc sửa đổi một đạo luật nào đó để
kịp thời thể chế hoá các giá trị mà xã hội có, xã hội cần và xã hội đang bức
xúc đòi hỏi. Khi cần thiết, đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị về việc điều
chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh xuất phát từ đòi hỏi bức xúc của
cuộc sống.
Nghiên cứu để có thể sử đổi quy định về lập chương trình, thông qua
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh sao cho khả thi (cân nhắc có nên tiếp
tục làm chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ, hay chỉ làm
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm). Một dự án muốn trình
Quốc hội để xem xét, quyết định đưa vào chương trình phải có dự thảo đã
được chuẩn bị chu đáo; khắc phục tình trạng đến khi Quốc hội xem xét, thảo
luận thông qua dự thảo luật vẫn còn bàn tên gọi cua rlụât và sự cần thiết phải
ban hành lụât, vè đối tượng và phạm vi điều chỉnh của luật.
3.2.2. Soạn thảo luật
Công đoạn soạn thảo lụât thông thường do Chính phủ đảm đương. Gần
đây, các cơ quan của Quốc hội cũng đã tiến hành soạn thảo một số dự án luật
nhưng chủ yếu vẫn là Chính phủ. Ở bước này của hoạt động lập pháp, điều
lưu ý đầu tiên là thành lập ban soạn thảo. Việc thành lập ban soạn thảo dự án
luật cần phải được xem xét, cân nhắc trong mối quan hệ ai là người đại diện
15


tốt nhất, am hiểu nhất tham gia ban soạn thảo. Khi soạn thảo các dự án luật
ban soạn thảo cần chú ý tổng kết, đánh giá việc thi hành các quy định pháp
luật hiện hành về vấn đề dự án luật cần điều chỉnh. Nếu trên lĩnh vực đó chưa
có luật điều chỉnh thì cần điều tra, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội
đang tồn tại.

Trong quá trình soạn thảo cần phải chú ý phân tích các điều kiện lịch sử,
kinh tế - xã hội cụ thể ảnh hưởng tới việc thực hiện các quy định pháp luật
hiện hành; sự phù hợp hay không phù hợp giữa quy phạm pháp luật đặt ra với
điều kiện kinh tế – xã hội cụ thể. Cần khắc phục tình trạng khép kín trong quá
trình soạn thảo. Đó phải là quá trình mở với nhiều hội nghị, hội thảo, tranh
luận, phản biện, góp ý, “chà đi, xát lại” thì dự án luật ở bước soạn thảo mới có
chất lượng.
3.2.3. Thẩm tra dự án luật
Trong mối quan hệ với nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội do Hiến pháp
và luật quy định thì đây là bước quan trọng nhất của việc thực hiện chức năng
lập pháp. Vai trò đại diện của nhân dân trong hoạt động lập pháp cũng tập
trung ở bước này. Vì thế phát huy trí tuệ và sự am hiểu sâu sắc tâm tư, nguyện
vọng, thực tiễn cuộc sống của nhân dân thì đại biểu Quốc hội mới đại diện
nhân dân để thẩm tra dự án luật có chất lượng. Với vai trò là người đại diện
cho nhân dân thẩm tra dự án luật, đại biểu Quốc hội phải tập trung làm rõ một
số vấn đề cơ bản sau đây:
- Sự cần thiết của việc ban hành dự án luật thể hiện ở mục đích và nhiệm
vụ đặt ra cho dự án luật thông qua việc phân tích đánh giá sự tác động kinh tế,
xã hội của dự thảo Luật.
- Nội dung của dự án luật bao gồm các chính sách và các phương án điều
chỉnh đã hợp lý chưa? Có phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, thực
tiễn của cuộc sống hay không? Lợi ích của các nhóm xã hội được điều chỉnh
như thế nào trong dự án luật có kết hợp hài hoà giữa các nhóm lợi ích hay ẩn
chứa những lợi ích cục bộ?
16


- Dự án luật đưa vào cuộc sống tiêu tốn bao nhiêu ngân sách? Tính toán
hiệu quả tài chính theo hướng giảm chi phí, tăng lợi ích của sự điều chỉnh.
Trong quá trình thẩm tra, nếu phát hiện có vấn đề, cần sử dụng quyền

yêu cầu cơ quan soạn thảo báo cáo giải trình, cung cấp thông tin, tài liệu hoặc
tự mình tổ chức khảo sát thực tế, mời chuyên gia, mời nhà khoa học, những
người quản lý tham gia tranh luận, phản biện, đóng góp ý kiến.
Thẩm tra các dự án luật có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, bởi đây không
phải là bước bác bỏ một dự án luật như trong Nghị viện đa đảng mà là bước
chủ yếu để tiếp tục hoàn thiện dự án luật, nâng cao chất lượng của nó, tạo cơ
sở khoa học và thực tiễn cho Quốc hội xem xét, thông qua ở bước sau. Vì thế,
quá trình thẩm tra và sau thẩm tra vẫn là một quá trình mở để tiếp tục hoàn
thiện dự án luật, vai trò đại diện của đại biểu Quốc hội vẫn tiếp tục phát huy
thông qua các bước tiếp theo của quy trình lập pháp như: giai đoạn Ủy ban
Thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Đây là giai đoạn, Ủy ban Thường vụ quốc
hội cho ý kiến về những quan điểm, chính sách lớn của dự án luật để tiếp tục
hoàn thiện trước khi lấy ý kiến nhân dân (đối với một số dự án luật) hoặc
trình Quốc hội thảo luận, xem xét và thông qua dự án luật.
Giao cho cơ quan chủ trì thẩm tra có quyền quyết định không trình dự án
ra Quốc hội nếu khi thẩm tra thấy chuẩn bị chưa tốt. Ys kiến của cơ qaun
thẩm tra được báo cáo tại phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến
về dự án lụât này. uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định chuẩn bị lại dự án
và xem xét, quyết định đệ trình Quốc hội khi dự án đó đã hội đủ những tiêu
chuẩn cần thiết.
3.2.4. Lấy ý kiến của chuyên gia, các nhà khoa học và nhân dân vào
quá trình xây dựng luật
Đây là một bước quan trọng trong quy trình lập pháp, bởi bản chất của
hoạt động lập pháp là đưa ý chí của nhân dân lên thành luật, là hình thức quan
trọng để thực hiện quyền lực của nhân dân. Do đó, có thể nói việc tham gia
của nhân dân vào quá trình lập pháp là một phương thức thực hiện dân chủ
17


trực tiếp. Vì thế, thu hút đông đảo các nhà khoa học, các nhà quản lý, các

doanh nhân, các hiệp hội doanh nghiệp và các tầng lớp nhân dân tham gia vào
quá trình lập pháp là quy định bắt buộc phổ biến ở nhiều nước trên thế giới.
Chính vì vậy, theo quy định của WTO, thì việc lấy ý kiến của nhân dân vào
một dự án luật không được dưới 2 lần và không ít hơn 60 ngày. Về điều này,
luật pháp nước ta chưa quy định nên cần được sớm nội luật hoá.
Vấn đề quan trọng là, sau khi lấy ý kiến của nhân dân, việc xem xét, tiếp
thu được thực hiện như thế nào. Đây không chỉ là nhiệm vụ của ban soạn thảo
mà còn là nhiệm vụ của các cơ quan chịu trách nhiệm thẩm tra, của các đại
biểu Quốc hội trong quá trình xem xét; thông qua luật. Là người đại diện cho ý
chí và nguyện vọng của dân trong lập pháp, đại biểu Quốc hội phải lắng nghe,
suy nghĩ và nghiền ngẫm trước các ý kiến đóng góp của dân, phải chắt lọc tìm
kiếm những yếu tố hợp lý trong các ý kiến đó.
3.2.5. Lấy ý kiến đại biểu Quốc hội ở Đoàn đại biểu Quốc hội, thảo
luận dự án luật
Lấy ý kiến đại biểu Quốc hội ở Đoàn đại biểu Quốc hội, thảo luận dự án
luật ở phiên họp toàn thể hay ở hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách và
cuối cùng là phiên họp toàn thể thông qua dự án luật là những bước kiểm tra
lần cuối trước khi bấn nút thông qua dự án luật. Vì thế, ở những bước cuối
cùng này, đại biểu Quốc hội phải sử dụng sự hiểu biết tổng hợp của mình để
quyết định chính sách, phương án điều chỉnh tối ưu nhất, thể hiện đúng đắn
nhất ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Có như vậy, vai trò đại diện trong
hoạt động lập pháp của đại biểu Quốc hội mới được xem là hoàn thành.
Cân nhắc cải tiến việc công bố lấy ý kiến nhân dân về dự thảo lụât bằng
việc lựa chọn ra một số lụât qaun trọng; khi tổ chức lấy ý kiến nhân dân về
các dự lụât đó, phải tổ chức sao cho có hiệu quả thiết thực.
Ý chí và nguyện vọng của nhân dân lao động không phải là ý chí và
nguyện vọng chủ quan của từng cá nhân nhân dân lao động cộng lại mà là ý
chí, nguyện vọng hợp quy luật, phù hợp với sự vận động và phát triển của
18

thực tiễn khách quan. Đó chính là những giá trị mà xã hội có, xã hội cần, xã
hội ủng hộ được thừa nhận chung. Vì vậy, đại diện cho ý chí và nguyện vọng
của nhân dân để “bấm nút” thông qua các đạo luật mà không chút băn khoăn,
do dự là điều không dễ. Để đại diện không chút do dự, các đại biểu Quốc hội
trước hết phải là người có vốn tri thức phong phú, am hiểu thực tiễn cuộc
sống, nghe nhiều, thấy rộng, có khả năng tái cấu trúc sự hiểu biết của mình để
có thể đưa ra các giải pháp thoả mãn sự mong muốn chung của nhân dân và
biết thoả hiệp cần thiết giữa các ý kiến khác nhau, các lợi ích khác nhau - đại
biểu Quốc hội phải thường xuyên tiếp xúc với cử tri, nắm bắt kịp thời các nhu
cầu cần phải điều chỉnh bằng pháp luật.

19


C. KẾT LUẬN
Vấn đề xây dựng pháp luật ở nước ta là một vấn đề hết sức cấp bách, có
nhiệm vụ rất quan trọng trong việc cụ thể hóa quan điểm, đường lối, chính
sách của Đảng thành các quan điểm của pháp luật để mọi người biết và
nghiêm chỉnh thực hiện. Chính những quan điểm, đường lối, chính sách của
Đảng là sợi chỉ đỏ xuyên suốt của hệ thống pháp luật. Chúng ta đang phải đối
mặt với một tình trạng là pháp luật chưa ổn định, chưa đồng bộ và thiếu tính
sát thực. Nếu như pháp luật ban hành trái với đường lối, quan điểm của Đảng
thì sẽ không có sức thuyết phục, làm mất ổn định chính trị, xã hội. Ngược lại,
nếu chủ trương, đường lối lãnh đạo của Đảng không được cụ thể hóa hoặc cụ
thể hóa không đầy đủ theo một quy trình hợp lý, khoa học, có tính khả thi cao
thì mặc dầu chủ trương, đường lối đó có đúng, cũng khó đi vào cuộc sống,
nhất là trong bối cảnh chúng ta đang chủ trương xây dựng và hoàn thiện Nhà
nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa "của dân, do dân và vì dân".
Quy trình lập pháp là thủ tục, trình tự do pháp luật quy định. Bởi vậy

không có quy trình lập pháp hoặc nếu quy trình không hợp lý thì hoạt động
lập pháp sẽ thiếu tính tổ chức, tốn kém nhiều thời gian, vật chất mà hiệu quả
lại không cao. Từ đó mà đề xuất những giải pháp nhằm góp phần đổi mới quy
trình lập pháp như tiểu luận đã dề cập đến. Trong bối cảnh tiếp tục thực hiện
đường lối đổi mới toàn diện đất nước, vấn đề nghiên cứu để tiếp tục hoàn
thiện quy trình quy trình lập pháp đã có ý nghĩa lý luận và thực tiễn quan
trọng, không chỉ nhằm mục đích nhận thức rõ những hạn chế của quy trình
hiện hành, mà điều quan trọng là đề ra những quan điểm, giải pháp khoa học,
có tính khả thi trên cơ sở pháp lý của hệ thống pháp luật hiện hành.
Từ những vấn đề đã nêu trên chúng ta có thể thấy công việc xây dựng
và ban hành văn bản pháp lênh, pháp luật không chỉ đơn thuần là trình tự, thủ
tục hoặc chỉ đơn giản là các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc
nào đó. Mà quy trình lập pháp chúng ta muốn bàn tới ở đây chính là việc thể
chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, thể hiện ý chí, nguyện
vọng của nhân dân. Một quy trình lập pháp đwocj coi là hữu hiêu, đem lai
hiệu quả buộc phải là một quy trình mang tính khoa học, hợp lý, kịp thời thể
hiện rõ ràng chủ trương, chính sách của Đảng và nguyện vọng của nhân dân.
20


DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Từ điển chính trị vắn tắt, Nhà xuất bản Tiến bộ, Maxcova và Nhà xuất
bản Sự thật, Hà Nội, 1986.
2. Chương trình KX 10: Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị
nước ta trong thời kỳ đẩy mạnh công nghệp hóa, hiện đại hóa đất nước và
chủ động hội nhập kinh tế quốc tế’’, Chủ nhiệm chương trình : PGS. TS Trần
Đình Hoan. Báo cáo tổng quan kết quả nghiên cứu đề tài KX 10 – 10: “ Mô
hình tổ chức nhà nước và hoạt động của hệ thống chính trị ở một số nước
trên thế giới”, Hà Nội, 2006.
3. PGS.TS Đinh Văn Mậu, Quyền lực nhà nước và quyền công dân, Nhà

xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2003
4. PGS. TS Hoàng Chí Bảo: Bộ máy của Đảng và Nhà nước làm nhiệm
vụ kiểm tra thực hiện các Nghị quyết, Tạp chí nghiên cứu lý luận, Số 4/ 2000.
5 .Nguyễn Sĩ Dũng, Đổi mới hoạt động lập pháp. Http://
www.chungta.com
6. Nguyễn Niên, Nhà nước và pháp luật trong thời kỳ đổi mới. Tạp chí
khao học và Tổ quốc.
7. Thu Hằng, (Dịch theo nguồn: www.Riksdgen.se),Tạp chí thanh tra.

21


MỤC LỤC

22