Xây dựng chỉ số đánh giá hiệu quả thực hiện cải cách thủ tục hành chính tại ủy ban nhân dân cấp xã ( nghiên cứu trường hợp cac xã trên địa bàn huyện kim thành, tỉnh hải dương)
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.38 MB, 129 trang )
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
==========================
NGUYỄN THỊ CHÍN
XÂY DỰNG CHỈ SỐ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ THỰC HIỆN
CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN
DÂN CẤP XÃ (NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP CÁC XÃ TRÊN
ĐỊA BÀN HUYỆN KIM THÀNH, TỈNH HẢI DƯƠNG)
LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH: KHOA HỌC QUẢN LÝ
Hà Nội, 2015
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
==========================
NGUYỄN THỊ CHÍN
XÂY DỰNG CHỈ SỐ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ THỰC HIỆN
CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN
DÂN CẤP XÃ (NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP CÁC XÃ TRÊN
ĐỊA BÀN HUYỆN KIM THÀNH, TỈNH HẢI DƯƠNG)
LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH: KHOA HỌC QUẢN LÝ
MÃ SỐ: THÍ ĐIỂM
Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS Đặng Ngọc Dinh
Hà Nội, 2015
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của Tôi, các số liệu
trong Luận văn là hoàn toàn trung thực, khách quan, khoa học, nội dung
Luận văn không trùng lặp với những công trình nghiên cứu trước đó.
Các số liệu, kết quả do trực tiếp tác giả thu thập, thống kê và xử lý.
Các nguồn dữ liệu khác được tác giả sử dụng trong luận văn đều có ghi
nguồn trích dẫn và xuất xứ.
Hà Nội, ngày
tháng
năm 2015
Tác giả Luận văn
Nguyễn Thị Chín
LỜI CẢM ƠN
Trong suốt quá trình nghiên cứu đề tài, từ khi hoàn thành đề cương
đến giai đoạn viết và thực hiện Luận văn, tôi luôn nhận được sự giúp đỡ
nhiệt tình của các thầy cô giáo, bạn bè và đồng nghiệp. Những sự giúp đỡ
nhiệt tình đó đã tạo điều kiện thuận lợi và là động lực để tôi hoàn thành
Luận văn theo kế hoạch. Cho đến thời điểm này, Luận văn thạc sĩ với đề
tài: “Xây dựng chỉ số đánh giá hiệu quả cải cách Thủ tục hành chính tại
Ủy ban nhân dân cấp xã (nghiên cứu trường hợp các xã trên địa bàn huyện
Kim Thành, tỉnh Hải Dương)” của tôi đã hoàn thành. Với tất cả sự biết ơn
sâu sắc và tình cảm chân thành nhất, tôi xin bày tỏ lời cảm ơn của mình đối
với PGS.TS. Đặng Ngọc Dinh, người đã trực tiếp hướng dẫn khoa học,
đồng thời, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn của mình đến tất cả các thầy cô giáo,
giảng viên tại Khoa Khoa học quản lý, trường Đại học Khoa học Xã hội và
Nhân văn, cùng các đồng nghiệp, bạn bè đã giúp đỡ tôi trong suốt thời gian
qua. Kính chúc các thầy cô mạnh khỏe, công tác tốt.
Cùng với đó, tôi cũng trân trọng cảm ơn sự hỗ trợ và phối hợp của
lãnh đạo huyện Kim Thành, lãnh đạo Ủy ban nhân dân các xã, thị trấn trên
địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh Hải Dương để quá trình khảo sát tại địa
phương được thực hiện thuận lợi và hiệu quả. Đặc biệt cám ơn 100 cán bộ,
công chức xã và hơn 200 người dân được lựa chọn ngẫu nhiên từ mọi tầng
lớp dân cư đã tham gia vào quá trình trả lời phỏng vấn, điều tra khảo sát
trong quá trình thực hiện đề tài luận văn và chia sẻ những kinh nghiệm thực
tế của mình trong quá trình tương tác giải quyết thủ tục hành chính với bộ
máy hành chính nhà nước tại địa phương, đồng thời nêu lên những ý kiến
để công tác cải cách thủ tục hành chính tại địa phương được tốt hơn.
Luận văn của tôi có những hạn chế nhất định, vì vậy, tôi rất mong
nhận được những ý kiến đóng góp của các thầy cô giáo, các bạn đồng
nghiệp, các bạn cùng khóa cao học và những người quan tâm đến vấn đề
được đề cập trong Luận văn.
Tác giả Luận văn
Nguyễn Thị Chín
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CBCC
Cán bộ, công chức
CCHC
Cải cách hành chính
TTHC
Thủ tục hành chính
CCTTHC
Cải cách thủ tục hành chính
UBND
Ủy ban nhân dân
HCNN
Hành chính Nhà nước
QLNN
Quản lý Nhà nước
DNVVN
Doanh nghiệp vừa và nhỏ
CNTT
Công nghệ thông tin
DANH MỤC BIỂU ĐỒ
Biểu đồ 3.3a: Biểu đồ so sánh sự đánh giá hiệu quả CCTTHC của người
dân xã Bình Dân với hiệu quả hoàn hảo. .................................................. 71
Biểu đồ 3.3b: Biểu đồ so sánh sự đánh giá hiệu quả CCTTHC của CBCC
xã Bình Dân với hiệu quả hoàn hảo. ......................................................... 72
Biểu đồ 3.3c: Biểu đồ thể hiện sự đánh giá của người dân........................ 73
Biểu đồ 3.3d: Biểu đồ thể hiện sự đánh giácủa CBCC về CCTTHC tại
UBND xã trên địa bàn huyện Kim Thành. ................................................ 75
Biểu đồ 3.3e: Biểu đồ xếp hạng hiệu quả CCTTHC theo đánh giá của người
dân các xã huyện Kim Thành. .................................................................. 78
Biểu đồ 3.3g: Biểu đồ xếp hạng hiệu quả CCTTHC theo đánh giá của
CBCC các xã huyện Kim Thành............................................................... 79
Biểu đồ 3.3h: Biểu đồ xếp hạng tổng hợp chỉ số hiệu quả CCTTHC ........ 79
các xã huyện Kim Thành .......................................................................... 79
MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................. 4
1. Lý do chọn đề tài. ................................................................................... 4
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu. ............................................................ 7
3. Mục tiêu nghiên cứu: ............................................................................ 10
4. Phạm vi nghiên cứu. ............................................................................. 10
5. Mẫu khảo sát : ...................................................................................... 10
6. Câu hỏi nghiên cứu: ............................................................................. 11
7. Giả thuyết khoa học.............................................................................. 11
8. Phương pháp nghiên cứu. ..................................................................... 12
9. Kết cấu của luận văn. ........................................................................... 12
PHẦN NỘI DUNG ................................................................................. 13
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC XÂY DỰNG CHỈ SỐ
ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
TẠI UBND CẤP XÃ ...................................................................... 13
1.1. Một số khái niệm cơ bản liên quan đến đề tài ...................... 13
1.1.1. Khái niệm đánh giá và chỉ số đánh giá ............................................. 13
1.1.2. Ủy ban nhân dân cấp xã.................................................................... 15
1.2.Thủ tục hành chính ............................................................... 17
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của thủ tục hành chính ..................... 17
1.2.2. Phân loại thủ tục hành chính............................................................. 22
1.2.3. Các nguyên tắc của thủ tục hành chính ............................................ 25
1.3.Cải cách thủ tục hành chính .................................................. 28
1.3.1. Mục tiêu cải cách thủ tục hành chính................................................ 28
1.3.2. Yêu cầu đối với cải cách thủ tục hành chính ..................................... 29
1.3.3. Ý nghĩa của cải cách thủ tục hành chính........................................... 31
Tiểu kết Chương .................................................................................... 35
1
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ CẢI CÁCH THỦ TỤC
HÀNH CHÍNH TẠI UBND CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN KIM
THÀNH, TỈNH HẢI DƯƠNG ............................................................... 36
2.1. Khái quát chung về huyện Kim Thành ................................ 36
2.1.1. Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên và xã hội ............................................ 36
2.1.2. Thành tựu nổi bật và những định hướng phát triển kinh tế - xã hội của
huyện đến năm 2020. .................................................................................... 37
2.2. Thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại UBND cấp xã trên
địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh hải Dương. ............................... 41
2.3. Thực trạng công tác đánh giá hiệu quả cải cách thủ tục hành chính
tại UBND cấp xã trên địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh Hải Dương ..... 47
2.4. Những khó khăn, vướng mắc của người dân khi làm thủ tục
hành chính tại UBND xã. ............................................................ 50
2.5. Sự cần thiết của việc xây dựng chỉ số đánh giá hiệu quả cải
cách TTHC tại UBND xã trên địa bàn huyện Kim Thành, Hải
Dương. ........................................................................................ 53
2.5.1. Các bộ chỉ số đánh giá liên quan đến TTHC áp dụng ở huyện Kim
Thành, Hải Dương........................................................................................ 53
2.5.2. Sự cần thiết xây dựng chỉ số đánh giá hiệu quả cải cách TTHC cấp xã
trên địa bàn huyện Kim Thành, Hải Dương................................................. 54
Tiểu kết Chương 2 .................................................................................. 57
CHƯƠNG 3. ĐỀ XUẤT XÂY DỰNG CHỈ SỐ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ
THỰC HIỆN CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI UBND CẤP
XÃ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN KIM THÀNH, TỈNH HẢI DƯƠNG ....... 58
3.1. Tổng quan lý thuyết về xây dựng chỉ số đánh giá ................. 58
3.1.1. Mục tiêu và phương thức đánh giá theo chỉ số .................................. 58
2
3.1.2. Tổng quan về các bộ chỉ số đánh giá liên quan đến TTHC ở
Việt Nam .................................................................................. 58
3.2. Chỉ số đánh giá hiệu quả cải cách TTHC cấp xã, huyện Kim
Thành, tỉnh Hải Dương ............................................................... 64
3.2.1. Mục tiêu và phương thức đánh giá..................................................... 64
3.2.2. Nội dung của chỉ số đánh giá ............................................................. 66
3.2.3. Chọn mẫu khảo sát ............................................................................. 68
3.2.4. Lượng hóa và xử lý kết quả ................................................................ 68
3.3. Áp dụng bộ chỉ số trường hợp các xã thuộc huyện Kim
Thành, tỉnh Hải Dương ............................................................... 69
3.3.1. Kết quả cụ thể xã Bình Dân................................................................ 69
3.3.2. Tổng hợp kết quả của 10 xã thuộc huyện Kim Thành, tỉnh
Hải Dương......................................................................................... 72
3.3.3. Xếp hạng các xã theo hiệu quả tổng hợp về CCTTHC ...................... 78
3.4. Ý nghĩa của bộ chỉ số đánh giá hiệu quả CCTTHC cấp xã. ....... 80
Tiểu kết chương 3 .................................................................................... 83
KẾT LUẬN ............................................................................................. 84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................... 86
PHỤ LỤC ............................................................................................... 89
3
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI năm 1986 của Đảng Cộng sản
Việt Nam đã đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong sự nghiệp đổi mới
ở nước ta. Lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm. Việc chuyển đổi từ nền kinh
tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa đã đặt ra yêu cầu cần phải có một nền hành chính hiện đại, đủ
sức đảm nhiệm công tác quản lý trong điều kiện mới của đất nước.
Cải cách hành chính nói chung, cải cách thủ tục hành chính (TTHC)
nói riêng đã được thực hiện trên phạm vi toàn cầu nhằm mục đích giảm
thiểu tính phức tạp của cơ chế điều tiết kế hoạch hóa tập trung và những
gánh nặng không cần thiết của bộ máy hành chính, tăng cường khả năng
cạnh tranh của quốc gia trên trường quốc tế. Những yêu cầu của hội nhập,
những thách thức của cạnh tranh và các biến động kinh tế - xã hội trên quy
mô toàn cầu đòi hỏi Việt Nam phải tập trung đẩy mạnh cải cách TTHC,
nâng cao chất lượng hệ thống thể chế để giải phóng nguồn lực xã hội, phát
huy tính sáng tạo, thu hút đầu tư, tạo việc làm và phát triển bền vững. Đây
là một trong những nhiệm vụ trọng tâm đã được xác định tại Nghị quyết
Đại hội Đảng lần thứ XI.
Trước yêu cầu đó, Đảng và Nhà nước ta đã từng bước tiến hành cải
cách hành chính và đã thu được nhiều kết quả đáng khích lệ. Cải cách
hành chính ở Việt Nam được triển khai trên nhiều nội dung: cải cách thể chế,
cải cách tổ chức bộ máy hành chính, xây dựng và nâng cao chất lượng đội
ngũ cán bộ, công chức, cải cách tài chính công và hiện đại hóa nền hành
chính, trong đó cải cách thủ tục hành chính là một khâu quan trọng và được
đặt ra ngay từ giai đoạn đầu của tiến trình cải cách.
Trong những năm qua, Chính phủ Việt Nam đã chủ trương tập trung
đẩy mạnh thực hiện cải cách TTHC hướng tới tăng cường tính công khai,
4
minh bạch, nâng cao trách nhiệm giải trình công vụ trong CBCC và cơ
quan nhà nước, đồng thời đây được xem như là một biện pháp phòng chống
tham nhũng hiệu quả nhất. TTHC đã được điều chỉnh theo hướng đơn giản
hơn, thuận lợi hơn, công khai và minh bạch hơn, tạo ra cách thức thực hiện
công việc một cách khoa học, cải thiện một bước đáng kể mối quan hệ giữa
cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) với người dân và doanh nghiệp. Bên
cạnh những kết quả và chuyển biến tích cực trên nhiều lĩnh vực quản lý,
TTHC trên một số lĩnh vực vẫn còn là rào cản đối với hoạt động sản xuất
kinh doanh và đời sống nhân dân. Nhiều quy định TTHC không phù hợp
với thực tế nhưng chậm được phát hiện để điều chỉnh, sửa đổi kịp thời. Ý
tưởng “phục vụ nhân dân”, cung cấp phúc lợi cho người dân, đã và đang có
nguy cơ trở thành “nhân dân phục vụ” trong tâm trí một số cán bộ quan
liêu1. Thực trạng này đã gây phiền hà, khó khăn cho cá nhân, tổ chức và
doanh nghiệp, tạo cơ hội cho nhũng nhiễu, tiêu cực phát sinh, phát triển.
Cam kết của Chính phủ trong việc cải thiện TTHC đã được tăng
cường mạnh từ năm 2007 vào thời điểm ban hành Đề án đơn giản hoá
TTHC trên các lĩnh vực quản lý nhà nước (QLNN) giai đoạn 2007-2010,
được phê duyệt kèm theo Quyết định số 30/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của
Thủ tướng Chính phủ, với thông điệp là: “Xây dựng nền hành chính, công
vụ hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, thông suốt, nhạy bén, đáp ứng yêu cầu
thực hiện. Đẩy mạnh cải cách hành chính (CCHC), hoàn thiện thể chế và
coi trọng kiểm tra, giám sát việc thực hiện. Phát huy dân chủ, tăng cường
đối thoại và phản biện chính sách nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả
thực thi. Tập trung thực hiện đơn giản hoá TTHC, kiểm soát chặt chẽ và
ban hành mới TTHC theo hướng tăng cường tính minh bạch, công khai,
1
“Có những chính sách đúng bị biến dạng qua nhiều tầng nấc của hành chính quan liêu”, Báo cáo chính
trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa 8: Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu
toàn quốc lần thứ IX (2001), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.75,76.
5
sát thực tế”.
Chủ trương cải cách TTHC của Chính phủ đã được triển khai đồng
bộ ở cả 3 cấp theo đúng hướng, đạt được những kết quả quan trọng. Ngày
03/12/2012, Bộ trưởng Bộ Nội vụ đã ban hành Quyết định số 1294/QĐBNV phê duyệt Đề án “Xác định Chỉ số cải cách hành chính của các bộ,
cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ương”. Mục tiêu cụ thể của đề án nhằm xác định được các lĩnh vực, tiêu
chí, tiêu chí thành phần của Chỉ số CCHC cấp bộ, cấp tỉnh theo đặc điểm,
tính chất quản lý nhà nước của các bộ, các tỉnh; Xác định được thang điểm,
phương pháp đánh giá cho các tiêu chí, tiêu chí thành phần, từ đó xác định
được Chỉ số CCHC của từng bộ, từng tỉnh. Đồng thời, xây dựng được bộ
câu hỏi điều tra xã hội học theo từng nhóm đối tượng điều tra, khảo sát và
hàng năm công bố Chỉ số CCHC của các bộ, các tỉnh. Đối tượng áp dụng
đối với Quyết định này là tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ (trừ Văn phòng
chính phủ), UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Nhìn chung, công cuộc cải cách TTHC trong những năm qua đã đạt
được nhiều thành công nhưng cũng còn nhiều khiếm khuyết cần khắc phục.
Để đánh giá được chất lượng cải cách TTHC cần có các chỉ số cụ thể. Tuy
nhiên, hiện nay, bộ công cụ này vẫn chưa được xác lập một cách cụ thể và
chính xác. Cải cách TTHC là một trong những nội dung quan trọng nhất
của CCHC, TTHC vẫn còn gây nhiều phiền hà cho các tổ chức và người
dân. UBND cấp xã là cơ quan hành chính gần dân nhất, trực tiếp giải quyết
các TTHC cần thiết cho người dân. Tuy nhiên, công tác đánh giá hiệu quả
thực hiện cải cách TTHC tại UBND cấp xã đến nay chưa có phương thức
đánh giá thống nhất.
Vì vậy, là một học viên được đào tạo và nghiên cứu về quản lý hành
chính nhà nước, tác giả chọn đề tài “Xây dựng chỉ số đánh giá hiệu quả
6
thực hiện cải cách TTHC tại ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã (nghiên
cứu trường hợp các xã trên địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh Hải
Dương)”, nhằm đề xuất chỉ số dựa trên các tiêu chí và nhằm đánh giá một
cách cụ thể, chính xác về hiệu quả thực hiện cải cách TTHC tại UBND cấp
xã nói chung, UBND cấp xã trên địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh Hải
Dương nói riêng.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu.
Cải cách thủ tục hành chính là đề tài đã được các nhà khoa học, các
chuyên gia, các nhà quản lý nghiên cứu, thảo luận. Các nghiên cứu về thủ
tục hành chính được thực hiện dưới nhiều hình thức như: đề tài khoa học
cấp Nhà nước, đề tài khoa học cấp Bộ, các luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ,
các giáo trình môn học, các bài viết được công bố trên các tạp chí chuyên
ngành, các sách chuyên khảo. Cho tới nay đã có một số công trình nghiên
cứu về các vấn đề liên quan đến đề tài luận văn. Điển hình là các công trình
nghiên cứu của các tác giả:
- PGS. TSKH - Nguyễn Văn Thâm (chủ biên) – TS. Võ Kim Sơn
(2002), Thủ tục hành chính – Lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia,
Hà Nội: nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về thủ tục hành
chính; giới thiệu kinh nghiệm cải cách thủ tục hành chính của một số nước
trên thế giới.
- Trần Thanh Hương (2005), “Thủ tục hành chính và hoạt động của
cơ quan hành chính với việc bảo đảm quyền của công dân”, Tạp chí
nghiên cứu lập pháp, tháng 10/2005: nghiên cứu vai trò và ý nghĩa của thủ
tục hành chính trong việc bảo đảm quyền của công dân.
- GS. TS. Lê Hồng Hạnh (2007), “Cải cách hành chính và sự phát
triển của doanh nghiệp trong bối cảnh Việt Nam gia nhập WTO”, Tạp chí
Tổ chức Nhà nước, số 4/2007: nghiên cứu mối quan hệ giữa cải cách hành
7
chính (CCHC) và sự phát triển của doanh nghiệp tiếp cận từ thủ tục hành
chính; nhận diện những trở ngại của thủ tục hành chính đối với quyền của
doanh nghiệp trong gia nhập thị trường, và những trở ngại của doanh
nghiệp khi thực hiện quyền tự chủ của mình trong kinh doanh; từ đó đưa ra
tư duy cần được nhân rộng là tư duy hướng tới thủ tục hành chính vì doanh
nghiệp.
- Nguyễn Kim Cương (2007), Cải cách TTHC tại Ủy ban nhân dân xã
trên địa bàn thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Quản lý hành chính công,
Học viện Hành chính quốc gia: nghiên cứu việc thực hiện cải cách thủ tục
hành chính tại UBND cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội; chỉ ra những
bất cập, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, từ đó đề xuất những
giải pháp nhằm cải tiến quy trình thực hiện cải cách thủ tục hành chính trên
một số lĩnh vực cụ thể.
- Phan Thị Tố Oanh (2007), Cải cách thủ tục hành chính đối với việc
nâng cao sức cạnh tranh cho doanh nghiệp trong điều kiện hội nhập kinh
tế quốc tế ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ Quản lý hành chính công, Học viện
Hành chính quốc gia: nghiên cứu, đối chiếu thực trạng cải cách thủ tục
hành chính với quá trình hoạt động của doanh nghiệp, đề xuất các giải pháp
cải cách thủ tục hành chính nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh
nghiệp trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ
mới của đất nước.
- Lương Thị Phương Thúy (2010), Cải cách thủ tục hành chính theo
cơ chế “một cửa” tại cơ quan hành chính Nhà nước địa phương (qua thực
tiễn tỉnh Bắc Giang), Luận văn thạc sĩ ngành Lý luận và lịch sử Nhà nước
và pháp luật, Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội: đưa ra cái nhìn tổng
quan về cải cách hành chính trên thế giới; hệ thống các quan điểm và đánh
giá quá trình thực hiện cải cách hành chính ở Việt Nam nói chung; chỉ ra
8
những ưu điểm, thành tựu cũng như những tồn tại, hạn chế của quá trình
cải cách thủ tục hành chính qua kinh nghiệm thực tiễn tỉnh Bắc Giang; từ
đó đề xuất những giải pháp để tăng cường hiệu quả cải cách thủ tục hành
chính theo cơ chế “một cửa” tại cơ quan hành chính Nhà nước ở địa
phương nói chung và tỉnh Bắc Giang nói riêng trong giai đoạn xây dựng
Nhà nước pháp quyền ở nước ta.
- Nguyễn Thị Thanh (2011), Cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế
“một cửa” tại một số Ủy ban nhân dân huyện tỉnh Quảng Ninh, Luận văn
thạc sĩ Quản lý hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia: đánh giá
thực trạng cải cách TTHC, chỉ ra những vấn đề tồn tại trong cải cách
TTHC, nguyên nhân của những tồn tại đó và đề xuất các giải pháp nhằm
tiếp tục hoàn thiện công tác cải cách TTHC theo cơ chế “một cửa” tại một
số UBND huyện, thị xã tỉnh Quảng Ninh.
- Võ Nguyên Khanh (2011), Đánh giá sự hài lòng của người dân đối
với dịch vụ hành chính công khi ứng dụng tiêu chuẩn ISO tại UBND Quận
1 Thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn thạc sĩ Kinh tế, trường Đại học kinh
tế Thành phố Hồ Chí Minh: Đưa ra cơ sở lý thuyết về dịch vụ hành chính,
đánh giá thực trạng cải cách hành chính và sự hài lòng của người dân đối
với dịch vụ hành chính công tại Quận 1 thành phố Hồ Chí Minh và từ đó
đưa ra gợi ý chính sách nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công tại
Quận 1 thành phố Hồ Chí Minh.
Nhìn chung, những công trình nghiên cứu trên đã tiếp cận các vấn đề
lý luận và thực tiễn về cải cách TTHC, đánh giá thực trạng và đưa ra các
giải pháp nhằm thúc đẩy cải cách TTHC. Đây là những kết quả quan trọng
để tác giả nghiên cứu, tiếp thu trong việc xây dựng những cơ sở lý luận cho
đề tài luận văn của mình. Tuy nhiên, những nghiên cứu này mới chỉ tiếp
cận các vấn đề về lý luận và CCHC nói chung, mô tả thực trạng và giải
9
pháp cho các vấn đề liên quan đến CCHC hay hành chính công, chưa đưa
ra được kết quả đánh giá cụ thể về hiệu quả của CCHC và cho đến nay,
chưa có công trình nào đi sâu nghiên cứu việc đánh giá hiệu quả cải cách
TTHC tại UBND cấp xã. Luận văn đã giải đáp được khoảng trống của
những nghiên cứu trên, đưa ra được sự đánh giá định tính về hiệu quả của
cải cách TTHC tại UBND cấp xã.
3. Mục tiêu nghiên cứu:
Xây dựng Bộ chỉ số đánh giá hiệu quả cải cách TTHC tại UBND cấp
xã, nghiên cứu trường hợp các xã thuộc huyện Kim Thành, tỉnh Hải
Dương, nhằm đề xuất một phương pháp định lượng đo lường sự hài lòng
của người dân và đánh giá của CBCC về hiệu quả của công tác CCTTHC
tại UBND cấp xã.
4. Phạm vi nghiên cứu.
- Về không gian: UBND các xã, thị trấn trên địa bàn huyện Kim Thành,
tỉnh hải Dương.
- Về nội dung:
+ Các khía cạnh của cải cách TTHC trên một số lĩnh vực quản lý nhà nước
thuộc thẩm quyền UBND cấp xã;
+ Xây dựng phương pháp định lượng của Bộ chỉ số đánh giá hiệu quả
CCTTHC tại cấp xã.
- Về thời gian: từ năm 2007 đến 2015 (năm 2007 là thời điểm Chính phủ
ban hành Đề án đơn giản hóa TTHC trên các lĩnh vực quản lý nhà nước).
5. Mẫu khảo sát :
- Khách thể nghiên cứu: UBND cấp xã trên địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh
Hải Dương.
- Mẫu khảo sát: 10/21 xã, thị trấn trên địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh Hải
Dương
10
6. Câu hỏi nghiên cứu:
- Câu hỏi chủ đạo: Bộ chỉ số gồm các tiêu chí nào để đánh giá hiệu quả
thực hiện Cải cách TTHC tại UBND cấp Xã trên địa bàn huyện Kim
Thành, tỉnh Hải Dương?
- Câu hỏi cụ thể:
+ Tại sao cần thiết áp dụng bộ chỉ số đó để đánh giá hiệu quả thực hiện Cải
cách TTHC tại UBND cấp Xã trên địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh Hải
Dương ?
+ Việc áp dụng bộ chỉ số đó có đánh giá được hiệu quả thực hiện Cải cách
TTHC tại UBND cấp Xã trên địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh Hải Dương
không?
+ Áp dụng bộ chỉ số đó như thế nào để có thể đánh giá hiệu quả thực hiện
Cải cách TTHC tại UBND cấp Xã trên địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh Hải
Dương ?
7. Giả thuyết khoa học.
- Bộ chỉ số đánh giá hiệu quả thực hiện cải cách TTHC được xây dựng theo
2 khía cạnh:
+ Đánh giá từ bên ngoài tổ chức: dựa trên sự trải nghiệm của người dân (12
tiêu chí)
+ Đánh giá từ bên trong hệ thống: dựa trên ý kiến nhận xét của CBCC (8
tiêu chí)
- Bộ chỉ số đánh giá trên là cần thiết vì để đánh giá hiệu quả hoạt động của
một tổ chức không chỉ dựa trên sự đánh giá của tự bản thân tổ chức đó, mà
cần có sự đánh giá của những người hưởng lợi trực tiếp từ các hoạt động
của tổ chức đó.
- Việc triển khai áp dụng bộ chỉ số đánh giá được phân tích chi tiết bằng
những tiêu chí cụ thể và lượng hóa bằng số điểm.
11
8. Phương pháp nghiên cứu.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp: là phương pháp phân tích nghiên cứu
các tài liệu, lý luận khác nhau thành từng bộ phận để tìm hiểu sâu sắc về
đối tượng. Tổng hợp là liên kết từng mặt, từng bộ phận thông tin đã được
phân tích tạo ra một hệ thông lý thuyết mới đầy đủ và sâu sắc về đối tượng.
- Phương pháp điều tra xã hội học: là phương pháp khảo sát một nhóm đối
tượng trên diện rộng để phát hiện các quy luật phân bố và các đặc điểm của
đối tượng.
- Phương pháp quan sát khoa học: là phương pháp tri giác đối tượng một
cách có hệ thống để thu thập thông tin đối tượng. Có 2 loại quan sát khoa
học là quan sát trực tiếp và quan sát gián tiếp.
- Phương pháp thu thập thông tin: là phương pháp dựa trên nguồn thông tin
sơ cấp và thứ cấp thu thập được từ những tài liệu nghiên cứu trước đây để
xây dựng cơ sở luận cứ để chứng minh giả thuyết.
- Phương pháp chuyên gia, điều tra bằng phiếu hỏi và phỏng vấn trực tiếp:
+ Phỏng vấn, trao đổi trực tiếp với lãnh đạo xã, các trưởng ban chuyên
môn, một số công chức xã nhiều kinh nghiêm.
+ Phỏng vấn người dân (theo bảng hỏi).
9. Kết cấu của luận văn.
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham
khảo, luận văn được trình bày với 03 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận của việc xây dựng Chỉ số đánh giá hiệu
quả cải cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã.
Chương 2: Thực trạng đánh giá cải cách thủ tục hành chính tại Ủy
ban nhân dân cấp xã trên địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh Hải Dương.
Chương 3: Đề xuất xây dựng Chỉ số đánh giá hiệu quả thực hiện cải
cách thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn huyện Kim
Thành, tỉnh Hải Dương.
12
PHẦN NỘI DUNG
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC XÂY DỰNG CHỈ SỐ
ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI
UBND CẤP XÃ
1.1. Một số khái niệm cơ bản liên quan đến đề tài
1.1.1. Khái niệm đánh giá và chỉ số đánh giá
a) Khái niệm về Đánh giá
Khái niệm về đánh giá đã tồn tại cách đây rất lâu, ở Trung Quốc đã
có hệ thống đánh giá chức năng 2000 năm trước công nguyên. Đánh giá có
thể đồng nghĩa với các trắc nghiệm, mô tả các tài liệu hoặc thậm chí là quá
trình quản lý, nhiều định nghĩa về đánh giá đã được đưa ra, song định nghĩa
toàn diện nhất chỉ ra rằng đánh giá là “những điều tra hệ thống về giá trị
hoặc giới hạn của một đối tượng”. Đây là định nghĩa của Ủy ban hợp tác
về các tiêu chuẩn đánh giá giáo dục (1994). Định nghĩa này chú trọng vào
mục đích của sự đánh giá. Theo đó, đánh giá cần được tiến hành theo các lý
do liên quan đến hoạt động và thông tin thu được phải hỗ trợ quyết định
hoạt động hoặc quá trình hoạt động.
Đánh giá là quá trình thu thập, xử lý thông tin để lượng định tình
hình và kết quả công việc giúp quá trình lập kế hoạch, quyết định và hành
động có kết quả.
Đánh giá thường xuyên cung cấp cái nhìn mới hoặc những thông tin
mới mà trước đây chưa được dự tính. Nó là quá trình mà qua đó ta quy cho
đối tượng một giá trị nào đó.
Quan điểm hiện nay về đánh giá (Evaluation) là đưa ra nhận định
tổng hợp về các dữ kiện đo lường được qua các kỳ kiểm tra/lượng giá
(assessement) trong quá trình và kết thúc bằng cách đối chiếu, so sánh với
những tiêu chuẩn đã được xác định rõ ràng trước đó trong các mục tiêu.
13
Như vậy, có thể hiểu đánh giá là một hoạt động nhằm nhận định,
xác nhận giá trị thực trạng về: mức độ hoàn thành nhiệm vụ, chất lượng,
hiệu quả công việc, trình độ, sự phát triển, những kinh nghiệm được hình
thành ở thời điểm hiện tại đang xét so với mục tiêu hay những chuẩn mực
đã được xác lập.
Mặt khác, có thể nói đánh giá là việc xem xét một hoạt động bên
trong hoặc bên ngoài để đánh giá hiệu quả, hiệu suất hoặc quá trình can
thiệp thông qua việc sử dụng có hệ thống các quy trình nghiên cứu xã hội.
Nếu can thiệp không tạo được thay đổi mong đợi, đánh giá thường sẽ xác
định những rào cản tác động đến năng lực thực hiện và sử dụng các bài học
rút ra được cho các can thiệp tiếp theo.
Có 5 tiêu chí phổ biến được sử dụng trong đánh giá bao gồm (1) tính
phù hợp; (2) hiệu suất; (3) hiệu quả; (4) tác động; và (5) tính bền vững.
Chỉ số là linh hồn của đánh giá. Vậy chỉ số và chỉ số đánh giá là gì?
b) Khái niệm về Chỉ số đánh giá
Để hiểu rõ khái niệm về chỉ số, trước tiên cần hiểu khái niệm về tiêu
chí (criterion) là các yêu cầu, chuẩn mực được đề ra để kiểm định hay đánh
giá một đối tượng. Các yêu cầu thường về chất lượng, mức độ, hiệu quả,
khả năng, tuân thủ các qui tắc và qui định, kết quả cuối cùng và tính bền
vững của các kết quả đó.
Tiêu chí còn có thể là các tính chất, dấu hiệu mang tính đặc trưng để
nhận biết, xem xét hay đánh giá một đối tượng. Đặc điểm khi xây dựng tiêu
chí là phản ánh quan điểm của chủ thể. Vì vậy nó cần mang tính khách
quan, khoa học và thúc đẩy phát triển bền vững.
Chỉ số là một biến định lượng hoặc định tính cung cấp một phương
tiện đơn giản và đáng tin cậy để đo lường phản ánh những thay đổi liên
quan đến một sự can thiệp. Theo Cẩm nang theo dõi và đánh giá - Mođun
14
thực hành theo dõi (tài liệu của Chính phủ VIệt Nam do Vụ Kinh tế đối
ngoại, Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo năm 2006): Chỉ số có thể được gọi
đơn giản hơn là Thước đo sự thay đổi. Có 2 loại chỉ số thường được đề cập
đến và ít nhiều còn gây gây tranh cãi: (1) Chỉ số thông thường (indicator) là loại chỉ số đúng như định nghĩa nêu trên, đơn giản và đo lường trực tiếp.
Chỉ số này thường được yêu cầu phải: đơn giản; đo lường được; có thể quy
chiếu; phù hợp; và kịp thời (SMART - Simple; Measurable; Attributable;
Relevant; Timely); (2) Chỉ số tổng hợp: (Index) - là các chỉ số được tổng
hợp theo những công thức nhất định từ các chỉ số thành phần (ví dụ như
PCI - chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh; PAPI – chỉ số hiệu quả quản trị
và hành chính công cấp tỉnh).
Như vậy, có thể hiểu Chỉ số đánh giá là tổng hợp các tiêu chí thành
phần. Các tiêu chí thành phần được đánh giá theo cách tổng hợp lại theo
định lượng có điểm số. Sự định lượng có thể do hội đồng đánh giá cho
điểm, hoặc người được hỏi cho điểm,...
1.1.2. Ủy ban nhân dân cấp xã
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “UBND là cơ quan chính quyền
nhân dân của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, được lập ra ở
các cấp xã, phường, thị trấn trực thuộc huyện; huyện, quận, thị xã, thành
phố trực thuộc tỉnh; tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”
Theo từ điển luật học: “UBND là tên gọi của các cơ quan chấp hành
của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”.
Điều 114 Hiến pháp 2013 quy định: “UBND ở cấp chính quyền địa
phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ
quan hành chính nhà nước cấp trên.”.
Điều 2 Luật tổ chức của HĐND và UBND năm 2003 quy định: “Uỷ
15
ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội
đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên”.
Theo đó, UBND cấp xã là cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương, do HĐND cấp xã bầu ra, chịu trách nhiệm trước HĐND cấp xã và
cơ quan nhà nước cấp trên về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn của mình.
Như vậy, UBND cấp xã là cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương có thẩm quyền chung, hoạt động với tư cách:
Cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp;
Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương;
Là cơ quan chấp hành của HĐND cấp xã: UBND cấp xã chịu sự
giám sát của HĐND cấp xã, chịu trách nhiệm và báo cáo các hoạt động của
mình trước HĐND cấp xã.
Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương: UBND cấp xã có
nhiệm vụ triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp
luật của Nhà nước vào cuộc sống, quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội
và dân cư trên địa bàn.
UBND cấp xã chính là đầu mối giải quyết các công việc thường ngày
của nhân dân và có quan hệ trực tiếp và gắn bó mật thiết với nhân dân, là cầu
nối để chuyển tải mọi chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà
nước vào cuộc sống. Vì vậy mà hiệu quả hoạt động của UBND cấp xã có ảnh
hưởng rất lớn tới sự thành công của các chủ trương, chính sách được hoạch
định từ cấp trên và quyền, lợi ích của nhân dân trên địa bàn.
16
1.2. Thủ tục hành chính
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của thủ tục hành chính
1.2.1.1. Khái niệm thủ tục hành chính
PGS.TSKH. Nguyễn Văn Thâm, TS. Võ Kim Sơn, thủ tục
(procedure) là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình
tự nhất định, một thể lệ thống nhất2, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt
chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn. Theo Từ điển tiếng Việt3,
thủ tục được hiểu là những việc phải làm theo một trật tự quy định để tiến
hành một công việc có tính chất chính thức. Một thủ tục là một loạt các
hành động hoặc hoạt động đã được thực thi trong cùng một cách thức để
luôn luôn có được cùng một kết quả trong các trường hợp tương tự4. Trong
khoa học pháp lý, khái niệm “thủ tục” thường được áp dụng ở khía cạnh thực
hiện quy phạm của luật vật chất. Theo cách nói của Mác, thủ tục là hình thức
sống của đạo luật và luật vật chất có hình thức thủ tục riêng của nó. Chúng có
mối quan hệ biện chứng với nhau trong cặp phạm trù nội dung - hình thức. Vì
vậy, thủ tục ở đây được hiểu là trình tự thực hiện hành động.
Có thể xem xét TTHC dưới những góc độ khác nhau, Khoa học Luật
Hành chính hiện nay chưa có quan điểm thống nhất về khái niệm TTHC.
Một trong những vấn đề về TTHC gây nhiều tranh luận trong khoa học luật
hành chính là việc xác định phạm vi của TTHC.
Trong quan hệ với pháp luật, TTHC là một bộ phận cấu thành của
thể chế hành chính. TTHC là những quy phạm hình thức, có chức năng làm
cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện. Trong hoạt động
HCNN, TTHC là cách thức thực hiện thẩm quyền của cơ quan HCNN.
2
PGS.TSKH. Nguyễn Văn Thâm, TS. Võ Kim Sơn (2002), Thủ tục hành chính – Lý luận và thực tiễn,
Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
3
Nguyễn Như Ý (1999), Từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hóa - Thông tin, Hà Nội.
4
/>
17
Trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, TTHC là cách thức được áp
dụng để xử lý các mối quan hệ khi Nhà nước thực hiện trách nhiệm và
thẩm quyền theo luật định giải quyết yêu cầu của người dân, bảo vệ quyền
và lợi ích hợp pháp của công dân.
TTHC là sự thiết lập các thao tác QLNN theo những trình tự, quy
trình nhất định của cơ quan HCNN đáp ứng những loại dịch vụ hành chính
khác nhau mà người dân cần tới sự cung cấp một cách tốt nhất (dễ dàng,
đơn giản và đem lại sự hài lòng của người dân). Nói cách khác, TTHC là
cách mà cơ quan công quyền phục vụ người dân từ trách nhiệm nhân dân
giao cho họ5.
Giáo trình Thủ tục hành chính của Học viện Hành chính quốc gia6,
đưa ra khái niệm: TTHC là trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ
quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ hành
chính và mối quan hệ giữa cơ quan HCNN với tổ chức, công dân.
Theo Nghị định 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về
Kiểm soát thủ tục hành chính, TTHC là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ
và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định
để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức.
Mặc dù khái niệm TTHC không hoàn toàn giống nhau, nhưng giữa
chúng không có sự khác nhau về bản chất.
Tóm lại, TTHC là trình tự các bước tiến hành công việc thuộc chức
năng QLNN của một cơ quan HCNN. Trong đó, trình tự về thời gian,
không gian, cách thức và các bước tiến hành công việc giữa cơ quan
HCNN với công dân, tổ chức gọi là TTHC giữa nhà nước với tổ chức, công
5
GS.TS. Nguyễn Hữu Khiển (2006), Luận về thủ tụ hành chính hiện nay, Tạp chí Quản lý Nhà nước, Học
viện Hành chính quốc gia, số 2/2006.
6
GS. TSKH Nguyễn Văn Thâm (chủ biên) – PGS. TS. Võ Kim Sơn (2007), sđd.
18
