Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi từ thực tiễn huyện Hoành Bồ tỉnh Quảng Ninh (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

....../......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM THỊ HẢI

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN
HUYỆN MIỀN NÚI TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN HOÀNH BỒ TỈNH QUẢNG NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60.34.04.03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. LÊ THỊ HƯƠNG

HÀ NỘI - NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn này là trung thực và chưa từng được
bảo vệ trong một học vị khoa học hoặc công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Các thông tin trích dẫn trong luận văn này đều đã được trân trọng ghi rõ

nguồn gốc.
Hà Nội, tháng 2 năm 2017
Tác giả luận văn

Phạm Thị Hải


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình học tập và thực hiện đề tài nghiên cứu, tôi đã nhận
được rất nhiều sự giúp đỡ nhiệt tình và đóng góp quý báu của nhiều tập thể và
cá nhân.
Trước hết, tôi xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến PGS.TS Lê Thị Hương,
người đã trực tiếp hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, thực
hiện nghiên cứu đề tài và hoàn thành luận văn này.
Tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn đến Ban giám đốc, Ban đào tạo, các
thầy giáo, cô giáo của Học viện Hành chính quốc gia đã giúp đỡ tôi hoàn
thành quá trình học tập và thực hiện luận văn.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo, các đồng nghiệp đang công
tác tại huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh đã tạo điều kiện thuận lợi, giúp đỡ
và cung cấp thông tin cần thiết cho tôi trong quá trình nghiên cứu thực hiện
luận văn.
Xin cảm ơn gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã động viên và giúp đỡ
tôi hoàn thành chương trình học tập và thực hiện luận văn này.
Mặc dù rất cố gắng trong quá trình thực hiện đề tài, song luận văn
không tránh khỏi những thiếu sót. Kính mong nhận được sự góp ý, chỉ dẫn
của các thầy cô giáo và độc giả.
Hà Nội, tháng 9 năm 2016
Tác giả luận văn

Phạm Thị Hải

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

GDĐT

Giáo dục và Đào tạo

HĐND

Hội đồng nhân dân

LĐTBXH

Lao động Thương binh và Xã hội

NNPTNT

Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

TNMT

Tài nguyên và Môi trường

TAND

Tòa án nhân dân

UBHC

Ủy ban Hành chính

UBND

Ủy ban nhân dân

VKSND

Viện kiểm sát nhân dân


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Lý do chọn đề tài....................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ................................. 2
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ......................................................... 4
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ....................................... 4
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn .................. 5
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn................................................. 5
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC . 7
VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN MIỀN NÚI ............... 7
1.1. Chính quyền huyện miền núi trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa
phương........................................................................................................... 7
1.1.1. Quan niệm về chính quyền địa phương .............................................. 7
1.1.2. Quan niệm về chính quyền huyện miền núi ...................................... 10
1.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền
núi................................................................................................................ 17
1.2.1. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến
pháp năm 1946 ............................................................................................ 17
1.2.2. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến

pháp năm 1959 và Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 ..... 19
1.2.3. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến
pháp năm 1980 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và 1989..... 22
1.2.4. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến
pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức HĐND và
UBND năm 1994 và 2003 ........................................................................... 24
1.2.5. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo Hiến
pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015......... 27
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện
miền núi....................................................................................................... 31
1.3.1. Yếu tố con người ............................................................................... 32
1.3.2. Yếu tố môi trường.............................................................................. 32


1.3.3. Yếu tố điều kiện làm việc, phương tiện làm việc............................... 36
Tiểu kết chương 1.......................................................................................... 37
Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN HUYỆN HOÀNH BỒ, TỈNH QUẢNG NINH ............................ 38
2.1. Thực trạng tổ chức của chính quyền huyện Hoành Bồ........................ 38
2.1.1. Về tổ chức của HĐND huyện Hoành Bồ .......................................... 38
2.1.2. Về tổ chức của UBND huyện Hoành Bồ ........................................... 41
2.2. Thực trạng hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ.................... 45
2.2.1. Về hoạt động của HĐND huyện Hoành Bồ ...................................... 45
2.2.2. Về hoạt động của UBND huyện Hoành Bồ....................................... 53
2.3. Đánh giá về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện
Hoành Bồ..................................................................................................... 67
2.3.1. Ưu điểm ............................................................................................. 67
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế ...................................................................... 70
2.3.3. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế..................................................... 73
Tiểu kết chương 2.......................................................................................... 76

Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN MIỀN NÚI TỪ THỰC
TIỄN HUYỆN HOÀNH BỒ, TỈNH QUẢNG NINH................................. 77
3.1. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền
núi................................................................................................................ 77
3.1.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền huyện miền núi phải gắn
với sự đổi mới, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng; gắn với xây dựng và
hoàn thiện mô hình tổng thể của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa do
dân, của dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng ....................................... 77
3.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền
huyện miền núi phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế xã hội và đặc
thù của địa phương ..................................................................................... 79
3.1.3. Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền huyện miền núi phải
nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính quyền huyện đồng thời phải
đảm bảo pháp chế ....................................................................................... 80


3.1.4. Đảm bảo phát huy dân chủ, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm của
chính quyền huyện miền núi........................................................................ 81
3.1.5. Phân định rành mạch và kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành
và theo lãnh thổ; bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất, hiệu lực, hiệu
quả ............................................................................................................... 82
3.2. Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền huyện miền
núi................................................................................................................ 84
3.2.1. Nhóm giải pháp chung ...................................................................... 84
3.2.2. Nhóm giải pháp cụ thể ...................................................................... 87
Tiểu kết chương 3........................................................................................ 104
KẾT LUẬN .................................................................................................. 105
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................... 107

MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, hướng tới một xã hội
dân chủ, công bằng và văn minh thì việc xây dựng một hệ thống chính quyền
địa phương vững mạnh, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả là một trong những
yêu cầu tất yếu. Chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc
tổ chức thực hiện các đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước
và pháp luật vào đời sống. Nói cách khác, hệ thống chính quyền địa phương
bảo đảm cho các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được thực hiện trên
thực tế. Hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay gồm 3 cấp là
đơn vị hành chính cấp tỉnh, đơn vị hành chính cấp huyện và đơn vị hành chính
cấp xã. Trong đó chính quyền cấp huyện như là cầu nối trung gian nối liền
giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp xă; đưa mọi chủ trương của
Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước vào thực hiện trực tiếp trong đời
sống xã hội. Do vậy, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp huyện
có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của nhân dân.
Chính quyền huyện là đơn vị hành chính được tổ chức tại chính quyền
địa phương ở nông thôn, nơi tập trung những cộng đồng dân cư có mối quan
hệ mật thiết với nhau như: làng, xóm, thôn, ấp, bản... với những đặc trưng
riêng về cách thức tổ chức dân cư, thành phần dân tộc và lối sống. Đặc biệt
đối với những huyện ở khu vực miền núi, những đặc trưng này càng rõ nét
hơn nữa. Chính vì vậy tổ chức và hoạt động của huyện miền núi cũng có
những điểm khác biệt nhất định so với các đơn vị hành chính khác.
Hoàn thiện và kiện toàn tổ chức, hoạt động của các cấp chính quyền địa
phương là một trong những chủ trương lớn của nhà nước ta nhằm nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam năm 2013 đã sửa đổi tên chương IX của Hiến pháp năm 1992

1

thành “Chính quyền địa phương” đồng thời có nhiều điểm mới trong các quy
định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền
địa phương và các đơn vị hành chính. Điều này đã đặt ra yêu cầu phải có đổi
mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền địa phương ở những
huyện miền núi nơi có nhiều đặc trưng riêng biệt. Triển khai, thể chế hóa tinh
thần của Hiến pháp năm 2013 theo hướng đổi mới, Quốc hội nước ta tiếp tục
ban hành và thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, quy
định chi tiết, cụ thể tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương
ở Việt Nam. Trong đó, có nhiều nội dung đổi mới về cách thức hoạt động của
chính quyền địa phương, đặc biệt là việc tăng cường cơ chế tự chủ, tự chịu
trách nhiệm và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho chính quyền mỗi cấp. Hai
văn bản nêu trên là những cơ sở pháp lý vô cùng quan trọng để từng bước đổi
mới mô hình tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương nói
chung, chính quyền huyện miền núi nói riêng.
Xuất phát từ những lý do trên, tác giả lựa chọn đề tài “Tổ chức và hoạt
động của chính quyền huyện miền núi - từ thực tiễn huyện Hoành Bồ, tỉnh
Quảng Ninh” làm đề tài luận văn cuối khóa cao học Quản lý công.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền không
phải là một nội dung mới. Đã có nhiều tác giả có những công trình nghiên cứu
về vấn đề này. Trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ tại học viện Hành chính
quốc gia cũng có hơn 10 luận văn nghiên cứu về hoàn thiện, đổi mới tổ chức
bộ máy, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp huyện ở những địa bàn
khác nhau. Các công trình nghiên cứu có thể kể đến như:
- “Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam theo Hiến pháp 1992”
của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung;

2


- “Cải cách hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam - cấp huyện
hay cấp xã?” của TS. Phan Thị Lan Hương.
- “Chính quyền địa phương ở Việt Nam và vấn đề đổi mới hiện nay”
của Lê Tư Duyến;
- “Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng
các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì
dân” của PGS. TS Lê Minh Thông;
- “Chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thực hiện quyền công
dân ở Việt Nam hiện nay” của Đinh Ngọc Hiện;
“Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Thanh Trì, thành phố Hà
Nội” Luận văn cao học của Phạm Thị Hoàng Yến;
“Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện thuộc thành phố
Hà Nội trong giai đoạn hiện nay” Luận văn cao học của Nguyễn Văn Quang.
Các công trình nghiên cứu nêu trên đều đề cập đến những khía cạnh,
phạm vi khác nhau liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương, trong đó có chính quyền huyện và cấp huyện. Tuy nhiên các công
trình và các luận văn trước nghiên cứu vấn đề này dựa trên những cơ sở pháp
lý từ Hiến pháp năm 1992 trở về trước và nghiên cứu theo hướng khái quát,
các luận văn cao học thì chủ yếu nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính
quyền huyện ở đô thị. Kế thừa những quan điểm, nhận định, đánh giá liên
quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương của các tác giả
trước cùng với việc cập nhật những văn bản pháp lý mới nhất là Hiến pháp
năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, học viên thực
hiện luận văn này để nghiên cứu cụ thể tổ chức và hoạt động của chính quyền
huyện ở miền núi nói riêng. Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận và
thực tiễn sẽ đưa ra phương hướng, giải pháp để hoàn thiện tổ chức và hoạt

3


động của chính quyền huyện miền núi trong hệ thống chính quyền địa phương
hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích:
Luận văn có mục đích làm rõ hơn những vấn đề lý luận và pháp lý về vị
trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền huyện miền núi trong hệ
thống chính quyền địa phương; thông qua phân tích, đánh giá thực trạng tổ
chức và hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ đưa ra những hạn chế,
bất cập và nguyên nhân của bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính
quyền huyện miền núi. Từ đó, đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện, kiện
toàn tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi.
- Nhiệm vụ:
+ Hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động, quá
trình hình thành và phát triển của chính quyền huyện ở Việt Nam.
+ Nghiên cứu và đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính
quyền huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh.
+ Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện, đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền huyện miền núi trong giai đoạn hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu: Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện
miền núi.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Về nội dung: đề tài nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền
huyện miền núi với tính chất là một loại hình trong chính quyền cấp huyện
gồm HĐND, UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện.
+ Về không gian: Đề tài nghiên cứu trong phạm vi huyện Hoành Bồ,
tỉnh Quảng Ninh.

4


+ Về thời gian: Đề tài nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính
quyền huyện Hoành Bồ trong giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2016 (tháng
7/2016) với tầm nhìn của quá trình cải cách hành chính hiện nay.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng
Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước Việt
Nam về tổ chức và xây dựng bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, luận văn sử
dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như:
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu;
- Phương pháp phân tích, thống kê, tổng hợp;
- Phương pháp khảo sát, đánh giá, tổng kết thực tiễn
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận: luận văn hệ thống hóa một số vấn đề lý luận cơ bản
về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện nói chung, chính quyền
huyện miền núi nói riêng.
- Ý nghĩa thực tiễn: luận văn tập trung khảo sát, phân tích, đánh giá
thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Hoành Bồ (huyện
miền núi). Từ đó tìm ra những tồn tại, bất hợp lý, hạn chế cần khắc phục trong
tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi và đề xuất một số giải
pháp cần thiết để hoàn thiện tổ chức bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả
hoạt động của chính quyền huyện miền núi trong giai đoạn hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn được thể hiện trong 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động
của chính quyền huyện miền núi

5


Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện
Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh
Chương 3: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền huyện miền núi từ thực tiễn huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng
Ninh

6


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC
VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN MIỀN NÚI
1.1. Chính quyền huyện miền núi trong cơ cấu tổ chức chính quyền
địa phương
1.1.1. Quan niệm về chính quyền địa phương
Địa phương là một phạm trù không gian lãnh thổ gắn với những đặc
điểm về điều kiện tự nhiên, sự phát triển kinh tế, lịch sử, văn hóa, phong tục
tập quán và lối sống của con người.
Lịch sử hình thành và phát triển của các địa phương gắn liền với sự mở
rộng cả về quy mô dân số, hoạt động kinh tế - xã hội của các địa phương.
Nếu như giai đoạn đầu của sự hình thành các cụm dân cư mang tính địa
phương với quy mô dân số nhỏ, quy mô sản xuất hạn chế, thì ở giai đoạn phát
triển các địa phương dần chuyển thành các trung tâm kinh tế - xã hội của khu
vực, chuyển tính chất từ một địa phương thuần túy nông thôn sang các khu đô
thị và các thành phố. Mức độ gia tăng của hoạt động kinh tế - xã hội địa
phương đòi hỏi phải có sự quản lý chung cộng đồng dân cư và đó chính là

nguồn gốc của sự phát triển các hoạt động quản lý địa phương và chính
quyền địa phương sau này. Hoạt động quản lý chung trên địa bàn lãnh thổ
mang tính địa phương được gọi là hành chính địa phương. Các loại hoạt động
quản lý này được hình thành từ thấp đến cao, từ hình thức tự phát trong từng
cộng đồng, địa phương mang tính chất luật lệ địa phương đến hình thức pháp
luật của nhà nước nói chung khi nhà nước ra đời. Các hoạt động quản lư địa
phương do nhân dân tại địa phương tự quyết định thông qua nhiều hình thức
khác nhau, ngay cả việc bầu, chọn những người đứng đầu để quản lý.
Mỗi địa phương đều được đặt trong lãnh thổ quốc gia thống nhất và có
những đặc điểm riêng về vị trí địa lý, kinh tế xã hội, về truyền thống văn hóa,

7


phong tục, tập quán... Để gần dân hơn, tìm hiểu và thỏa mãn tốt hơn nhu cầu
của dân cũng như thực hiện tốt hơn chức năng quản lý nhà nước, các quốc gia
trên thế giới đều hình thành một hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương
và được gọi chung là chính quyền địa phương.
Tùy thuộc vào mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở mỗi quốc
gia khác nhau mà có các hình thức tổ chức cơ quan quản lý địa phương phù
hợp, nhưng nhìn chung cơ quan nhà nước ở địa phương được lập ra để thực
hiện các chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, thực hiện quyền lực nhà
nước trên địa bàn lãnh thổ hay là thi hành pháp luật của nhà nước trong việc
quyết định những việc được giao ở địa phương. Theo đó "Chính quyền địa
phương là pháp nhân công quyền được thành lập, tổ chức và hoạt động theo
quy định của pháp luật với chức năng cơ bản là tổ chức thực hiện các quyết
định của chính quyền trung ương, tự giải quyết các vấn đề của địa phương
phù hợp với pháp luật và ý nguyện của cư dân ở địa phương" [39, tr.7].
Khái niệm chính quyền địa phương có thể được tiếp cận theo nghĩa
rộng và nghĩa hẹp.

Theo nghĩa rộng, “chính quyền địa phương” được hiểu là “hệ thống
các cơ quan nhà nước ở địa phương, gồm cả hệ thống cơ quan đại diện (cơ
quan quyền lực nhà nước) ở địa phương, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp
của địa phương đó.
Theo nghĩa hẹp, “chính quyền địa phương” được hiểu gồm cơ quan
đại diện (cơ quan quyền lực nhà nước) và cơ quan hành pháp của địa phương.
Trong luận văn này, khái niệm “chính quyền địa phương” được hiểu
theo nghĩa hẹp, nghĩa là chính quyền địa phương gồm cơ quan quyền lực nhà
nước và cơ quan hành pháp của địa phương đó.
Ở Việt Nam, theo Điều 69 Hiến pháp năm 2013: Quốc hội là cơ quan
có quyền lập hiến, lập pháp vì vậy quyền lập pháp không được phân xuống

8


các đơn vị hành chính, hay địa phương không có quyền lập pháp. Quyền tư
pháp được thực hiện theo nguyên tắc: Khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm độc
lập và chỉ tuân theo pháp luật (theo Điều 103, Hiến pháp năm 2013), nhân
danh nhà nước và nhân dân để phán quyết, không phụ thuộc vào bất cứ cơ
quan hoặc cấp hành chính nào. Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan có chức
năng thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp (theo Điều
107, Hiến pháp năm 2013) khi thực hiện hai chức năng này, Viện kiểm sát
nhân danh nhà nước. Như vậy, quyền tư pháp được thực hiện chủ yếu bởi
Tòa án, là thiết chế nhà nước, không phải thiết chế của cộng đồng dân cư
lãnh thổ địa phương, hay địa phương không có quyền tư pháp. Trong khi đó
quyền hành pháp được triển khai xuống các đơn vị hành chính nhà nước
trong mối quan hệ chặt chẽ với quyền tự chủ, tự quản của dân cư mỗi cộng
đồng hành chính - lãnh thổ. Chính vì vậy ở Việt Nam khi nhắc đến chính
quyền địa phương thường được hiểu mặc định gồm HĐND và UBND và là
cơ quan thực thi quyền hành pháp được tổ chức theo nguyên tắc do nhân dân

địa phương bầu ra hoặc được thành lập thông qua cơ quan đại điện của nhân
dân ở địa phương theo quy định của pháp luật; tổ chức và hoạt động theo
nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo
quy định của pháp luật; giải quyết các vấn đề của địa phương theo quy định
của Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và có
sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân ở địa phương với lợi ích của Nhà
nước.
Theo quy định của Hiến Pháp năm 2013 và Luật tổ chức Chính quyền
địa phương năm 2015, hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta chia thành
3 cấp là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Ngoài ra, tùy điều kiện, hoàn cảnh cụ
thể Quốc hội có thể quyết định thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Chính quyền địa phương mỗi cấp (kể cả đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt)

9


đều gồm có HĐND và UBND, có chức năng quản lý tập trung, thống nhất
mọi lĩnh vực đời sống xã hội trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền
được pháp luật quy định: Kinh tế, chính trị, an ninh quốc phòng, văn hóa, xã
hội...
Từ những điều nêu trên có thể hiểu: Chính quyền địa phương là một bộ
phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất, bao gồm HĐND và
UBND các cấp theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của
đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết
hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
1.1.2. Quan niệm về chính quyền huyện miền núi
1.1.2.1. Khái niệm chính quyền huyện miền núi
Chính quyền địa phương luôn gắn với địa bàn lãnh thổ hay đơn vị hành
chính nhất định. Về việc phân chia các loại đơn vị hành chính, các quốc gia
trên thế giới có cách phân chia không hoàn toàn giống nhau mà có khác biệt

nhất định, tùy thuộc vào truyền thống, tập quán, phương thức và hiệu quả
quản lý nhà nước của mỗi quốc gia, mỗi khu vực lãnh thổ. Ở Việt Nam, theo
quy định của Hiến pháp năm 2013, các đơn vị hành chính được phân định
như sau:
- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
- Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; Thành phố trực
thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;
- Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia
thành phường và xã; quận chia thành phường.
- Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.
Huyện là một trong các loại đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay
được hình thành ở khu vực nông thôn, về cơ cấu tổ chức mỗi đơn vị huyện
thường gồm một số xã và thị trấn tạo thành một không gian lãnh thổ có ranh

10


giới địa lý xác định. Việc hình thành đơn vị hành chính huyện là cần thiết để
thực thi những nhiệm vụ quản lý nhà nước cụ thể với vị trí là cấp hành chính
trung gian giữa tỉnh và xã để đảm bảo kết quả và nâng cao hiệu lực, hiệu quả
của nền hành chính nhà nước. Sự tồn tại của đơn vị hành chính huyện là cần
thiết vì những lý do sau:
Một là, đơn vị hành chính tỉnh, với vị trí là đơn vị hành chính cơ bản
của một quốc gia, thường có quy mô tương đối lớn nên bộ máy chính quyền
tỉnh nói chung còn xa dân, khó thực hiện tốt nhiệm vụ cụ thể của quản lý nhà
nước và cung ứng dịch vụ công cho người dân địa phương nếu không có một
cấp hành chính trung gian, như là cánh tay nối dài của bộ máy hành chính
tỉnh ở các bộ phận khác nhau trên địa bàn tỉnh.
Hai là, đơn vị hành chính xã, thị trấn với vị trí là đơn vị hành chính cơ
sở, thường có quy mô tương đối nhỏ, bị hạn chế về nguồn lực, tiềm năng. Bộ

máy hành chính xã, thị trấn không đủ khả năng và điều kiện giải quyết mọi
nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước và cung ứng dịch vụ trên địa bàn.
Điều đó đòi hỏi phải có một cấp hành chính trên xã, thị trấn để thực thi những
công việc của quản lý nhà nước mà từng xã riêng lẻ không đảm bảo thực hiện
được.
Xuất phát từ những lý do trên, sự tồn tại của đơn vị hành chính huyện
cũng như chính quyền huyện là cần thiết và hợp lý [42, tr.18].
Căn cứ vào những tiêu chí cụ thể về vị trí địa lý, địa hình tự nhiên,
trình độ dân cư, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa, đặc thù về quốc
phòng, an ninh... để xác định một đơn vị hành chính huyện thuộc khu vực nào
(đồng bằng, miền núi, trung du hay hải đảo). Việt Nam có 3/4 diện tích là đồi
núi và trung du, do đó đại đa số các đơn vị hành chính trên lãnh thổ nước ta
đều thuộc khu vực miền núi, trung du, với những đặc điểm là vùng có địa
hình không bằng phẳng, chủ yếu là đồi và các dãy núi phân bố từ thấp đến

11


cao. Nhìn chung địa hình khu vực miền núi thường bị chia cắt, dân cư phân
bố tập trung không đồng đều, có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số cùng sinh
sống, trình độ dân trí, trình độ phát triển kinh tế - xã hội, cơ sở hạ tầng còn có
sự chênh lệch giữa vùng thấp và vùng cao.
Hiện nay chưa có một khái niệm quy định cụ thể về chính quyền huyện
miền núi, tuy nhiên có thể hiểu một cách khái quát như sau: Chính quyền
huyện miền núi là cấp chính quyền được tổ chức ở đơn vị hành chính huyện
miền núi, bao gồm HĐND và UBND huyện nhằm quản lý các lĩnh vực của
đời sống xã hội ở địa bàn lãnh thổ miền núi nhất định, trên cơ sở nguyên tắc
tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với
lợi ích chung của cả nước.
1.1.2.2. Vị trí, vai trò của chính quyền huyện miền núi

Nếu xét từ góc độ vị trí của chính quyền huyện miền núi trong cơ cấu
tổ chức bộ máy nhà nước có thể thấy rằng chính quyền huyện miền núi cũng
như chính quyền cấp huyện nói chung vừa có vị trí phụ thuộc vừa có vị trí
độc lập.
Vị trí phụ thuộc của chính quyền huyện miền núi được xác định trên cơ
sở quan niệm tính chất hoạt động của chính quyền cấp huyện, dù đó là hoạt
động của HĐND hay UBND đều là hoạt động chấp hành. Mặt khác, trong cơ
cấu chính quyền huyện miền núi, UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở
huyện miền núi và là một bộ phận trong hệ thống hành chính nhà nước thống
nhất mà đứng đầu là Chính phủ. Với vị trí này chính quyền huyện chịu sự
lãnh đạo của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Trung ương, tỉnh) và
chịu trách nhiệm trước các cơ quan này trong phạm vi và mức độ phân cấp,
phân quyền theo luật định.
Vị trí độc lập của chính quyền huyện miền núi được thể hiện chủ yếu
trong địa vị pháp lý của HĐND huyện và phạm vi quyền tự chủ được phân

12


cấp quản lý. HĐND huyện miền núi không chỉ là cơ quan quyền lực nhà
nước ở địa phương, mà còn là cơ quan đại diện cho quyền, ý chí, nguyện
vọng của nhân dân ở địa phương miền núi. Do vậy, HĐND là cơ quan của địa
phương, độc lập quyết định các vấn đề trên địa bàn lãnh thổ theo các mức độ
khác nhau trong phạm vi quyền tự chủ của huyện miền núi.
Xét về vai trò của chính quyền huyện miền núi, trước hết phải xuất
phát từ cơ cấu tổ chức của chính quyền huyện miền núi là để nhằm thực hiện
tốt công tác quản lý nhà nước của cấp trên đồng thời, trực tiếp đáp ứng nhu
cầu đời sống của cộng đồng dân cư trên địa bàn huyện. Chính quyền huyện
miền núi vừa đóng vai trò là cầu nối trong mối quan hệ giữa cộng đồng dân
cư trong phạm vi lãnh thổ với trung ương và chính quyền tỉnh trong tổng thể

lợi ích của quốc gia, vừa là trung gian truyền tải các chính sách của trung
ương và chính quyền tỉnh đến chính quyền các xã, thị trấn. Do vậy, sự tồn tại
của chính quyền huyện miền núi là cần thiết với vai trò là cấp hành chính
trung gian giữa chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp xã để triển khai thực
hiện các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên đến chính quyền các xã,
thị trấn đạt hiệu quả, cũng như tạo điều kiện để nhân dân trên địa bàn huyện
tự quyết những vấn đề có liên quan đến đời sống của mình.
Chính quyền huyện miền núi là một pháp nhân công quyền, có tổ chức
bộ máy để thực thi nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, có ngân sách, có tài
sản riêng và hoạt động độc lập tương đối trong phạm vi khuôn khổ quy định
của pháp luật [39, tr.58].
1.1.2.3. Đặc trưng của chính quyền huyện miền núi
Từ những đặc thù của loại hình lãnh thổ khu vực miền núi, chính
quyền huyện miền núi có những đặc điểm đặc trưng sau:
- Chính quyền huyện miền núi thường được tổ chức ở một đơn vị hành
chính lãnh thổ tương đối rộng lớn, rộng hơn nhiều lần so với chính quyền tổ

13


chức ở đồng bằng hoặc đô thị cho nên địa bàn quản lý rộng, do đặc trưng của
khu vực miền núi là diện tích lớn, dân cư lại phân bố thưa thớt, không tập
trung.
- Bên dưới chính quyền huyện miền núi chủ yếu là chính quyền các xã,
trong đó có nhiều xã là xã vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã
hội đặc biệt khó khăn, thường chỉ có một vài khu vực trung tâm tập trung ở
vùng thấp, trung du và được tổ chức là chính quyền thị trấn.
- Do có trình độ dân cư và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội không
đồng đều nhất là ở khu vực vùng sâu, vùng xa có đông đồng bào dân tộc
thiểu số sinh sống, chính quyền huyện miền núi thường nhận được những

chương trình, chính sách ưu tiên, khuyến khích phát triển của nhà nước.
- Tổ chức bộ máy của chính quyền huyện miền núi có những khác biệt
để phù hợp với đặc trưng của khu vực này, có những cơ quan chuyên môn
được tổ chức riêng ở khu vực miền núi để thực hiện những chức năng chuyên
biệt.
- Trình độ đào tạo, chất lượng và năng lực thực thi công vụ của đội ngũ
cán bộ, công chức huyện miền núi nói chung và các xã, thị trấn thuộc huyện
miền núi còn chưa cao, đặc biệt khó thu hút nguồn nhân lực có chất lượng về
công tác tại các khu vực đặc biệt khó khăn.
1.1.2.4. Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền huyện miền núi
Chức năng, nhiệm vụ của một cấp chính quyền là những chức trách và
nhiệm vụ mà chính quyền đó đảm nhiệm do hiến pháp và pháp luật quy định,
phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Ở Việt Nam, cả HĐND và UBND đều cùng có chức năng chấp hành
pháp luật tại địa phương, quản lý địa phương theo quy định của pháp luật.
HĐND với tính chất là cơ quan đại diện, cơ quan tập thể có phương thức hoạt
động theo kỳ họp, ra nghị quyết về các vấn đề xây dựng địa phương và giám

14


sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội, đơn
vị vũ trang và công dân ở địa phương. UBND là cơ quan hoạt động thường
xuyên, có trách nhiệm cùng với thường trực HĐND tổ chức hoạt động của
HĐND, tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND và được HĐND giao
giải quyết những công việc của HĐND giữa hai kỳ họp, trừ những nhiệm vụ
chỉ do HĐND quyết định. Mặt khác UBND là cơ quan thực hiện quyền quản
lý nhà nước ở địa phương, có nhiệm vụ tổ chức thi hành các quyết định, chỉ
thị của cấp trên. Với những chức năng này, UBND tồn tại với tư cách là cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương. UBND các cấp lập thành bộ máy

hành chính nhà nước ở địa phương, cùng với Chính phủ và các Bộ tạo thành
bộ máy hành chính nhà nước thống nhất.
Hiện nay chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền địa phương
được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Đối với
chính quyền huyện miền núi, về cơ bản có chức năng, nhiệm vụ như chính
quyền địa phương ở huyện, bao gồm các chức năng, nhiệm vụ chính sau:
- Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa
bàn huyện.
- Quyết định những vấn đề của huyện trong phạm vi được phân quyền,
phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên
quan.
- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp
trên ủy quyền.
- Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
cấp xã.
- Chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương cấp tỉnh về kết quả
thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở huyện.

15


- Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền
làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát
triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn huyện [16,
tr.34].
Từ những nhiệm vụ chính trên có thể thấy chính quyền huyện miền núi
có ba chức năng cơ bản: (1) Tổ chức thực hiện pháp luật và các quyết định
hành chính của cơ quan nhà nước cấp trên tại địa bàn quản lý; (2) Phối hợp
với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ của trung
ương, của tỉnh trên địa bản; (3) Thực hiện các nhiệm vụ mang tính tự quản

của địa phương, đặc biệt là tổ chức cuộc sống cộng đồng, bảo đảm an ninh
chính trị, trật tự an toàn xã hội. Trong đó, quyết định các biện pháp để tổ
chức thực hiện pháp luật và các quyết định hành chính của cấp trên ở địa bàn
là nhiệm vụ trước tiên và quan trọng nhất của chính quyền huyện miền núi
nhằm tạo ra điều kiện và môi trường thuận lợi cho xã hội miền núi phát triển,
người dân các dân tộc tổ chức tốt đời sống vật chất và tinh thần theo pháp
luật. Điều kiện và môi trường bao gồm quy hoạch xây dựng kết cấu hạ tầng,
quy hoạch sử dụng đất, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, bảo đảm an toàn giao
thông, giải quyết các công việc cho người dân và doanh nghiệp như cấp phép,
đăng ký kinh doanh, cho thuê đất, hộ tịch, hộ khẩu, đất đai, tài sản công...
Đây là loại công việc mang tính chấp hành của UBND huyện miền núi do đó
chủ yếu là quyết định các biện pháp để thực hiện. Bên cạnh đó, những công
việc mang tính tự quản của huyện của là phần việc quan trọng của chính
quyền huyện miền núi, đặc biệt là đối với HĐND huyện, cơ quan đại diện
cho nhân dân để bàn, quyết định các công việc của dân, người dân có thể trực
tiếp thông qua đại biểu do mình bầu ra để thực hiện và bảo vệ quyền làm chủ
của mình. Do đó, các công việc liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của
người dân ở huyện miền núi phải được HĐND quyết định như: việc phân bổ

16


và quyết định các nguồn thu trên địa bàn ngoài các nguồn thu của trung ương,
của tỉnh, quyết định việc chi tiêu, quyết toán ngân sách; quyết định các công
trình đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng bằng ngân sách địa phương, hoặc ngân
sách nhà nước hỗ trợ, những công trình nằm gọn trên địa bàn và phục vụ cho
nhân dân trên địa bàn; quyết định kế hoạch sử dụng đất, huy động sự đóng
góp của nhân dân, tổ chức các hoạt động dịch vụ công...
1.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện
miền núi

1.2.1. Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi theo
Hiến pháp năm 1946
Ngay sau khi nước Việt nam Dân chủ cộng hòa được thành lập, để xây
dựng cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương,
thay mặt Chính phủ lâm thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành hai Sắc
lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương: Sắc lệnh số 63 ngày
22/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số
77 ngày 21/12/1945 về tổ chức HĐND và UBHC thành phố, khu phố.
Theo Sắc lệnh số 63, để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương
trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: HĐND và UBHC. HĐND do
dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho
dân. UBHC do các HĐND bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho
dân vừa đại diện cho Chính phủ. Ở huyện, (bao gồm các huyện miền núi) chỉ
có UBHC. Ở mỗi huyện đặt một UBHC gồm có 3 ủy viên chính thức (1 Chủ
tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết. UBHC huyện do hội
viên các HĐND xã trong huyện bầu ra, hội viên HĐND xã nào bỏ phiếu ở xã
ấy. Lúc bầu thì thì bầu riêng Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Thư ký.
Đến ngày 09/11/1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp
đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương ở

17


nước ta. Theo Hiến pháp năm 1946, nước Việt Nam về phương diện hành
chính gồm có ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia
thành huyện, mỗi huyện chia thành xã. Về cơ bản tổ chức chính quyền ở mỗi
cấp hành chính nói chung và ở huyện nói riêng vẫn như 2 Sắc lệnh năm 1945
quy định. Ở huyện vẫn chỉ có UBHC do HĐND các xã bầu ra. Như vậy,
huyện chỉ là một cấp trung gian, đại diện cho chính quyền cấp trên trong mối
quan hệ với chính quyền cấp dưới nên không được coi là cấp chính quyền

hoàn chỉnh, không có cơ quan dân cử là HĐND, mà chỉ có UBHC.
Bầu ra

HĐND xã

UBHC huyện

Chủ tịch

Phó Chủ tịch

Thư ký

Ủy viên dự
khuyết

Văn phòng

Bộ phận
chuyên môn

Bộ phận
chuyên môn

Hình 1.1. Sơ đồ tổ chức và hoạt động chính quyền huyện miền núi theo
Hiến pháp 1946

18