Quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh hóa (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ MINH

QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN
HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ MINH

QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN
HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công

Mã số: 603404 03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. NGUYỄN THỊ THU VÂN

HÀ NỘI - 2016


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin đƣợc gửi lời cảm ơn trân trọng và sâu sắc nhất đến cô giáo
PGS.TS Nguyễn Thị Thu Vân - ngƣời đã tận tình giúp đỡ, hƣớng dẫn cho tôi
trong suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện đề tài này.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn các thầy, cô giáo công tác tại Học viện
Hành chính Quốc Gia đã truyền dạy những kiến thức quí báu, tạo điều kiện
giúp đỡ tôi trong quá trình học tập tại Học viện và truyền đạt những kinh
nghiệm cho luận văn hoàn thành đƣợc thuận lợi.
Đồng thời tôi xin gửi lời cảm ơn Lãnh đạo UBND tỉnh, Văn phòng
UBND tỉnh, đồng nghiệp trong cơ quan Văn phòng UBND tỉnh đã tạo điều
kiện về mặt thời gian để tôi tham gia và hoàn thành khóa học một cách tốt
nhất. Cảm ơn gia đình và bạn bè những ngƣời luôn ở bên và động viên, giúp
đỡ tôi những lúc khó khăn.
Xin trân trọng cảm ơn!
Hà Nội, ngày 15 tháng 9 năm 2016

Nguyễn Thị Minh


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết
quả nêu trong luận văn là trung thực và chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất

kỳ công trình nào khác.
Tác giả

Nguyễn Thị Minh


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

VBHC

Văn bản hành chính


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ...........................................................................................................1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN
HÀNH CHÍNH .................................................................................................7
1.1. Khái quát về văn bản hành chính............................................................ 7
1.1.1. Khái niệm văn bản hành chính..........................................................7
1.1.2. Các loại văn bản hành chính ..........................................................10
1.1.3. Những yêu cầu về kỹ thuật soạn thảo văn bản hành chính .............16
1.2. Văn bản hành chính trong hoạt động quản lý của UBND cấp tỉnh ...... 23
1.2.1. Vai trò của văn bản hành chính trong hoạt động quản lý tại UBND
cấp tỉnh ......................................................................................................23
1.2.2. Thẩm quyền ban hành văn bản hành chính tại UBND cấp tỉnh .....26
1.2.3. Hệ thống văn bản hành chính tại UBND cấp tỉnh ..........................27
1.3. Quy trình ban hành văn bản hành chính ............................................... 28
1.3.1. Khái niệm quy trình và quy trình ban hành văn bản hành chính ...28
1.3.2. Quy trình chung ban hành văn bản hành chính ..............................29
1.3.3. Sự cần thiết phải xây dựng và tuân thủ quy trình ban hành văn bản
hành chính tại UBND cấp tỉnh ..................................................................33
1.4 Các yếu tố ảnh hƣởng tới việc đảm bảo thực hiện quy trình ban hành
văn bản hành chính ...................................................................................... 35
1.4.1 Các quy chế, quy định ......................................................................35
1.4.2 Đội ngũ cán bộ, công chức...............................................................35


1.4.3 Bộ máy làm việc ...............................................................................36
1.4.4 Thiết bị, cơ sở vật chất .....................................................................37
1.4.5 Ứng dụng công nghệ thông tin .........................................................37
1.4.6 Áp dụng hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn Quốc gia
TCVN ISO 9001:2008 ...............................................................................38
Tiểu kết Chƣơng 1 ..........................................................................................39
Chƣơng 2 THỰC TRẠNG QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH

CHÍNH TẠI UBND TỈNH THANH HÓA...................................................41
2.1. Khái quát chung về tỉnh Thanh Hóa ..................................................... 41
2.1.1. Điều kiện tự nhiên ...........................................................................41
2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội ................................................................43
2.1.3. Tổ chức bộ máy của UBND tỉnh Thanh Hóa ..................................49
2.2. Thực trạng xây dựng và tuân thủ quy trình ban hành văn bản hành
chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa ................................................................. 51
2.2.1. Số lượng văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa ..............51
2.2.2. Thực trạng xây dựng quy trình ban hành văn bản hành chính tại
UBND tỉnh Thanh Hóa ..............................................................................54
2.3. Các lỗi thƣờng gặp trong quá trình ban hành văn bản hành chính........... 60
2.4. Đánh giá tác động của việc tuân thủ quy trình đến chất lƣợng ban hành
văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa .......................................... 61
2.4.1. Về chất lượng ban hành văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh
Hóa ............................................................................................................62
2.4.2. Về thể thức văn bản hành chính ban hành tại UBND tỉnh Thanh Hóa ..67
2.5. Nhận xét chung ..................................................................................... 71
2.5.1. Về ưu điểm .......................................................................................72
2.5.2. Về một số tồn tại .............................................................................73
2.5.3. Nguyên nhân của những tồn tại ......................................................74


Tiểu kết chƣơng 2 ...........................................................................................76
Chƣơng 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH BAN
HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH TẠI UBND TỈNH THANH HÓA .....77
3.1. Cơ sở để đề xuất các giải pháp xây dựng Quy trình ban hành văn bản
hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa ........................................ 77
3.1.1. Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn cần xây dựng một quy trình ban
hành văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa ..............77
3.1.2. Xuất phát từ những quy định của pháp luật liên quan đến quy trình

ban hành văn bản hành chính ...................................................................78
3.2. Các giải pháp ........................................................................................ 79
3.2.1. Xây dựng lại Quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân tỉnh và Văn
phòng UBND tỉnh Thanh Hóa...................................................................79
3.2.2. Xây dựng quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ủy ban nhân
dân tỉnh Thanh Hóa...................................................................................80
3.2.3. Tăng cường giáo dục nâng cao nhận thức về công tác soạn thảo,
ban hành và quản lý văn bản cho cán bộ, công chức công tác tại Ủy ban
nhân dân tỉnh Thanh Hóa..........................................................................89
3.2.4. Ứng dụng công nghệ thông tin vào quy trình ban hành văn bản
hành chính để rút ngắn thời gian thực hiện quy trình soạn thảo, ban hành
và quản lý văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa ......................90
3.2.5. Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ soạn thảo, ban hành
và quản lý văn bản hành chính..................................................................91
3.2.6. Mẫu hóa các văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa .......92
Tiểu kết chƣơng 3 ...........................................................................................94
KẾT LUẬN .....................................................................................................95
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................97
PHỤ LỤC ......................................................................................................100


DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU
Sơ đồ 2.1 Hệ thống văn bản của UBND tỉnh Thanh Hóa ..............................27
Sơ đồ 2.2 Quy trình ban hành văn bản hành chính hiện đang thực hiện tại
UBND tỉnh Thanh Hóa.....................................................................................55
Biểu đồ 2.1 Tổng số văn bản hành chính theo các năm của UBND tỉnh Thanh
Hóa ...................................................................................................................52
Bảng 2.1. Thống kê số lượng ban hành văn bản từ năm 2012 đến 30/6/2016
tại UBND tỉnh Thanh Hóa ...............................................................................53
Bảng 2.2 Tỉ lệ văn bản mắc lỗi các năm từ 2012-30/6/2016. ..........................62

Bảng 3.3. Các bước hình thành Văn bản hành chính ......................................86
Bảng 3.4. Các bước hình thành văn bản hành chính .......................................88


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong công cuộc đổi mới toàn diện đất nƣớc, đồng thời với việc đổi mới
về kinh tế thì cải cách hành chính cũng đã và đang đƣợc tiến hành. Để đề ra
các đƣờng lối đẩy mạnh công cuộc đổi mới đất nƣớc trong điều hành công
việc không thể thiếu đƣợc công tác văn bản, nhất là trong giai đoạn hiện nay,
việc xây dựng và ban hành văn bản hành chính càng giữ một vị trí quan trọng,
đặc biệt là các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng.
Văn bản là phƣơng tiện dùng để ghi lại và truyền đạt thông tin, nó giữ vai
trò quan trọng không thể thiếu trong hoạt động đời sống xã hội. Trong hoạt động
quản lý nhà nƣớc, văn bản còn đƣợc thể hiện tính quyền lực, trình độ quản lý,
tính trang trọng, uy nghiêm của nhà nƣớc, của một quốc gia dân tộc. Các cơ quan
từ Trung ƣơng đến địa phƣơng đều sử dụng văn bản nhƣ những phƣơng tiện chủ
yếu, là cơ sở pháp lý để điều hành công việc. Văn bản hành chính nhà nƣớc
không những là phƣơng tiện chủ yếu, là cơ sở pháp lý mà còn thể hiện mối quan
hệ giữa cơ quan nhà nƣớc với nhau, và giữa cơ quan nhà nƣớc với các tổ chức,
công dân, thể hiện phƣơng thức, lề lối làm việc của từng cơ quan.
Thanh Hóa là tỉnh nằm ở Bắc Trung Bộ, cách thủ đô Hà Nội 154km về
phía Nam và cách thành phố Hồ Chí Minh 1.560km về phía Bắc. Phía Nam
giáp tỉnh Nghệ An; phía Bắc giáp với 3 tỉnh: Sơn La, Hòa Bình và Ninh Bình;
phía Tây giáp với nƣớc CHDCND Lào, với đƣờng biên giới dài 192km; phía
Đông là Vịnh Bắc Bộ với chiều dài 102km bờ biển. Diện tích tự nhiên là
11.130km2; toàn tỉnh có 27 đơn vị hành chính cấp huyện và tƣơng đƣơng
(gồm 1 thành phố, 02 thị xã và 24 huyện) với 637 xã, phƣờng, thị trấn; dân số
gần 3,5 triệu ngƣời, đứng thứ 3 cả nƣớc, sau thủ đô Hà Nội và thành phố Hồ
Chí Minh. Với nhiều đặc điểm riêng biệt, Thanh Hóa đƣợc ví nhƣ một “Việt

1


Nam thu nhỏ”. Chính vì đặc điểm đó mà tại UBND tỉnh Thanh Hóa hàng năm
có số lƣợng văn bản hành chính đƣợc ban hành rất lớn (năm 2015 là 22.214
văn bản). Tại UBND tỉnh Thanh Hóa cũng đã chú trọng đến công tác ban
hành văn bản hành chính, Văn phòng UBND tỉnh Thanh Hóa đã ban hành
Quyết định “Ban hành Quy định về lập hồ sơ trình giải quyết công việc, phát
hành văn bản, lƣu trữ và tra cứu hồ sơ của Văn phòng UBND tỉnh”. Tuy
nhiên, Văn phòng UBND tỉnh Thanh Hóa chƣa xây dựng đƣợc quy trình ban
hành văn bản hành chính cụ thể, chi tiết, chính vì vậy, công tác ban hành văn
bản hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa vẫn chƣa phát huy hết
hiệu lực, hiệu quả. Vẫn tồn tại một số văn bản sai thể thức, lỗi kỹ thuật trình
bày, các văn bản hành chính vẫn còn lỗi chính tả, một số quyết định (cá biệt)
căn cứ sai Luật chính quyền địa phƣơng, tên loại văn bản không phù hợp với
nội dung thông tin mà văn bản chứa đựng, sử dụng các từ viết tắt sai quy định,
dùng Công văn của Văn phòng UBND tỉnh để đính chính nội dung của các
Quyết định do Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND tỉnh đã ký ban hành nhƣng
sai sót về nội dung...
Nhằm giải quyết những hạn chế trên đồng thời tìm ra biện pháp nâng cao
hiệu quả trong công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản hành chính tại
Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa, phục vụ tốt cho công tác quản lý nhà nƣớc
tại địa phƣơng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý nhà nƣớc
thì việc nghiên cứu quy trình ban hành văn bản hành chính tại UBND tỉnh
Thanh Hóa là hết sức cần thiết để cải cách nền hành chính, nâng cao năng lực
quản lý nhà nƣớc, nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong cải cách thủ tục hành
chính, thu hút nhiều nhà đầu tƣ góp phần xây dựng tỉnh Thanh Hóa phát triển
hơn nữa. Đó chính là lý do tôi lựa chọn đề tài: “Quy trình ban hành văn bản
hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa”.

2


2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Hoạt động nghiên cứu công tác soạn thảo văn bản đã và đang là đề tài thu
hút sự quan tâm nghiên cứu của nhiều nhà khoa học trong và ngoài nƣớc, các
thầy cô giáo cũng nhƣ các học viên. Tiêu biểu là các công trình khoa học:
Hƣớng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc của PGS.TS Lƣu
Kiếm Thanh, Nhà xuất bản Thống kê, H. 2001; Soạn thảo, ban hành và quản
lý văn bản quản lý nhà nƣớc của Tạ Hữu Ánh; Soạn thảo và ban hành văn bản
của cơ quan, tổ chức của Tạ Hữu Ánh (Nxb. Lao động 2008); Một số vấn đề
về văn bản quản lý nhà nƣớc, Lƣu trữ - Lịch sử và quản lý hành chính của
GS.TSKH Nguyễn Văn Thâm (Nxb Chính trị - Hành chính 2011)...
Bên cạnh các sách, giáo trình còn có nhiều khóa luận tốt nghiệp, luận văn
cao học, luận án tiến sĩ: “Hoàn thiện quy trình ban hành văn bản quy phạm
pháp luật tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn” của Nguyễn Công
Hiền (Học viện Hành chính, 2013); “Hoàn thiện quy trình ban hành văn bản
hành chính tại Trƣờng Cao đẳng sƣ phạm Trung ƣơng” của Đặng Anh Minh
(Học viện Hành chính, 2013); “Hoàn thiện quy trình ban hành văn bản quản lý
nhà nƣớc của hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc” của Hà Quang Thanh
(Học viện Hành chính, 2010); “Nâng cao chất lƣợng ban hành văn bản quản lý
nhà nƣớc của Ủy ban nhân dân quận Hoàn Kiếm, thành phố Hà Nội” của
Nguyễn Quốc Hoàn (Học viện Hành chính, 2015); “Nâng cao chất lƣợng ban
hành văn bản quản lý nhà nƣớc của Ủy ban nhân dân cấp huyện thành phố Hà
Nội” của Vũ Đình Lãm (Học viện Hành chính, 2012); “Hoàn thiện quy trình
ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phƣơng cấp tỉnh”, tác giả Hà Quang Thanh, 2008 và hàng loạt các bài tạp chí
viết về văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc, văn bản hành chính nhà nƣớc.
Nhìn chung, các công trình và tài liệu khoa học đều có chất lƣợng khoa

học và giá trị sử dụng, ứng dụng cao. Tuy nhiên, hầu hết các công trình trên
3


còn mang tính khái quát cao, chƣa tập trung giải quyết các vấn đề thực tiễn tại
các đơn vị. Đặc biệt, chƣa có công trình nào nghiên cứu về quy trình ban hành
văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa. Chính vì vậy, việc
nghiên cứu quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh
Thanh Hóa là hết sức cần thiết, đặc biệt, trong giai đoạn hiện nay khi tỉnh
Thanh Hóa đang tiến hành cải cách hành chính cũng nhƣ đang cải cách thủ tục
hành chính để thu hút các nhà đầu tƣ về tỉnh.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1 Mục đích của luận văn:
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn để đƣa ra những phƣơng
hƣớng và giải pháp hoàn thiện quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ủy
ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa, đáp ứng yêu cầu đổi mới và cải cách hành
chính tại tỉnh Thanh Hóa.
3.2 Nhiệm vụ của luận văn:
Để đạt đƣợc mục đích trên, luận văn thực hiện một số nhiệm vụ sau:
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận văn bản quản lý nhà nƣớc và văn bản hành
chính nói riêng tại UBND tỉnh Thanh Hóa.
- Tìm hiểu, phân tích những cơ sở khoa học và thực tiễn về quy trình ban
hành văn bản hành chính.
- Phân tích thực trạng quy trình văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân
tỉnh Thanh Hóa. Đồng thời, đề xuất một số giải pháp trong quy trình ban hành
văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1 Đối tượng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu là quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ủy
ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa.

4


4.2 Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: Căn cứ vào đề tài luận văn, tác giả chủ yếu
nghiên cứu quy trình ban hành văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa.
- Phạm vi thời gian: Trong điều kiện nghiên cứu và thời gian có hạn,
phạm vi đề tài tập trung nghiên cứu việc ban hành văn bản hành chính nhà
nƣớc của UBND tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn 2012 - 2015 và 6 tháng đầu
năm 2016.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
5.1 Phương pháp luận
Đề tài đƣợc tiến hành dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác - Lê nin về
Nhà nƣớc và Pháp luật; hệ thống các quan điểm chỉ đạo, định hƣớng của Đảng
và Nhà nƣớc trong sự nghiệp đổi mới; đồng thời xuất phát từ thực tiễn tình
hình ban hành văn bản hành chính tại Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa.
5.2 Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn đã sử dụng một
số phƣơng pháp nghiên cứu cơ bản sau:
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Việc nghiên cứu luận văn dựa trên
kết quả phân tích các tài liệu, công trình nghiên cứu có liên quan đến việc ban
hành văn bản hành chính. Đây là phƣơng pháp nghiên cứu đƣợc sử dụng chủ
yếu để xây dựng cơ sở lý luận của luận văn. Thông qua phân tích các tài liệu
có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến việc ban hành văn bản hành chính
nhà nƣớc, tác giả có thể hình thành hệ thống cơ sở lý luận theo cách tiếp cận
riêng và cung cấp cơ sở cho việc đánh giá thực trạng, đề xuất các giải pháp
cho việc ban hành văn bản hành chính.
- Phương pháp phân tích - tổng hợp: Phƣơng pháp này đƣợc thực hiện
nhằm xử lý theo trình tự khoa học, logic các thông tin, số liệu đã thu thập

đƣợc về việc ban hành văn bản hành chính, sau đó tiến hành tổng hợp để đƣa
ra kết luận phù hợp. Phƣơng pháp này chủ yếu thực hiện để xây dựng cơ sở lý

5


luận và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả việc ban hành văn
bản quản lý hành chính nhà nƣớc tại UBND tỉnh Thanh Hóa.
+ Phương pháp quan sát: Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng nhằm thu thập
thông tin tại UBND tỉnh Thanh Hóa. Những thông tin thu thập đƣợc thông
qua phƣơng pháp quan sát đƣợc tác giả phân tích, đánh giá để làm rõ thực
trạng về việc ban hành văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa.
+ Phương pháp thống kê: Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng trên cơ sở
phần mềm quản lý văn bản, hồ sơ công việc của UBND tỉnh Thanh Hóa,
thống kê những văn bản đã đƣợc ban hành qua các năm, qua đó nắm rõ những
loại văn bản nào là đối tƣợng nghiên cứu của luận văn, thống kê số lƣợng văn
bản qua từng năm, cung cấp thông tin cho luận văn đƣợc đầy đủ hơn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1 Ý nghĩa lý luận: Góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận về quy trình ban
hành văn bản hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa.
6.2 Ý nghĩa thực tiễn: Phân tích thực trạng quy trình ban hành văn bản
hành chính, rút ra những ƣu điểm, hạn chế trong quy trình ban hành văn bản
hành chính tại UBND tỉnh Thanh Hóa, từ đó đƣa ra các giải pháp trong quy
trình ban hành văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa cũng
nhƣ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nƣớc tại địa
phƣơng, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thanh Hóa.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phần phụ
lục, nội dung của luận văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng, bao gồm:
Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về quy trình ban hành văn bản hành chính tại

UBND cấp tỉnh.
Chƣơng 2: Thực trạng quy trình ban hành văn bản hành chính tại Uỷ
ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa.
Chƣơng 3: Một số giải pháp hoàn thiện quy trình ban hành văn bản
hành chính tại Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa
6


Chƣơng 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH
BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
1.1. Khái quát về văn bản hành chính
1.1.1. Khái niệm văn bản hành chính
1.1.1.1. Khái niệm văn bản
Quan niệm về văn bản, hiện nay có nhiều định nghĩa khác nhau nhƣ:
- Theo Đại từ điển Tiếng Việt, văn bản là sản phẩm của hoạt động giao
tiếp bằng ngôn ngữ, đƣợc ghi lại dƣới hình thức chữ viết. Nó thƣờng là “chuỗi
ký hiệu ngôn ngữ hay loại ký hiệu nào đó, tạo nên một chỉnh thể với ý nghĩa
trọn vẹn” [ 20, tr.1795].
- Trên giác độ quản lý nhà nƣớc, khái niệm văn bản đƣợc hiểu trên một
phạm vi rộng hơn, nó không chỉ là sản phẩm của hoạt động giao tiếp đƣợc ghi
lại dƣới hình thức chữ viết mà còn cả dƣới hình thức ký hiệu. Loại vật liệu
dùng để thể hiện các thông tin không chỉ là giấy mà còn mở rộng ra rất nhiều
loại chất liệu khác nhau: bản mã, bản khắc, văn bản điện tử. Theo PGS.TS
Lƣu Kiếm Thanh: “văn bản là phƣơng tiện ghi lại và truyền đạt thông tin bằng
một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định” [17, tr.13].
- Cách hiểu trên đây cũng thống nhất với cách hiểu của GS.TSKH
Nguyễn Văn Thâm: “văn bản là một phƣơng tiện ghi tin và truyền đạt thông
tin bằng một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định” [18, tr.32].
Ở đây, chúng tôi thống nhất sử dụng thuật ngữ “văn bản là phƣơng tiện ghi

tin và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ hay một loại ký hiệu nhất định” theo
quan điểm của Giáo trình kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản [15, tr.8].
1.1.1.2. Khái niệm văn bản quản lý nhà nước
Theo PGS. TS Lƣu Kiếm Thanh, “văn bản quản lý nhà nước là những
quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan
7


quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất
định và được nhà nước đảm bảo thực thi bằng những biện pháp khác nhau
nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội nhà nước hoặc giữa các cơ
quan nhà nước với các tổ chức và công dân”[17, tr.15].
Quan niệm “văn bản quản lý nhà nƣớc” nêu trên cũng thống nhất quan
niệm tại Giáo trình Kĩ thuật xây dựng và ban hành văn bản của Học viện Hành
chính, “Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý
thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành
theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm
bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan
hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức
và công dân”[15, tr.9].
Ở đây, chúng tôi thống nhất sử dụng thuật ngữ “văn bản quản lý nhà
nƣớc” theo quan điểm của Giáo trình Kĩ thuật xây dựng và ban hành văn bản
của Học viện Hành chính [15, tr.9].
1.1.1.3. Khái niệm văn bản quản lý hành chính nhà nước
Trên giác độ khoa học hành chính, quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc
hiểu là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật nhà
nƣớc đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con ngƣời nhằm
duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật, nhằm thực
hiện những chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc trong công cuộc xây dựng chủ
nghĩa xã hội và bảo vệ tổ quốc xã hội chủ nghĩa.

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc, văn bản vừa là công cụ
quản lý nhƣng cũng vừa là sản phẩm của hoạt động quản lý. Cơ quan hành
chính nhà nƣớc sử dụng văn bản để cụ thể hóa pháp luật, để hƣớng dẫn việc
thực hiện pháp luật cũng nhƣ là để áp dụng pháp luật vào giải quyết các nhiệm
vụ quản lý hành chính nhà nƣớc. Việc sử dụng văn bản quản lý trong giải

8


quyết công việc hàng ngày cũng là một cách phổ biến để các cơ quan hành
chính nhà nƣớc thực hiện các thẩm quyền cũng nhƣ chức năng, nhiệm vụ của
mình theo quy định của pháp luật.
“Văn bản quản lý hành chính nhà nước là một bộ phận của văn bản quản
lý nhà nước, bao gồm những văn bản của các cơ quan nhà nước (mà chủ yếu
là các cơ quan hành chính nhà nước) dùng để đưa ra các quyết định hành
chính hoặc chuyển tải các thông tin quản lý hành chính trong hoạt động chấp
hành và điều hành” [15, tr.9].
Từ những phân tích trên đây, chúng ta có thể hiểu văn bản quản lý hành
chính nhà nƣớc là những quyết định hoặc những thông tin quản lý thành văn
(được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành theo
thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ
quản lý hành chính nhà nước giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau
hoặc giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và công dân.
1.1.1.4. Khái niệm văn bản hành chính
Hiện nay chƣa có sự thống nhất quan niệm về văn bản hành chính. Trong
một số tài liệu, văn bản hành chính đƣợc hiểu theo nghĩa rộng, đồng nghĩa với
khái niệm văn bản quản lý nói chung; trong trƣờng hợp khác lại đƣợc sử dụng
đồng nghĩa với khái niệm văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc. Tuy nhiên,
thuật ngữ này bắt đầu đƣợc sử dụng chính thức trong Nghị định số
110/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 08 tháng 4 năm 2004 về công tác văn

thƣ. Theo Nghị định này, văn bản hình thành trong cơ quan, tổ chức gồm:
- Văn bản quy phạm pháp luật;
- Văn bản hành chính;
- Văn bản chuyên ngành;
- Văn bản của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.

9


Nhƣ vậy, văn bản hành chính là một trong bốn loại văn bản hình thành
trong các cơ quan, tổ chức (trong hệ thống cơ quan nhà nước cũng như trong
các tổ chức doanh nghiệp, tổ chức xã hội và xã hội - nghề nghiệp). Đây là
loại văn bản ghi lại và truyền đạt các quyết định cá biệt và thông tin quản lý
để phục vụ hoạt động điều hành các công việc hành chính cụ thể của các cơ
quan tổ chức. Văn bản hành chính bao gồm nhóm văn bản cá biệt và văn bản
hành chính thông thƣờng.
1.1.2. Các loại văn bản hành chính
Căn cứ Nghị định số 110/2004/NĐ - CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của
Chính phủ về công tác văn thƣ quy định các hình thức văn bản hành chính
gồm 23 loại văn bản. Tuy nhiên, ngày 08 tháng 02 năm 2010 Chính phủ ban
hành Nghị định số 09/2010/NĐ - CP về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của
Nghị định số 110/2004/NĐ - CP đã bổ sung thêm một số loại văn bản hành
chính, tổng cộng gồm 32 loại văn bản, cụ thể nhƣ sau: nghị quyết (cá biệt),
quyết định (cá biệt), chỉ thị, quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hƣớng
dẫn, chƣơng trình, kế hoạch, phƣơng án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ
trình, hợp đồng, công văn, công điện, bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thoả
thuận, giấy chứng nhận, giấy uỷ quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ
phép, giấy đi đƣờng, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thƣ công.
Đến nay, chƣa có quy định nào của Nhà nƣớc giải thích về tính chất nội dung
của các hình thức văn bản hành chính nêu trên, dẫn đến trong một số trƣờng

hợp khó xác định rõ sự khác nhau giữa một số loại văn bản nhƣ quy chế và
quy định; chƣơng trình, kế hoạch, đề án và dự án; công văn và thƣ công;
hƣớng dẫn và công văn hƣớng dẫn, biên bản, bản thỏa thuận, bản cam kết và
bản ghi nhớ...
Trên cơ sở đúc kết mang tính khoa học và qua thực tiễn sử dụng, có thể
giải nghĩa các hình thức văn bản này nhƣ sau:
10


Nghị quyết (cá biệt) là văn bản của cơ quan thẩm quyền chung để ghi lại
các quyết định đƣợc thông qua theo chế độ tập thể về chủ trƣơng, kế hoạch
liên quan đến một vấn đề cụ thể, cá biệt hay trong phạm vi nội bộ một cơ
quan, tổ chức.
Quyết định (cá biệt) là văn bản thể hiện ý chí của chủ thể có thẩm quyền,
mang tính áp dụng pháp luật nhằm làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các
mối quan hệ pháp lý cụ thể đối với đối tƣợng cụ thể hay đƣa ra quy tắc hành
vi nội bộ cơ quan, tổ chức.
Chỉ thị là văn bản của cấp trên truyền đạt mệnh lệnh xuống cấp dƣới để
đƣa ra các biện pháp cụ thể chỉ đạo, phối hợp, đôn đốc và kiểm tra hoạt động
của các cơ quan, đơn vị trực thuộc.
Quy chế là văn bản đƣợc ban hành kèm theo quyết định để quy định đầy
đủ và toàn diện về tổ chức và hoạt động, về lề lối làm việc, thủ tục, trình tự và
các mối quan hệ công tác của cơ quan, tổ chức nói chung hay của một hoạt
động nào đó.
Quy định là văn bản đƣợc ban hành kèm theo quyết định để đƣa ra tiêu
chuẩn, định mức kinh tế-kỹ thuật, quy tắc và cách thức giải quyết một công
việc trong hoạt động của cơ quan, tổ chức .
Thông cáo là văn bản của cơ quan, tổ chức cấp cao để thông tin về một
sự kiện, sự việc quan trọng, đƣợc cả xã hội quan tâm.
Thông báo là văn bản dùng để thông tin về một vấn đề để các cơ quan,

cá nhân có liên quan biết hoặc thực hiện.
Hướng dẫn là văn bản chỉ dẫn cụ thể về việc tổ chức thực hiện văn bản
của cơ quan cấp trên.
Chương trình là bản trình bày về mục tiêu, nội dung, giải pháp có tính
chất định hƣớng tổng thể cho những công việc, hoạt động trong một thời gian
nhất định của cơ quan, tổ chức. Theo nghĩa hẹp hơn, chƣơng trình là lịch trình
thực hiện một hoạt động cụ thể nào đó trong cơ quan, tổ chức.
11


Kế hoạch là bản dự kiến các hoạt động với mục tiêu, trình tự, thời hạn
tiến hành, phân công trách nhiệm để triển khai thực hiện chƣơng trình hay
thực hiện các công việc mang tính sự vụ thông thƣờng trong hành chính. Kế
hoạch có tính chất là sắp đặt trƣớc những việc sẽ làm có tính chất sự vụ hành
chính trong cơ quan, thực hiện chức năng chỉ đạo, hƣớng dẫn việc triển khai
thực hiện một chủ trƣơng, chính sách cho các cơ quan, đơn vị cấp dƣới nhằm
tạo ra việc thống nhất hành động, việc làm để đạt mục tiêu nhất định.
Đề án là bản dự kiến mang tính chuyên sâu về một hoạt động với định
hƣớng mục tiêu, trình tự, cách thức thực hiện, phân công trách nhiệm thực
hiện. Đề án không đƣa ra những định hƣớng chung, mang tính tổng quát nhƣ
chƣơng trình và cũng không trình bày về dự kiến công việc có tính chất sự vụ
cụ thể nhƣ kế hoạch mà đề xuất những vấn đề cụ thể có tính chuyên môn sâu
và định ra những đƣờng hƣớng cụ thể cho vấn đề chuyên môn đó. Đề án thuộc
loại văn bản đề xuất các ứng dụng về tổ chức các sự kiện mang tính hành
chính và thủ tục.
Dự án là văn bản trình bày dự kiến các hoạt động đƣợc liên kết và tổ chức
chặt chẽ, có thời điểm bắt đầu và kết thúc cụ thể, do cá nhân hoặc tổ chức thực
hiện, nhằm đạt đƣợc những mục đích cụ thể trong điều kiện ràng buộc về thời
gian, chi phí và kết quả hoạt động. Dự án là văn bản đề xuất các ứng dụng, giải
pháp thực hiện, tính hiệu quả kinh tế, thuộc nhóm công trình nghiên cứu ứng

dụng hoạt động liên quan về tài chính - kinh tế - khoa học kỹ thuật.
Phương án là văn bản hành chính đề xuất cách thức, phƣơng pháp có
tính chất kỹ thuật nghiệp vụ để thực hiện công việc trong điều kiện, hoàn cảnh
nhất định.
Báo cáo là văn bản dùng để trình bày về tình hình hoạt động của cơ quan,
tổ chức hoặc về một sự việc, một vấn đề nhất định thuộc phạm vi quản lý của
cơ quan, tổ chức.
12


Biên bản là văn bản dùng để ghi lại diễn biến sự việc đang xảy ra hoặc
tình trạng sự việc vừa xảy ra do những ngƣời có trách nhiệm thực hiện. Biên
bản là chứng cứ pháp lý để giải quyết vấn đề, vụ việc nào đó.
Tờ trình là văn bản dùng để đề xuất với cấp trên một vấn đề, đề nghị cấp
trên phê duyệt.
Hợp đồng là văn bản thoả thuận giữa hai hay nhiều bên về việc xác lập,
thay đổi hoặc chấm dứt các quyền lợi, nghĩa vụ của các bên trong một quan hệ
nhất định.
Công văn là văn bản của cơ quan, tổ chức để giao dịch, trao đổi thông
tin, chỉ đạo công việc trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các
chủ thể có thẩm quyền.
Thư công là văn bản của cá nhân thủ trƣởng cơ quan hay ngƣời có vị trí
chức danh nhất định trong cơ quan, tổ chức dùng để giao dịch việc công, xây
dựng và củng cố các mối quan hệ công chúng, với đối tác và khách hàng của cơ
quan, tổ chức. Thƣ công giống với công văn là đều là văn bản hành chính
không đề tên loại, đều đƣợc đăng ký vào sổ “văn bản đi” và nhằm mục đích
liên lạc, trao đổi thông tin. Tuy nhiên thƣ công khác với công văn ở chỗ, mục
đích nổi bật nhất của thƣ công là để liên hệ giao dịch với đối tác và khách hàng
của cơ quan, tổ chức, tạo dựng và củng cố các mối quan hệ công chúng. Thƣ
công nhấn mạnh vai trò, vị trí, uy tín của đích danh cá nhân thủ trƣởng cơ quan

hay ngƣời có vị trí chức danh nhất định trong cơ quan, tổ chức. Ngƣời ký văn
bản trong thƣ công đều ký trực tiếp, không sử dụng hình thức ký thay, thừa lệnh
hay thừa ủy quyền. Việc trình bày các yếu tố thể thức trong thƣ công cũng linh
hoạt, không yêu cầu chặt chẽ nhƣ các văn bản hành chính khác.
Công điện là văn bản đƣợc chuyển bằng các phƣơng tiện truyền tin
nhanh để chỉ đạo hay ra quyết định về những vấn đề khẩn cấp.

13


Bản ghi nhớ là văn bản đƣợc ký kết giữa hai bên hay nhiều bên để ghi
lại những dự định chung nào đó, những thống nhất chung mang tính nguyên
tắc. Bản ghi nhớ thƣờng vạch ra lộ trình hợp tác của các bên, ghi nhận vai trò
của mỗi bên và thƣờng sau đó đƣợc thay thế bằng các hợp đồng chính thức.
Khác với biên bản, bản ghi nhớ là văn bản hầu nhƣ không mang tính ràng
buộc về mặt pháp lý.
Bản cam kết là văn bản của cá nhân hay tổ chức để cam kết trƣớc một cá
nhân hay tổ chức khác trong việc thực hiện hay không thực hiện công việc nào
đó. Bản cam kết giống với biên bản là đƣợc hình thành để ghi lại một sự việc,
vấn đề nào đó, tuy nhiên nội dung bản cam kết chỉ thể hiện ý thức chủ quan của
một cá nhân, tổ chức, vì vậy không yêu cầu tuyệt đối về tính khách quan, chính
xác nhƣ biên bản và đƣợc lập khi có hay không cần có sự có mặt của ngƣời làm
chứng. Bản cam kết không đƣợc sử dụng làm chứng cứ trong quá trình giải
quyết vụ việc, mà chỉ mang tính thủ tục theo quy định của pháp luật.
Bản thỏa thuận là văn bản ghi lại sự đồng ý giữa các bên về một điều
kiện nào đó có liên quan đến các bên sau khi đã bàn bạc, trao đổi thống nhất
với nhau về điều kiện đó. Bản thỏa thuận giống với biên bản là cũng đƣợc
hình thành để ghi lại một sự việc, một vấn đề nào đó và đƣợc sử dụng làm
chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ việc. Tuy nhiên, khác với biên bản, bản
thỏa thuận có giá trị là chứng cứ để chứng minh thấp hơn so với biên bản.

Giấy chứng nhận (hay giấy xác nhận) là văn bản dùng để xác nhận về
một vấn đề nào đó liên quan đến một chủ thể là đúng sự thật.
Giấy uỷ quyền là văn bản đƣợc sử dụng để cơ quan, cá nhân có thẩm
quyền giao cho cán bộ phụ trách dƣới một cấp thực hiện thay các nhiệm vụ
thuộc trách nhiệm của mình trong việc tham dự một hoạt động hoặc ký vào
văn bản hay thực hiện hành vi pháp lý nào đó.

14


Giấy mời là một loại giấy tờ hành chính đƣợc dùng thể hiện mong muốn
hay yêu cầu một cách lịch sự để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham dự một
hoạt động nào đó.
Giấy biên nhận là loại giấy tờ hành chính đƣợc sử dụng để một chủ thể
xác nhận về việc đã nhận tài sản, tài liệu, giấy tờ nào đó.
Giấy giới thiệu là loại giấy tờ hành chính dùng để cấp cho cán bộ, công
chức, nhân viên đi liên hệ công tác hay giao dịch nói chung nhằm thực hiện
các nhiệm vụ đƣợc giao hoặc giải quyết các công việc cần thiết của bản thân
cán bộ, công chức đó.
Giấy nghỉ phép là loại giấy tờ hành chính cấp cho cán bộ, công chức,
nhân viên khi đƣợc nghỉ phép, có giá trị thay giấy đi đƣờng trong thời gian
nghỉ phép và làm căn cứ thanh toán tiền đi đƣờng theo chế độ.
Giấy đi đường là loại giấy tờ hành chính dùng để cấp cho cán bộ, công
chức, nhân viên khi đi công tác, có giá trị để tính phụ cấp đi đƣờng.
Phiếu gửi là giấy tờ hành chính dùng trong trƣờng hợp chuyển tài liệu,
văn bản tới cơ quan cần chuyển đến.
Phiếu chuyển là giấy tờ hành chính của một cơ quan gửi kèm theo các
văn bản, tài liệu để chuyển đến cơ quan, tổ chức khác để xác nhận về việc đã
nhận đƣợc văn bản, tài liệu đó.
Trên thực tế, việc lựa chọn hình thức văn bản hành chính tùy thuộc vào

mục đích và yêu cầu nội dung thông tin của văn bản. Đối với một số trƣờng
hợp, pháp luật quy định chặt chẽ về hình thức văn bản sử dụng, một số trƣờng
hợp khác chƣa có văn bản pháp luật quy định cụ thể thì cán bộ soạn thảo văn
bản cần lựa chọn hình thức văn bản sao cho đảm bảo tính khoa học, phù hợp
với thông lệ chung và sao cho đạt đƣợc hiệu quả truyền đạt thông tin pháp lý
và thông tin thực tiễn cao nhất.

15


1.1.3. Những yêu cầu về kỹ thuật soạn thảo văn bản hành chính
Trong quá trình soạn thảo văn bản, tác giả văn bản cần nắm vững đƣờng
lối chính trị của Đảng để có thể quy phạm hóa chính sách thành pháp luật, văn
bản đƣợc ban hành phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm
vi hoạt động của cơ quan, phải giải quyết đƣợc các vấn đề: văn bản sắp ban
hành thuộc thẩm quyền pháp lý của ai và thuộc loại nào? Phạm vi tác động đến
đâu? Trật tự pháp lý đƣợc xác định nhƣ thế nào? Văn bản dự định ban hành có
gì mâu thuẫn với các văn bản khác của cơ quan hoặc của cơ quan khác?
Hơn nữa, tác giả ban hành cần nắm vững nội dung văn bản cần soạn thảo,
phƣơng thức giải quyết công việc đƣa ra phải rõ ràng, phù hợp. Nội dung văn
bản phải thiết thực, đáp ứng nhu cầu thực tế đặt ra, phù hợp với pháp luật hiện
hành, không trái với văn bản của cấp trên, có tính khả thi...Tóm lại, trong quá
trình soạn thảo văn bản cần đảm bảo cả về nội dung và thể thức của văn bản.
1.1.3.1. Yêu cầu về nội dung
- Văn bản phải có tính mục đích
Trƣớc khi ban hành văn bản nhất định, tác giả văn bản cần xác định rõ
mục tiêu và giới hạn điều chỉnh của nó, tác giả văn bản phải trả lời đƣợc
một số câu hỏi nhƣ: văn bản này ban hành để làm gì? Giải quyết công việc
gì? Mức độ giải quyết đến đâu? Kết quả của việc thực hiện văn bản là gì?
Tính mục đích của văn bản còn phải thể hiện đƣợc chủ trƣơng, đƣờng lối,

chính sách của Đảng đặt ra trong nhiệm vụ thể chế hóa đƣờng lối, chủ
trƣơng, chính sách đó. Hơn nữa, nội dung văn bản phải luôn phản ánh đƣợc
nguyện vọng chính đáng của các tầng lớp nhân dân, không trái với quy định
chung của pháp luật về quyền lợi và nghĩa vụ của công dân. Nhƣ vậy, mục
đích ban hành văn bản sẽ quyết định đến việc loại văn bản nào sẽ đƣợc sử
dụng, nội dung thể thức và quy trình ban hành nhƣ thế nào.

16