Hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TRUNG KIấN

HOàN THIệN PHáP LUậT Về BồI THƯờNG,
Hỗ TRợ TáI ĐịNH CƯ KHI NHà NƯớC THU HồI ĐấT

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2016


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TRUNG KIấN

HOàN THIệN PHáP LUậT Về BồI THƯờNG,
Hỗ TRợ TáI ĐịNH CƯ KHI NHà NƯớC THU HồI ĐấT
Chuyờn ngnh: Lý lun v Lch s Nh nc v Phỏp lut
Mó s: 60 38 01 01

LUN VN THC S LUT HC

Cỏn b hng dn khoa hc: TS. PHM TH DUYấN THO

H NI - 2016


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng
tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ
công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm
bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các
môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định
của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi
có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN

Đỗ Trung Kiên


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
Chương 1: LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ
TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ................................ 7
1.1.
KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ, MỤC ĐÍCH CỦA PHÁP
LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ
1.1.1.

NƢỚC THU HỒI ĐẤT................................................................................ 7
Các khái niệm ............................................................................................... 7

1.1.2.

Đặc điểm của công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ
khi nhà nƣớc thu hồi đất............................................................................. 12

1.1.3.

Một số yếu tố ảnh hƣởng đến công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ,
tái định cƣ ................................................................................................... 14
LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ
TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT .................. 19
Quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về quản lý đất đai và chính sách

1.2.
1.2.1.
1.2.2.
1.2.3.
1.2.4.
1.3.

1.3.1.
1.3.2.

bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất ....................... 19
Quan điểm khoa học về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ............ 22
Khái niệm về pháp luật thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ
khi nhà nƣớc thu hồi đất............................................................................. 24
Nội dung pháp luật thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi
nhà nƣớc thu hồi đất ................................................................................... 26

VAI TRÒ, MỤC ĐÍCH CỦA PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT, BỒI
THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU
HỒI ĐẤT ................................................................................................... 28
Vai trò của pháp luật thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi
nhà nƣớc thu hồi đất ................................................................................... 28
Mục đích của pháp luật thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ
khi nhà nƣớc thu hồi đất............................................................................. 30


1.4.

CƠ CHẾ ĐẢM BẢO HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ CỦA PHÁP LUẬT
THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI
NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT .................................................................... 31

1.5.

CÁC TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ MỨC ĐỘ HOÀN THIỆN CỦA PHÁP
LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ
NƢỚC THU HỒI ĐẤT.............................................................................. 33

1.6.

PHÁP LUẬT MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ TỔ CHỨC TRÊN THẾ GIỚI
VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ,
KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM ............................................................ 35

1.6.1.
1.6.2.

Hàn Quốc ................................................................................................... 36
Trung Quốc ................................................................................................ 37

1.6.3.
1.6.4.
1.6.5.
1.6.6.
1.6.7.

Ôxtrâylia ..................................................................................................... 39
Đức ............................................................................................................. 40
Canađa ........................................................................................................ 41
Kinh nghiệm của các tổ chức quốc tế ........................................................ 42
Khả năng áp dụng kinh nghiệm quốc tế để hoàn thiện pháp luật về
thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ của Việt Nam ......................... 44

Kết luận chƣơng 1 ..................................................................................................... 47
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ..... 49
2.1.
KHÁI LƢỢC LỊCH SỬ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT BỒI
THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC
THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM............................................................... 49
2.1.1.
Thời kỳ trƣớc khi có Luật Đất đai năm 1987 ............................................. 49
2.1.2.
Thời kỳ năm 1988 đến năm 1993 .............................................................. 49
2.1.3.
2.1.4.
2.1.5.

2.2.

2.2.1.

Thời kỳ năm 1993 đến năm 2003 .............................................................. 50
Các quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ thực hiện theo Luật Đất đai năm 2003........... 52
Các quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ theo Luật Đất đai năm 2013 và
các văn bản dƣới Luật ................................................................................ 53
HỆ THỐNG CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VIỆT NAM
HIỆN HÀNH ĐIỀU CHỈNH VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ
TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ ............................................................................ 57
Luật Đất đai năm 2013 ............................................................................... 57


Nghị định 47/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ ........ 58
Thông tƣ 37/2014/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng .......... 59
THỰC TRẠNG NỘI DUNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THU
HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ ....................... 60
2.3.1.
Các quy định pháp luật Việt Nam về thu hồi đất ....................................... 60
2.3.2.
Các quy định của pháp luật Việt Nam về bồi thƣờng khi nhà nƣớc thu
hồi đất ......................................................................................................... 71
2.3.3.
Các quy định pháp luật Việt Nam về hỗ trợ và tái định cƣ khi nhà
nƣớc thu hồi đất.......................................................................................... 78
2.3.4.
Thực trạng quy định pháp luật về cơ chế đảm bảo thực hiện pháp luật
về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ ở Việt Nam .................... 80
2.4.

ĐÁNH GIÁ PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI
THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ ................................................ 81
2.4.1.
Về thu hồi đất ............................................................................................. 82
2.4.2.
Về bồi thƣờng............................................................................................. 83
2.4.3.
Về hỗ trợ..................................................................................................... 87
2.4.4.
Về tái định cƣ ............................................................................................. 88
2.4.5.
Những hạn chế, yếu kém chung của pháp luật về thu hồi đất, bồi
thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất ............................. 88
2.4.6.
Những bất cập, hạn chế, thiếu hụt của pháp luật hiện hành về giải
quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai ................................... 92
2.4.7.
Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém ............................................... 94
2.5.
THỰC TRẠNG ĐIỀU CHỈNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI
ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ Ở VIỆT NAM ....... 95
2.6.
THỰC TRẠNG CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH
CHÍNH ĐẤT ĐAI VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ,
TÁI ĐỊNH CƢ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY .................................. 97
Kết luận Chƣơng 2 .................................................................................................. 101
2.2.2.
2.2.3.
2.3.

Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ,
BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT ........................................................................................ 102
3.1.
NHỮNG VẤN ĐỀ ĐANG ĐẶT RA ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT VỀ
THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ Ở
VIỆT NAM .............................................................................................. 102


3.1.1.
3.1.2.
3.2.
3.3.
3.3.1.
3.3.2.

3.3.3.

3.3.4.

3.3.5.

3.3.6.
3.4.
3.4.1.
3.4.2.

3.4.3.

Xác định phạm vi thu hồi đất và việc áp dụng cơ chế Nhà nƣớc thu

hồi đất ....................................................................................................... 102
Cơ chế tạo quỹ đất sạch theo quy hoạch (thu hồi đất theo quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện) ...................................... 103
CÁC YÊU CẦU HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT,
BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ........................................ 104
CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT,
BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ........................................ 105
Bổ sung quy định không đƣợc bồi thƣờng tài sản gắn liền với đất đối
với trƣờng hợp tự nguyện trả lại đất ........................................................ 105
Bổ sung quy định giao cho Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất nông
nghiệp bị thu hồi xác nhận hộ gia đình, cá nhân có nguồn thu nhập ổn
định từ sản xuất nông nghiệp ................................................................... 106
Quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và
thành phần của Hội đồng bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ để địa
phƣơng tổ chức thực hiện hiệu quả trong thực tế .................................... 107
Bổ sung quy định phê duyệt bổ sung dự toán kinh phí đối với số tiền
phạt chậm trả cho ngƣời có đất thu hồi vào phƣơng án bồi thƣờng, hỗ
trợ, tái định cƣ .......................................................................................... 108
Bổ sung quy định trƣờng hợp còn đất ở, nhà ở trong địa bàn xã,
phƣờng, thị trấn nơi có đất thu hồi (không phải di chuyển chỗ ở) vẫn
đƣợc bố trí tái định cƣ (đối với địa phƣơng có điều kiện về quỹ đất ở)
để đảm bảo công bằng cho đối tƣợng bị thu hồi đất ở ............................. 109
Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp
hành chính trong lĩnh vực đất đai............................................................. 109
GIẢI PHÁP HỖ TRỢ ĐỂ NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA PHÁP LUẬT
VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ .......... 112
Thiết kế chính sách pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái
định cƣ phải trên cơ sở nhận thức đầy đủ, toàn diện vai trò của đất đai .. 112
Nâng cao nhận thức của cơ quan quản lý nhà nƣớc về đất đai, đội ngũ cán
bộ, công chứ, viên chức làm nhiệm về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái

định cƣ cũng nhƣ đối với tổ chức, hộ gia đình cá nhân sử dụng đất ............. 114
Nâng cao số lƣợng và năng lực trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của
các cán bộ, ban, ngành ở địa phƣơng và các đơn vị tƣ vấn thực hiện
công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ ............................ 115


3.4.4.

Cần đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra trong thực tiễn thi hành
pháp luật bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng.............................................. 116

3.4.5.

Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai......... 117

3.4.6.

Phối hợp xử lý kịp thời, hiệu quả các vụ việc khiếu nại đông ngƣời,
vƣợt cấp .................................................................................................... 117
Giải pháp hỗ trợ, đào tạo, bồi dƣỡng kiến thức chuyên môn nghiệp vụ

3.4.7.

cho các định viên làm công tác dịch vụ tƣ vấn, xác định giá đất............. 118
Kết luận Chƣơng 3 .................................................................................................. 120
KẾT LUẬN ............................................................................................................ 121
TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 123


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Ký hiệu

Chú giải

1.

BTC:

Bộ Tài chính

2.

BTNMT:

Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng

3.

CCN:

Cụm công nghiệp

4.

CNH-HĐH:

Công nghiệp hoá, hiện đại hoá

5.

CHXHCN:

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

6.

GCN:

Giấy chứng nhận

7.

GPMB:

Giải phóng mặt bằng

8.

HĐBT:

Hội đồng bồi thƣờng

9.

HĐND:

Hội đồng nhân dân

10.

HSĐC:

Hồ sơ địa chính

11.

KCN:

Khu công nghiệp

12.

KT-XH:

Kinh tế xã hội

13.

KHSDĐ:

Kế hoạch sử dụng đất

14.

NĐ-CP:

Nghị định - Chính phủ

15.

QĐ-UBND:

Quyết định - Ủy ban nhân dân

16.

QHSDĐ:

Quy hoạch sử dụng đất

17.

QL:

Quốc lộ

18.

QSDĐ:

Quyền sử dụng đất

19.

TĐC:

Tái định cƣ

20.

TL:

Tỉnh lộ

21.

TT:

Thông tƣ

22.

TTLT:

Thông tƣ liên tịch

23.

TƢ:

Trung ƣơng

24.

UBMTTQ:

Ủy ban mặt trận tổ quốc

25.

UBND:

Ủy ban nhân dân


MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu đề tài
Đất đai có vai trò đặc biệt quan trọng đối với toàn bộ hoạt động đời sống,
kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia. Ở nƣớc ta, Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở
hữu toàn dân và ủy quyền cho nhà nƣớc quản lý, Nhà nƣớc giao cho dân cƣ sử
dụng. Từ khi chính thức giao đất cho dân cƣ sử dụng, nhà nƣớc tuyên bố bảo hộ
quyền sử dụng đất của dân cƣ.
Đất nƣớc ta đang trong giai đoạn thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa, do
đó nhu cầu sử dụng đất cho các ngành kinh tế phi nông nghiệp rất lớn, dẫn tới việc
Nhà nƣớc phải thu hồi, chuyển một diện tích lớn đất nông nghiệp vào mục đích
công nghiệp và dịch vụ tạo ra sự chuyển biến, phát triển kinh tế, xóa đói giảm
nghèo nâng cao đời sông cho nhân dân. Tuy nhiên, việc thu hồi đất đã và đang tạo
ra sự mất bình đằng giữa ngƣời bị thu hồi đất với các đối tƣợng đƣợc nhà nƣớc giao
đất, cho thuê đất sau khi thu hồi, dẫn đến nhiều tiêu cực xã hội, kiện cáo kéo dài gây
mất ổn định chính trị, quyền lợi chính đáng của ngƣời dân có liên quan bị ảnh
hƣởng. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nƣớc ta đã có nhiều chính sách đối với
việc thu hồi đất, bồi thƣờng hỗ trợ và tái định cƣ, giảm thiểu sự mất công bằng
trong chính sách bồi thƣờng cho ngƣời dẫn nhƣ:
- Nhà nƣớc chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hằng năm đã
đƣợc xét duyệt. Quy định rõ ràng và cụ thể hơn các trƣờng hợp Nhà nƣớc thực hiện
việc thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội. Đối với các dự án
sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất thì hộ gia đình, cá nhân

đang sử dụng đƣợc chuyển nhƣợng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất với
nhà đầu tƣ để thực hiện dự án.
- Việc bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất phải bảo đảm
dân chủ, công khai, khách quan, công bằng và đúng quy định của pháp luật. Ngƣời
sử dụng đất đƣợc bồi thƣờng theo mục đích đất đang sử dụng hợp pháp. Tổ chức

1


thực hiện có hiệu quả phƣơng án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất và
bảo đảm đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi. Nghiên cứu phƣơng
thức chi trả tiền bồi thƣờng, hỗ trợ để bảo đảm ổn định đời sống lâu dài cho ngƣời
có đất bị thu hồi.
- Hoàn thiện cơ chế tạo quỹ đất, huy động các nguồn vốn xây dựng các khu
dân cƣ có hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội đồng bộ để bố trí chỗ ở mới cho ngƣời có
đất bị thu hồi trƣớc khi bồi thƣờng, giải tỏa. Khu dân cƣ đƣợc xây dựng phù hợp với
điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền.
Tuy nhiên, trong quá trình xây dƣng và thực hiện chính sách về bồi thƣờng,
hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013 và các
văn bản hƣớng dẫn vẫn còn một số tồn tại và hạn chế nhƣ:Chƣa có quy định việc xử
lý đối với tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, chi phí đầu tƣ vào đất còn lại, tài sản gắn
liền với đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất; chƣa thống nhất giữa quy định về tiền bồi
thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất với quy định về thu tiền sử dụng đất khi
Nhà nƣớc công nhận quyền sử dụng đất đối với trƣờng hợp đất giao trái thẩm
quyền; chƣa có quy định về việc hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo,
chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với hộ gia đình, cá nhân nhận giao khoán
đất của các công ty nông, lâm nghiệp đƣợc chuyển đổi từ các nông, lâm trƣờng
quốc doanh; hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất của tập đoàn sản xuất nông
nghiệp, hợp tác xã nông nghiệp đang trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Việc quy định
phải thực hiện các thủ tục thẩm tra khung chính sách về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định

cƣ làm phát sinh thủ tục và kéo dài thời gian thực hiện. Việc lập, thẩm định và phê
duyệt phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ của các Bộ, ngành cho toàn bộ dự
án đối với các dự án sử dụng đất liên quan đến nhiều tỉnh là chƣa phù hợp, làm kéo
dài thời gian thực hiện, ảnh hƣởng đến thực hiện dự án đầu tƣ. Chƣa có quy định
việc xử lý tiền thuê đất còn lại cho ngƣời đƣợc Nhà nƣớc cho thuê trả tiền thuê đất
hàng năm mà đã trả trƣớc tiền thuê đất cho nhiều năm khi Nhà nƣớc thu hồi đất.
Còn thiếu quy định hỗ trợ cho nhà, công trình khác không đƣợc phép xây dựng trên đất
hồi đất mà trƣớc đây đã đƣợc quy định tại Điều 20 của Nghị định số 197/2004/NĐ-CP.

2


Đề nghị cho phép Ủy ban nhân dân tỉnh đƣợc ủy quyền cho Ủy ban nhân dân huyện
trong trƣờng hợp khu đất thu hồi chỉ thuộc thẩm quyền thu hồi đất của Ủy ban nhân
dân tỉnh. Chính sách hiện hành chƣa có quy định cụ thể về thành phần Hội đồng bồi
thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. Đề nghị bổ sung quy định về việc xác nhận nguồn thu
nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất
nông nghiệp để làm cơ sở thực hiện hỗ trợ.
Những hạn chế trên đã ảnh hƣởng đến quyền lợi của ngƣời bị thu hồi đất,
ảnh hƣởng đến tiến độ thu hồi đất nhằm mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, đảm bảo
quốc phòng an ninh.
Từ những lý do trên, với mong muốn đóng góp một phần trong việc xây
dựng cơ sở lý luận cho việc sửa đổi, bổ sung những quy định pháp luật hiện hành về
bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất, em đã lựa chọn đề tài:
“Hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất”
làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Liên quan đến đề tài, hiện đã có các nghiên cứu sau đây:
Đề tài nghiên cứu về đền bù thiệt hại khi Nhà nƣớc thu hồi đất theo Nghị
định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 11 năm 1998 của Chính phủ về đền bù thiệt

hại khi Nhà nƣớc thu hồi đất phục vụ lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia,
lợi ích công cộng theo tinh thần của Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sủa đổi,
bổ sung năm 1998.
Luận văn thạc sỹ “vận dụng lý luận của C. Mác về giá ruộng đất vào định giá đất
ở Việt Nam” của Phan Văn Ninh, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2004.
Luận văn thạc sỹ “nguồn lực tài chính từ đất đai trong nền kinh tế của nước ta
hiện nay” của Trần Đức Thắng, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2005.
Luận văn thạc sỹ “chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người
dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” của Đặng Phƣơng Mai, năm 2012.
Các nghiên cứu trên tập trung giải quyết các vấn đề về định giá ruộng đất ở
Việt Nam; nghiên cứu về nguồn lực tài chính từ đất đai và chính sách về bồi

3


thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ ở một địa phƣơng cụ thể (Quảng Ninh), đồng thời các
nghiên cứu trên đƣợc thực hiện đối với Luật Đất đai năm 2003 đã hết hiệu lực từ
ngày 01 tháng 7 năm 2014 (ngày Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành). Do
đó, ở góc độ lý luận nhà nƣớc và pháp luật, chƣa có công trình nào nghiên cứu trực
tiếp,tổng thể pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất
theo Luật Đất đai năm 2013. Từ những lý do trên, việc nghiên cứu nội dung “hoàn
thiện pháp luật về, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất sẽ cho
chúng ta một cái nhìn tổng thể các quy định của pháp luật quy định nội dung này,
qua đó chỉ ra đƣợc những ƣu điểm, thành tự cũng nhƣ những tồn tại, hạn chế của hệ
thống pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ.
3. Mục tiêu, nhiệm vụ của đề tài
3.1. Mục tiêu
Mục tiêu của luận văn là làm rõ những quy định của pháp luật về bồi thƣờng,
hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất, những tồn tại, hạn chế của pháp luật
trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách thu hồi đất trong thực tiễn, qua đó đề

xuất, kiến nghị các giải pháp sửa đổi, bổ sung pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái
định cƣ; góp phần xây dựng cơ sở lý luận cho việc hoàn thiện pháp luật về bồi
thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất hƣớng đến phát triển bền vững,
xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
3.2. Nhiệm vụ
Để hoàn thành mục tiêu nêu trên luận văn có các nhiệm vụ:
Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết của pháp luật về thu hồi, bồi thƣờng, hỗ trợ và
tái định cƣ của nƣớc ta hiện nay;
Phân tích, đánh giá chỉ ra những điểm hợp lý, những tồn tại, hạn chế của chính
sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất của nƣớc ta hiện nay;
Tổng hợp, so sánh chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định tại một số nƣớc
trên thế giới qua đó rút ra bài học, kinh nghiệm cho Việt Nam;
Kiến nghị định hƣớng và giải pháp cơ bản để hoàn thiện pháp luật về bồi
thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất.

4


4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài
- Hệ thống các quy định pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ tái định cƣ khi Nhà
nƣớc thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, Nghị định số 47/2014/NĐCP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái
định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất và Thông tƣ số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30
tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng quy định chi tiết về bồi
thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất.
- Những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân hạn chế của hệ thống pháp luật
về bồi thƣờng, hỗ trợ tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất.
- Cơ chế đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ tái
định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất.
- Nghiên cứu, đánh giá, rút ra kinh nghiệm về chính sách thu hồi đất, bồi
thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ của một số quốc gia trên thế giới nhƣ Hàn Quốc, Trung

Quốc, Đức, Canađa, Nhật Bản và các tổ chức phi Chính phủ nhƣ ADB, WB đối với
pháp luật Việt Nam.
- Nghiên cứu, đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật về
chính sách thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt đƣợc mục tiêu đề ra, luận văn sử dụng phép duy vật biện chứng, duy
vật lịch sử làm cơ sở phƣơng pháp luận cho việc nghiên cứu.
Trong phân tích sâu luận văn sẽ kết hợp phƣơng pháp tổng hợp với phƣơng
pháp phân tích, phƣơng pháp quy nạp với ngoại suy để đánh giá tiến tình lịch sử cụ
thể của chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ.
Luận văn cũng đồng thời sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể khác
nhƣ: nghiên cứu lý thuyết, so sánh.
Đặc biệt, tiêu chí đánh giá chính sách chủ yếu dựa vào kết quả thực hiện
chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ tại một số địa phƣơng trên cả nƣớc.
6. Những đóng góp khoa học của đề tài
Luận giải về cơ sở lý luận của pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi
Nhà nƣớc thu hồi đất;

5


Đánh giá những thành tựu, những tồn tại, hạn chế của chính sách bồi thƣờng,
hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất của nƣớc ta hiện nay;
Kiến nghị hệ thống các giải pháp để hoàn thiện chính sách bồi thƣờng, hỗ
trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất trong thời gian tới.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo kèm theo,
luận văn gồm 3 chƣơng:
Chương 1: Lý luận về pháp luật bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà
nƣớc thu hồi đất.

Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định
cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất.
Chương 3: Các giải pháp để hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái
định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất.

6


Chương 1
LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ, MỤC ĐÍCH CỦA PHÁP LUẬT
VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT
1.1.1. Các khái niệm
- Thu hồi đất
Thu hồi là việc lấy lại cái đã đƣa ra, đã cấp phát ra hoặc cái bị ngƣời khác
lấy. Đối với đất đai, do quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân, do Nhà nƣớc là đại
diện, vì vậy, khái niệm thu hồi đất gắn liền với sự tồn tại của quyền sở hữu toàn dân
về đất đai. Thu hồi đất là việc Nhà nƣớc ra quyết định hành chính để thu lại quyền
sử dụng đất của ngƣời đƣợc Nhà nƣớc trao quyền sử dụng đất hoặc hoặc thu lại đất
của ngƣời sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai. (Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai).
Về bản chất, thu hồi đất chính là việc chuyển quyền sử dụng đất theo một
cơ chế bắt buộc thông qua biện pháp hành chính. Việc thu hồi đất có những đặc
điểm sau đây:
+ Xảy ra theo một yêu cầu cụ thể (thu hồi đất do nhu cầu vì lợi ích chung)
hoặc trong một hoàn cảnh cụ thể (do vi phạm pháp luật về đất đai; do không còn
nhu cầu sử dụng đất).
+ Việc thu hồi đất phải bằng một quyết định hành chính cụ thể, trong đó phải
thể hiện rõ vị trí, diện tích, loại đất bị thu hồi; tên, địa chỉ của tổ chức, cá nhân có
đất bị thu hồi. Quyết định thu hồi đất đƣợc ban hành bởi một cơ quan hành chính có

thẩm quyền theo luật định (UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện).
+ Đƣợc thực hiện theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ và đƣợc quy định riêng
đối với từng trƣờng hợp.
Mỗi trƣờng hợp thu hồi đất có sự khác nhau về căn cứ để thu hồi, về trình tự,
thủ tục thu hồi, về chính sách bồi thƣờng khi thu hồi đất:
+ Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc

7


gia, lợi ích công cộng đƣợc căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và dự án
đầu tƣ đã đƣợc chấp thuận, cấp phép đầu tƣ, quyết định đầu tƣ; Thu hồi đất trong
trƣờng hợp ngƣời đƣợc trao quyền sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai (để đất
hoang hóa, hủy hoại đất, không thực hiện nghĩa vụ tài chính, ...) phải trên cơ sở kết
luận thanh tra; Thu hồi đất đối với trƣờng hợp không còn nhu cầu sử dụng đất (tổ
chức bị giải thể, cá nhân bị chết, tự nguyện trả lại đất) phải trên cơ sở quyết định
giải thể của cơ quan có thẩm quyền, giấy chứng tử, đơn trả lại đất, ...
+ Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích công cộng đƣợc thực hiện theo một trình tự, thủ tục với thời gian tƣơng
đối dài, bao gồm các bƣớc thông báo thu hồi đất, đo đạc diện tích, kiểm đếm tài sản,
phê duyệt và thực hiện phƣơng án bồi thƣờng, cƣỡng chế thu hồi đất và bàn giao đất
trên thực địa; Thu hồi đất trong trƣờng hợp ngƣời đƣợc trao quyền sử dụng đất vi
phạm pháp luật về đất đai gắn liền với thủ tục thanh tra, kiểm tra, xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai; Thu hồi đất đối với trƣờng hợp không còn nhu
cầu sử dụng đất có trình tự thủ tục đơn giản hơn.
+ Tùy từng trƣờng hợp cụ thể và căn cứ vào nguồn gốc sử dụng đất mà
ngƣời bị thu hồi đất đƣợc bồi thƣờng hoặc không đƣợc bồi thƣờng thiệt hại về đất,
về tài sản gắn liền với đất: Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và thu hồi đất đối với trƣờng hợp không
còn nhu cầu sử dụng đất và đất có nguồn gốc đƣợc giao có thu tiền sử dụng đất mà

tiền sử dụng đất đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nƣớc, thu hồi đất nông
nghiệp giao cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì đƣợc bồi
thƣờng, do tự nguyện trả lại đất thì đƣợc bồi thƣờng; Thu hồi đất do vi phạm pháp
luật đất đai thì không đƣợc bồi thƣờng nhƣng đƣợc xem xét trả lại giá trị đã đầu tƣ
vào đất (tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã trả trƣớc, chi phí san lấp, giải phóng mặt
bằng, đầu tƣ xây dựng cơ bản, ...).
- Trưng thu, trưng mua, trưng dụng đất
Thuật ngữ trƣng thu, trƣng mua đƣợc sử dụng khi Nhà nƣớc có nhu cầu sử
dụng tài sản thuộc sở hữu tƣ nhân (của các tổ chức, cộng đồng, hộ gia đình, cá

8


nhân) để sử dụng cho các nhu cầu của Nhà nƣớc, cho lợi ích chung. Nhƣ vậy, đối
với đất đai, việc trƣng mua, trƣng thu chỉ xảy ra trong thời kỳ có sở hữu tƣ nhân về
đất đai (thời kỳ trƣớc ngày 18/12/1980).
Cơ chế trƣng thu đất có những điểm giống với cơ chế thu hồi đất hiện nay là:
Nhà nƣớc trƣng thu đất trong các trƣờng hợp cần cho nhu cầu lợi ích chung nhƣ vì
lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia; cá nhân, tổ chức bị trƣng thu đất đƣợc
bồi thƣờng theo thời giá thị trƣờng. Tuy nhiên, cũng có những điểm khác biệt giữa
trƣng thu đất với thu hồi đất, đó là trong một số trƣờng hợp thu hồi đất không gắn
liền với việc bồi thƣờng nhƣ thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai, thu hồi đất
đƣợc giao không thu tiền sử dụng đất, đất đƣợc thuê và trả tiền thuê đất hàng năm.
Trƣng mua là việc Nhà nƣớc buộc chủ sở hữu tài sản phải bán tài sản thuộc sở
hữu của mình cho Nhà nƣớc. Theo Hiến pháp năm 1992 thì:
Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá.
Trong trƣờng hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích
quốc gia, Nhà nƣớc trƣng mua hoặc trƣng dụng có bồi thƣờng tài sản của
cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trƣờng. Thể thức trƣng mua, trƣng
dụng do Luật định [19].

Theo Luật Trƣng mua, Trƣng dụng tài sản năm 2008 thì nhà ở và các tài sản
gắn liền với đất thuộc đối tƣợng trƣng mua; Luật không điều chỉnh vấn đề trƣng mua
đất (Hội đồng Chính phủ, 1959; Quốc hội, 2008). Sở dĩ pháp luật hiện hành không
đặt vấn đề trƣng mua đất vì dựa trên quan điểm không thừa nhận chế độ sở hữu tƣ
nhân về đất đai, Nhà nƣớc - đại diện cho chủ sở hữu không thể mua lại chính những
tài sản thuộc sở hữu của mình. Thuật ngữ “thu hồi đất” phù hợp với chế độ sở hữu
toàn dân về đất đai đang áp dụng ở nƣớc ta hiện nay.
Trƣng dụng là biện pháp hành chính cho phép một cơ quan nhà nƣớc với
điều kiện có bồi thƣờng, buộc tƣ nhân phải cho Nhà nƣớc sử dụng một động sản
hay bất động sản trong một thời gian nhất định. Do đó, có thể hiểu, trƣng dụng đất
là việc Nhà nƣớc điều chuyển quyền sử dụng một diện tích đất trong một giai đoạn
tạm thời từ ngƣời sử dụng đất hợp pháp sang Nhà nƣớc một cách bắt buộc theo thủ

9


tục hành chính. Nhƣ vậy, khác với thu hồi đất, nếu thu hồi đất dẫn đến chấm dứt
vĩnh viễn quyền sử dụng đất của ngƣời có đất thì trƣng dụng đất chỉ chấm dứt
quyền sử dụng đất của ngƣời có đất một cách tạm thời trong một thời gian nhất
định. Cũng giống nhƣ thu hồi đất, việc trƣng dụng đất thực hiện trong điều kiện
đƣợc quy định chặt chẽ nhằm mục đích vừa bảo đảm trƣng dụng trong trƣờng hợp
thật cần thiết vừa bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ tài sản hợp
pháp của ngƣời dân, cụ thể nhƣ sau:
+ Khi đất nƣớc trong tình trạng chiến tranh hoặc trong tình trạng khẩn cấp về
quốc phòng, an ninh, đe dọa sự ổn định về chế độ chính trị, độc lập, chủ quyền,
thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc;
+ Khi các mục tiêu công trình quan trọng về an ninh quốc gia bị xâm hại
hoặc có nguy cơ xảy ra sự cố nghiêm trọng gây phƣơng hại tới an ninh quốc gia;
+ Khi cần khắc phục thảm họa lớn do thiên tai, dịch bệnh gây ra.
- Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

Theo Luật Đất đai năm 2013, Bồi thƣờng về đất là nhà Nhà nƣớc trả lại giá
trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho ngƣời sử dụng đất(Khoản 12,
Điều 3, Luật Đất đai năm 2013). Trong các điều khoản quy định cụ thể, Luật cũng
quy định những thiệt hại về nhà ở, công trình xây dựng, cây trồng, vật nuôi trên đất
do việc thu hồi đất gây ra cũng đƣợc xem xét bồi thƣờng. Thực tế quá trình triển
khai thi hành Luật, việc xác định loại thiệt hại, mức độ thiệt hại, đối tƣợng đƣợc bồi
thƣờng cần đƣợc xem xét một cách toàn diện, cụ thể hơn.
+ Về xác định thiệt hại: ngoài thiệt hại về đất, nhà ở và các tài sản khác
gắn liền với đất thì còn có những thiệt hại khác mà ngƣời sử dụng đất cần phải
đƣợc bồi thƣờng nhƣ: thiệt hại về nguồn nƣớc sinh hoạt, tƣới tiêu, thiệt hại về
cây trồng, vật nuôi, thiệt hại về môi trƣờng học tập, về dịch vụ y tế, vui chơi,
giải trí, thiệt hại do chi phí đã đầu tƣ vào việc san lấp mặt bằng, thiệt hại do mất
địa thế kinh doanh, các thiệt hại về sức khỏe do việc thực hiện dự án gây ra nhƣ:
khói bụi, tiếng ồn, nƣớc thải...
+ Về xác định đối tƣợng đƣợc bồi thƣờng: đối tƣợng bị ảnh hƣởng từ việc

10


thu hồi đất không chỉ là tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi mà còn bao gồm cả ngƣời
đang sử dụng đất thuê, ngƣời sử dụng đất lân cận, ngƣời có lợi ích liên quan.
Theo Bộ luật Dân sự thì bồi thƣờng là việc đền bù những thiệt hại về vật
chất, về tinh thần mà mình gây ra cho ngƣời khác, thiệt hại phải đƣợc bồi thƣờng
toàn bộ và kịp thời; các bên có thể thỏa thuận về mức bồi thƣờng, hình thức bồi
thƣờng bằng tiền, bằng hiện vật hoặc thực hiện một công việc, phƣơng thức bồi
thƣờng một lần hoặc nhiều lần; khi mức bồi thƣờng không còn phù hợp với thực tế
thì ngƣời bị thiệt hại hoặc ngƣời gây thiệt hại có quyền yêu cầu Tòa án hoặc cơ
quan nhà nƣớc có thẩm quyền khác thay đổi mức bồi thƣờng.
- Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất là việc Nhà nƣớc trợ giúp cho ngƣời có đất

bị thu hồi, để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển (Khoản 14, Điều 3, Luật Đất
đai năm 2013) bao gồm: Hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ tái định cƣ đối với trƣờng hợp thu
hồi đất ở; Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề và
tạo việc làm đối với trƣờng hợp thu hồi đất nông nghiệp; Hỗ trợ khi thu hồi đất
nông nghiệp trong khu dân cƣ; đất vƣờn, ao không đƣợc công nhận là đất ở; hỗ trợ
khác. Các khoản hỗ trợ này đƣợc hiểu là phần cho thêm của Nhà nƣớc sau khi đã
bồi thƣờng sòng phẳng và là khoản điều tiết từ phần giá trị gia tăng từ đất đai mà
không phải là do đầu tƣ của ngƣời sử dụng đất mang lại.
Nhƣ vậy, khác với bồi thƣờng là việc trả lại một các tƣơng xứng những giá
trị bị thiệt hại, thì hỗ trợ mang tính chính sách, trợ giúp thêm của Nhà nƣớc, thể
hiện trách nhiệm của Nhà nƣớc đối với sự hi sinh, mất mát của ngƣời bị thu hồi đất
cho những lợi ích chung của đất nƣớc, của cộng đồng. Tuy nhiên, trong thực tế hiện
nay, do việc bồi thƣờng chƣa thực sự sòng phẳng nên các khoản hỗ trợ chƣa thực sự
đúng với ý nghĩa mà nó đƣợc định nghĩa trong Luật đất đai và trong đa số trƣờng
hợp thì nó chỉ là sự bù đắp vào khoảng thiếu hụt do việc bồi thƣờng thiếu sòng
phẳng gây ra; bên cạnh đó một số khoản hỗ trợ thực chất là bồi thƣờng nhƣ là hỗ trợ
di chuyển, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm vì đây chính là những
thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra.

11


- Tái định cư
Tái định cƣ là việc Nhà nƣớc bố trí đất ở, nhà ở tại nơi mới cho những ngƣời
bị Nhà nƣớc thu hồi đất ở mà họ không còn chỗ ở nào khác. Việc thu hồi đất ở
thông qua một quyết định hành chính là một quá trình không tự nguyện, có tính
cƣỡng chế và đòi hỏi có sự “hy sinh” của ngƣời sử dụng đất, do đó, không chỉ đơn
thuần là sự đền bù về mặt vật chất (có đất ở, nhà ở) mà còn phải đảm bảo lợi ích của
ngƣời bị thu hồi đất, họ phải có đƣợc chỗ ở ổn định, điều kiện sống bằng hoặc tốt
hơn nơi ở cũ

Nhƣ vậy, nếu việc bồi thƣờng thiên về mức độ tƣơng xứng thì tái định cƣ
thiên về chính sách tạo lập chỗ ở. Trong quy định của Luật đất đai năm 2013 có sự
giao thoa giữa hai khái niệm này, theo đó các khu tái định cƣ đƣợc xây dựng để bồi
thƣờng bằng nhà ở, đất ở cho ngƣời bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở.
- Giá đất
Giá đất là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nƣớc quy định
hoặc đƣợc hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất. Có những phƣơng pháp
xác định giá đất phổ biến trên thế giới và đã đƣợc áp dụng tại Việt Nam là: phƣơng
pháp so sánh trực tiếp; phƣơng pháp thu nhập; phƣơng pháp chiết trừ, phƣơng pháp
thặng dƣ và phƣơng pháp hệ số. Đối với từng loại đất, sẽ lựa chọn phƣơng pháp cụ
thể để áp dụng, ví dụ: phƣơng pháp so sánh trực tiếp chủ yếu áp dụng cho xác định
giá đất ở, phƣơng pháp thu nhập chủ yếu áp dụng cho đất nông nghiệp. Theo quy
định tại Luật Đất đai năm 2013 thì xác định giá đất cụ thể để làm căn cứ tính tiền
bồi thƣờng về đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất.
1.1.2. Đặc điểm của công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư khi nhà nước thu hồi đất
- Việc thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ đƣợc thực hiện bởi các
chủ thể mang quyền lực nhà nƣớc tiến hành trên cơ sở quy định cụ thể của pháp luật
về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể thực hiện nhƣ thẩm quyền quyết
định thu hồi đất (Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện), tổ chức
làm nhiệm vụ bồi thƣờng, tái định cƣ.

12


- Đối tƣợng chịu tác động trực tiếp của công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ
trợ và tái định cƣ là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi.
- Các hoạt động thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ có mối quan hệ
mật thiết với nhau, tạo thành một chuỗi các hoạt động liên quan, là điều kiện và hệ
quả của nhau trong đó thu hồi đất là điều kiện đầu tiên, quyết định đến các hệ quả

khác. Trên cơ sở quyết định thu hồi đất và phƣơng án bồi thƣờng hỗ trợ, tái định cƣ
đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt các công việc cụ thể, kế hoạch
và các bƣớc triển khai cũng nhƣ đối tƣợng và phạm vi áp dụng về thu hồi đất, bồi
thƣơng, hỗ trợ và tái định cƣ mới đƣợc triển khai cụ thể.
- Thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ là những hoạt động diễn ra
trên cơ sở các quy định của pháp luật, theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy
định và đƣợc nhà nƣớc đảm bảo thực hiện bởi quyền lực nhà nƣớc.
- Thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ là những hoạt động diễn ra
khi nhà nƣớc cần một diện tích đất cụ thể để phục vụ các mục đích khác nhau nhƣ
các mục đích liên quan đến quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công công
và phát triển kinh tế - xã hội.
- Thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ là quá trình đa dạng và phức
tạp, nó thể hiện khác nhau ở mỗi dự án, nó liên quan trực tiếp đến lợi ích của các
bên tham gia và lợi ích của toàn xã hội.
+ Tính đa dạng thể hiện: mỗi dự án đƣợc tiến hành trên một vùng đất khác
nhau với điều kiện tự nhiên kinh tế, xã hội dân cƣ khác nhau. Khu vực nội thành,
mật độ dân cƣ cao, ngành nghề đa dạng, giá trị đất và tài sản trên đất lớn; khu vực
ven đô, mức độ tập trung dân cƣ khá cao, ngành nghề dân cƣ phức tạp, hoạt động
sản xuất đa dạng: công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, thƣơng mại, buôn bán nhỏ;
khu vực ngoại thành, hoạt động sản xuất chủ yếu của dân cƣ là sản xuất nông
nghiệp. Do đó mỗi khu vực bồi thƣờng, GPMB có những đặc trƣng riêng và đƣợc
tiến hành với những giải pháp riêng phù hợp với những đặc điểm riêng của mỗi dự
án và từng địa điểm khác nhau.
+ Tính phức tạp: Đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trò quan trọng trong

13


đời sống kinh tế – xã hội đối với mọi ngƣời dân. Đối với khu vực nông thôn, dân cƣ
chủ yếu sống nhờ vào hoạt động sản xuất nông nghiệp mà đất đai lại là tƣ liệu sản

xuất quan trọng trong khi trình độ sản xuất của nông dân thấp, khả năng chuyển đổi
nghề nghiệp khó khăn do đó tâm lý dân cƣ vùng này là giữ đƣợc đất để sản xuất,
thậm chí họ cho thuê đất còn đƣợc lợi nhuận cao hơn là sản xuất nhƣng họ vẫn
không cho thuê. Mặt khác, cây trồng, vật nuôi trên vùng đó cũng đa dạng dẫn đến
công tác tuyên truyền, vận động dân cƣ tham gia di chuyển, định giá bồi thƣờng rất
khó khăn và việc hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp là điều cần thiết để đảm bảo đời
sống dân cƣ sau này.
- Thu hồi đất phải đƣợc xem là một loại “giao dịch”
Trong điều kiện kinh tế thị trƣờng, nếu việc chuyển giao đất từ Nhà nƣớc đến
NSDĐ là một “giao dịch” thì việc thu hồi đất để phục vụ cho nhu cầu của Nhà nƣớc
(loại trừ trƣờng hợp Nhà nƣớc thu hồi đất do NSDĐ vi phạm pháp luật) cũng phải
đƣợc coi là “giao dịch” tƣơng tự. Rõ ràng, trong trƣờng hợp Nhà nƣớc giao đất, cho
thuê đất, việc chuyển giao QSDĐ xuất phát từ nhu cầu của NSDĐ; còn ở trƣờng
hợp Nhà nƣớc thu hồi đất để thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, việc dịch
chuyển QSDĐ lại xuất phát từ nhu cầu của Nhà nƣớc. Nếu nhƣ trong mối quan hệ
thứ nhất NSDĐ phải trả tiền (tiền sử dụng đất, tiền thuê đất) cho Nhà nƣớc thì trong
mối quan hệ thứ hai, Nhà nƣớc phải trả tiền (bồi thƣờng) cho NSDĐ (ngƣời bị thu
hồi đất). Từ đây có thể khẳng định, thu hồi đất là một quan hệ của thị trƣờng bất
động sản. Vì thế, để đảm bảo tính thị trƣờng của quan hệ đất đai, quyền và lợi ích
của ngƣời bị thu hồi đất và của các chủ thể có liên quan cần phải đƣợc đảm bảo một
cách “sòng phẳng”.
1.1.3. Một số yếu tố ảnh hưởng đến công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư
- Các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức
thực hiện các văn bản đó
Ở nƣớc ta, sau khi ban hành Luật Đất đai 1993 đến nay, Luật đã đƣợc sửa
đổi, bổ sung thay thế bằng Luật Đất đai năm 1998, 2001, 2003, và mới đây nhất là

14

ban hành luật đất đai năm 2013. Theo đó, chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ
cũng luôn đƣợc không ngừng hoàn thiện, sửa đổi cho phù hợp với yêu cầu của thực
tế. Với những đổi mới về pháp luật đất đai, đã cơ bản đáp ứng đƣợc tính chƣa ổn
định, chƣa thống nhất của pháp luật đất đai qua các thời kỳ mà công tác bồi thƣờng,
hỗ trợ, tái định cƣ đã gặp khá nhiều khó khăn và cản trở. Thực tiễn triển khai cho
thấy việc ban hành các văn bản quy phạm về quản lý, sử dụng đất đai có ảnh hƣởng
rất lớn đến công tác GPMB. Hệ thống văn bản pháp luật đất đai còn có những
nhƣợc điểm nhƣ là số lƣợng nhiều, mức độ phức tạp cao, không thuận lợi trong sử
dụng, nội bộ hệ thống chƣa đồng bộ, chặt chẽ gây lúng túng trong xử lý và tạo kẽ
hở trong thực thi pháp luật.
Bên cạnh việc ban hành các văn bản quy phạm về quản lý, sử dụng đất đai,
việc tổ chức thực hiện các văn bản đó cũng có vai trò rất quan trọng. Trong báo
cáo Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội về quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực Tài nguyên
môi trƣờng của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng ngày 15/8/2013 tại trang 10 có nêu:
“Tình trạng chậm hoàn thành công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng đang diễn
ra phổ biến ở địa phương do chính sách thường xuyên thay đổi; do các cơ quan có
thẩm quyền chưa thực hiện đúng quy định của pháp luật, kéo dài thời gian giải
phóng mặt bằng”. Từ đó dẫn tới tình trạng có nhầm lẫn việc áp dụng pháp luật trong
giải quyết giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp
GCNQSDĐ, thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC, giải quyết tranh chấp, khiếu nại,
tố cáo. Trong khi đó việc tuyên truyền, phổ biến của các cơ quan có trách nhiệm
chƣa thật sát sao. Tại nhiều địa phƣơng, đang tồn tại tình trạng nể nang, trọng tình
hơn chấp hành quy định pháp luật trong giải quyết các mối quan hệ về đất đai. Cán
bộ địa chính, chủ tịch UBND xã nói chung chƣa làm tốt nhiệm vụ phát hiện, ngăn
chặn, xử lý kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật về đất đai trên địa bàn. Đó là
nguyên nhân làm giảm hiệu lực thi hành pháp luật, gây mất lòng tin trong nhân dân
cũng nhƣ các nhà đầu tƣ và đã ảnh hƣởng trực tiếp đến tiến độ GPMB.
- Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất đƣợc xem là một giải pháp tổng thể định hƣớng

cho quá trình phát triển và quyết định tƣơng lai của nền kinh tế. Thông qua quy

15


hoạch sử dụng đất, Nhà nƣớc can thiệp vào các quan hệ đất đai, khắc phục
những nhƣợc điểm do lịch sử để lại hay giải quyết những vấn đề mà quá trình
phát triển đang đặt ra.
- Yếu tố giao đất, cho thuê đất
Nhiệm vụ giao đất, cho thuê đất có tác động rất lớn đến công tác bồi thƣờng
GPMB và TĐC. Nguyên tắc giao đất, cho thuê đất, phải căn cứ vào quy hoạch, kế
hoạch là điều kiện bắt buộc, nhƣng nhiều địa phƣơng chƣa thực hiện tốt nguyên tắc
này; hạn mức đất đƣợc giao và nghĩa vụ đóng thuế đất quy định không rõ ràng, tình
trạng quản lý đất đai thiếu chặt chẽ dẫn đến khó khăn cho công tác bồi thƣờng.
Theo tài liệu tổng kết thi hành luật Đất đai năm 2011 của Bộ Tài nguyên và Môi
trƣờng thì tổng diện tích đã giao, đã cho thuê là 24.996 nghìn ha, chiếm 75,53%
Tổng diện tích cả nƣớc [3, tr. 9].
- Yếu tố lập và quản lý hồ sơ địa chính
Lập và quản lý chặt chẽ hệ thống HSĐC có vai trò quan trọng hàng đầu để
“quản lý chặt chẽ đất đai trong thị trƣờng bất động sản”, là cơ sở xác định tính pháp lý
của đất đai. Trƣớc tháng 12 năm 2004, rất nhiều địa phƣơng chƣa lập đầy đủ hồ sơ địa
chính theo quy định; đặc biệt có nhiều xã, phƣờng, thị trấn chƣa lập sổ địa chính
(khoảng trên 30% số xã đã cấp GCNQSDĐ) để phục vụ yêu cầu quản lý việc sử dụng
đất đai, một số địa phƣơng chƣa lập đủ sổ mục kê đất đai, sổ cấp GCNQSDĐ nhƣ
Thành phố Hà Nội, các tỉnh Hoà Bình, Vĩnh Phúc, Kiên Giang, Trà Vinh,.. [3. tr. 11].
Vì vậy, việc đo vẽ lại bản đồ địa chính chính quy để thay thế cho các loại bản
đồ cũ và lập lại HSĐC là rất cần thiết.
- Công tác đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Đăng ký đất đai là một thành phần cơ bản quan trọng nhất của hệ thống quản
lý đất đai, đó là quá trình xác lập hồ sơ về quyền sở hữu đất đai, bất động sản, sự

đảm bảo và những thông tin về quyền sở hữu đất. Theo quy định của các nƣớc, đất
đai là một trong các tài sản phải đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng. Chức năng
của đăng ký đất đai là cung cấp những căn cứ chuẩn xác và an toàn cho việc thu hồi,
chấp thuận và từ chối các quyền về đất.

16