Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

TRẦN THANH BÌNH

VAI TRÒ CỦA NHÀ NƢỚC TRONG CUNG ỨNG
DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ
Chuyên ngành Chính tri ho
̣ ̣c

HÀ NỘI – 2016


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

TRẦN THANH BÌNH

VAI TRÒ CỦA NHÀ NƢỚC TRONG CUNG ỨNG
DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Chính tri ho
̣ ̣c
Mã số: 60 31 02 01

Ngƣời hƣớng dẫn khoa ho ̣c: TS. LƢU MINH VĂN

HÀ NỘI – 2016

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan : Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi .
Các kết quả và số liệu được nêu trong luận văn là trung thực. Những kế t quả của
luận văn chưa được công bố trong bấ t kì công trình nào khác.

Tác giả

Trầ n Thanh Bình


LỜI CẢM ƠN
Tác giả Luận văn xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS . Lưu Minh Văn,
với tinh thầ n trách nhiê ̣m và tấ m lòng của một người thầ y đã luôn tận tình

,

nghiêm khắ c chỉ dẫn và giúp đỡ em trong suố t quá trình thực hiê ̣n Luận văn này
cũng như trong suố t quá trình học tập tại Khoa, tại Trường.
Xin gửi l ời cảm ơn chân thành nhấ t đế n các thầ y cô Khoa Khoa học
Chính trị , trường Đại học Kh oa học Xã hội và Nhân văn trong suố t những
năm qua đã tận tình chỉ dạy , khơi dậy niề m đam mê nghiên cứu

, truyề n đạt

những kiế n thức vô cùng bổ ích , cho em niề m tin và nghi ̣ lực để hoàn thành
Luận văn này .
Xin cảm ơn những N gười mà tác giả chưa từng gặp mặt , nhưng tư tưởng,
công trình của họ đã có tác động mạnh mẽ và sâu sắ c ; góp phần truyền đạt tri
thức, khơi gợi niề m tin , tạo động lực và cảm hứng sáng tạo để tác giả hoàn

thành Luận văn này.
Cuố i cùng, xin được gửi tới gia đình, bạn bè lời biết ơn sâu sắc vì sự thấu
hiể u, giúp đỡ và sẻ chia.
Xin chân thành cảm ơn!


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .....................................................................................................................1
Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NHÀ NƢỚC VỚI VAI TRÒ
CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG.................................................................................8
1.1 Dịch vụ công: cách tiếp cận, khái niệm và phân loại ........................................8
1.1.1Một số cách tiếp cận về dịch vụ công ..................................................................8
1.1.2 Khái niệm và đặc điểm dịch vụ công ................................................................15
1.1.3 Phân loại dịch vụ công ......................................................................................25
1.2 Hoạt động cung ứng dịch vụ công: chủ thể, nội dung, và mô hình ...............31
1.2.1 Ngoại diên khái niệm dịch vụ công và mối tương quan giữa các chủ thể trong
cung ứng dịch vụ công ...............................................................................................31
1.2.2 Nội dung trong hoạt động cung ứng dịch vụ công của nhà nước .....................37
1.2.3 Mô hình tổ chức cung ứng dịch vụ công của nhà nước ....................................39
1.3 Kinh nghiệm cải cách cung ứng dịch vụ công .................................................41
1.3.1 Tăng cường chức năng phu ̣c vu ̣ của nhà nước ..................................................41
1.3.2 Cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công của khu vực nhà nước ................42
1.3.3 Sự tham gia của khu vực phi nhà nước trong cung ứng dịch vụ công ..............45
1.3.4 Tăng cường sự tham gia, giám sát của cộng đồng đối với việc hoạch định
chính sách và đảm bảo chất lượng dịch vụ công .......................................................46
1.4 Tiểu kết ................................................................................................................47
Chƣơng 2 CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM: NGHIÊN CỨU
MỘT SỐ TRƢỜNG HỢP, VẤN ĐỀ ĐẶT RA VÀ KHUYẾN NGHỊ .................49
2.1 Các tiêu chí đánh giá vai trò của nhà nƣớc trong cung ứng dịch vụ công ...49
2.2 Dịch vụ công ở Việt Nam (Phân tích 2 trƣờng hợp) .......................................51

2.2.1 Cung ứng dịch vụ giáo dục – đào tạo ................................................................53
2.2.2 Cung ứng dịch vụ hành chính công...................................................................59
2.3 Những vấn đề còn tồn tại trong cung ứng dịch vụ công .................................64
2.3.1 Hiệu quả cung ứng dịch vụ công còn thấp ........................................................64
2.3.2 Bộ máy hành chính nhà nước còn nhiều bất cập ..............................................66


2.3.3 Thiếu hụt ngân sách trong cung ứng dịch vụ công ...........................................69
2.4. Một số khuyến nghị ...........................................................................................70
2.4.1 Nâng cao năng lực và tính hiê ̣u quả của bản thân nhà nước trong cung ứng
dịch vụ công ...............................................................................................................71
2.4.2 Xác định lại chức năng , vị thế của nhà nước trong mối tương quan với các tác
nhân phi nhà nước ......................................................................................................76
2.5 Tiểu kết ................................................................................................................81
KẾT LUẬN ...............................................................................................................83
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................84


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Về bản chất và về tính chính danh, nhà nước có hai chức năng cơ bản:
chức năng cai trị và chức năng phục vụ. Chức năng quản lý nhà nước (trước đây
thường được gọi là chức năng cai trị) bao gồm các hoạt động quản lý và điều tiết
đố i với mo ̣i mă ̣t của đời sống chiń h tri,̣ kinh tế và văn hóa - xã hội thông qua các
công cụ quản lý vĩ mô như pháp luật, chiến lược, chính sách, và kế hoạch kiểm
tra kiểm sát. Chức năng phục vụ bao gồm các hoạt động cung ứng dịch vụ công
cho xã hội, cho các tổ chức và công dân nhằm phục vụ các lợi ích thiết yếu, các
quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân. Việc thực hiện quản lý
nhà nước là theo nhu cầu của bản thân bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo trật tự,
ổn định và công bằng xã hội, còn việc cung ứng dịch vụ công lại do nhu cầu cụ

thể của các tổ chức và công dân, ngay cả khi các nhu cầu này có thể phát sinh từ
những yêu cầu của nhà nước. Do đó dịch vụ công không phải là khái niệm mới
mẻ, mà chính là những hoạt động thuộc về bản chất nhà nước, chức năng bộ máy
nhà nước.
Tuy nhiên, ở nước ta trước đây do những điều kiện về mặt lịch sử mà
chức năng quản lý nhà nước được chú trọng hơn. Chức năng phục vụ chỉ được
tách riêng ra và giữ một vị trí tương xứng với chức năng quản lý nhà nước khi
điều kiện kinh tế - xã hội có sự biến đổi lớn lao, nhất là trong bối cảnh hiện nay
khi nước ta chuyển mình từ một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang một
một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và những dấu hiệu của
xã hội dân sự manh nha hình thành, góp phần vào xu thế dân chủ và đòi hỏi của
nhân dân với nhà nước ngày càng cao. Nhà nước không chỉ là một quyền lực
đứng trên nhân dân và cai trị nhân dân nữa mà còn phải có trách nhiệm phục vụ
nhân dân thể hiện bằng các hoạt động cung ứng dịch vụ công của nhà nước cho
các tổ chức và công dân.
Thêm vào đó, ở nước ta, cải cách hành chính được xác định là trọng tâm
của việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

1


Việt Nam. Các nội dung của cải cách hành chính được nhà nước ta xác định bao
gồm: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng đội ngũ
cán bộ, công chức, cải cách tài chính công, ứng dụng công nghệ thông tin trong
hoạt động của bộ máy nhà nước...Các nội dung của cải cách hành chính hướng
vào xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước
hiện đại hóa, nhằm phục vụ các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ
bản của người dân. Thông qua cải cách hành chính, nhà nước từng bước nâng
cao chất lượng cung ứng dịch vụ công cho nhân dân.
Trong bối cảnh tình hình kinh tế - xã hội ngày càng phát triển ở Việt Nam,

nhu cầu của người dân đối với các dịch vụ công ngày càng gia tăng cả về số
lượng lẫn chất lượng, việc cung ứng dịch vụ công của nhà nước vẫn còn bộc lộ
nhiều hạn chế, yếu kém ví dụ như giá cả chưa tương xứng với chất lượng, một
bộ phận người dân chưa tiếp cận được với các dịch vụ cơ bản, ở một số nơi xảy
ra tình trạng quá tải dẫn đến tiêu cực hay chưa giải quyết thỏa đáng bài toán giữa
hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội. Chính vì vậy, việc nghiên cứu vai trò của
nhà nước trong việc quản lý, điều hành, phân phối, điều tiết đối với việc cung
ứng các dịch vụ công ngày càng trở nên cấp bách. Hơn nữa, quá trình điều chỉnh
chức năng nhà nước trong xu thế xã hô ̣i hóa các dich
̣ vu ̣ công , gia tăng hiê ̣n thực
cung ứng dich
̣ vu ̣ công của nhà nước theo hướng giảm dầ n chức năng cai tri ̣và
gia tăng chức năng phu ̣c vu ̣ là vấ n đề mới mẻ , mang tiń h chiń h tri ̣ho ̣c và đươ ̣c
tác giả quan tâm.
Với các lý do trên, học viên chọn đề tài “Vai trò của nhà nước trong
cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay” làm luận văn thạc sĩ chuyên
ngành Chính trị học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Đã có nhiều công trình nghiên cứu cả trong và ngoài nước về lĩnh vực
dịch vụ công. Sau đây là khái quát một số công trình tiêu biểu.
 Những nội dung chủ yếu nghiên cứu dịch vụ công qua một số tác phẩm
tiêu biểu nước ngoài.

2


Tiếp cận dịch vụ công dưới góc độ hàng hóa công cộng: đề cập đến hiệu
quả hoạt động của chính phủ, đảm bảo cơ hội tiếp cận cho các đối tượng yếu thế,
khắc phục mặt trái của thị trường.
Cuốn “Kinh tế học công cộng” Nxb KHKT, H.1995 của Joseph E.Stiglitz

nghiên cứu hàng hóa công cộng, chủ yếu phân tích nó trên phương diện tài chính
công, hành vi người tiêu dùng đối với các hàng hóa được cung ứng theo các
phương thức khác nhau, đồng thời đưa ra cách xử lý của Chính phủ đối với hàng
hóa công cộng thuần túy và hàng hóa khuyến dụng.
Sách tham khảo “Giới quan chức trong kinh doanh – ý nghĩa kinh tế và
chính trị của sở hữu nhà nước” của Ngân hàng Thế giới WB (Nxb CTQG
H.1999) chủ yếu đề cập đến cải cách hoạt động doanh nghiệp nhà nước qua việc
thực hiện chế độ hợp đồng giữa nhà nước với khu vực bên ngoài, chỉ ra những
thành công cũng như thất bại của nó ở nhiều nước.
Nhiều tác phẩm nghiên cứu về sự biến đổi chức năng xã hội của nhà nước,
đòi hỏi việc cung ứng dịch vụ công phải dựa trên tinh thần doanh nghiệp hóa.
Sách tham khảo “Đổi mới hoạt động của Chính phủ – tinh thần doanh nghiệp
đang làm thay đỏi khu vực công cộng như thế nào” (Nxb. CTQG, H.1997) của
David Osborne đã nêu lên bức tranh sinh động trong cung ứng dịch vụ công của
Chính phủ theo tinh thần doanh nghiệp với sự chú trọng vào tính cạnh tranh. Các
tác giả cũng đề ra những nguyên tắc mới: Chính phủ xúc tác, Chính phủ cầm lái
chứ không phải bơi chèo; Chính phủ cộng đồng giao quyền hơn là phục vụ;
Chính phủ có tính cạnh tranh; Chính phủ hoạt động theo hướng khách hàng: đáp
ứng nhu cầu khách hàng chứ không phải bộ máy quan liêu; Chính phủ kinh
doanh, Chính phủ phi tập trung hóa….
Báo cáo “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi” của Ngân hàng Thế
giới WB cho rằng nhà nước làm quá nhiều việc cho dù họ có ít nguồn lực và khả
năng. Do vậy tốt hơn là nên tập trung vào các hoạt động công cộng cốt lõi, điều này
sẽ nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính phủ. Đồng thời nhà nước nên tìm cách
cải tiến, tăng cường các thể chế công cộng, cho phép thị trường phát triển.

3


Một số nghiên cứu khẳng định yêu cầu cơ bản là đảm bảo công bằng xã

hội, quan trọng là tạo sự bình đẳng xã hội về cơ hội tiếp cận của các đối tượng
trong xã hội. Trong đó, báo cáo phát triển Thế giới năm 2005 “Công bằng và
phát triển” của WB nhấn mạnh đến điều kiện cơ bản để phát triển là đảm bảo
công bằng về xã hội và tạo ra sân chơi bình đằng về kinh tế, chính trị, văn hóa
cho mọi người dân, nhất là bình đằng về cơ hội học tập, đào tạo, chăm sóc sức
khỏe, tiếp cận thông tin.
Bên cạnh đó, một số tác giảđề cập đến mối quan hệ giữa đảm bảo công
bằng xã hội và hiệu quả kinh tế trong cung ứng dịch vụ công. Cuốn “Cải thiện
các dịch vụ để phục vụ người nghèo” (Báo cáo phát triển 2004 của WB) nêu lên
vấn đề mà hầu như các nước đều gặp phải đó là cả tăng trưởng kinh tế lẫn tăng
chi tiêu công hay áp dụng các giải pháp kỹ thuật đều chưa đủ để đối phó với
những thất bại trong cung ứng dịch vụ công. Nguyên nhân của vấn đề là sự
không ăn khớp giữa các giải pháp được đề xuất: cải cách dịch vụ công, tư nhân
hóa, dân chủ hóa, phi tập trung hóa, kí hợp đồng, cung cấp thông qua các tổ chức
phi Chính phủ, trao quyền tự chủ, huy động sự tham gia của người dân, các quỹ
xã hội…Báo cáo cũng nhấn mạnh không có liều thuốc nào là vạn năng cho nên
điều then chốt là phải củng cố quyền lực và khả năng để người nghèo tác động
đến dịch vụ.
 Tình hình nghiên cứu dịch vụ công ở nước ta:
Đề cập đến các vấn đề chung về dịch vụ công, chủ yếu về khái niệm, phân
loại, kinh nghiệm quản lý khu vực công, vai trò của nhà nước, phương pháp
quản lý của nhà nước đối với dịch vụ công và những giải pháp nhằm cải thiện
hiệu quả cung ứng dịch vụ công.
Công trình “Quản lý khu vực công” của GS.TS Vũ Huy Từ chủ biên (Nxb
KHXH H.1998) góp phần làm rõ khái niệm khu vực công, phạm vi của khu vực
công, xác định mức độ và các hình thức tham gia của nhà nước trong việc cung
cấp hàng hóa công cộng và khu vực quản lý khu vực công ở nước ngoài, tác
phẩm cũng nghiên cứu hoạt động quản lý công, quản lý doanh nghiệp nhà nước
ở nước ta.

4


Cuốn “Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công – nhận thức,
thực trạng và giải pháp” do TS Nguyễn Hữu Khiển chủ biên (Nxb. Văn hóa
thông tin, H.2002) là tập hợp các bài viết dưới dạng kỉ yếu khoa học – kết quả
của nhiều hội nghị, hội thảo do Học viện Hành chính quốc gia tổ chức, giới thiệu
từ nhiều góc độ các cách tiếp cận dịch vụ công và lý luận về vai trò nhà nước
trong cung ứng dịch vụ công, cũng như phản ánh thực tiễn đa dạng của quá trình
tìm kiếm các mô hình cải cách cung ứng dịch vụ công ở nước ta.
Sách tham khảo “Quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công” của TS.
Đỗ Thị Hải Hà (Nxb. KHKT, 2007) là công trình đề cập chủ yếu đến phương pháp
quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch cụ công và những giải pháp.
Một số tác phẩm nhấn mạnh đến khía cạnh xã hội hóa dịch vụ công, có
thể kể đến như: “Đổi mới cung ứng ở Việt Nam hiện nay” (Nxb. Thống kê 2006)
của TS. Đinh Văn Ân và Hoàng Thu Hòa; hay như sách tham khảo “Dịch vụ
công và xã hội hóa dịch vụ công – một số vấn đề lý luận và thực tiễn” (Nxb
CTQG 2004) do TS. Chu Văn Thành chủ biên; bài viết “Xã hội hóa dịch vụ
công – một số nội dung trong đổi mới phương thức hoạt động của Chính phủ”
của PGS.TS Phạm Ngọc Quang (Tạp chí Triết học, số 155, tháng 5/2004); bài
viết của PGS.TS Võ Kim Sơn đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số tháng
5/2008: “Quản lý nhà nước đối với hoạt động cung cấp dịch vụ công trong quá
trình xã hội hóa”….
Đề tài khoa học cấp nhà nước năm 2010: “Dịch vụ xã hội ở nước ta đến
năm 2020 – Định hướng và giải pháp phát triển” của Học viện Chính trị - Hành
chính quốc gia Hồ Chí Minh (Chủ nhiệm PGS.TS Trần Hậu) là công trình đề cập
nhiều về bản chất kinh tế, xã hội của dịch vụ xã hội, phân tích thực trạng và đề
xuất phương hướng, giải pháp phát triển dịch vụ xã hội ở nước ta.
Một số tác phẩm đề cập đến vấn đề công bằng xã hội trong quá trình tăng
trưởng, phát triển kinh tế ở nước ta hiện nay. Ví dụ như cuốn “Công bằng xã

hội, trách nhiệm xã hội và đoàn kết xã hội” của PGS.TS Phạm Văn Đức (Đồng
chủ biên), hay như sách chuyên khảo “Tăng trưởng kinh tế và tiến bộ, công bằng
xã hội ở Việt Nam” của GS.TS Hoàng Đức Thân và TS Đinh Quang Ty (Nxb
CTQG, 2010).

5


Nhiều tác phẩm nghiên cứu về cung ứng dịch vụ cụ thể như giáo dục: Kỷ
yếu hội thảo “Đổi mới giáo dục đại học Việt Nam – hội nhập và thách thức” của
Bộ Giáo dục và Đào tạo (năm 2004); sách tham khảo “Đổi mới tư duy, phát triển
giáo dục Việt Nam trong nền kinh tế thị trường” của Nguyễn Thế Long (Nxb
Lao Động, 2006)…
Nhìn chung các công trình đều đề cập đến nhiều vấn đề lý luận cơ bản về
dịch vụ công, thống nhất ở vai trò, trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng
dịch vụ công, khía cạnh công bằng xã hội trong cung ứng dịch vụ công và nhấn
mạnh xu hướng xã hội hóa dịch vụ công. Tuy nhiên, với sự phát triển của xã hội
mà nhất là điều kiện cơ chế thị trường và xã hội công dân cũng có những dấu
hiệu hình thành, ngày càng có nhiều chủ thể, nhân tố tham gia vào các quá trình
dịch vụ công. Điều này dẫn đến nhu cầu phải đổi mới, nâng cao vai trò, trách
nhiệm của nhà nước trong việc quản lý, điều tiết góp phần nâng cao hiệu quả
cung ứng dịch vụ công.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
 Mục đích nghiên cứu:
Thông qua việc nghiên cứu các vấn đề lý luận về dịch vụ công và thực
trạng cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam để xác định lại chức năng, vị thế và vai
trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công.
 Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Hệ thống hóa và làm rõ một số vấn đề lý luận về dịch vụ công và vai
trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công;

- Nghiên cứu kinh nghiệm cung ứng dịch vụ công của một số nước trên
thế giới để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam;
- Tìm hiểu thực trạng vai trò của nhà nước trong việc cung ứng một số
dịch vụ công cụ thể và chỉ ra một số mặt hạn chế, yếu kém, cần bổ
sung, khắc phục trong công tác quản lý, điều tiết của nhà nước;
- Đề xuất một số khuyến nghị về hiệu quả cung ứng dịch vụ công ở Việt
Nam trên cơ sở tái định hình chức năng, vị thế và vai trò của nhà nước.

6


4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu chính của luận văn là dịch vụ công và vai trò của
nhà nước trong cung ứng dịch vụ công.
- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu vai trò của nhà nước
đối với dịch vụ hành chính công và một dịch vụ công cộng tiêu biểu nhất đó là
giáo dục – đào tạo.
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
 Cơ sở lý luận:
- Lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan
điểm, chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và nhà nước về
dịch vụ công và thực hiện chức năng của nhà nước trong cung cấp dịch vụ công;
- Luận văn cũng kế thừa các quan điểm, lý luận về dịch vụ công của các
nhà nghiên cứu trong và ngoài nước.
 Phƣơng pháp nghiên cứu:
- Kế thừa có chọn lọc kết quả các công trình nghiên cứu khoa học và cập
nhật những thông tin liên quan đến chủ đề nghiên cứu;
- Sử dụng các phương pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật
lịch sử, phương pháp trừu tượng hóa khoa học để phân tích vấn đề;
- Sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích và tổng hợp, logic kết

hợp với lịch sử.
6. Ý nghĩa của đề tài
Luận văn là một thử nghiệm của tác giả trong nghiên cứu về chức năng
công quyền của nhà nước được thể hiện trong xu thế gia tăng thực hiện cung cấp
dịch vụ công – một trong những biểu hiện của xu hướng chuyển dịch từ nhà
nước cai trị sang nhà nước phục vụ. Đây vừa là lĩnh vực còn mới mẻ về lý luận
và cũng cấp thiết về thực tiễn ở nước ta cần được nghiên cứu nhiều hơn.
7. Kết cấu đề tài
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn
gồm 2 chương, 9 tiết.

7


Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NHÀ NƢỚC VỚI VAI TRÒ CUNG
ỨNG DỊCH VỤ CÔNG
1.1 Dịch vụ công: cách tiếp cận, khái niệm và phân loại
1.1.1 Một số cách tiếp cận về dịch vụ công
a. Tiếp cận về mặt cấu trúc
Xét về mặt cấu trúc, dịch vụ công là một từ ghép kết hợp giữa hai khái
niệm “dịch vụ” và “công”, do đó nhận thức được các khái niệm thành phần là
một phương cách để thấu hiểu toàn vẹn khái niệm trên.
Tuy nhiên, ngay trong từng khái niệm thành phần cũng có những cách hiểu
khác nhau. Trước tiên là “dịch vụ”, theo từ điển Bách khoa Việt Nam thì “dịch
vụ” là những hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn những nhu cầu sản suất, kinh
doanh và sinh hoạt. Có thể kể đến một số loại dịch vụ như: dịch vụ phục vụ sản
suất, kinh doanh; dịch vụ phục vụ sinh hoạt công cộng; dịch vụ cá nhân; dịch vụ
tinh thần;…Tuy nhiên, ở đây cần phân biệt rõ hoạt động sản xuất và dịch vụ.
Trong nền kinh tế luôn bao gồm 2 lĩnh vực đó là sản xuất, tức tạo ra những sản

phẩm hiện hữu và dịch vụ, tức là những sản phẩm phi hiện vật, chỉ được thực
hiện khi sử dụng dịch vụ đó.
Theo từ điển Kinh tế học hiện đại, D.W Pearce cho rằng: “dịch vụ là các
chức năng và các nhiệm vụ được thực hiện mà người ta có cầu và do đó tạo ra
giá cả hình thành nên một thị trường thích hợp. Đôi khi dịch vụ được đề cập đến
như là những hàng hóa vô hình, một trong những đặc điểm của chúng là được
tiêu thụ ngay tại điểm sản xuất. Thường thì chúng không thể chuyển nhượng
được, với ý nghĩa này, dịch vụ không thể được mua sau đó đem bán lại với giá
khác” [89, tr.993].
Một số quan điểm khác cho rằng: dịch vụ là những hoạt động lao động
mang tính xã hội, tạo ra những sản phẩm hàng hóa không tồn tại dưới hình thái

8


vật thể, không dẫn đến chuyển quyền sở hữu nhằm thỏa mãn kịp thời các nhu
cầu sản suất và đời sống sinh hoạt con người [98, tr.7-8].
Về mặt chiết tự, dịch vụ gồm hai thành phần, “dịch” với nguyên nghĩa Hán
Việt là làm, là biến đổi, là chuyển dời trong khi đó “vụ” có nghĩa là chuyên, là
vụ việc, là phục vụ. Khi ghép lại, dịch vụ muốn chỉ các công việc cụ thể của một
ngành, một lĩnh vực nào đó, nhằm mục đích phục vụ chuyên nghiệp, nhằm đáp
ứng nhu cầu nào đó của con người, xã hội.
Khái niệm dịch vụ gắn liền với kinh tế học, nó ra đời và phát triển cùng với
nền kinh tế sản xuất hàng hóa, với thể chế kinh tế thị trường. Dịch vụ có một số
đặc điểm sau: Thứ nhất, tính không chuyển nhượng quyền sở hữu. Một chủ thể
tạo ra, cung cấp dịch vụ không thể chuyển nhượng dịch vụ đó cho một chủ thể
khác vì chủ thể tạo ra dịch vụ đó luôn luôn sở hữu nó. Thứ hai, là tính tiêu dùng
tại chỗ. Dịch vụ thường được tiêu dùng ngay tại nơi sản xuất. Thứ ba, là tính khó
nhận dạng. Thể hiện ở cả đầu vào và đầu ra tức đầu sản xuất và tiêu dùng. Trong
quá trình sản xuất, dịch vụ thường không có cấu trúc dưới dạng vật chất và nó

thường tồn tại ở dạng vô hình, tương tự đầu ra của dịch vụ cũng không hữu hình,
cố định và khó đánh giá. Cũng chính từ đặc điểm này dẫn đến sự đa dạng và
phức tạp trong việc việc cung ứng dịch vụ. Thứ tư, chủ thể sử dụng dịch vụ thì
phải trả phí (dưới những hình thức khác nhau) và về nguyên tắc có quyền lựa
chọn sản phẩm dịch vụ được cung cấp.
Khái niệm thành phần tiếp theo trong khái niệm dịch vụ công là “công”.
Quan niệm về “công” có thể được hiểu là công cộng, tức những hoạt động phục
vụ lợi ích của cộng đồng, các nhu cầu thiết yếu , các quyền và nghĩa vụ cơ bản
của công dân hay công quy ền, tức là những hoạt động thuộc thẩm quyền, chức
năng phục vụ lợi ích chung (công cộng) của nhà nước. Cần lưu ý rằng, cơ quan
nhà nước trong trường hợp này đóng vai trò là chủ thể cung cấp dịch vụ (hay
hàng hóa công), và về nguyên tắc không hàm nghĩa thực thi quyền lực nhà nước.
Mặc dù, được ghép từ hai khái niệm thành phần là “dịch vụ” và “công”
song không thể đơn giản hóa quan niệm dịch vụ công là sự kết hợp máy móc

9


giữa hai khái niệm đó, cho dù nó vẫn mang những đặc tính của từng khái niệm
thành phần. Có thể chỉ ra điểm chung giữa khái niệm dịch vụ công và khái niệm
thành phần: thứ nhất, đó là tính công cộng; thứ hai đó là tính công quyền. Tuy
nhiên, dịch vụ công còn bao hàm những ý nghĩa riêng của nó. Đó là những hoạt
động mang tính chất công cộng, nhưng những hoạt động này phục vụ cho lợi ích,
nhu cầu chung tối cần thiết của các công dân và cả cộng đồng. Tiếp nữa, nó
mang tính công quyền bởi nhà nước xuất hiện với tư cách là chủ thể cung cấp
dịch vụ. Vì vây, phạm trù dịch vụ ở đây có ý nghĩa như một loại hoạt động thực
hiện chức năng phục vụ của nhà nước đối với các tổ chức và công dân.
Dịch vụ công cũng khác với dịch vụ thông thường ở hai điểm. Thứ nhất
phần lớn các dịch vụ thông thường tồn tại dưới dạng phi hiện vật, chỉ được thực
hiện khi sử dụng dịch vụ đó, tuy nhiên một số loại dịch vụ công tồn tại dưới

dạng hiện vật ví dụ như việc nhà nước cung ứng mạng lưới điện, hệ thống nước
hay xây dựng cơ sở hạ tầng, giao thông…Như vậy, đối với dịch vụ công không
chỉ tồn tại quá trình cung ứng mà còn có cả quá trình sản xuất, đó là việc tạo ra
các loại dịch vụ như sản xuất nước sạch, sản xuất điện…Thứ hai, về mặt chủ thể,
trong nền kinh tế thị trường, tất cả các chủ thể có thể tham gia vào quá trình cung
ứng dịch vụ thông thường song chỉ có nhà nước hoặc các cơ quan được nhà nước
ủy quyền mới có thể cung cấp dịch vụ công.
Như vậy, cách tiếp cận cấu trúc chỉ ra rằng mặc dù được ghép từ hai khái
niệm thành phần là “dịch vụ” và “công” song dịch vụ công vẫn có những nội
hàm riêng biệt.
b. Tiếp cận từ góc độ hàng hóa công cộng
Theo P.A Samuelson và W.D. Nordhaus, hàng hóa công cộng được hiểu là
một loại hàng hóa có thể cho mọi người được hưởng với một giá không lớn hơn
cái giá đòi hỏi để cung cấp nó cho một người. Việc hưởng thụ hàng hóa đó
không thể chia cắt và không thể loại trừ ai. Đối chiếu với hàng hóa tư nhân mà
nếu một người đã tiêu dùng thì người khác không thể tiêu dùng được nữa [100,
tr.712].

10


Theo J.E.Stiglitz thì hàng hóa công cộng có hai loại. Thứ nhất, là hàng hóa
công cộng thuần túy là loại hàng hóa đồng thời thỏa mãn cả hai điều kiện: không
thể loại trừ ai và không muốn loại trừ một ai. Thứ hai, là hàng hóa công cộng
không thuần túy là hàng hóa chỉ thỏa mãn một trong hai điều kiện đã nêu [110,
tr.167-170].
Có quan điểm cho rằng trước tiên cần phân biệt hàng hóa công cộng và
hàng hóa cá nhân. Đối với hàng hóa cá nhân, việc sử dụng của người này sẽ ảnh
hưởng đến tiêu dùng của người khác theo khối lượng hàng hóa sử dụng, có thể
theo hướng giảm bớt hoặc không thể sử dụng được nữa. Trái lại, hàng hóa công

cộng là loại hàng hóa mà các thành viên trong xã hội có thể sử dụng chung với
nhau, việc tiêu dùng của người này không làm ảnh hưởng đáng kể đến việc tiêu
dùng của người khác, có thể ví dụ như an ninh, quốc phòng, trật tự xã hội, bảo vệ
môi trường, giáo dục,…Hàng hóa công cộng sau đó lại được chia thành hàng hóa
công cộng thuần túy và không thuần túy.
Theo nghĩa Hán Việt: hàng hóa công cộng được ghép bởi hai từ hàng hóa
có nghĩa là đồ vật, là kết quả lao động được vật hóa, hàng hóa còn có nghĩa là
các tiện ích (phi vật hóa) được đem trao đổi; công cộng có nghĩa là chung, là
cùng nhau, là chung nhau là cộng đồng. Hàng hóa công cộng là các vật dụng,
tiện ích được sử dụng mang tính chung, tính cộng đồng.
Từ một số quan niệm trên có thể đi đến nhận định rằng hàng hóa công cộng
là các vật dụng, các tiện ích được đem trao đổi để sử dụng chung thỏa mãn ít
nhất một trong hai thuộc tính: tính không loại trừ trong tiêu dùng và tính không
cạnh tranh trong tiêu dùng. Tính không loại trừ (non excludable) chỉ rõ hàng hóa
công cộng khi đã cung cấp cho một người thì nó có thể phục vụ thêm cho nhiều
người khác mà không tạo thêm chi phí, tức chi phí cận biên cho một người sử
dụng thêm là bằng không. Tính không cạnh tranh (không thể loại trừ - non rival)
chỉ rõ hàng hóa công cộng có thể phục vụ không hạn chế và cho bất kỳ người
tiêu dùng nào trong xã hội.

11


Hàng hóa công cộng có 4 loại: Hàng hóa công cộng thuần túy, hàng hóa
công cộng không thuần túy, hàng hóa khuyến dụng và hàng hóa có tính cá nhân
nhưng được cung cấp công cộng.
Hàng hóa công cộng thuần túy (pure public goods) bao gồm các sản phẩm
của các hoạt động như truyền bá hệ tư tưởng, pháp luật, an ninh quốc phòng,
tiêm chủng, cứu hỏa…là hàng hóa công cộng đồng thời thỏa mãn cả hai thuộc
tính công cộng.

Hàng hóa công cộng không thuần túy (impure public goods) là hàng hóa
công cộng chỉ thỏa mãn một trong hai thuộc tính công cộng như dịch vụ tạo ra
sản phẩm là đường sá, cầu cống, công viên, hệ thống thoát nước…
Hàng hóa khuyến dụng (merit goods) là hàng hóa mà nhà nước bắt buộc
công dân phải sử dụng hoặc sử dụng ở mức cao hơn họ muốn, ví dụ như sản
phẩm của các dịch vụ có ảnh hưởng ngoại biên dương như phổ cập giáo dục, đào
tạo, nghiên cứu, sáng chế…
Hàng hóa có tính cá nhân nhưng cần được cung cấp dưới hình thức công
cộng là loại hàng hóa mà cá nhân muốn sử dụng thì phải bỏ tiền ra mua (tương
ứng với số lượng, chất lượng, chủng loại, phương thức sử dụng hàng hóa) nhưng
người bán không chỉ phục vụ cho một cá nhân riêng lẻ mà phải cho hàng loạt cá
nhân khác như điện, nước sạch, giao thông công cộng…mang tính quyền lực và
pháp lý do đội ngũ công chức thực thi để tiến hành các chức năng và nhiệm vụ
của nhà nước trong việc quản lý toàn diện các mặt của đời sống chính trị, kinh
tế, văn hóa và xã hội của một quốc gia.
Xuất phát từ khái niệm hàng hóa công cộng trên đây cùng với sự cần thiết
phải đảm bảo cung cấp các hàng hóa tối cần thiết cho xã hội là nền tảng để hiểu
khái niệm dịch vụ công.
c. Tiếp cận từ góc độ chức năng nhà nƣớc
Xuất phát từ đặc điểm của nhà nước vừa với tư cách là quyền lực chuyên
chính và vừa là quyền lực công cộng, về mặt chức năng có thể tách biệt một cách
tương đối hoạt động của bộ máy nhà nước thành hai chức năng cơ bản: chức

12


năng quản lý nhà nước (hay cai trị) với mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã
hội và chức năng phục vụ, tức chức năng cung cấp những dịch vụ công cần thiết
cho các cá nhân, cộng đồng trong xã hội.
Quản lý nhà nước là khái niệm rất rộng về ngoại diên và nội hàm, trong

lĩnh vực kinh tế - xã hội đó là các hoạt động của nhà nước nhằm thực hiện quản
lý và điều tiết đời sống kinh tế - xã hội thông qua các công cụ quản lý kinh tế vĩ
mô như pháp luật, chiến lược, chính sách, quy hoạch, kế hoạch và kiểm tra giám
sát. Chức năng phục vụ bao gồm các hoạt động cung ứng dịch vụ công cho xã
hội nhằm phục vụ các lợi ích thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ
chức, công dân.
Xét về nguồn gốc và bản chất của nhà nước, theo quan niệm của chủ nghĩa
Mác – Lênin, trước hết nó luôn mang bản chất giai cấp, là công cụ thống trị xã
hội của giai cấp thống trị, tuy nhiên mặt khác nó còn là cơ quan quyền lực công
cộng. Hai thuộc tính này là vốn có của mọi nhà nước, chỉ có điều trong các mô
hình cụ thể và ở những trình độ và giai đoạn phát triển cụ thể, tương quan giữa
các chức năng hay thuộc tính này khác nhau.
Chẳng hạn, cùng với sự biến đổi về điều kiện kinh tế - xã hội trên thế giới
cũng như sự biến đổi ở mỗi quốc gia, xu thế dân chủ hóa và những đòi hỏi của
nhân dân đối với việc cung ứng các dịch vụ công ngày càng cao hơn dẫn đến
chức năng phục vụ được tách riêng và giữ một vai trò nhất định trong tương
quan với chức năng quản lý nhà nước. Nhà nước không còn là một quyền lực
đứng trên nhân dân và cai trị nhân dân nữa mà phải có trách nhiệm phục vụ nhân
dân thể hiện bằng việc cung ứng các dịch vụ công cho các tổ chức và công dân.
Thậm chí có những lý thuyết cho rằng chức năng cai trị ngày càng thu hẹp, trong
khi chức năng phục vụ ngày càng được mở rộng, nhà nước trở thành người điều
tiết và phục vụ. Ví dụ, trường hợp của Canada, những hoạt động vốn được xem
như biểu hiện của chức năng quản lý như an ninh, quốc phòng, pháp chế, đến các
chính sách kinh tế - xã hội, tạo việc làm, kiểm soát lạm phát, bảo vệ nguồn tài
nguyên môi trường, y tế, văn hóa, giáo dục, bảo hiểm xã hội… đều được xếp vào

13


loại dịch vụ công. Đây là cách hiểu dịch vụ công theo nghĩa rộng. Tuy nhiên,

hạn chế của cách hiểu này là không phân biệt được một cách rạch ròi hai chức
năng của nhà nước. Xu thế phát triển của nhà nước là sẽ ngày càng thu hẹp chức
năng cai trị và mở rộng chức năng phục vụ, xu thế hiện diện ở những nước có
trình độ phát triển về kinh tế - xã hội, sự phát triển của nền dân chủ cao.
Hơn nữa, chất lượng dịch vụ công của một xã hội còn phản ánh phần nào
bản chất dân chủ và trình độ phát triển của xã hội đó, bởi vì dịch vụ công là
những hoạt động phục vụ những lợi ích tối cần thiết của xã hội, đảm bảo cho xã
hội phát triển bền vững có trật tự kỉ cương, là phương thức thực hiện công bằng
xã hội, và đảm bảo cho tất cả các thành viên trong xã hội nhất là những nhóm
yếu thế được hưởng đầy đủ những dịch vụ công cần thiết như giáo dục đào tạo,
sức khỏe, giao thông công cộng… Đây không chỉ là vấn đề đảm bảo công bằng
xã hội mà suy rộng ra đó còn là bảo vệ quyền công dân, quyền con người –
những quyền được hầu hết các Hiến pháp dân chủ thừa nhận và bảo vệ.
Việc cung ứng dịch vụ công còn có tác dụng trực tiếp đến sự phát triển kinh
tế - xã hội của đất nước. Ví dụ như khi cung cấp các dịch vụ hành chính công,
nhà nước sử dụng quyền lực công để tạo ra các dịch vụ như cấp phép, đăng ký,
chứng thực, thị thực…Tuy xét về mặt hình thức, sản phẩm của các dịch vụ này
chỉ là các văn bản giấy tờ nhưng chúng lại có tác dụng chi phối quan trọng đến
các hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước. Chẳng hạn, giấy phép đăng ký kinh
doanh của doanh nghiệp thể hiện việc nhà nước công nhận doanh nghiệp đó ra
đời và đi vào hoạt động, điều này dẫn đến những tác động và kết quả đáng kể về
mặt kinh tế - xã hội. Ngoài ra, thông qua việc cung ứng dịch vụ công nhà nước
sử dụng quyền lực của mình để đảm bảo quyền dân chủ và các quyền hợp pháp
khác của công dân.
Mối liên hệ giữa tác dụng bảo vệ các quyền công dân và thúc đẩy sự phát
triển kinh tế - xã hội nói chung là ở chỗ khi nhà nước đảm bảo sự công bằng,
bình đẳng cho công dân nhất là các nhóm công dân dễ bị tổn thương trong việc
tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ công thiết yếu tới đời sống như y tế, giáo dục,

14

an sinh xã hội…người dân được hưởng các quyền sống cơ bản của mình, trên cơ
sở đó họ học tập, làm việc nâng cao mức sống của bản thân và đóng góp nhiều
hơn cho xã hội, qua đó thúc đầy sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội của đất
nước nói chung.
Tiếp cận khái niệm dịch vụ công dưới góc độ chức năng nhà nước là cách
tiếp cận mang tính chính trị học. Bởi vì, xét cho cùng dịch vụ công là một hoạt
động thuộc về chức năng của nhà nước, thể hiện bản chất của nhà nước. Hơn
nữa, dịch vụ công phải được đảm bảo thực hiện bằng quyền lực chính trị, quyền
lực nhà nước mà loại quyền lực này không thể do bất cứ cá nhân hay tổ chức nào
khác nắm giữ. Cùng với tiến trình phát triển của xã hội, các nhu cầu, các đòi hỏi
của người dân ngày một nâng cao cộng thêm sự hoàn thiện của thể chế xã hội
dân sự, nhà nước pháp quyền dẫn đến hệ quả là các dịch vụ công ngày càng phải
đa dạng hơn, chất lượng hơn. Đó là cơ sở để nhà nước nhận định rõ ràng chức
năng của mình và dường như đang có một sự chuyển dịch nhất định từ chức
năng cai trị sang chức năng phục vụ, điều tiết của nhà nước.
1.1.2 Khái niệm và đặc điểm dịch vụ công
a. Khái niệm dịch vụ công
Chức năng dịch vụ công là hiện thực phổ biến đối với các nhà nước, nghĩa
là nó không còn xa lạ, tuy nhiên, quan niệm có tính lý luận về dịch vụ công cũng
có những quan điểm khác nhau. Điều này có thể thấy trong các quan niệm của
các học giả nước ta.
TS. Nguyễn Ngọc Hiến cho rằng khái niệm dịch vụ công bao gồm một số
loại dịch vụ khác nhau, thậm chí rất khác nhau về tính chất. Tuy nhiên, phân tích
kỹ có thể thấy các dịch vụ này có hai điểm chung: thứ nhất là về tính chất sử
dụng, chúng đều phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của đông đảo
người dân; thứ hai là về trách nhiệm đảm bảo cung ứng dịch vụ này cho xã hội
của nhà nước ngay cả khi nhà nước chuyển giao một số dịch vụ không gắn với
thẩm quyền nhà nước cho tư nhân cung ứng thì nhà nước vẫn có vai trò điều tiết

đặc biệt nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này, nhằm
khắc phục các khiếm khuyết của thị trường [59, tr.15].

15


Tác giả Phạm Quang Lê, Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ thì cho
rằng: dịch vụ công là khái niệm trong đó từ “công” để chỉ chủ thể có trách
nhiệm cung ứng vì lợi ích chung. Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm cao nhất
trước xã hội song việc thực hiện còn có các tổ chức dân sự, tổ chức kinh tế và tư
nhân đảm nhiệm. Vì vậy, từ công ở đây chính là công cộng thay vì công quyền.
Mục tiêu phục vụ của dịch vụ công là cung ứng hàng hóa công cộng không
thông qua quan hệ thị trường đầy đủ và không nhằm mục đích thu lợi nhuận.
Dịch vụ công gồm có 3 loại: dịch vụ công ích phục vụ chung cho cả cộng đồng,
dịch vụ sinh hoạt công cộng (điện nước sinh hoạt, điện thoại…) và dịch vụ xã
hội phục vụ mục đích nhân đạo [112, tr.23-24].
TS Đinh Văn Ân và Hoàng Thu Hòa thì quan niê ̣m : dịch vụ công là những
hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội , vì lợi ích chung của cộng đồng ,
của xã hội do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạ

o điề u kiê ̣n cho

khu vực tư nhân thực hiê ̣n [3, tr.12].
Dựa trên cách tiế p câ ̣n chức năng nhà nước, có thể nhận thấy các quan điểm
trên chưa khái quát đươ ̣c phầ n dich
̣ vu ̣ công gắ n với chức năng công quyề n, chức
năng quản lý nhà nước, đó là các dich
̣ vu ̣ hành chiń h công . Vì thực tế dịch vụ
hành chính công không nhất thiết lúc nào cũng phục vụ cho nhu cầu lợi ích
chung, thiế t yế u của đông đảo của người dân . Ví dụ, dịch vụ cấp giấy phép đăng

ký dinh doanh, rõ ràng không phải cá nhân , tổ chức nào cũng có nhu cầ u thành
lâ ̣p doanh nghiê ̣p, cơ sở kinh doanh cũng như không phải bấ t kỳ cá nhân, tổ chức
nào cũng có thể đáp ứng được các điều kiện cần thiết theo quy định củ

a pháp

luâ ̣t về thành lâ ̣p doanh nghiê ̣p , cơ sở kinh doanh. Các dịch vụ hành chính công ,
theo người viế t, tính theo tỷ lệ phần trăm chưa đạt mức là nhu cầu , lơ ̣i ích chung,
thiế t yế u của đông đảo nhân dân mà các dich
̣ vu ̣ này thu ộc về phạm trù quyền và
nghĩa vụ của công dân trong mối quan hệ với nhà nước.
Cách hiểu dịch vụ công như trên (không bao hàm dich
̣ vu ̣ hành chiń h công)
là không phù hợp với xu thế cải cách hành chính và chuyển đổi chức năn

g của

nhà nước. Thứ nhấ t , khi thực hiê ̣n các giao dich
̣ với người dân (tức các dich
̣ vu ̣

16


hành chính công ), các cơ quan và công chức nhà nước sẽ ý thức rằng họ đang
đóng vai trò chủ thể quản lý nhà nước , thực hiê ̣n chức năng cai tri ̣, do đó ho ̣
không coi người dân như khách hàng của nề n công vu ̣ mà giố ng như những chủ thể
bị quản lý. Điề u này, chắ c chắ n sẽ dẫn đế n tiǹ h tra ̣ng cửa quyề n, ban phát, nhũng
nhiễu, hách dịch và cơ chế xin– cho…Thứ hai, cũng xuất phát từ góc độ chức năng
nhà nước, khi dich

̣ vu ̣ hành chiń h công vẫn không đươ ̣c bao hàm trong pha ̣m vi nô ̣i
dung của dich
̣ vu ̣ công, điề u này đồ ng nghiã với viê ̣c thu he ̣p chức n ăng phu ̣c vu ̣
của nhà nước mà xu thế chuyể n đổ i vai trò của nhà nước từ cai tri ̣sang phu ̣c vu ̣ là
xu thế đang diễn ra ở hầ u hế t các nước trên thế giới hiê ̣n nay
.
Th.s Nguyễn Phước Thọ, Văn phòng Chính phủ thì cho rằng: dịch vụ công
là những hoạt động thuộc trách nhiệm của nhà nước phải đảm bảo (ngoài hoạt
động quản lý nhà nước, thực thi công quyền và các hoạt động có tính chất thực
thi pháp luật, quản lý hành chính nhà nước), do nhà nước trực tiếp thực hiện
hoặc ủy quyền cho các chủ thể không phải nhà nước thực hiện, với sứ mệnh
trước hết và quan trọng nhất là cung cấp những hàng hóa, dịch vụ đáp ứng các
nhu cầu thiết yếu, tối thiểu của xã hội, xuất phát từ mục tiêu nhằm xây dựng một
xã hội công bằng, ổn định và phát triển hài hòa [112, tr.63-64].
Xuấ t phát từ góc đô ̣ chứ c năng nhà nước , quan niê ̣m trên vẫn chưa phân
biê ̣t mô ̣t cách rõ ràng , cụ thể những hoạt động , dịch vụ nào thuộc chức năng
phục vụ, những dich
̣ vu ̣ nào gắ n với chức năng quản lý , là công cụ của quản lý
nhà nước. Bên ca ̣nh đó, quan điể m vẫn nhấ n ma ̣nh đă ̣c trưng của dich
̣ vu ̣ công là
cung cấ p những hàng hóa , dịch vụ đáp ứng những nhu cầu thiết yếu , tố i thiể u
của xã hội . Tuy nhiên đó chỉ là mô ̣t đă ̣c trưng của dich
̣ vu ̣ công bên ca ̣nh đă ̣c
trưng gắ n với thẩ m quyề n nhà nước , đáp ứng các quyề n và nghiã vu ̣ hơ ̣p pháp
của các cá nhân, tổ chức.
Theo Nguyễn Trung Thông, Phó trưởng ban chỉ đạo cải cách hành chính
Thành phố Hồ Chí Minh: dịch vụ công được xem như các hoạt động của bộ máy
nhà nước nhằm cung cấp cho xã hội, cho toàn dân được hưởng như nhau, bình
đẳng những lợi ích mà dịch vụ công đem lại [112, tr.73-78].

17


Quan điể m trên nhấ n ma ̣nh vào khía ca ̣nh mu ̣c đích và nguyên tắ c cung ứng
dịch vụ công, đó là công bằ ng, bình đẳ ng nhằ m đảm bảo trâ ̣t tự và ổ n đinh
̣ xã hô ̣i
mà quên mất tính chất , nô ̣i dung và chủ thể của dich
̣ vu ̣ công . Quan điể m chưa
nêu bâ ̣t đươ ̣c pha ̣m vi , nô ̣i dung của dich
̣ vu ̣ công ; đó là những hoa ̣t đô ̣ng phu ̣c
vụ cho nhu cầu lợi ích chung, thiế t yế u ; các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ
chức và công dân. Về mă ̣t chủ thể cung ứng , nế u quan niê ̣m bô ̣ máy nhà nước là
chủ thể duy nhất của cung ứng dịch vụ công tức là đang thu hẹp phạm vi khái
niê ̣m cũng như không phù hợp với xu thế dịch chuyển chức năng nhà nước và xã
hô ̣i hóa dich
̣ vu ̣ công. Bởi vì ngoài chủ thể là bô ̣ máy nhà nước , các cơ quan nhà
nước, các cán bộ công chức thì dịch vụ công có thể được cung ứng b ởi các thành
phầ n ngoài nhà nước song đươ ̣c nhà nước ủy quyề n như các cơ quan , tổ chức tư
nhân, tổ chức kinh tế , tổ chức dân sự.
PGS.TS Lê Chi Mai đưa ra quan điểm: dịch vụ công là những hoạt động
phục vụ các lợi ích chung, thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ
chức và công dân, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy nhiệm cho các cơ sở
ngoài nhà nước thực hiện nhằm đảm bảo trật tự và công bằng xã hội. [73, tr.24].
Quan điể m trên , đứng dưới góc đô ̣ chức năng nhà nước , đã nêu lên đươ ̣c
nô ̣i dung và pha ̣m vi khái niê ̣m dich
̣ vu ̣ công trên cơ sở tách biê ̣t đươ ̣c mô ̣t cách
tương đố i hai chức năng của nhà nước . Đó là các hoa ̣t đô ̣ng phu ̣c vu ̣ các lơ ̣i ích
chung, thiế t yế u của cô ̣ng đồ ng, loại dịch vụ này gắn với chức năng phục vụ của
nhà nước. Đó còn là các hoa ̣t đô ̣ng phu ̣c vu ̣ các quyề n và nghiã vu ̣ cơ bản của
công dân gắ n với chức năng quản lý nhà nước . Trên cơ sở phân tách hai chức

năng của nhà nước, tác giả cũng đưa ra cách phân loa ̣i dich
̣ vu ̣ công gồ m hai loa ̣i
cơ bản. Tương ứng với chức năng phu ̣c vu ̣, gắ n với tính chấ t công cô ̣ng đó là các
dịch vụ thuộc nhóm dịch vụ công cộng , trong nhóm này có thể kể đế n như giáo
dục, y tế , cung cấp điện , nước, vê ̣ sinh môi trường . Tương ứng với chức năng
quản lý nhà nước, dịch vụ hành chính công được tác giả coi như một công cụ của
quản lý nhà nước . Về mă ̣t chủ thể , khái niệm cũng đề cập đến hai chủ thể chính
trong cung ứng dich
̣ vu ̣ công đó là nhà nước và các tổ chức ngoài nhà nước đươ ̣c

18


ủy quyền . Về mu ̣c đích , tác giả cho rằng mục đích của hoạt động cung ứng
dịch vụ công là nhằm đảm bảo trật tự và công bằng xã hội

. Do đó , có thể

nhâ ̣n xét rằ ng quan điể m trên đưa ra mô ̣t cách tiế p câ ̣n tương đố i toàn diê ̣n
về dich
̣ vu ̣ công .
Theo David Farnham và Sylvia Horton trong “Managing the new public
services” thì dịch vụ công được định nghĩa như sau: “The public services are
broadlly defined as those major public sector organizations whose current and
capital expenditures are funded primarily by taxation, rather than by raising
revenue through the sale of their services to either individual or corporate
consumers. The public services, so defined, included the civil service, local
government, the national health services, and the educational and police services.
This definition excludes the remaining nationalised industries and the former
public utilities, such as telecommunications, gas, electricity and water, as well as

public corporation such as British Broadcasting Corporation, The Bank of
England and the Post Office. Civil services could be divided into 4 types:
executive activities, administrative work of a non-executive character, day-today work on interal organization and personel, and the formulation and review of
policy” [141, tr.14].
Theo các tác giả, dịch vụ công được định nghĩa như là dịch vụ của các tổ
chức thuộc khu vực công mà trong đó kinh phí hoạt động chủ yếu được hỗ trợ từ
hệ thống thuế chứ không phải dịch vụ của các tổ chức thu lợi nhuận thông qua
việc bán các sản phẩm dịch vụ cho các cá nhân và tổ chức. Cũng theo các tác giả
thì dịch vụ công được định nghĩa như trên bao gồm: dịch vụ công dân, hoạt động
của cấp chính quyền địa phương, dịch vụ chăm sóc sức khỏe quốc gia, hệ thống
dịch vụ giáo dục và dịch vụ cảnh sát. Dịch vụ công không bao gồm các dịch vụ
công cộng như bưu chính viễn thông, gas, điện nước hay dịch vụ của các tổ chức
quốc doanh như Đài phát thanh quốc gia, ngân hàng nhà nước và Bưu điện. Các
dịch vụ công dân bao gồm các hoạt động quản lý điều hành của các cơ quan nhà
nước, các hoạt động hành chính mang tính chất phục vụ (gần với dịch vụ hành

19