Tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương trường hợp tỉnh long an luận văn thạc sĩ 2016

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

Lê Xuân Khang

TÍNH BỀN VỮNG TÀI CHÍNH CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNGTRƢỜNG HỢP TỈNH LONG AN

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP. Hồ Chí Minh-Năm 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

Lê Xuân Khang

TÍNH BỀN VỮNG TÀI CHÍNH CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNGTRƢỜNG HỢP TỈNH LONG AN

Chuyên ngành: Quản lý Công
Mã số: 60340403

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS. NGUYỄN HỒNG THẮNG

TP. Hồ Chí Minh-Năm 2016


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn “Tính bền vững tài chính của chính quyền địa
phƣơng - trƣờng hợp tỉnh Long An” là công trình nghiên cứu của chính tác giả.
Nội dung được đúc kết từ quá trình học tập và các kết quả nghiên cứu thực tiễn trong
thời gian qua. Số liệu sử dụng là trung thực và có nguồn gốc trích dẫn rõ ràng. Luận
văn được thực hiện dưới sự hướng dẫn của PGS.TS Nguyễn Hồng Thắng.
TP. Hồ Chí Minh, ngày 04 tháng 3 năm 2016
Tác giả luận văn

Lê Xuân Khang


MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
Danh mục các hình vẽ, bảng biểu
CHƢƠNG 1. GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU .......................................... 1
1.1.

Động cơ nghiên cứu ..................................................................................... 1

1.2.

Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu ................................................................... 3

1.3.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................ 4

1.4.

Phương pháp nghiên cứu .............................................................................. 4

1.5.

Nguồn dữ liệu ............................................................................................... 4

CHƢƠNG 2. TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT............................................. 5
2.1.

Tài chính chính quyền địa phương ............................................................... 5

2.1.1.

Vai trò kinh tế của chính quyền địa phương ............................................... 5

2.1.2.

Tài chính chính quyền địa phương .............................................................. 6

2.1.3.

Quản lý tài chính của chính quyền địa phương .......................................... 7

2.2.

Tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương ................................. 9

2.3.

Lược khảo những nghiên cứu liên quan ..................................................... 15

2.4.

Khung phân tích ......................................................................................... 18

2.4.1.

Quy mô của chính quyền địa phương ....................................................... 19

2.4.2.

Năng lực quản lý tài chính của chính quyền địa phương ......................... 20

2.4.3.

Cấu trúc dân cư ........................................................................................... 21

2.4.4.

Nền tảng kinh tế của địa phương ............................................................... 21

2.4.5.

Phân cấp ngân sách ..................................................................................... 24

2.4.6.

Cơ cấu nguồn thu ngân sách của chính quyền địa phương...................... 24

CHƢƠNG 3. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................................................ 27
3.1.

Quy trình nghiên cứu .................................................................................. 27

3.2.

Phương pháp chọn mẫu và quy mô mẫu .................................................... 30

3.3.

Phương pháp phân tích dữ liệu.......................................................................30
3.3.1.

Phân tích thống kê mô tả ............................................................................ 30


3.3.2.

Kiểm định Cronbach Alpha ....................................................................... 30

3.3.3.

Phân tích nhân tố khám phá ....................................................................... 31

3.3.4.

Phân tích hồi quy đa biến ........................................................................... 32

CHƢƠNG 4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ........................................................... 34
4.1.

Tổng quan kết quả điều tra mẫu phân tích ................................................. 34

4.1.1.

Đặc điểm cá nhân đại diện được khảo sát ................................................. 34

4.1.2.

Thống kê về các nhân tố trong mô hình nghiên cứu ................................ 39

4.2.

Kiểm định giả thuyết về sự khác biệt của các đặc tính cá nhân được khảo sát
.................................................................................................................... 45

4.2.1.

Kiểm định giả thuyết về trị trung bình cho các thang đo ......................... 45

4.2.2.

Kiểm định khác biệt về đặc tính cá nhân đến việc đánh giá tác động các

nhân tố đến tính bền vững của tài chính chính quyền địa phương (BVNS) ............ 46
4.3.

h EFA .................................. 49

4.4.

............................................................ 53

4.5.

Đánh giá chi tiết cho từng nhân tố sau EFA............................................... 58

4.6.

Điều chỉnh mô hình và giả thiết nghiên cứu .............................................. 60

4.7.

Phân tích mô tả và tương quan giữa các nhân tố sau EFA ......................... 61

4.8.

..................................... 62

4.8.1

Kết quả mô hình.......................................................................................... 62

4.8.2.

............................................... 64

4.8.3.

........................................................... 65

4.8.4.

................................ 65

4.8.5.

........................................................ 65

CHƢƠNG 5. NHẬN ĐỊNH VÀ HÀM Ý CHÍNH SÁCH ................................. 68
5.1.

Nhận định từ kết quả nghiên cứu ............................................................... 68

5.2.

Gợi ý chính sách ......................................................................................... 73

5.3.

Hạn chế của đề tài và hướng nghiên cứu tiếp theo..................................... 85

TÀI LIỆU THAM KHẢO
Tài liệu tiếng Việt ....................................................................................................... 88
Tài liệu tiếng Anh ....................................................................................................... 88
PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
ANOVA: Phân tích phương sai (Analysis of Variance).
EFA: Phân tích nhân tô khám phá (Exploratory Factor Analysis).
GDP: tổng sản phẩm trong nước (Gross Domestic Product).
KMO: Hệ số Kaiser - Mayer – Olkin.
OLS: Phương pháp bình phương bé nhất (Ordinary Least Squares).
SIG : Mức ý nghĩa quan sát (Observed significance level).
SPSS: Phần mềm thống kê cho khoa học xã hội (Statistical Package for the
Social Sciences).
UNDP: Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (United Nations Development
Programme).
VIF: Hệ số nhân tố phóng đại phương sai (Variance inflation factor).


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 4.1 Quy mô của chính quyền địa phương.
Bảng 4.2 Cấu trúc dân cư.
Bảng 4.3 Nền tảng kinh tế địa phương.
Bảng 4.4 Năng lực quản lý tài chính của chính quyền địa phương.
Bảng 4.5 Phân cấp ngân sách.
Bảng 4.6 Cấu trúc nguồn thu ngân sách.
Bảng 4.7 Thống kê mô tả chung cho các nhân tố ảnh hưởng.
Bảng 4.8 Kiểm định trị trung bình cho các thang đo.
Bảng 4.9 Kiểm định khác biệt về Giới tính.
Bảng 4.10 Kiểm định khác biệt về vị trí nơi làm việc.
Bảng 4.11 Kiểm định khác biệt về số lần chuyển vị trí làm việc trong khu vực
nhà nước.
Bảng 4.12 Kiểm định khác biệt về thời gian làm việc trong ngành tài chính.
Bảng 4.13 Kiểm định khác biệt từng cặp về thời gian làm việc trong ngành tài

chính.
Bảng 4.14

.

Bảng 4.15 Kết quả phân tích nhân tố khám phá cho nhân tố độc lập lần 1.
Bảng 4.16 Kết quả phân tích nhân tố khám phá cho nhân tố độc lập sau cùng.
Bảng 4.17 Phân tích độ tin cậy các thang đo sau EFA.
Bảng 4.18 Các khái niệm nghiên cứu.
Bảng 4.19 Phân tích mô tả và tương quan giữa các nhân tố sau EFA.
Bảng 4.20 Kiểm định kết quả các nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững tài
chính của chính quyền địa phương.
Bảng 4.21

.

Bảng 5.1 Các loại thuế phân chia giữa trung ương và địa phương ở một số quốc
gia.


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ
Hình 1.1 Thu, chi ngân sách theo khu vực.
Hình 2.1 Khung phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính
của chính quyền địa phương.
Hình 2.2 Mức cung cấp hàng hóa công đạt hiệu suất Pareto.
Hình 3.1 Sơ đồ quy trình nghiên cứu.
Hình 4.1 Giới tính.
Hình 4.2 Trình độ học vấn.
Hình 4.3 Cơ quan làm việc.
Hình 4.4 Vị trí tại cơ quan làm việc.

Hình 4.5 Thời gian làm việc trong ngành Tài chính.
Hình 4.6 Thời gian đã làm việc trong khu vực Nhà nước.
Hình 4.7 Số lần chuyển vị trí làm việc trong khu vực nhà nước.
Hình 4.8 Kinh phí nhận hàng năm.
Hình 4.9 Cơ cấu đánh giá chung về các nhân tố tác động đến tính bền vững tài
chính của chính quyền địa phương.
Hình 4.10 Mô hình nghiên cứu.
.
-P Plot.
Hình 5.1 13 Địa phương điều tiết về ngân sách trung ương.


1
CHƢƠNG 1.
1.1.

GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU

Động cơ nghiên cứu
Tùy vào thể chế và cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính ở mỗi quốc gia mà hệ

thống ngân sách chính phủ được chia là nhiều cấp với tên gọi khác nhau. Tại Việt
Nam, hệ thống ngân sách nhà nước gồm hai cấp chính là ngân sách trung ương và
ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân
sách cấp huyện và ngân sách cấp xã.
Bền vững ngân sách cấp quốc gia và bền vững ngân sách cấp địa phương là
một mối quan tâm lớn của hầu hết các nhà nước. Chính phủ ở bất kỳ đất nước nào
cũng hướng đến xây dựng một nền tài khóa bền vững để trước hết bảo vệ ngân sách
nhà nước các cấp trước những cú sốc kinh tế nhằm cung cấp hiệu quả hàng hóa,
dịch vụ công trong dài hạn. Như vậy, bền vững tài khóa gián tiếp thậm chí trực tiếp

hỗ trợ tăng trưởng bền vững và nâng cao dần phúc lợi xã hội cho cộng đồng dân cư.
Cân đối bền vững ngân sách nhà nước sẽ không thể có được nếu thiếu bền
vững tài khóa cấp địa phương. “Quản lý ngân sách Việt Nam đang có trục trặc về
phân cấp. Chúng ta nói hằng năm bội chi ngân sách Việt Nam 5% GDP, nếu bóc
tách phân cấp mức thâm hụt 5% này thì sẽ biết ngay địa chỉ đang gây thâm hụt là ở
đâu. Và thực tế, bài toán thâm hụt ngân sách đang nằm chủ yếu từ các địa phương.
Các địa phương nhận trợ cấp ngân sách được phân bổ xuống mà không có động lực
cũng như phát huy hiệu quả hơn nguồn vốn nhận được. Việc phân cấp ngân sách
diễn ra nhanh nhưng các điều kiện đi kèm như năng lực của bên được phân cấp,
năng lực thực thi, giám sát, giải trình trách nhiệm... không theo kịp. Thực thi các
quy định quá lỏng lẻo, chế tài kém”1.
Thống kê số liệu quyết toán ngân sách nhà nước cho thấy sau 5 năm (từ năm
2009 -2013), số chi bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương
năm 2013 bằng 1,74 lần năm 2009. Loại trừ yếu tố lạm phát, sau 5 năm ngân sách
trung ương phải chi trợ cấp nhiều hơn cho các địa phương. Vùng Bắc Trung bộ và

1

Đỗ Thiên Anh Tuấn (2015). Cần truy địa chỉ gây thâm hụt ngân sách. Báo Tuổi trẻ thứ Sáu 30-10-2015


2
duyên hải miền Trung, vùng miền núi phía Bắc và vùng đồng bằng sông Cửu Long
là khu vực nhận trợ cấp nhiều nhất từ ngân sách trung ương. Ngược lại, Vùng Đông
Nam bộ đang là khu vực có tổng thu ngân sách trên địa bàn lớn nhất với 4/6 địa
phương tự cân đối ngân sách và điều tiết nguồn thu phân chia về ngân sách trung
ương (xem hình 1.1)2.

Hình 1.1: Thu, chi ngân sách theo khu vực
(Nguồn: Số liệu quyết toán ngân sách nhà nước năm 2013)

Long An, một tỉnh thuộc vùng đồng bằng sông Cửu Long, nằm trong gần 80%
địa phương ở Việt Nam thường xuyên nhận bổ sung từ ngân sách trung ương dưới
cả hai hình thức là bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu, nhưng vẫn có kết dư.
Vào năm 2004 lần đầu tiên và có thể coi là duy nhất cho đến nay, Long An lọt vào
danh sách 15 địa phương tự cân đối được thu chi cùng với Hà Nội, Hải Phòng, Vĩnh
Phúc, Đà Nẵng, Khánh Hòa, thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương, Tây
Ninh, Bà Rịa - Vũng Tàu, Tiền Giang, Vĩnh Long, Cần Thơ. Nhiều năm trở lại đây,
Long An không còn nằm trong danh sách này nữa. Trong giai đoạn 2011-2015,
2

/>20151031143233692.chn


3
ngân sách tỉnh Long An thường xuyên nhận bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu
từ ngân sách trung ương. Khoản bổ sung từ ngân sách trung ương đạt đỉnh điểm
2.486 tỷ đồng năm 2013 sau đó giảm còn 1.765 tỷ đồng vào năm 2015 (xem hình
1.2). Tuy nhiên có một dấu hiệu đáng mừng tại Long An, đó là số bổ sung trong cân
đối từ ngân sách trung ương ổn định ở mức 697,9 tỷ đồng mỗi năm trong thời kỳ ổn
định ngân sách 2012-2015, phần còn lại là bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung
ương.

Hình 1.2: Tổng thu ngân sách địa phƣơng tỉnh Long An giai đoạn 20112015.
(Nguồn: Tổng hợp thu, chi ngân sách giai đoạn 2011-2015 và dự báo giai đoạn
2016-2020, Sở Tài chính Long An).
Xuất phát từ hiện trạng ngân sách tỉnh Long An vẫn còn phụ thuộc vào khoản
trợ cấp cân đối từ ngân sách trung ương, tôi chọn đề tài “Tính bền vững tài chính
của chính quyền địa phương - trường hợp tỉnh Long An” để làm luận văn tốt nghiệp
bậc cao học với hy vọng nhận diện và định lượng những nhân tố có thể tác động

đến tính bền vững tài chính của một chính quyền địa phương cụ thể Vùng Đồng
bằng sông Cửu Long. Từ đó đưa ra các hàm ý về mặt chính sách góp phần tạo ra và
duy trì tính bền vững tài chính của những địa phương tương tự.
1.2.

Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu


4
Luận văn hướng đến hai mục tiêu sau đây:
- Phân tích được các nhân tố ảnh hưởng đến bền vững tài chính tỉnh Long An.
- Đề xuất được giải pháp xây dựng tính bền vững tài chính của chính quyền
địa phương.
Để đạt hai mục tiêu nêu trên, Luận văn xuất phát từ hai câu hỏi:
- Tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương theo thông lệ quốc tế
được hiểu như thế nào?
- Giải pháp khả thi nhằm nâng cao tính bền vững tài chính của chính quyền
tỉnh Long An là gì?
1.3.

Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của

chính quyền địa phương, lấy tỉnh Long An là một tình huống điển hình.
Tài chính của chính quyền địa phương trong khuôn khổ nghiên cứu này bao
gồm tổng thể những hoạt động liên quan đến thu, chi và vay nợ trong phạm vi một
vùng lãnh thổ cấp tỉnh của Việt Nam. Mặc dù vẫn còn nhiều tranh cãi, song khái
niệm tài chính của chính quyền địa phương trong luận văn này có thể sử dụng
tương đương với khái niệm ngân sách địa phương.
1.4.

Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nhân tố khám phá (EFA) để nhận diện những

nhân tố và định lượng mức tác động của chúng đến tính bền vững tài chính của
chính quyền địa phương.
1.5.

Nguồn dữ liệu
Dữ liệu sử dụng trong Luận văn là thông tin sơ cấp thông qua điều tra tại tỉnh

Long An và các thông tin về tình hình phát triển kinh tế xã hội của các xã trên địa
bàn tỉnh Long An, số liệu thống kê về thu - chi ngân sách, … từ báo cáo quyết toán,
dự toán về ngân sách nhà nước hàng năm, các báo cáo tổng kết, sách báo, tạp chí,
các công trình nghiên cứu có liên quan về ngân sách nhà nước và ngân sách cấp địa
phương.


5
CHƢƠNG 2.

TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT

Chương này trình bày lý thuyết nền về tính bền vững tài chính của chính
quyền địa phương. Phần đầu chương mô tả vai trò kinh tế của chính quyền địa
phương. Tiếp theo là trình bày về tài chính của chính quyền địa phương và những
góc tiếp cận khác nhau về tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương. Sau
đó là phần lược khảo những công trình nghiên cứu liên quan để hình thành khung lý
thuyết các nhân tố ảnh hưởng đến bền vững tài chính của chính quyền địa phương.
2.1.

Tài chính chính quyền địa phƣơng
Tổ chức bộ máy quản lý hành chính ở các quốc gia có nhiều kiểu nhưng tựu

trung ở hai hình thức phổ biến là tổ chức theo kiểu liên bang và tổ chức phi liên
bang. Điển hình cho mô hình liên bang là Mỹ, Đức, India, Malaysia, Myanmar,
Thụy Sỹ,…. Điển hình cho tổ chức phi liên bang là Pháp, Anh, Việt Nam, Thái
Lan,…. Tuy nhiên, kiểu nào cũng có cấp chính quyền địa phương. Theo Hội đồng
Địa phương của New-Zeland, chính quyền địa phương là “hệ thống những thành
viên được bầu cử từ địa phương đại diện cho cộng đồng dân cư trong địa hạt và ra
quyết định nhân danh họ”3 . Địa phương ở đây được hiểu là một vùng lãnh thổ có
giới hạn địa lý và cùng chung môi trường tự nhiên, điều kiện kinh tế và/hoặc truyền
thống, tập tục văn hóa. Cấp chính quyền địa phương là cấp gần cộng đồng cư dân
nhất. Trong khuôn khổ Luận văn này, địa phương được hiểu là cấp tỉnh trong mô
hình hành chính như Việt Nam.
2.1.1. Vai trò kinh tế của chính quyền địa phƣơng
Nhìn từ góc độ kinh tế học, cũng như khu vực tư nhân, chính quyền các cấp là
đơn vị sản xuất hàng hóa công và cung cấp dịch vụ công. Chính quyền trung ương
sản xuất hàng hóa, dịch vụ công phạm vi cả nước, còn chính quyền địa phương
cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cấp địa phương. Hàng hóa, dịch vụ công địa

3

“Local government is the system of locally elected members representing their communities and making
decisions on their behalf“ ( />

6
phương chỉ phục vụ người dân trên một địa bàn nhất định nên mang tính đặc trưng
của vùng, miền.
Hàng hóa, dịch vụ công cấp địa phương có thể kể ra dưới đây:

- Công viên, cổng chào, công trình kiến trúc, quảng trường, vỉa hè, cây xanh,
đèn đường, bồn hoa,…;
- Trường mầm non, trường phổ thông, trường dạy nghề công lập;
- Thư viện, khu văn hóa, vui chơi cộng đồng;
- Đường giao thông địa phương;
- An ninh, trật tự, phòng cháy, chữa cháy địa phương;
- Khu thể thao địa phương;
- Viện dưỡng lão, viện trẻ em cơ nhỡ;
- Cấp nước, thoát nước;
- Y tế cộng đồng;
- Hệ thống kênh, rạch nội thị,…
Hàng hóa, dịch vụ công địa phương trước hết được cung cấp nhằm thỏa mãn
nhu cầu của người dân trên địa bàn, nhưng không thể vì tính địa phương mà bỏ qua
tính quốc gia. Mặt khác, mức thụ hưởng hàng hóa, dịch vụ công cũng khác nhau
giữa những cư dân nên việc phân tích hiệu quả cung cấp hàng hóa, dịch vụ công
gặp nhiều khó khăn.
2.1.2. Tài chính của chính quyền địa phƣơng
Để sản xuất hàng hóa và cung cấp dịch vụ trong suốt thời gian tồn tại, chính
quyền địa phương phải thực hiện ba hoạt động liên quan đến đồng tiền: (1) thu thuế
và phí, (2) chi vận hành và đầu tư để tạo hàng hóa, dịch vụ công (3) vay nợ (khi thu
không bằng chi). Ba hoạt động này hợp thành tài chính của chính quyền địa
phương, thường gọi tắt là tài chính địa phương. Như vậy, tài chính của chính quyền
địa phương là tổng thể những hoạt động liên quan đến thu, chi và vay nợ trong
phạm vi một vùng lãnh thổ được xác định bởi địa giới hành chính. Tùy theo đặc
điểm ở mỗi quốc gia mà nguồn thu cụ thể và nhiệm vụ chi cụ thể của địa phương sẽ
khác nhau.


7
Ở Việt Nam, chính quyền địa phương có ba nguồn thu chính:

(1) Các khoản thu địa phương hưởng 100% gồm các khoản thuế, lệ phí, phí và
thu thuộc địa phương (thu từ giao quyền sử dụng đất, bán tài sản công,…). Tùy mỗi
quốc gia mà tên gọi cụ thể những khoản thu này sẽ khác nhau;
(2) Các khoản thu địa phương hưởng theo tỷ lệ phần trăm cùng với ngân sách
trung ương, thường được gọi tắt là thu phân chia;
(3) Trợ cấp từ ngân sách trung ương gồm trợ cấp cân đối (subsidy) và trợ cấp
theo mục tiêu (intergovernmental transfers).
Ở Việt Nam, chính quyền địa phương có các khoản chi chủ yếu như sau:
(1) Chi đầu tư phát triển cho các dự án do địa phương quản lý; đầu tư và hỗ
trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt
hàng, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của địa phương theo quy định của
pháp luật;
(2) Chi thường xuyên cho (i) hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, tổ
chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội, (ii) hoạt động sự nghiệp các loại,
(iii) bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi thực hiện các chính sách xã hội, và (iv) hỗ trợ
hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã
hội - nghề nghiệp;
(3) Chi trả nợ lãi các khoản do chính quyền địa phương vay;
(4) Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương.
Ở Việt Nam, theo Luật Ngân sách Nhà nước 2015, chính quyền địa phương
cấp tỉnh được bội chi để để đầu tư các dự án thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn
đã được hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định. Bội chi ngân sách địa phương được
bù đắp bằng các nguồn vay trong nước từ phát hành trái phiếu chính quyền địa
phương, vay lại từ nguồn Chính phủ vay về cho vay lại và các khoản vay khác trong
nước.
2.1.3. Quản lý tài chính của chính quyền địa phƣơng
Chính quyền địa phương thu thuế và phí nhằm tài trợ các khoản chi thường
xuyên và đầu tư, qua đó cung cấp hàng hóa, dịch vụ công trong suốt thời gian tồn

8
tại của chính quyền địa phương. Muốn vậy, một trong nhiều nhiệm vụ quan trọng
của chính quyền địa phương là quản lý tốt tài khóa.
Theo PWC (2011), quản lý tài chính (financial governance) là quá trình xây
dựng và thực thi các quyết định liên quan đến đồng tiền nhằm đạt mục đích tài
chính và phi tài chính của một đơn vị. Quản lý tài chính của chính quyền địa
phương thể hiện qua quá trình xây dựng và thực thi kế hoạch tài khóa trung hạn, kế
hoạch ngân sách trung hạn4 và dự toán ngân sách hàng năm. Kế hoạch tài khóa
trung hạn bao gồm dự báo trung hạn về các đại lượng kinh tế vĩ mô cùng với dự báo
trung hạn về khả năng thu, phân tích tính bền vững của nợ, các gói chi ngân sách
cứng, kỷ luật tài khóa và rủi ro tài khóa … ở cấp địa phương. Kế hoạch ngân sách
trung hạn là những dự báo về các khoản chi trung hạn thuộc chính sách hiện hành
của cơ quan tham mưu cho chính quyền địa phương và chương trình mục tiêu trên
địa bàn. Dự toán ngân sách hàng năm chính là kế hoạch thu, chi để thực hiện nhiệm
vụ của chính quyền địa phương.
Quản lý tài chính dù ở khu vực tư hay khu vực công cũng phải chứa đựng
những thuộc tính như hiệu suất (efficiency), hiệu quả (effectiveness) và minh bạch
(transparency). Trong khu vực công, những thuộc tính này được hình thành từ hoặc
chịu chi phối của hệ thống luật pháp và giám sát của cộng đồng. Hiệu quả quản lý
tài chính của chính quyền địa phương được thể hiện ở số lượng và chất lượng dịch
vụ công do địa phương cung cấp trong mối tương quan với ngân sách cho trước.
Chất lượng của dịch vụ công thể hiện thông qua mức đáp ứng những đòi hỏi của
người dân trong khuôn khổ trách nhiệm pháp quy của chính quyền. Quản lý tài
khóa hiệu quả sẽ góp phần gia tăng niềm tin của cộng đồng dân cư trên địa bàn đối
với chính quyền và hoàn thiện những giá trị của bộ máy (value of organization).
Tuy nhiên quản lý hiệu quả tài chính của chính quyền địa phương bị ảnh
hưởng tiêu cực của một loạt tồn tại khách quan. Thứ nhất là địa phương không quan
tâm xây dựng kế hoạch ngân sách trung hạn, tức là khuôn khổ ngân sách cho

4

Luật Ngân sách Nhà nước Việt Nam 2015 gọi là Kế hoạch Tài chính 5 năm và Kế hoạch Tài chính – Ngân
sách 3 năm.


9
khoảng thời gian từ 03 đến 05 năm. Thứ hai, mục tiêu tài chính và phi tài chính tại
địa phương chưa toàn diện và dễ bị thay đổi bởi những sự kiện mang tính chính trị.
Thứ ba, tính minh bạch của các báo cáo giải trình, báo cáo quyết toán ngân sách
chưa dễ tiếp cận có nguy cơ làm giảm sút hiệu lực giám sát của cộng đồng.
Những tồn tại tiêu cực này được hình thành từ những nguyên nhân có thể kể
ra như sau. Thứ nhất, người lãnh đạo địa phương là một chính khách xuất thân từ
dân cử hoặc điều động của tổ chức chính trị chứ không phải chuyên gia về kinh tế
hay tài chính công. Thứ hai, đại biểu hội đồng nhân dân không phải 100% là cán bộ
chuyên trách. Thứ ba, cả người đứng đầu chính quyền địa phương lẫn đại biểu hội
đồng địa phương đều làm việc theo nhiệm kỳ. Thứ tư, ngân sách cho các hoạt động
giám sát thường rất eo hẹp nên không trang trải đủ chi phí.
Nếu các tồn tại này không kiểm soát được thì quản lý tài khóa không những
không thể có hiệu quả mà còn phải đương đầu với nhiều rủi ro. Đầu tiên là rủi ro là
các quyết định tài khóa được đưa ra không dựa trên nền tảng kỹ năng tài chính căn
bản. Thứ hai là nguy cơ không đảm bảo đủ kinh phí cho những cam kết trung và dài
hạn. Thứ ba là rủi ro về tính hữu dụng của những công trình mang tính nhiệm kỳ,
tức là chúng chỉ phát huy thậm chí chưa kịp phát huy tác dụng trong nhiệm kỳ. Thứ
tư, có thể để lại gánh nặng tài chính kéo dài cho thế hệ tương lai.
2.2.

Tính bền vững tài chính của chính quyền địa phƣơng
Ở lĩnh vực nhà nước và theo cách gọi tại Việt Nam, bền vững tài chính nhà

nước còn có thể được gọi là bền vững tài khóa hoặc bền vững ngân sách nhà nước.

Trong Luận văn này, những cách gọi đó là tương đương nhau.
Trước hết, tính từ “bền vững" trong cụm từ “phát triển bền vững” được Ủy
ban Thế giới về Môi trường và Phát triển (World Commission on Environment and
Development, 1987) giải thích như sau: một sự phát triển được coi là bền vững nếu
nó thỏa mãn nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không ảnh hưởng đến khả năng đáp ứng
nhu cầu của các thế hệ tương lai. Đầu thập niên 90 của Thế kỷ XX, tính bền vững
trong các dự án thuộc chính sách công được đề cập. Các tổ chức lớn của thế giới
như Liên Hợp Quốc với UNDP, Ngân hàng thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á,


10
… gợi ý chính phủ ở các quốc gia đang phát triển lồng tính bền vững vào những dự
án phát triển.
Từ năm 1990, Ngân hàng Thế giới bắt đầu tài trợ nghiên cứu về tính bền vững
tài khóa quốc gia. Trong công trình hợp tác của Burnside (2003) với Ngân hàng Thế
giới, ông lưu ý rằng tính bền vững tài khóa quốc gia có nhiều khía cạnh song nó
thường liên quan đến chính sách tài khóa của chính phủ. Cụ thể, thuộc tính cơ bản
minh họa bền vững tài khóa cấp quốc gia là khả năng thanh toán (solvency). Nó
được thể hiện ở hai khía cạnh. Một là “khả năng của chính phủ để thực hiện nghĩa
vụ trả nợ của mình một cách vĩnh viễn mà không tuyên bố vỡ nợ”. Hai là, “khả
năng tài chính để chính phủ duy trì những chính sách hiện hành mà vẫn đảm bảo
thanh khoản” (Gorina, 2013).
Vấn đề bền vững tài khóa cấp quốc gia đã được nhiều chính phủ trên thế giới
quan tâm và chú trọng thời gian gần đây, nhất là trước yêu cầu đảm bảo tính ổn
định nguồn thu của ngân sách nhà nước, hạn chế thâm hụt ngân sách và kiểm soát
gia tăng nợ công. Ở cấp địa phương, một trong những thách thức lớn nhất chính
quyền địa phương phải đối mặt là bền vững tài khóa (financial sustainability). Vì
nếu không đạt được trạng thái này thì mọi cam kết phát triển và năng lực cạnh tranh
của địa phương cũng như việc xây dựng Chỉ số Kết quả Lõi (Key Performance
Indicators, KPIs) cấp địa phương đều vô nghĩa.

Hội đồng Chuẩn mực Kế toán Công Quốc tế (IPSASB) xem bền vững tài khóa
như là “khả năng của một chủ thể trong việc đáp ứng nghĩa vụ và cam kết tài chính
ở hiện tại và tương lai”. IPSASB thừa nhận rằng việc đánh giá tính bền vững tài
khóa đòi hỏi nhiều loại dữ liệu. “Những dữ liệu này bao gồm các thông tin tài chính
và phi tài chính về các điều kiện kinh tế và nhân khẩu học hiện tại, giả định về xu
thế quốc gia và xu thế toàn cầu như năng suất, khả năng cạnh tranh tương đối của
nền kinh tế quốc gia hay nền kinh tế địa phương và thay đổi dự kiến trong các biến
nhân khẩu học như tuổi tác, tuổi thọ, giới tính, thu nhập, trình độ học vấn và bệnh
tật” (IPSASB, 2011: 6).


11
Đó là bền vững tài khóa cấp quốc gia. Bền vững tài khóa cấp địa phương cũng
có nhiều cách tiếp cận.
Gorina (2013) dẫn Chapman (2008) định nghĩa bền vững tài khóa ở địa
phương là “khả năng dài hạn của chính quyền trong việc luôn đáp ứng các trách
nhiệm tài chính của mình” và xác định ba loại áp lực mà chính quyền địa phương
tại các quốc gia phải đối mặt khi duy trì bền vững tài khóa cấp mình: (i) tính chu kỳ
của kinh tế địa phương, (ii) cơ cấu dân số, khuynh hướng tiêu dùng và cơ cấu nguồn
thu ngân sách trên địa bàn, và (iii) mức độ phân cấp giữa các cấp chính quyền.
IPSASB (2011) phân biệt ba phương diện mở rộng của tính bền vững tài khóa:
năng lực tài chính (fiscal capacity), năng lực dịch vụ (service capacity), và độ nhạy
cảm (sensitiveness or vulnerability). Năng lực tài chính là khả năng trả nợ của chính
quyền địa phương “…liên tục suốt thời gian dự kiến mà không gia tăng mức thuế”
(IPSASB, 2011: 8). Năng lực dịch vụ là mức độ mà: (a) chính quyền địa phương có
thể duy trì cung cấp dịch vụ theo khối lượng và chất lượng ít nhất không đổi đến cư
dân hiện tại hoặc tương lai và (b) đáp ứng các nghĩa vụ liên quan đến các chương
trình quyền lợi cho người thụ hưởng hiện tại và tương lai (IPSASB, 2011: 8). Độ
nhạy cảm hay khả năng dễ bị thương tổn là mức phụ thuộc tài chính vào các nguồn
tài trợ nằm ngoài tầm kiểm soát của chính quyền địa phương (ví dụ trợ cấp từ chính

quyền trung ương) và năng lực của địa phương gia tăng mức thu và/hoặc tạo nguồn
thu mới (IPSASB, 2011: 8).
Hội đồng Chuẩn mực Kế toán Chính phủ (GASB) đã xem bền vững tài khóa
như là “tầm nhìn tương lai của điều kiện kinh tế” (the forward-looking aspect of
economic condition) và định nghĩa là “trách nhiệm và sự sẵn lòng của chính quyền
trong việc tạo ra các dòng vào của nguồn lực cần thiết (inflows of resources
necessary) để vừa thực thi những cam kết cung cấp dịch vụ ở hiện tại vừa đáp ứng
được nghĩa vụ tài chính trong tương lai khi chúng đáo hạn mà không đẩy nghĩa vụ
tài chính sang thế hệ tương lai”. (GASB, 2011: x). Sự sẵn lòng của chính quyền tạo
ra các dòng vào của nguồn lực cần thiết là đặc điểm nổi bật trong định nghĩa của
GASB. GASB (2011) đề nghị Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp nên


12
thực hiện 4 dự báo trong phần báo cáo tài chính: dự báo dòng vào của nguồn lực, dự
báo dòng tiền ra, dự báo về cam kết tài chính và dự báo thực thi nghĩa vụ nợ (hoàn
gốc và trả lãi).
Dollery và Grant (2011) xem xét sáu nghiên cứu về tính bền vững tài khóa
trong ở các địa phương nước Úc và kết luận rằng hầu hết nghiên cứu này đều thiên
về “kế toán”, có nghĩa là họ đang tập trung một cách rất hạn hẹp vào kế toán và chỉ
tiêu tài chính. Dollery & Grant (2011) bàn luận phương pháp tiếp cận hiện tại để
phát triển bền vững tài khóa từ 2 phương diện.
Trước tiên, họ thừa nhận rằng các cuộc thảo luận về bền vững tài khóa không
nên đem lồng với các cuộc thảo luận về khả năng tài chính. Chính quyền địa
phương Australia luôn luôn có khả năng tài chính, bởi vì họ có quyền đánh thuế, và
vì Luật Chính quyền địa phương liên kết với người dân để đáp ứng các nghĩa vụ
chưa thanh toán. Chính phủ không thể “tách khỏi doanh nghiệp” như các thực thể
thương mại làm. Nhưng chính phủ có thể hoặc không thể đạt bền vững tài khóa
trong khi có khả năng tài chính.
Thứ hai, Dollery & Grant (2011) tin rằng các khuôn khổ hiện tại cần kết hợp

phân tích các mục tiêu xã hội và môi trường, và các chức năng của chính phủ. Các
nhà nghiên cứu tài chính cần nhìn nhận rằng tính bền vững tài khóa là phụ thuộc
vào các nguồn tài trợ cho các chương trình môi trường và xã hội. “Nếu không có
nhu cầu kinh tế theo quy định để đáp ứng các mục tiêu phát triển bền vững môi
trường và xã hội ở chính quyền địa phương, do đó hầu như không có ý nghĩa để sử
dụng bền vững tài khóa dài hạn độc lập”. (Dollery và Grant, 2011: 44)
Gorina (2013) cho rằng Hagist và Vatter (2009) tiếp nối Chapman (2008) khi
họ nêu bật tầm quan trọng của những thay đổi về nhân khẩu học và sự dịch chuyển
dân số. Theo quan điểm của họ, ngân sách thành phố là bền vững về tài chính nếu
nó cho phép chính phủ duy trì “bộ quy tắc hiện hành về các đầu ra và đầu vào của
các sản phẩm công cộng (hàng hoá, dịch vụ, thuế và các khoản thu khác)…và mức
cân bằng đô thị có liên quan đến tiềm năng sản xuất thành phố.” (Hagist và Vatter,


13
2009: 6) “Tiềm lực sản xuất thành phố” có liên quan trực tiếp đến chất lượng và số
lượng của lực lượng lao động ở địa phương.
Hagist và Vatter (2009) sử dụng thông tin kế toán chi tiết cho ba thành phố
của Đức và kiểm tra tính bền vững của tiềm lực tài chính của họ dưới nhiều kịch
bản về nhân khẩu học. Họ vận dụng những thay đổi về nhân khẩu học thông qua dự
báo của tỷ suất sinh, tỷ lệ tử vong, và sự di cư. Mô phỏng khả năng của chính phủ
để thu hẹp khoảng cách tài chính theo các kịch bản khác nhau trong vòng 50 năm
cho phép các tác giả kết luận rằng “thặng dư hay thâm hụt dường như không phải là
yếu tố quyết định đến việc làm thế nào để thành phố bền vững về tài chính” (Hagist
và Vatter, 2009: 24). Ngược lại, tỷ lệ sinh, tuổi thọ, tỷ lệ phần trăm của dân số từ
các nhóm từ 30-50 tuổi, và tỷ suất di cư xuất hiện để trở thành chỉ tiêu bền vững
quan trọng.
Những thay đổi trong cấu trúc dân cư là trung gian ảnh hưởng nghịch biến đến
khoản thâm hụt vận hành (lỗ hổng cơ sở của ngân sách, primary budget gap) và trả
nợ (lỗ hổng nợ vay). Các tác giả bàn luận cách tiếp cận dòng tiền để đánh giá tính

bền vững tài khóa và thừa nhận rằng “chỉ tập trung vào những lỗ hổng tài chính hay
nợ mà không có bất cứ so sánh gì với sức mạnh kinh tế trong tương lai của các con
nợ là không đủ”. (Hagist và Vatter, 2009:8).
Đáng chú ý là Hagist và Vatter (2009) là những người tiên phong trong việc
sử dụng mô phỏng để phân tích về bền vững tài khóa của địa phương, một trong
nhiều cách tiếp cận chủ đạo trong nghiên cứu bền vững tài khóa quốc gia. Tuy
nhiên phương pháp mô phỏng đã được áp dụng để nghiên cứu các chủ đề liên quan
đến tính bền vững tài khóa, chẳng hạn như việc quản lý số dư quỹ và sự lỏng lẻo tài
chính (Hendrick, 2004; Kriz, 2003). Bởi vì mô hình bền vững tài khóa vẫn chưa
được phát triển, nên việc nghiên cứu các khái niệm liên quan đến sự căng thẳng tài
chính và tình hình tài chính có liên quan đến việc xây dựng một khuôn khổ.
Báo cáo của Price Waterhouse Coopers (PWC) về bền vững tài khóa địa
phương ở Úc (năm 2006) là một ví dụ điển hình của những nghiên cứu này. PWC
(2006) định nghĩa tính bền vững tài khóa là “khả năng của chính quyền địa phương


14
trong việc quản lý các yêu cầu tài chính, các rủi ro tài chính được dự báo và những
cú sốc trong dài hạn mà không cần sử dụng các biện pháp tăng thu mạnh hay cắt
giảm chi lớn”5. PWC phát triển 5 Chỉ số Kết quả Lõi (KPIs) đo bền vững tài khóa
cấp địa phương gồm: Thặng dư hay thâm hụt vận hành (Operating surplus or
deficit), Khả năng trả lãi (Interest coverage), Tỷ số bền vững (Sustainability ratio),
Tỷ số hiện thời (Current ratio), và Khả năng đảm bảo chi (Rates coverage).
Ủy ban Đánh giá Bền vững Tài khóa của Nam Úc (2005) định nghĩa bền vững
tài khóa từ cách tiếp cận kinh tế học như sau: “a council’s finances can be judged to
be sustainable in the long term only if they are strong enough-currently and in the
foreseeable future-to allow the council to manage financial risks and shocks over
the long-term financial planning period without having to introduce substantial or
disruptive revenue (or expenditure) adjustments during that period.” (Tạm dịch: tài
chính địa phương được đánh giá là bền vững dài hạn chỉ khi nó đủ mạnh ở hiện nay

và tương lai để cho phép địa phương kiểm soát được những cú shock và rủi ro tài
khóa trong giai đoạn kế hoạch tài khóa dài hạn mà không cần phải đưa thêm những
khoản thu mới hay cắt giảm chi).
Như vậy, tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương thể hiện ở:
• Khả năng chi trả ngắn hạn (currently healthy finance): ít điều chỉnh ngân
sách trong tức thời hoặc ngân sách đủ thanh toán cho những khoản chi ngắn hạn;
• Khả năng chi trả dài hạn (long-term healthy finance) dựa trên chính sách thu
và chi không thay đổi trong khoảng 3 đến 5 năm với giả định nền kinh tế và tình
hình xã hội không đổi;
• Đủ dự trữ, dự phòng (margin of comfort in the council’s finance) ở hiện tại
và tương lai để chính quyền địa phương chịu đựng được những cú shock hay rủi ro
tài khóa mà không cần phải gia tăng đáng kể (substantial increase) thuế hay cắt
giảm mạnh chi tiêu.

5

“Fiscal sustainability as a council’s ability to manage “expected financial requirements and financial risks
and shocks over the long term without the use of disruptive revenue and expenditure measures”. PWC (…)


15
Tóm lại, có thể hiểu bền vững tài chính của chính quyền địa phương là khả
năng tài chính (financial capacity) của chính quyền địa phương trong việc đáp ứng
những yêu cầu về tài chính (financial requirements) và phòng vệ rủi ro tài khóa
trong dài hạn mà không cần đưa thêm đáng kể các khoản thu mới hay cắt giảm
mạnh khoản chi hiện hành. Nói ngắn gọn hơn, bền vững tài chính là duy trì dài hạn
sự cân đối giữa khả năng tài chính và yêu cầu tài chính. Khả năng tài chính là tổng
nguồn thu ngắn hạn và dài hạn mà địa phương có thể động viên (mobilise) thông
qua chính sách thu và huy động trái phiếu. Yêu cầu tài chính là tổng các khoản chi
(tiêu dùng và đầu tư) nhằm đáp ứng các cam kết chi theo luật định và phòng vệ

được những cú sốc tài khóa (financial shock).
2.3.

Lƣợc khảo những nghiên cứu liên quan
Gorina (2013) sử dụng dữ liệu của U.S. Census Bureau Annual Survey of

Government Finances and Employment, U.S. Census Bureau Decennial Census,
Bureau of Labor Statistics, và Government Finance Officers Association đã nêu ra
ba nhóm nhân tố ảnh hưởng đến sự bền vững tài chính của chính quyền địa phương
tại Mỹ. Một là cơ cấu hoạt động của chính quyền địa phương (government
structure). Hai là tính đa dạng của nguồn thu và khả năng kiểm soát thu trên địa bàn
(financial structure and performance). Ba là, nền tảng kinh tế của địa phương (local
economic base).
Gorina (2013) dẫn Chapman (2008) cho rằng tính bền vững tài chính của
chính quyền địa phương chịu tác động của ba áp lực, đó là (i) tính chu kỳ của kinh
tế địa phương, (ii) cấu trúc dân số, xu hướng tiêu dùng và cơ cấu nguồn thu tại địa
bàn, và (iii) mức độ phân cấp giữa các cấp chính quyền. Tính chu kỳ của kinh tế địa
phương phản ảnh tác động của chu kỳ kinh doanh đến tình hình tài chính của chính
quyền và thường phổ biến cho tất cả ba cấp chính quyền. Cấu trúc dân số, khuynh
hướng tiêu dùng và cơ cấu nguồn thu ngân sách bao gồm những thay đổi về nhân
khẩu học, xu hướng đô thị hóa, sự di dời tổng thể của dân cư và doanh nghiệp,
chuyển dịch cơ cấu từ việc tiêu thụ hàng hóa đến tiêu thụ các dịch vụ, và sự gia tăng
các nguồn thu mới như thu từ thương mại điện tử, thu từ nguồn tài nguyên mới đưa


16
vào khai thác,…. Ảnh hưởng của các yếu tố này đến khả năng của địa phương để
luôn đáp ứng các nghĩa vụ tài chính trực tiếp và hữu hình.
Gorina (2013) dẫn Chapman kết luận, áp lực cấu trúc dân cư có lẽ ảnh hưởng
mạnh nhất đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương bởi vì một số

trong số khía cạnh đó nằm dưới sự kiểm soát của những người hoạch định chính
sách địa phương. Áp lực phân cấp xuất phát từ các mối quan hệ giữa chính quyền
địa phương với chính phủ trung ương khi mà chính phủ trung ương không trực tiếp
cung cấp các dịch vụ tại địa phương, chúng tác động đến các điều kiện tài chính của
địa phương thông qua “các chương trình liên chính phủ với nhiều ràng buộc”.
Vũ Đình Ánh (2012) cho rằng thu ngân sách địa phương hiện đang bộc lộ một
số bất cập, hạn chế mà nổi bật nhất là tính bền vững không cao trong các nguồn thu
của ngân sách địa phương, theo đó hạn chế khả năng tăng thu, nguồn thu không ổn
định và quy mô thu chưa gắn bó chặt chẽ với sự phát triển kinh tế-xã hội của địa
phương. Đến lượt mình, do nguồn thu hạn hẹp và cơ cấu thu chưa hợp lý lại làm
giảm cơ hội và khả năng phát triển kinh tế-xã hội của địa phương. Do những khoản
thu ngân sách nhà nước quan trọng như thu từ dầu thô, thu từ hoạt động xuất nhập
khẩu, thu thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành,... đều
thuộc về ngân sách trung ương nên những khoản thu 100% của ngân sách địa
phương đều có quy mô nhỏ và hay biến động. Trong đó chủ yếu là thu từ đất đai
trong khi sự phát triển của thị trường bất động sản và quy định về giá đất còn nhiều
bất cập. Kết quả tất yếu là mặc dù tỷ trọng thu ngân sách địa phương chiếm khoảng
một nửa tổng thu ngân sách nhà nước hằng năm, song vẫn thấp xa so với nhu cầu
chi ngân sách địa phương nên có tới hơn 5/6 tỉnh, thành phố trên cả nước không có
số thu điều tiết về ngân sách trung ương và được giữ lại toàn bộ nguồn thu phân
chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương nhưng cũng không đủ để
thực hiện các nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước trên địa bàn mà phải thường xuyên
nhận bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương với quy mô
hàng trăm nghìn tỷ đồng mỗi năm.


17
Thu ngân sách địa phương thiếu tính bền vững trở thành mảnh đất màu mỡ
cho cơ chế xin-cho, giảm sự chủ động tích cực của địa phương, đồng thời tăng sự
phụ thuộc và ỷ lại vào trung ương. Hơn nữa, do buộc phải dựa chủ yếu vào nguồn

thu từ đất nên không ít chính quyền địa phương thay vì thúc đẩy phát triển sản xuất,
kinh doanh lại tập trung khai thác nguồn thu từ đất tới mức tận thu, thậm chí chấp
nhận vi phạm quy định về quản lý đất đai trong khi nguồn lực này không phải là vô
hạn và ẩn chứa rất nhiều rủi ro.
Huỳnh Thế Du (2014) dẫn Shick (2005) về bốn yếu tố bền vững của ngân
sách địa phương. Một là, khả năng thanh toán (solvency): khả năng chính quyền địa
phương thanh toán được gốc và lãi mọi khoản nợ. Hai là, tăng trưởng (growth):
chính sách chi nhằm tạo tăng trưởng kinh tế trên địa bàn. Ba là, ổn định (stability):
năng lực của chính quyền địa phương trong việc trang trải nghĩa vụ tương lai bằng
khoản thuế sẵn có mà không gia tăng thuế một cách đáng kể. Bốn là, công bằng
(fairness): khả năng thực hiện nghĩa vụ tài chính từ hiện tại cho đến khi đáo hạn mà
không chuyển gánh nặng nợ sang thế hệ tương lai.
Abt Associates Inc. (1994) cho rằng bền vững tài chính được đo lường chính
xác (gauge) thông qua ba chỉ tiêu cơ bản: thặng dư hay bội thu ngân sách (the
surplus of revenues over expenditures); khả năng thanh toán ngắn hạn (liquidity); và
khả năng đảm bảo nợ (solvency: the relationship of assets and debt or liabilities).
León (2001) cho rằng bền vững tài chính phải dựa trên bốn cột trụ (pillard):
Chiến lược và kế hoạch tài chính (Financial and Strategic Planning); Tính đa dạng
hóa các nguồn thu (Diversification of Sources of Funding); Quản lý tài chính và
hành chính tốt (Sound Administration and Finance); Chủ động tạo được thu nhập
(Own Revenue Generation).
Đồng thời, León nêu 6 yêu cầu cơ bản để bền vững tài khóa cấp chính quyền
địa phương:
1. Phải có cam kết dài hạn từ phía lãnh đạo và đội ngũ công chức, viên chức.
2. Chỉ đạo sâu sát và quyết đoán.