Hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương tại kiểm toán nhà nước khu vực x

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH
––––––––––––––––––––––––––––––

MA TIẾN HÙNG

HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TẠI KIỂM TOÁN
NHÀ NƯỚC KHU VỰC X

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

THÁI NGUYÊN - 2015
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH
––––––––––––––––––––––––––––––

MA TIẾN HÙNG

HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TẠI KIỂM TOÁN
NHÀ NƯỚC KHU VỰC X
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60.34.04.10

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Đinh Trọng Hanh

THÁI NGUYÊN - 2015
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




1i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn tốt nghiệp của tôi với tên đề tài: “Hoàn thiện tổ
chức kiểm toán ngân sách địa phương tại Kiểm toán Nhà nước Khu vực X” là
công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu trong luận văn là trung thực, do
chính tác giả thu thập và phân tích. Nội dung trích dẫn đều chỉ rõ nguồn gốc. Kết
quả trong luận văn là hoàn toàn trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ
công trình khoa học nào.
Thái Nguyên, ngày …tháng 12 năm 2014
Học viên

Ma Tiến Hùng

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI

ii
LỜI CẢM ƠN
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Ban Giám hiệu và Quý thầy cô trường
Đại học Kinh tế và Quản trị Kinh doanh Thái Nguyên, Quý thầy cô các trường đại
học đã tham gia giảng dạy lớp Cao học Quản lý Kinh tế K9. Các thầy cô đã nhiệt
tình, tận tụy truyền đạt những kiến thức quý giá, hỗ trợ cho tôi trong suốt thời gian
theo học tại Trường, cũng như thời gian thực hiện luận văn này.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến thầy giáo PGS. TS. Đinh Trọng
Hanh, thầy đã ủng hộ và hướng dẫn tôi thực hiện luận văn cao học này.
Xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến KTNN Khu vực X, cũng như các bạn bè,
đồng nghiệp, gia đình đã hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi, giúp đỡ tôi về thời gian, vật
chất, tinh thần để tôi hoàn thành được luận văn này.
Do thời gian và trình độ có hạn nên luận văn chắc chắn không thể tránh khỏi
thiếu sót, tôi rất mong nhận được những ý kiến đóng góp của Quý thầy cô, bạn bè,
cùng toàn thể những ai quan tâm đến vấn đề nghiên cứu của đề tài.
Thái Nguyên, ngày …tháng...... năm 2015
TÁC GIẢ

Ma Tiến Hùng

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................ ii
MỤC LỤC ................................................................................................................. iii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ........................................................................ vi
DANH MỤC CÁC BẢNG....................................................................................... vii
DANH MỤC CÁC HÌNH ......................................................................................... ix
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài ..........................................................................................1
2. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn ..........................................................................2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...........................................................................2
4. Những đóng góp của luận văn ................................................................................3
5. Kết cấu của luận văn ...............................................................................................3
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TỔ CHỨC KIỂM
TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG .....................................................................5
1.1. Ngân sách địa phương và quản lý ngân sách địa phương ....................................5
1.1.1. Bản chất của Ngân sách địa phương .................................................................5
1.1.2. Quản lý ngân sách địa phương ..........................................................................5
1.2. Tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương..........................................................10
1.2.1. Mục đích, yêu cầu và nội dung kiểm toán ngân sách địa phương ..................11
1.2.2. Hình thức tổ chức kiểm toán ...........................................................................12
1.2.3. Tổ chức đoàn kiểm toán ..................................................................................15
1.2.4. Tổ chức thực hiện Quy trình kiểm toán NSĐP ...............................................17
1.2.5. Tổ chức thông tin quản lý kiểm toán ..............................................................26
1.2.6. Tổ chức quản lý và kiểm soát chất lượng kiểm toán ......................................29
1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến tổ chức kiểm toán NSĐP .......................................32
1.3.1. Môi trường kiểm toán .....................................................................................32
1.3.2. Đặc điểm về khách thể và đối tượng kiểm toán ..............................................32
1.3.3. Đặc điểm của chủ thể kiểm toán .....................................................................33
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN

TI




iv
1.4. Bài học kinh nghiệm tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương .............................34
1.4.1. Bài học kinh nghiệm nước ngoài ........................................................................34
1.4.2. Bài học kinh nghiệm trong nước .....................................................................41
1.4.2.1. Kinh nghiệm tổ chức kiểm toán NSĐP ở KTNN khu vực XI .....................41
1.4.2.2. Kinh nghiệm tổ chức kiểm toán NSĐP ở KTNN khu vực II .......................43
1.4.3. Bài học kinh nghiệm rút ra cho KTNN khu vực X .........................................46
Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ......................................................48
2.1. Tiến trình nghiên cứu đề tài ...............................................................................48
2.2. Phương pháp nghiên cứu....................................................................................49
2.2.1. Thu thập thông tin ...........................................................................................49
2.2.2. Phương pháp phân tích ....................................................................................50
2.3. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu .............................................................................51
2.3.1. Chỉ tiêu định lượng .........................................................................................51
2.3.2. Chỉ tiêu định tính .............................................................................................51
Chương 3: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG TẠI KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC X .................................53
3.1. Thực trạng tổ chức bộ máy KTNN khu vực X ..................................................53
3.1.1. Chức năng, nhiệm vụ của KTNN khu vực X ..................................................53
3.1.2. Cơ cấu tổ chức của KTNN khu vực X ............................................................53
3.1.3. Tình hình nhân sự tại KTNN Khu vực X ........................................................55
3.1.4. Thuận lợi và khó khăn trong tổ chức hoạt động của KTNN khu vực X .........60
3.2. Kết quả hoạt động kiểm toán .............................................................................61
3.3. Tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN khu vực X ...............................................62
3.3.1. Hình thức tổ chức kiểm toán ...........................................................................62

3.3.2. Tổ chức đoàn kiểm toán NSĐP .......................................................................64
3.3.3. Tổ chức thực hiện quy trình kiểm toán NSĐP ................................................67
3.3.4. Tổ chức thông tin quản lý kiểm toán ..............................................................76
3.3.5. Tổ chức quản lý và kiểm soát chất lượng kiểm toán ......................................78
3.4. Đánh giá công tác tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN khu vực X ...................83
3.4.1. Kết quả đạt được .............................................................................................83
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




v

3.4.2. Hạn chế và nguyên nhân .................................................................................85
Chương 4: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ
CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TẠI KTNN KHU
VỰC X ......................................................................................................................90
4.1. Phương hướng hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương ................90
4.2. Giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương tại Kiểm
toán nhà nước khu vực X ..........................................................................................93
4.2.1. Nhóm giải pháp về hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy ...................................93
4.2.2. Áp dụng đa dạng các hình thức tổ chức kiểm toán .........................................97
4.2.3. Tổ chức đoàn kiểm toán không có cấp quản lý trung gian .............................98
4.2.4. Nhóm giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện quy trình kiểm toán ..............100
4.2.5. Hoàn thiện tổ chức thông tin quản lý kiểm toán ...........................................103
4.2.6. Hoàn thiện quản lý và kiểm soát chất lượng kiểm toán ................................104
4.2.7. Nhóm giải pháp nâng cao chất lượng Kiểm toán viên ..................................106
4.3. Kiến nghị để thực hiện giải pháp .....................................................................109
4.3.1. Kiến nghị với các cơ quan quản lý nhà nước ................................................109

4.3.2. Kiến nghị với KTNN.....................................................................................110
4.3.3. Kiến nghị với KTNN khu vực X ...................................................................112
KẾT LUẬN ............................................................................................................114
TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................116
PHỤ LỤC ...............................................................................................................118

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




vi

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
DNNN

Doanh nghiệp nhà nước

HĐND

Hội đồng nhân dân

INTOSAI

Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao

KSCLKT

Kiểm soát chất lượng kiểm toán

KSNB

Kiểm soát nội bộ

KTNN

Kiểm toán nhà nước

KTV

Kiểm toán viên

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSTW

Ngân sách trung ương

TW

Trung ương

UBND

Uỷ ban nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




vii

DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1. Cơ cấu nhân sự năm 2014 theo ngạch ............................................ 55
Bảng 3.2. Cơ cấu nhân sự năm 2014 và cơ cấu nhân sự quy hoạch đến
năm 2020 theo chuyên ngành đào tạo............................................. 56
Bảng 3.3. Kết quả hoạt động kiểm toán .......................................................... 61

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




viii

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN

TI




ix

DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 1.1. Cơ cấu Ngân sách nhà nước ........................................................................... 7
Hình 1.2. Cơ cấu tổ chức đoàn kiểm toán có cấp quản lý trung gian .......................... 15
Hình 1.3. Cơ cấu tổ chức đoàn kiểm toán không có cấp quản lý trung gian............... 17
Hình 1.4. Quy trình tổ chức thực hiện kiểm toán ngân sách nhà nước các cấp của
địa phương ................................................................................................... 18
Hình 1.5. Quy trình lập, xét duyệt và gửi báo cáo kiểm toán ...................................... 25
Hình 3.1. Sơ đồ tổ chức Kiểm toán Nhà nước khu vực X ........................................... 54
Hình 3.2. Cơ cấu lao động theo trình độ đào tạo .......................................................... 56
Hình 3.3. Sơ đồ so sánh cơ cấu nhân sự thực tế và chiến lược đến năm 2020............ 57
Hình 4.1. Sơ đồ tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nước khu vực X .............................. 94

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Kiểm toán ngân sách địa phương (NSĐP) là nội dung quan trọng trong kế
hoạch kiểm toán hàng năm của cơ quan Kiểm toán Nhà nước (KTNN). Kiểm toán

NSĐP là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo
quyết toán NSĐP, kiểm tra việc tuân thủ pháp luật, đánh giá tính kinh tế, hiệu lực
và hiệu quả trong quản lý sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước do địa
phương quản lý và sử dụng. Thực tiễn đã chứng minh, kết quả kiểm toán NSĐP có
tác động tích cực đến việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và
tài sản nhà nước khác tại các địa phương. Theo đó, kế t quả kiể m toán ngân sách địa
phương đã đóng góp mô ̣t phần quan trọng trong báo cáo kiểm toán quyế t toán
NSNN, kiến nghị tăng thu, giảm chi NSNN, nâng cao chấ t lượng công tác quản lý
tài chính, ngân sách, kiến nghi ̣ với các cơ quan chức năng của Nhà nước bổ sung,
hoàn thiê ̣n cơ chế, chiń h sác h, pháp luật về quản lý tài chin
́ h, ngân sách. Bước đầ u,
kết quả kiểm toán đã là cơ sở cho Hô ̣i đồ ng nhân dân các cấ p phê chuẩ n quyế t toán
ngân sách. Tuy nhiên so với yêu cầ u nhiê ̣m vu ̣ của KTNN hiện nay, công tác kiểm
toán ngân sách địa phương đã bộc lộ một số hạn chế cần phải đổi mới, hoàn thiện để
đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Do đó việc hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSĐP tại
KTNN đóng vai trò rất quan trọng.
Thực hiện chiến lược nâng cao năng lực kiểm toán của KTNN, từng bước
đáp ứng yêu của Quốc hội “Phấn đấu đến năm 2015 cơ bản tiến hành kiểm toán
thường xuyên hàng năm các đơn vị dự toán cấp I trực thuộc ngân sách Trung ương
và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Tăng quy mô mẫu kiểm toán về tổng
thể và tại các đầu mối trên để đạt yêu cầu xác nhận tính đúng đắn, trung thực của
báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán ngân sách, đánh giá việc tuân thủ pháp luật,
tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài
sản nhà nước theo quy định của Luật KTNN”.
KTNN khu vực X được thành lập năm 2011, được Tổng Kiểm toán Nhà
nước giao nhiệm vụ kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt
động trong việc quản lý, sử dụng NSNN đối với các cấp chính quyền địa phương
(tỉnh, huyện, xã) của 6 tỉnh Cao Bằng, Bắc Kạn, Tuyên Quang, Lạng Sơn, Hà Giang
và Thái Nguyên. Do đơn vị mới thành lập được hơn ba năm nhưng đơn vị đã triển
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN

TI


2
khai hoàn thành tốt và toàn diện nhiệm vụ, đã mạnh dạn đổi mới trong thực hiện
kiểm toán ngân sách địa phương tại khu vực, tuy nhiên vẫn còn có những tồn tại,
hạn chế cần phải từng bước để hoàn thiện tốt hơn.
Hơn nữa, việc hiện đại hóa công tác quản lý NSNN có những tác động rất
lớn đến công tác triển khai kiểm toán. Nhằm đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ mới,
công tác kiểm toán NSNN cần phải có những thay đổi phù hợp nhằm tăng cường
hơn nữa vai trò của KTNN trong việc giúp Ủy ban nhân dân nâng cao chất lượng
quản lý, giúp Hội đồng nhân dân thực hiện tốt chức năng giám sát NSNN ở địa
phương. Với thực tế đó, việc nghiên cứu để hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSĐP
tại KTNN khu vực X có ý nghĩa hết sức quan trọng và cần thiết. Do đó, học viên
lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương tại Kiểm
toán nhà nước khu vực X„ làm đề tài luận văn thạc sỹ.
2. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn
2.1. Mục tiêu chung
Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, luận văn nghiên cứu thực trạng tổ chức kiểm
toán NSĐP trên địa bàn do KTNN Khu vực X quản lý, đề xuất phương hướng và
giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN khu vực X, góp phần hoàn
thiện tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán của KTNN theo Chiến
lược phát triển KTNN giai đoạn 2011 - 2020.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hoá và phát triển các vấn đề lý luận chung về tổ chức kiểm toán
NSĐP tại KTNN,
- Đánh giá thực trạng việc tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN khu vực X,
- Đề xuất phương hướng và những giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán
NSĐP tại KTNN khu vực X.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn có liên
quan đến tổ chức kiểm toán NSĐP trên địa bàn khu vực do KTNN khu vực X quản lý.
Cụ thể đối tượng nghiên cứu là: Tổ chức bộ máy của KTNN khu vực X, hình
thức tổ chức kiểm toán, tổ chức đoàn kiểm toán, tổ chức thực hiện quy trình kiểm

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




3
toán báo cáo quyết toán NSĐP, tổ chức thông tin quản lý kiểm toán, tổ chức quản lý
và kiểm soát chất lượng kiểm toán tại KTNN khu vực X.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
3.2.1. Phạm vi về nội dung
Đề tài chỉ nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác tổ chức
kiểm toán NSĐP và đề tài giới hạn nghiên cứu trong kiểm toán báo cáo quyết toán
ngân sách nhà nước các cấp của địa phương.
3.2.2. Phạm vi về không gian và thời gian
Luận văn nghiên cứu về tổ chức kiểm toán NSĐP qua thực tế kiểm toán
NSĐP trên địa bàn 6 tỉnh do KTNN khu vực X quản lý và thực hiện kiểm toán
trong ba năm 2012, 2013, 2014 kể từ khi KTNN Khu vực X được thành lập.
4. Những đóng góp của luận văn
Luận văn làm rõ những vấn đề lý luận chung về tổ chức kiểm toán NSĐP, trong
đó đề cập những vấn đề cụ thể về hình thức tổ chức kiểm toán, tổ chức đoàn kiểm
toán, tổ chức thực hiện quy trình kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP, tổ chức
thông tin quản lý kiểm toán, tổ chức quản lý và kiểm soát chất lượng kiểm toán tại

KTNN khu vực X,
Luận văn phản ánh thực trạng, đánh giá, phân tích tổ chức kiểm toán NSĐP
trên địa bàn do KTNN khu vực X kiểm toán.
Trên cơ sở đó nêu ra các giải pháp và kiến nghị có tính khả thi nhằm hoàn thiện
tổ chức kiểm toán NSĐP khu vực X,
Kết quả nghiên cứu có thể được sử dụng làm tài liệu cho những người quan
tâm, những nhà quản lý, những đơn vị trong ngành KTNN có nhu cầu để nghiên
cứu, tham khảo.
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, luận văn được kết cấu thành 04 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm toán ngân sách địa phương.
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu của đề tài.
Chương 3: Thực trạng tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương tại kiểm toán
nhà nước Khu vực X.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




4
Chương 4: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân
sách địa phương tại Kiểm toán nhà nước khu vực X.

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI

5
Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TỔ CHỨC
KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
1.1. Ngân sách địa phương và quản lý ngân sách địa phương
1.1.1. Bản chất của Ngân sách địa phương
NSNN là một phạm trù mang tính lịch sử gắn liền với sự ra đời của nhà
nước. Theo nguyên lý chung, NSNN là một bộ phận của công sản và được huy
động, cất trữ, sử dụng trong một tổ chức, cơ quan, đơn vị cụ thể. Ở nước ta khi bàn
về khái niệm ngân sách và NSNN có nhiều quan niệm khác nhau tùy theo cách tiếp
cận vấn đề khác nhau, nhưng đến khi hệ thống NSNN được luật hóa thì khái niệm
ngân sách được hiểu như sau: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một
năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (Điều 1, luật
NSNN năm 2002). Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương
“Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ ngân sách của các cấp chính
quyền bên dưới (cấp dưới của chính quyền nhà nước trung ương) phù hợp với địa
giới hành chính các cấp” (tr.52 [1]). Để mỗi cấp chính quyền cấp dưới thực hiện
được những nhiệm vụ của cấp mình, nhà nước dựa trên phân cấp về quản lý hành
chính và phân cấp về quản lý kinh tế để tiến hành phân cấp quản lý NSNN, từ đó
hình thành ngân sách của các cấp chính quyền địa phương.
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách 3 cấp: Ngân sách cấp tỉnh, ngân
sách cấp huyện và ngân sách cấp xã.
1.1.2. Quản lý ngân sách địa phương
a. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm,
quyền hạn của cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa phương trong quá
trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục vụ cho việc thực thi chức

năng nhiệm vụ của nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




6
đó có nhiều cấp ngân sách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp
chính quyền địa phương trong việc quản lý, điều hành thực hiện nhiệm vụ thu chi
của ngân sách. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là cách tốt nhất để gắn các
hoạt động của ngân sách nhà nước với các hoạt động kinh tế xã hội một cách cụ thể
và thực sự nhằm tập trung đầy đủ, kịp thời, đúng chính sách chế độ và các nguồn tài
chính quốc gia và phân phối, sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và hiệu
quả cao phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Phân
cấp quản lý ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện
tài chính cho việc duy trì, phát triển hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ
trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được lợi thế nhiều mặt
của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Điều đó cho phép quản lý và kế
hoạch hóa ngân sách nhà nước được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp
chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát
huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của ngân sách nhà nước. Đồng thời, phân
cấp quản lý ngân sách còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội
ngày càng hoàn thiện hơn.
Tóm lại, phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết các
mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương với các cấp chính quyền địa
phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động, điều hành ngân sách nhà nước đúng
đắn và hợp lý, sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý ngân sách nhà nước.
Hệ thống chính quyền nước ta được tổ chức thành nhiều cấp (Trung ương,
tỉnh, huyện, xã) và mỗi cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định và kèm

với điều đó là những quyền hạn nhất định trong đó có ngân sách. Sự phân giao về
ngân sách cho các cấp chính quyền hình thành khái niệm phân cấp ngân sách. Cơ
cấu NSNN được mô tả như sau:
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân, theo quy định hiện hành, bao gồm: Ngân sách tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách
cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Ngân sách
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




7
huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện), bao gồm
ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn, Ngân sách các xã,
phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã) (Điều 5 NĐ 60).
Ngân sách nhà nước

Ngân sách Trung ương

Ngân sách địa phương

Ngân sách cấp tỉnh

Ngân sách Huyện

tỉtitttinhrtTỉnh

Ngân sách cấp huyện

Ngân sách cấp xã

tỉtitttinhrtTỉnh
Hình 1.1. Cơ cấu Ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý NSNN địa phương là việc phân giao nhiệm vụ, quyền hạn,
trách nhiệm nhất định của là nhà nước trung ương (TW) cho các cấp chính quyền
địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách (phù hợp với cấp quản lý về hành
chính). Việc phân cấp quản lý NSNN bao gồm 3 nội dung cơ bản: Quan hệ về mặt
chế độ chính sách, quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi, quan hệ về quản
lý chu trình ngân sách. Mỗi cấp chính quyền không những đưa ra những quyết định
quản lý ngân sách cấp mình mà còn quyết định ngân sách các cấp dưới thuộc địa
phương. Cấp tỉnh có quyền đưa ra các chính sách thu chi, xác định một số chế độ,
tiêu chuẩn chi tiêu, giao chỉ tiêu thu chi ngân sách cho các cấp dưới…Do đó chính
quyền cấp tỉnh là cấp chủ đạo trong quản lý NSĐP. Ngân sách cấp huyện và cấp xã
có vị trí độc lập tương đối, có nhiệm vụ đảm bảo các điều kiện vật chất cho chính

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




8
quyền cấp mình thực hiện các nhiệm vụ của mình, đảm bảo cho chính quyền cơ sở
khai thác thế mạnh kinh tế, phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN của các cấp địa phương là chính quyền
nhà nước các cấp của địa phương: cấp tỉnh, huyện, xã thông qua các cơ quan
chức năng của nhà nước.

b. Quy trình ngân sách địa phương
Quy trình ngân sách là khoảng thời gian cần thiết để tổ chức quản lý các hoạt
động của NSNN theo một trình tự nhất định. Độ dài về thời gian của một quy trình
ngân sách có liên quan đến năm ngân sách kế tiếp, trong đó thời gian của khâu chấp
hành ngân sách trùng với thời gian của năm ngân sách, còn thời gian của khâu lập
dự toán và quyết toán ngân sách được thực hiện ở năm ngân sách trước và năm
ngân sách sau. Quy trình NSNN bao gồm ba khâu: lập dự toán NSNN, chấp hành
NSNN và quyết toán NSNN.
* Lập dự toán NSNN
“Lập dự toán NSNN là quá trình mỗi cấp chính quyền nhà nước thực hiện
việc phân tích, đánh giá giữa khả năng và nhu cầu về tài chính của cấp mình để xác
lập các chỉ tiêu thu, chi, dự phòng ngân sách hàng năm một cách đúng đắn, có căn
cứ khoa học, hợp pháp và phù hợp với thực tiễn, trên cơ sở đó xác lập những giải
pháp, biện pháp nhằm tổ chức thực hiện tốt các chỉ tiêu đã đề ra” (tr.8 [2])
Dự toán NSNN hằng năm được lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội và đảm bảo quốc phòng an ninh. Các khoản thu trong dự toán ngân sách
phải được xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu có liên quan và các
quy định của pháp luật về thu ngân sách. Các khoản chi trong dự toán ngân sách
phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc
phòng, an ninh. Đối với chi đầu tư phát triển, việc lập dự toán phải căn cứ vào quy
hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã có quyết định của cấp có thẩm quyền. Đối
với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ
phí và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quy định, đồng thời cần xác định đầu ra phù hợp. Đối với chi trả nợ,
phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán. Do vai trò quan trọng của
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI

9
việc lập dự toán NSNN nói chung và lập dự toán NSĐP nói riêng nên nhà nước có
những quy định chặt chẽ trong luật NSNN về yêu cầu, căn cứ, phương pháp và
trình tự lập dự toán NSNN.
Khâu lập dự toán NSNN chỉ được coi là hoàn thành khi dự toán NSNN đã
được các cơ quan quyền lực nhà nước xét duyệt và thông qua. Do vậy, thời gian tiến
hành lập dự toán NSNN cho một chu trình NSNN kế tiếp phải được thực hiện ngay
trong thời gian diễn ra việc chấp hành ngân sách của chu trình ngân sách hiện tại.
* Chấp hành NSNN
“Chấp hành NSĐP là việc tổ chức thực hiện dự toán ngân sách thông qua
việc sử dụng các biện pháp kinh tế - tài chính – hành chính hữu hiệu nhất nhằm
thực hiện tốt các chỉ tiêu trong dự toán ngân sách về thu, chi ngân sách” (tr.9 [2]).
Chấp hành ngân sách là một quá trình được điều phối bởi cơ quan tài chính, cơ quan
thuế, cùng với sự hợp tác của các cơ quan chủ quản, các đơn vị sử dụng ngân sách.
Thực hiện tốt giai đoạn chấp hành ngân sách là cơ sở thực hiện được các mục tiêu
kinh tế - xã hội và còn đánh giá được việc thực hiện được các chính sách, định mức
kinh tế tài chính của nhà nước.
* Quyết toán NSNN
“Quyết toán ngân sách là việc tổng hợp kết quả của quá trình thực hiện dự toán
ngân sách năm, giúp chính quyền nhà nước các cấp đánh giá lại toàn bộ kết quả hoạt
động ngân sách của một năm, từ đó rút ra những ưu, nhược điểm, những bài học kinh
nghiệm cho việc tổ chức quản lý các chu trình ngân sách sau” (tr.9 [2]).
Kết thúc một năm ngân sách phải thực hiện quyết toán NSNN nhằm đánh giá
kết quả thực hiện sau một năm chấp hành NSNN và xác định tính đúng đắn, trung
thực của các số liệu thu, chi NSNN đối với năm ngân sách đã qua. Thời gian để
thực hiện quyết toán NSNN của năm đã qua phải tiến hành trong thời gian của năm
ngân sách hiện tại. Thảo luận, đánh giá và phê chuẩn quyết toán NSNN thuộc thẩm
quyền của cơ quan quyền lực nhà nước. Quyết toán NSNN là căn cứ để quốc hội
phê chuẩn và giải toả trách nhiệm cho chính phủ, quyết toán NSĐP là căn cứ để

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




10
HĐND phê chuẩn và giải toả trách nhiệm cho chủ tịch UBND tỉnh về năm ngân
sách đã qua.
Quyết toán là khâu cuối cùng trong một chu trình ngân sách, là quá trình rà
soát, chỉnh lý để đảm bảo tính chính xác của các số liệu thu, chi NSNN sau một
năm thực hiện, trên cơ sở đó tổng hợp và lập các báo cáo trình các cơ quan chức
năng của nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn. Lập quyết toán NSNN được tiến hành
theo trình tự từ dưới lên trên. Chính phủ có trách nhiệm trình báo cáo quyết toán
NSNN trước quốc hội, UBND tỉnh có trách nhiệm trình HĐND tỉnh. Quốc hội có
trách nhiệm thảo luận và phê chuẩn quyết toán NSNN, HĐND tỉnh có trách nhiệm
thảo luận và phê chuẩn quyết toán NSĐP. Sau khi quyết toán năm đã được phê
chuẩn thì chu trình ngân sách của năm đó mới được hoàn thành.
Như vậy, quy trình ngân sách là những công việc cơ bản của hoạt động ngân
sách nhà nước các cấp. Tất cả các hoạt động KTNN nói chung và hoạt động kiểm
toán NSĐP của cơ quan KTNN nói riêng đều phải hướng đến việc kiểm tra, đánh
giá cả ba giai đoạn của quy trình ngân sách.
1.2. Tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương
Kiểm toán ngân sách địa phương (NSĐP) được hiểu là việc kiểm tra, đánh
giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo quyết toán ngân sách địa
phương, kiểm tra việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong
quản lý sử dụng ngân sách nhà nước các cấp của địa phương.
Trong cuốn “Cơ sở lý luận và thực tiễn phân tích đánh giá tính bền vững của
NSNN trong kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN”, NXB Tài chính năm 2009 đã
định nghĩa: “Tổ chức công tác kiểm toán NSĐP là việc sắp xếp tổ chức bộ máy và

tổ chức công việc để thực hiện kiểm toán đối với NSĐP theo nhiệm vụ và trình tự
xác định”… “Tổ chức kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP là tổ chức tiến hành các
bước công việc theo trình tự kiểm toán để kiểm tra xác nhận thông tin về tình hình thu,
chi NSĐP và các thông tin khác của báo cáo quyết toán NSNN”.
Như vậy, tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương được hiểu là việc tổ chức
triển khai thực hiện việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




11
của báo cáo quyết toán ngân sách địa phương thông qua việc lựa chọn phương thức
tổ chức kiểm toán, tổ chức đoàn kiểm toán NSĐP, tổ chức thực hiện quy trình kiểm
toán, tổ chức thông tin quản lý kiểm toán và công tác quản lý và kiểm soát chất
lượng kiểm toán.
1.2.1. Mục đích, yêu cầu và nội dung kiểm toán ngân sách địa phương
a. Mục đích kiểm toán Ngân sách địa phương
Kiểm toán NSĐP phục vụ cho việc kiểm tra, giám sát của HĐND, UBND
địa phương trong quản lý, sử dụng NSNN, góp phần thực hành tiết kiệm, chống
tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp
luật, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước.
Kiểm toán ngân sách địa phương góp phần tăng cường vai trò của KTNN
trong việc giúp UBND các cấp nâng cao chất lượng quản lý, HĐND thực hiện tốt
chức năng giám sát NSNN ở địa phương. Thông qua các báo cáo kiểm toán ngân
sách địa phương, UBND các cấp, HĐND các cấp có được các thông tin quan
trọng về tình hình thu, chi, quản lý ngân sách của nhà nước của các đơn vị được
kiểm toán. Từ đó UBND các cấp, HĐND các cấp có các quyết định và chính
sách hợp lý về các công tác liên quan đến việc cấp ngân sách cho các đơn vị thực

hiện nhiệm vụ được giao.
b. Yêu cầu trong kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách địa phương
Yêu cầu về phạm vi kiểm toán: kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách
nhà nước các cấp của địa phương (ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện,
ngân sách cấp xã).
Về đối tượng kiểm toán: Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước đối
với NSĐP là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách địa phương,
tiền và tài sản Nhà nước của các tổ chức, cơ quan Nhà nước, các cấp chính quyền
địa phương, các cơ quan, sở, ban, ngành.
Về nội dung kiểm toán: Kiểm toán các nội dung cụ thể được quy định
trong luật ngân sách của công tác thu, chi ngân sách của địa phương.
Về thời gian kiểm toán: sau khi kết thúc niên độ ngân sách, thường là sau
thời gian chỉnh lý ngân sách của cơ quan các cấp tại địa phương.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




12
Kiểm toán NSĐP hiện nay tại nước ta đang áp dụng chủ yếu là kiểm toán khi
địa phương đã hoàn thành hoạt động chấp hành ngân sách tại địa phương (hậu
kiểm). Nội dung cụ thể là kiểm toán việc quản lý, sử dụng NSNN các cấp của địa
phương (bao gồm ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã) nhằm đánh giá tính trung thực,
khách quan của báo cáo quyết toán NSĐP, đánh giá việc tuân thủ pháp luật và các
quy định trong quản lý và sử dụng NSĐP, đánh giá tính tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực
trong công tác quản lý và sử dụng NSĐP.
c. Nội dung kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương
Nội dung kiểm toán quyết toán NSĐP là kiểm toán kết quả tổng hợp thực
hiện quyết toán ngân sách năm của địa phương theo dự toán năm, kiểm toán việc

tuân thủ thực hiện quyết toán theo đúng yêu cầu, trình tự lập quyết toán theo đúng
quy định của luật ngân sách và các văn bản hướng dẫn, kiểm toán tính chính xác
của số liệu quyết toán, theo đúng mẫu biểu quy định, kiểm toán số liệu thu, chi
NSĐP thực hiện trong một năm ngân sách của các cấp địa phương, từ NSĐP cấp
tỉnh, NSĐP cấp huyện và NSĐP cấp xã.
1.2.2. Hình thức tổ chức kiểm toán
Hình thức tổ chức kiểm toán được hiểu là cách thức tổ chức hoạt động kiểm
toán phù hợp với đối tượng kiểm toán để đạt được mục tiêu của cuộc kiểm toán.
Căn cứ vào các tiêu chí khác nhau để lực chọn các hình thức tổ chức kiểm toán phù
hợp. Tiêu chí thường được sử dụng là căn cứ vào quy mô, mục đích tổ chức kiểm
toán để quyết định hình thức tổ chức kiểm toán. Việc tổ chức đoàn kiểm toán lớn,
đoàn kiểm toán nhỏ hay kiểm toán theo chuyên đề riêng biệt hình thành các hình
thức tổ chức kiểm toán khác nhau.
Hình thức tổ chức thực hiện kiểm toán đề cập đến hai vấn đề chủ yếu là:
- Tổ chức bộ máy lực lượng thực hiện nhiệm vụ kiểm toán.
- Tổ chức quan hệ quản lý trong hoạt động kiểm toán. Đây là một yêu cầu
xuất phát từ chính việc tổ chức lực lượng KTV quy định.
Về hình thức tổ chức kiểm toán có thể phân loại theo hai tiêu chí: một là theo
quy mô đoàn kiểm toán, hai là theo cấu trúc nội dung kiểm toán, cụ thể như sau:
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI




13
* Theo quy mô đoàn kiểm toán:
- Đoàn kiểm toán quy mô lớn:
Nhiệm vụ kiểm toán: thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà
nước của một tỉnh.

Hình thức tổ chức đoàn kiểm toán: Đoàn kiểm toán theo hình thức này có
quy mô lớn, thời gian thực hiện kiểm toán khá dài, có 2 cấp quản lý là Tổng KTNN
và Kiểm toán trưởng cùng quản lý đoàn kiểm toán (Trưởng đoàn kiểm toán),
Điều kiện áp dụng: Áp dụng khi tổ chức thực hiện kiểm toán toàn diện ngân
sách địa phương.
Ưu điểm: đây là mô hình kiểm toán quen thuộc đối với KTNN Việt Nam, các
kiểm toán viên đã thực hiện thường xuyên nên thông thạo hình thức tổ chức kiểm
toán này, triển khai thực hiện có nhiều thuận lợi.
Nhược điểm: Đây là hình thức tổ chức kiểm toán còn có hạn chế vì có thêm
một cấp trung gian quản lý là trưởng đoàn kiểm toán. Hình thức này tạo ra mô hình
kiểm toán cồng kềnh hơn với 2 cấp quản lý.
- Đoàn kiểm toán quy mô nhỏ
Nhiệm vụ kiểm toán: Kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước của
các đơn vị cụ thể, thực hiện chia nhỏ thành nhiều nội dung kiểm toán.
Hình thức tổ chức đoàn kiểm toán: Việc tổ chức đoàn kiểm toán được chia
thành 2 hoặc 3 giai đoạn, bố trí thành các đoàn nhỏ để thực hiện kiểm toán từng nội
dung công việc. Hình thức này chỉ do một cấp quản lý (KTNN khu vực)
Điều kiện áp dụng: Có đội ngũ kiểm toán viên đủ số lượng và chất lượng
theo yêu cầu nhiệm vụ và yêu cầu của hình thức này. Do việc kiểm toán mang tính
chuyên sâu về từng nội dung công việc nên đòi hỏi chuyên môn của các kiểm toán
viên phải cao và tỷ lệ giữa các chuyên ngành của các kiểm toán viên ở mức hợp lý.
Ưu điểm: Chủ động hơn về mặt thời gian và bố trí nhân sự, việc chuyên môn
hóa cũng sâu hơn, đảm bảo tính hiệu quả, hiệu lực từng giai đoạn kiểm toán việc
quản lý và sử dụng ngân sách. Khi đưa ra các kết luận và kiến nghị kiểm toán sẽ cụ
thể hơn, chi tiết hơn và chính xác hơn vì được tác riêng từng nội dung kiểm toán về
quản lý và sử dụng ngân sách. Việc bố trí đoàn kiểm toán gọn nhẹ hơn do có điều
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI

14
chỉnh về thời gian và bố trí nhân sự linh hoạt, phù hợp. Đây là mô hình có thể áp
dụng phù hợp nhất trong giai đoạn hiện nay, vì những ưu điểm của nó và sự phù
hợp với những quy định của KTNN… Tuy nhiên áp dụng với Việt Nam vẫn có
trưởng đoàn kiểm toán.
Nhược điểm: Khi áp dụng ở nước ta vẫn có một cấp trung gian quản lý là
trưởng đoàn, vì vậy không chủ động và xử lý thông tin sẽ chậm hơn do phải báo cáo
qua cấp trung gian, một đợt kiểm toán tại một tỉnh sẽ có nhiều đoàn kiểm toán với
nhiều đợt khác nhau (do chia 2 - 3 giai đoạn).
* Theo cấu trúc nội dung kiểm toán
- Kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách địa phương
Hình thức tổ chức đoàn kiểm toán, điều kiện áp dụng, ưu điểm, nhược điểm:
tương tự như đoàn kiểm toán quy mô lớn.
- Kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP lồng ghép các chuyên đề
Nhiệm vụ kiểm toán: Kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách địa phương
lồng ghép kiểm toán các chuyên đề theo yêu cầu của cấp trên. Nhiệm vụ kiểm toán
các chuyên đề được quy định cụ thể theo từng chuyên đề và được thực hiện lồng
ghép với cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách địa phương.
Hình thức tổ chức đoàn kiểm toán: Tổ chức chia nhỏ thành các tổ kiểm toán
toàn diện báo cáo NSĐP các cấp (tỉnh, huyện, xã), đồng thời bố trí lực lượng thực
hiện kiểm toán theo chuyên đề.
Điều kiện áp dụng: được thực hiện khi KTNN giao nhiệm vụ kiểm toán lồng
ghép chuyên đề.
Ưu điểm: Thực hiện được mục tiêu, kế hoạch của KTNN đề ra, giảm bớt số
lượng đợt tổ chức kiểm toán đối với địa phương (không chia nhỏ).
Nhược điểm: Do kiểm toán lồng ghép nhiều nội dung nên việc kiểm toán sâu
rộng các nội dung và bố trí nhân sự đảm bảo thực hiện kiểm toán sẽ khó khăn hơn,
tổ chức kiểm toán nhiều nội dung hơn và thời gian kiểm toán bị kéo dài.

Trong thực tiễn hoạt động kiểm toán có thể sẽ hình thành nhiều hình thức tổ
chức kiểm toán rất phong phú, tuy nhiên, về cơ bản đều dựa trên 4 hình thức tổ chức
kiểm toán trên để hình thành.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN
TI