luận văn thạc sĩ kiểm soát chi đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc qua kho bạcnhà nƣớc thị xã chí linh,tỉnh hải dƣơng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
-------------------------

LÊ THỊ MINH TÂM

KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
QUA KHO BẠCNHÀ NƯỚC THỊ XÃ CHÍ LINH,
TỈNH HẢI DƯƠNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ


HÀ NỘI, NĂM 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
-------------------------

LÊ THỊ MINH TÂM

KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
QUA KHO BẠCNHÀ NƯỚC THỊ XÃ CHÍ LINH,
TỈNH HẢI DƯƠNG

CHUYÊN NGÀNH

: TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG

MÃ SỐ

: 60340201

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
GS,TS. ĐINH VĂN SƠN


HÀ NỘI, NĂM 2017


-4-

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là đề tài nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu
được sử dụng trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Các kết quả
nghiên cứu trong luận văn được tập hợp tại cơ quan Kho bạc Nhà nước Chí
Linh, Hải Dương và chưa từng được ai nghiên cứu và công bố trong bất cứ
công trình khoa học nào.
Người cam đoan

Lê Thị Minh Tâm


-5-

MỤC LỤC

-6-

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

BQLDA

Ban quản lý dự án

CKC

Cam kết chi

GPMB

Giải phóng mặt bằng

HĐK

Hợp đồng khung

KBNN

Kho bạc Nhà nước

KTXH

Kinh tế - xã hội

NCC

Nhà cung cấp

NSNN

Ngân sách Nhà nước

NSTW

Ngân sách Trung ương

NSĐP

Ngân sách địa phương

TABMIS

Hệ thống Thông tin Quản lý
Ngân sách và Kho bạc

UBND

Ủy ban Nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản


-7-

DANH MỤC BẢNG BIỂU


-8-

DANH SÁCH SƠ ĐỒ


-9-

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu:
Trong bối cảnh nước ta đang hội nhập ngày càng sâu rộng với thế giới
đòi hỏi chúng ta phải thúc đẩy cải cách cơ chế, chính sách quản lý kinh tế nói
chung và tài chính - ngân hàng nói riêng. Trong những năm qua, quản lý tài
chính công ở nước ta đã từng bước được cải cách và đổi mới trên nhiều
phương diện. Mục tiêu xuyên suốt xác định trong Chiến lược Tài chính đến
năm 2020 là từng bước xây dựng nền tài chính quốc gia lành mạnh, đảm bảo
giữ vững an ninh tài chính, ổn định kinh tế vĩ mô, tài chính - tiền tệ. Để đáp
ứng các yêu cầu của cải cách tài chính công và hội nhập kinh tế quốc tế đòi
hỏi phải xây dựng hệ thống Kho bạc Nhà nước hiện đại, hoạt động an toàn,
hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính
sách, hoàn thiện tổ chức bộ máy, gắn với hiện đại hoá công nghệ và phát triển
nguồn nhân lực. Kho bạc Nhà nước phải thực sự trở thành một trong những
công cụ quan trọng của Chính phủ trong việc thực hiện công cuộc cải cách
hành chính nhà nước. Đặc biệt là cải cách tài chính công theo hướng công
khai, minh bạch, từng bước phù hợp với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế,
góp phần thực hành tiết kiệm, phòng chống tham nhũng, lãng phí nhằm nâng
cao hiệu quả quản lý, sử dụng các nguồn lực của Chính phủ, chất lượng hoạt
động quản lý tài chính vĩ mô, giữ vững ổn định và phát triển nền tài chính
quốc gia.

Năm 2015 có nhiều sự thay đổi trong cơ chế chính sách liên quan đến
công tác kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước. Nhiều luật mới được ban hành
và có hiệu lực, tác động không nhỏ đến công tác kiểm soát chi như Luật Đầu
tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Ngân sách Nhà nước. Kiểm soát
chi đầu tư xây dựng cơ bản là một trong những nhiệm vụ của Kho bạc Nhà
nước góp phần quan trọng trong việc quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn
vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước. Trong quá trình công tác,
tôi nhận thấy công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn
ngân sách vẫn còn bộc lộ những tồn tại ở nhiều khâu làm hạn chế hiệu quả
quản lý của cơ quan chức năng và tác động tiêu cực đến hiệu quả sử dụng
nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản cần phải được khắc phục nhằm đạt được
các mục tiêu nêu trên. Xuất phát từ yêu cầu cấp thiết nêu trên, đề tài Kiểm


- 10 -

soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước qua Kho
bạc Nhà nước thị xã Chí Linh, tỉnh Hải Dương được nghiên cứu nhằm góp
phần đáp ứng yêu cầu đó.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực đề tài luận văn
Trong hoạt động quản lý chi ngân sách Nhà nước (NSNN), chi đầu tư
xây dựng cơ bản (XDCB) có một vai trò đặc biệt quan trọng, đó được coi là
đòn bẩy có tác động trực tiếp tới mức tăng trưởng GDP và sự phát triển bền
vững của nền kinh tế. Trong những năm vừa qua, việc chi ngân sách nhà nước
về lĩnh vực xây dựng cơ bản đã đạt được nhiều kết quả, mang lại lợi ích cho
đất nước. Nhiều công trình phát triển cơ sở hạ tầng như giao thông, các
trường học, bệnh viện được xây dựng và đưa vào sử dụng, góp phần nâng cao
đời sống nhân dân, nhiều dự án quan trọng từ nguồn vốn đầu tư của Nhà nước
đã hoàn thành và đưa vào sử dụng, phát huy hiệu quả, tạo thêm năng lực mới
cho nền kinh tế. Chi đầu tư XDCB luôn chiếm tỷ trọng khá lớn trong tổng chi

NSNN hàng năm. Chính vì vậy, việc chi đầu tư XDCB luôn được Nhà nước
quan tâm chỉ đạo và giám sát chặt chẽ, việc tăng cường kiểm soát chi đầu tư
XDCB luôn được quan tâm, chú trọng đặc biệt. Đến nay đã có nhiều bài viết,
công trình nghiên cứu khoa học nghiên cứu về lĩnh vực này.
“Hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản
tại KBNN Hà Nội” (Nguyễn Hoàng Tiến, 2008). Luận văn Thạc sĩ. Luận văn
đã khái quát được những lý luận cơ bản, phân tích được thực trạng và đề ra
các giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng
cơ bản. Tuy nhiên, luận văn được thực hiện trước khi KBNN triển khai hệ
thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) và thực hiện cam kết
chi. Vì vậy, chưa đánh giá được hết các kết quả cũng như bất cập trong công
tác kiểm soát chi đầu tư XDCB hiện nay.
“Hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vồn đầu tư XDCB tại
KBNN Đà Nẵng”, (Đoàn Kim Khuyên, 2012). Luận văn thạc sĩ. Điểm nổi bật
của luận văn đã chỉ ra được mức độ hài long của các tổ chức, cá nhân giao
dịch tại KBNN Đà Nẵng trong 2 năm 2009 và 2010.


- 11 -

“Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN qua KBNN
Hải Dương”, (Phạm Thanh Phương, 2013). Luận văn thạc sĩ. Luận văn đã chỉ
ra được những bất cập trong công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB hiện nay.
“Một số giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư công qua
KBNN Quảng Trị”, (Võ Xuân Tịnh, 2013), KBNN Quảng Trị. Đề tài khoa
học cấp ngành. Đề tài đã đánh giá được thực trạng kiểm soát chi đầu tư công
qua KBNN Quảng Trị, chỉ ra những vấn đề bất cập trong KSC đầu tư công và
đề xuất 3 nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện công tác KSC đầu tư công qua
KBNN Quảng Trị.
Ngoài ra trên Tạp chí Quản lý ngân quỹ Quốc gia cũng có rất nhiều bài

viết đề cập đến vấn đề kiểm soát chi đầu tư XDCB, ví dụ như: “Triển khai
thực hiện cam kết chi qua KBNN trong điều kiện vận hành TABMIS”, (Ths.
Phạm Bình, 2013) Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia, số 138, trang 17-19;
Quản lý và kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN: 7 nhóm giải pháp nâng
cao hiệu quả thực tiễn” (Vĩnh Sang, 2014) Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc
gia, số 139+140, trang 50-54; “Một số giải pháp tăng cường quản lý tạm ứng
và thu hồi tạm ứng trong công tác kiểm soát thanh toán các dự án đầu tư sử
dụng vốn NSNN qua KBNN” (Trương Thị Tuấn Linh, 2014) Tạp chí Quản lý
Ngân quỹ Quốc gia, số 144, trang 18-19; “Tăng cường công tác kiểm soát chi
đầu tư xây dựng cơ bản tại KBNN Thái Nguyên” (Bùi Quang Sáng, 2015)
Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia, số 158, trang 30-31; “Kiểm soát chi vốn
xây dựng cơ bản: Vướng mắc và kiến nghị” (Ths. Trần Phú Lộc Thành, 2016)
Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia, số 168, trang 25-27;…
Các nghiên cứu của các tác giả trên đã có những đóng góp nhất định,
giúp cho các nhà quản lý có cái nhìn rõ hơn về thực trạng, những kết quả,
những yếu kém, tồn tại trong công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB qua
KBNN. Tác giả đã kế thừa và phát huy có chọn lọc các lý thuyết nghiên cứu
của các tác giả trước đó để làm rõ hơn một số vấn đề về công tác kiểm soát
chi đầu tư XDCB, đề ra các giải pháp nhằm góp phần thực hiện tốt hơn công
tác kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN thị xã Chí Linh, tỉnh Hải Dương
trong giai đoạn hiện nay và những năm tiếp theo.
3.

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài:


- 12 -

Trên cơ sở những vấn đề lý luận về công tác kiểm soát thanh toán vốn
đầu tư XDCB qua hệ thống Kho bạc Nhà nước (KBNN) và thực trạng công

tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN thị xã Chí Linh, Hải
Dương, phân tích, làm rõ những mặt tích cực, hạn chế chủ yếu và xác định
nguyên nhân gây ra hạn chế đó, từ đó đưa ra những giải pháp tăng cường
kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN qua KBNN.
4.

Phương pháp nghiên cứu:

Từ nhận thức những quan điểm, lý luận về quản lý, kiểm soát chi đầu tư
XDCB và kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN, tác giả nghiên cứu, phân
tích, đánh giá, tìm ra các giải pháp hoàn thiện quy trình thực hiện kiểm soát
cam kết chi NSNN qua hệ thống KBNN trong thời gian tới.
Tác giả Luận văn đã sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu,
phân tích tổng hợp, thống kê so sánh, khảo sát trực tiếp, trao đổi nghiệp vụ
với các đồng nghiệp, các nhà nghiên cứu trong hệ thống KBNN để tiến hành
nghiên cứu, xây dựng đề tài.
5.

Đối tượng, phạm vi nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là lý luận, cơ chế, chính sách và thực
tiễn có liên quan đến công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua
KBNN thị xã Chí Linh, Hải Dương;
Phạm vi nghiên cứu bao gồm các vấn đề liên quan đến công tác kiểm soát
chi đầu tư XDCB qua KBNN thị xã Chí Linh, Hải Dương từ năm 2011 đến
nay.
6.

Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài:

Về mặt khoa học: Nghiên cứu làm rõ thêm những vấn đề lý luận về đầu
tư XDCB từ nguồn vốn NSNN, về kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN.
Về mặt thực tiễn: Phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư xây
XDCB qua KBNN thị xã Chí Linh, Hải Dương, đánh giá những kết quả đạt
được, cũng như những tồn tại và nguyên nhân. Từ đó đưa ra những kiến nghị
giải pháp nhằm Tăng cường kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN.
7.

Kết cấu luận văn:

Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn được kết cấu thành 3 chương:


- 13 -

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ
bản qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.
Chương 2: Thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản
qua KBNN thị xã Chí Linh, Hải Dương trong thời gian qua.
Chương 3: Các giải pháp tăng cường kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ
bản từ nguồn vốn NSNN qua Kho bạc Nhà nước thị xã Chí Linh, Hải Dương.


- 14 -

Chương 1:
TỔNG QUAN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ
XDCB TỪ NGUỒN VỐN NSNN QUA HỆ THỐNG KBNN
1.1.
1.1.1.

1.1.1.1.

Chi đầu tư XDCB và sự cần thiết của kiểm soát chi đầu tư XDCB
Khái niệm và đặc điểm của đầu tư XDCB
Khái niệm đầu tư XDCB
Đầu tư là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất,
nguồn lực lao động và trí tuệ để sản xuất kinh doanh trong một thời gian
tương đối dài nhằm thu về lợi nhuận và lợi ích kinh tế xã hội. Nói đến đầu tư
là nói đến hoạt động bỏ vốn nói chung nhằm thu được nguồn lợi lớn hơn
trong tương lai.
Xây dựng cơ bản là những hoạt động với chức năng tạo ra tài sản cố định
cho nền kinh tế thông qua các hình thức xây dựng mới, mở rộng, hiện đại hoá
hoặc khôi phục các tài sản cố định. XDCB là các hoạt động cụ thể để tạo ra
tài sản cố định (như khảo sát, thiết kế, xây dựng, lắp đặt,…). XDCB là một
khâu trong hoạt động đầu tư XDCB.
Như vậy, đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các công trình
xây dựng theo mục đích của người đầu tư, là lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra
các tài sản cố định và tạo ra cơ sở vật chất cho xã hội. Đầu tư XDCB trong
nền kinh tế quốc dân là một bộ phận của đầu tư phát triển.

1.1.1.2.

Đặc điểm của đầu tư XDCB
Đầu tư XDCB có những đặc điểm nổi bật được biểu hiện thông qua sản
phẩm của quá trình XDCB đó là công trình xây dựng. Công trình xây dựng là
sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng,
thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm
phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt
nước, được xây dựng theo thiết kế. Đầu tư XDCB có những đặc điểm sau:
Một là, sản phẩm của đầu tư XDCB là những công trình xây dựng như

nhà máy, công trình công cộng, nhà ở, cầu cống, sân bay, cảng biển,... thường
là gắn liền với đất đai. Vì thế, nên trước khi đầu tư các công trình phải được


- 15 -

quy hoạch cụ thể, khi thi công xây lắp thường gặp phải khó khăn trong đền bù
giải toả giải phóng mặt bằng, khi đã hoàn thành công trình thì sản phẩm đầu
tư khó di chuyển đi nơi khác.
Hai là, sản phẩm của đầu tư XDCB là những TSCĐ, có chức năng tạo ra
các sản phẩm và dịch vụ khác cho xã hội, thường có vốn đầu tư lớn, do nhiều
người, thậm chí do nhiều cơ quan đơn vị khác nhau cùng tạo ra. Trong đầu tư
XDCB, chu kỳ sản xuất thường dài và chi phí sản xuất thường lớn. Vì vậy nhà
thầu dễ gặp phải rủi ro khi bỏ vốn không thích hợp. Chọn trình tự bỏ vốn
thích hợp để giảm mức tối đa thiệt hại do ứ đọng vốn ở công trình xây dựng
dở dang là một thách thức lớn đối với các nhà thầu.
Để thực hiện một dự án đầu tư XDCB thường có nhiều hạng mục, nhiều
giai đoạn. Trên một công trường xây dựng có thể có nhiều đơn vị tham gia,
các đơn vị này cùng hoạt động trên một không gian, thời gian, trong tổ chức
thi công cần có sự phối hợp chặt chẽ với nhau.
Ba là, sản phẩm đầu tư XDCB mang tính đặc biệt và tổng hợp, sản xuất
không theo một dây chuyền sản xuất hàng loạt, mà có tính cá biệt. Mỗi hạng
mục công trình có một thiết kế và dự toán riêng tuỳ thuộc vào mục đích đầu
tư và điều kiện địa hình, địa chất... của nơi đầu tư xây dựng công trình quyết
định đến quy hoạch, kiến trúc, quy mô và kết cấu khối lượng, quy chuẩn xây
dựng, giải pháp công nghệ thi công.... và dự toán chi phí đầu tư của từng hạng
mục công trình, công trình. Giá thành của sản phẩm XDCB rất phức tạp và
thường xuyên thay đổi theo từng giai đoạn.
Sản phẩm đầu tư XDCB không chỉ mang ý nghĩa kinh tế kỹ thuật mà còn
mang tính nghệ thuật, chịu nhiều ảnh hưởng của nhân tố thượng tầng kiến

trúc, mang màu sắc truyền thống dân tộc, thói quen, tập quán sinh hoạt,...Sản
phẩm đầu tư XDCB phản ánh trình độ kinh tế, trình độ khoa học kỹ thuật và
trình độ văn hoá nghệ thuật của từng giai đoạn lịch sử nhất định của một đất
nước.
Bốn là, quá trình XDCB bị tác động nhiều bởi yếu tố tự nhiên. Nhiều
yếu tố tự nhiên có thể ảnh hưởng mà không lường trước được như tình hình
địa chất thuỷ văn, ảnh hưởng của khí hậu thời tiết, mưa bão, động đất,…lực
lượng thi công xây dựng công trình thường xuyên phải di chuyển theo nơi


- 16 -

phát sinh nhu cầu đầu tư xây dựng các công trình... nhằm giảm bớt những
lãng phí, thiệt hại về vật tư và tiền vốn trong qua trình đầu tư xây dựng các
công trình.
Những đặc điểm của đầu tư XDCB nêu trên cho thấy tính đa dạng
và phức tạp của đầu tư XDCB. Những đặc điểm này có tác động chi phối đến
sự vận động của vốn đầu tư XDCB đòi hỏi cần có cách thức tổ chức quản lý,
kiểm soát và thanh toán vốn phù hợp nhằm đảm bảo hiệu quả vốn đầu tư.
Chính vì vậy, quản lý chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN cần phải có
những nguyên tắc, biện pháp và trình tự quản lý, thanh toán vốn dựa trên cơ
sở tuân thủ các nguyên tắc quản lý chi ngân sách nói chung và được vận dụng
phù hợp với đặc điểm của đầu tư XDCB.
1.1.2.

Đặc điểm và vai trò của chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN
1.1.2.1. Đặc điểm của chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN
Vốn đầu tư XDCB được hình thành từ các nguồn sau :
- Vốn ngân sách nhà nước;
- Vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của

Nhà nước;
- Vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước;
- Vốn khác bao gồm cả vốn tư nhân hoặc sử dụng hỗn hợp nhiều nguồn
vốn.
Bản chất của chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là quá trình phân
phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất tài
sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện và hiện đại hoá cơ sở vật
chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân.
Chi đầu tư XDCB là một khoản chi chiếm tỷ trọng lớn trong tổng
nguồn vốn chi đầu tư phát triển của NSNN, do đó đặc điểm chi đầu tư XDCB
từ nguồn vốn NSNN cũng giống như đặc điểm của chi đầu tư phát triển, đó là:
Thứ nhất, chi đầu tư XDCB là khoản chi lớn của NSNN nhưng không
có tính ổn định.
Chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là yêu cầu tất yếu nhằm đảm
bảo cho sự phát triển KTXH của mỗi quốc gia. Trước hết chi đầu tư XDCB


- 17 -

của NSNN nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất của nền
kinh tế; đó chính là nền tảng bảo đảm cho sự phát triển KTXH của mỗi quốc
gia, đồng thời chi đầu tư XDCB của NSNN còn có ý nghĩa là vốn mồi để tạo
ra môi trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút các nguồn lực trong nước và
ngoài nước vào đầu tư phát triển các hoạt động KTXH theo định hướng của
Nhà nước trong từng thời kỳ. Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho đầu tư phát
triển trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương đường lối phát triển KTXH
của Đảng, Nhà nước và khả năng nguồn vốn của NSNN.
Đối với Việt nam, mặc dù khả năng của NSNN còn hạn chế, song Nhà
nước luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi đầu tư XDCB. Chi đầu tư XDCB là
một khoản chi lớn của NSNN trong tổng chi NSNN (thường chiếm khoảng

30% tổng chi NSNN).
Tuy vậy, cơ cấu chi đầu tư XDCB của NSNN lại không có tính ổn định
giữa các thời kỳ phát triển KTXH. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư
XDCB cho từng nội dung chi, cho từng lĩnh vực KTXH thường có sự thay đổi
giữa các thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối, chiến lược, quy hoạch,
kế hoạch phát triển KTXH của Đảng và Nhà nước. Chẳng hạn sau một thời
gian ưu tiên tập trung đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng giao thông thì thời kỳ sau sẽ
không còn ưu tiên vào lĩnh vực đó nữa do hạ tầng giao thông đã tương đối
hoàn chỉnh; hoặc khi Đảng, Nhà nước chủ trương ưu tiên phát triển Nông
nghiệp, nông dân và nông thôn thì các công trình phục vụ trực tiếp cho lĩnh
vực này sẽ được tập trung ưu tiên bố trí đầu tư…
Thứ hai, xét theo mục đích KTXH và thời hạn tác động thì chi đầu tư
XDCB của NSNN mang tính chất chi cho tích luỹ.
Chi đầu tư XDCB là những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ
thuật, năng lực sản xuất phục vụ, tăng tích luỹ tài sản của nền kinh tế quốc
dân. Cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ được tạo ra thông qua
các khoản chi đầu tư XDCB của NSNN là nền tảng vật chất đảm bảo cho sự
tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội, làm tăng tổng sản phẩm quốc nội.
Với ý nghĩa đó, chi đầu tư XDCB của NSNN là chi cho tích luỹ.


- 18 -

Thứ ba, phạm vi và mức độ chi đầu tư XDCB của NSNN luôn gắn liền
với việc thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển KTXH của Nhà nước trong
từng thời kỳ.
Chi NSNN cho đầu tư XDCB là nhằm để thực hiện các mục tiêu phát
triển KTXH của Nhà nước trong từng thời kỳ. Chiến lược, quy hoạch, kế
hoạch phát triển KTXH là cơ sở nền tảng trong việc xây dựng kế hoạch chi
đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN. Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát

triển KTXH trong từng thời kỳ có ý nghĩa quyết định đến mức độ và thứ tự ưu
tiên chi NSNN cho đầu tư XDCB. Chi đầu tư XDCB gắn với kế hoạch phát
triển KTXH nhằm đảm bảo phục vụ tốt nhất việc thực hiện kế hoạch phát
triển KTXH và hiệu quả chi đầu tư XDCB.
1.1.2.2.

Vai trò của chi đầu tư XDCB từ nguồn vồn NSNN

Là một bộ phận cấu thành trong toàn bộ nguồn vốn đầu tư toàn xã hội,
đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN có vai trò quan trọng đặc biệt, thể hiện:
Đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để
Nhà nước tác động đến các hoạt động KTXH, điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng
trưởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước. Bằng việc
cung cấp những dịch vụ công cộng như hạ tầng KTXH, an ninh, quốc
phòng… mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể hoặc không
được đầu tư, các dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN được triển khai ở
các lĩnh vực, vị trí quan trọng, then chốt nhằm đảm bảo cho KTXH phát triển
ổn định.
Đầu tư XDCB là công cụ để Nhà nước chủ động điều chỉnh tổng cung,
tổng cầu của nền kinh tế:
Về mặt cầu: Đầu tư XDCB trong đó có đầu tư XDCB từ nguồn vốn
NSNN sẽ tạo ra khả năng kích cầu tiêu dùng trong quá trình đầu tư, góp phần
thúc đẩy lưu thông, tạo thêm việc làm và thu nhập.
Về mặt cung: Khi các dự án hoàn thành đưa vào sử dụng, năng lực mới
của nền kinh tế tăng lên, tác động làm tăng tổng cung trong dài hạn kéo theo
tăng sản lượng tiềm năng.


- 19 -

Đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là công cụ để Nhà nước chủ động
điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành, vùng, lãnh thổ. Thông qua việc đầu tư các
chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cho vùng sâu, vùng xa
vùng đặc biệt khó khăn, cho các huyện nghèo… đã giúp cho các vùng này có
điều kiện phát triển kết cấu hạ tầng, giao thông thuận lợi, nâng cao dân trí, tạo
điều kiện phát triển tiềm năng kinh tế của từng vùng. Thông qua các dự án
đầu tư XDCB, Nhà nước có thể điều chỉnh tạo điều kiện cho ngành nghề, lĩnh
vực này mở rộng, phát triển hoặc hạn chế các ngành nghề, lĩnh vực khác
không có lợi.
Đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tạo điều kiện cho các thành phần
kinh tế cũng như toàn bộ nền kinh tế phát triển. Vốn đầu tư XDCB từ nguồn
vốn NSNN các tác dụng như là vốn mồi thu hút các nguồn lực trong và ngoài
nước cho đầu tư phát triển. Chẳng hạn kết cấu hạ tầng phát triển hoàn chỉnh
sẽ tạo khả năng thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước vào các lĩnh vực công
nghiệp, văn hoá, giáo dục, y tế, du lịch…
Đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN có vai trò mở đường cho sự phát
triển nguồn nhân lực, phát triển khoa học công nghệ.
1.1.3.

Sự cần thiết của kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN qua
KBNN
Thứ nhất, Chi NSNN cho đầu tư XDCB là khoản chi rất khó xác định
chính xác vì không có một khung chi phí chung cho tất cả các dự án. Do tính
chất không thể di chuyển của sản phẩm đầu tư XDCB cho nên yếu tố khí hậu,
thổ nhưỡng, thời tiết… cho nên ở những địa điểm khác nhau thi chi phí thực
hiện dự án cũng khác nhau.
Thứ hai, Do thời gian thực hiện dự án kéo dài nên chi phí đầu tư
XDCB biến động của giá cả nguyên vật liệu, lao động…Yếu tố lạm phát tuy
đã được tính đến trong các hợp đồng nhưng trên thực tế biến động giá cả là rất
khó lường. Điều này gây khó khăn cho cả chủ đầu tư và cơ quan kiểm soát bởi

lẽ các định mức đơn giá của nhà nước thường ít thay đổi trong một thời gian
nhất định.


- 20 -

Thứ ba, Do quá trình đầu tư XDCB là một quá trình bao gồm rất nhiều
khâu, tính chất công việc và sản phẩm của từng khâu khác nhau cho nên các
chi phí phát sinh thường khó kiểm soát.
Thứ tư, Chi NSNN cho đầu tư XDCB có những đặc điểm riêng so với
các các loại hình chi NSNN khác. Trong khi các khoản chi thường xuyên của
ngân sách là những khoản chi có tính chất ổn định, có thể xác định trước
được, hơn nữa tác động của các khoản chi này là rất lớn, ảnh hưởng của nó dễ
nhận biết cho nên khả năng thất thoát, lãng phí là khó xảy ra. Ngược lại, chi
NSNN cho đầu tư XDCB là những khoản chi kéo dài và tác động của nó
không dễ dàng nhận biết cộng thêm tính chất phức tạp của lĩnh vực XDCB
cho nên tình trạng thất thoát, lãng phí rất dễ xảy ra và tính chất của nó là rất
nghiêm trọng. Do vậy, kiểm soát vốn đầu tư XDCB là rất cần thiết và ngày càng
được quan tâm chú trọng.
Thứ năm, KBNN với vai trò là cơ quan quản lí quỹ NSNN, cơ quan
kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB, đây là khâu cuối cùng để đưa vốn ra khỏi
NSNN, do đó tăng cường kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN
qua KBNN một lần nữa khẳng định và đảm bảo việc sử dụng vốn đúng mục
đích, đúng đối tượng, hạn chế thất thoát, lãng phí vốn đầu tư đã và đang xảy ra
như hiện nay.
1.2.

Các nguyên tắc quản lý và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ
nguồn vốn NSNN qua KBNN
Cũng như trong quản lý nguồn vốn NSNN, quản lý vốn đầu tư XDCB

qua NSNN được thực hiện theo các nguyên tắc sau:
1.2.1. Đúng đối tượng
Thanh toán vốn đầu tư XDCB được thực hiện theo phương thức cấp
phát không hoàn trả nhằm đảm bảo vốn để đầu tư các dự án cần thiết phải đầu
tư thuộc kết cấu hạ tầng KTXH không có hoặc ít có khả năng thu hồi vốn và
các công trình bí mật Nhà nước, quốc phòng, an ninh… Từ đó để tạo ra cơ sở
vật chất kỹ thuật cần thiết cho sự phát triển toàn diện và cân đối của nền kinh
tế quốc dân. Với sự hạn hẹp của nguồn vốn NSNN và để đảm bảo hiệu quả


- 21 -

đầu tư, đòi hỏi việc cấp phát vốn phải đúng đối tượng, sử dụng vốn NSNN
theo quy định của Luật NSNN, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư…
1.2.2. Thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư XDCB
Trình tự đầu tư và xây dựng là trật tự các giai đoạn, các bước công việc
trong từng giai đoạn của quá trình đầu tư và xây dựng công trình. Các dự án
đầu tư không phân biệt quy mô và mức vốn đầu tư đều phải thực hiện nghiêm
chỉnh trình tự đầu tư gồm 3 giai đoạn là: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và
kết thúc dự án đưa vào khai thác sử dụng. Các công việc trong giai đoạn thực
hiện đầu tư và kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác có thể thực
hiện tuần tự hoặc gối đầu, xen kẽ, tuỳ điều kiện cụ thể của từng dự án đầu tư.
Hồ sơ dự án đầu tư (hoặc báo cáo kinh tế - kỹ thuật) và thiết kế - dự
toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt là căn cứ pháp lý quy định về quy
mô, cấp độ, kết cấu, định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật của chủng loại vật tư, thiết
bị cấu thành từng khối lượng, các giải pháp kỹ thuật công nghệ xây dựng
công trình, giá trị từng công việc, khối lượng của hạng mục công trình và
công trình. Vì vậy, để đảm bảo chất lượng công trình xây dựng và hiệu quả sử
dụng vốn đầu tư đòi hỏi phải không ngừng nâng cao chất lượng công tác lập,
thẩm định, phê duyệt thiết kế và dự toán các công trình xây dựng. Trong

thanh toán vốn đầu tư XDCB, muốn kiểm tra khối lượng và chất lượng từng
công việc XDCB hoàn thành để xác định khối lượng đủ điều kiện thanh toán
và quyết định giá trị thanh toán, giá trị quyết toán thì cơ quan tài chính không
thể thiếu tài liệu thiết kế và dự toán được duyệt của công trình.
Khi có quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các đơn vị chủ đầu tư
phải tuân thủ theo đúng trình tự các bước công việc lập, thẩm định, trình phê
duyệt tài liệu thiết kế, dự toán công trình và gửi dự án, dự toán công trình đã
được phê duyệt đến cơ quan quản lý thanh toán vốn.
1.2.3. Đúng mục đích, đúng kế hoạch
Nguồn vốn NSNN đầu tư cho các công trình, dự án được xác định
trong kế hoạch NSNN hàng năm dựa trên kế hoạch phát triển KTXH của toàn
bộ nền kinh tế quốc dân được tổng hợp từ kế hoạch XDCB của các bộ, ngành,
địa phương, từng đơn vị cơ sở và khả năng cân đối nguồn vốn của NSNN. Vì


- 22 -

vậy, thanh toán vốn đầu tư XDCB của NSNN phải đúng mục đích, đúng kế
hoạch nhằm tuân thủ đúng nguyên tắc quản lý NSNN và đảm bảo tính kế
hoạch, tính cân đối của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, của từng ngành, từng
lĩnh vực và từng địa phương.
Vốn đầu tư XDCB chỉ được sử dụng cho mục đích đầu tư XDCB theo
kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, không được sử dụng cho các
mục đích khác như: trang trải các nhu cầu chi thường xuyên, trả nợ dân…
Thanh toán vốn đầu tư XDCB phải tuân thủ theo đúng kế hoạch vốn đã được
duyệt cho từng công trình; tổng số vốn thanh toán cho dự án trong năm kế
hoạch (bao gồm vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) cho từng
công trình, dự án không được vượt kế hoạch vốn cả năm đã bố trí cho dự án,
công trình đó; không được điều chuyển vốn từ dự án này sang dự án khác nếu
không có quyết định của cấp có thẩm quyền, đặc biệt là việc điều chuyển vốn

từ dự án, công trình trung ương sang dự án, công trình địa phương quản lý.
Các khối lượng XDCB hoàn thành phải có trong kế hoạch năm mới được cấp
phát thanh toán. Khối lượng XDCB vượt tiến độ thuộc các công trình, dự án
có yêu cầu đẩy nhanh tiến độ đầu tư và xây dựng chỉ khi cấp có thẩm quyền
cân đối được nguồn vốn mới được cấp phát thanh toán.
Để đảm bảo tuân thủ đúng nguyên tắc thanh toán vốn đầu tư XDCB
đúng mục đích, đúng kế hoạch đòi hỏi phải không ngừng hoàn thiện quy trình
kiểm soát chi đầu tư XDCB, thực hiện cấp phát thanh toán vốn theo kết quả
đầu ra, có nghĩa là khối lượng XDCB hoàn thành được cấp phát thanh toán là
sản phẩm hàng hoá vừa có giá trị vừa có giá trị sử dụng; Để nâng cao hiệu quả
đầu tư XDCB của nền kinh tế quốc dân nói chung và hiệu quả đầu tư XDCB
của NSNN nói riêng đòi hỏi công tác quy hoạch phải đi trước một bước, không
ngừng nâng cao chất lượng công tác quy hoạch, công tác lập, phê duyệt kế
hoạch XDCB.
1.2.4. Theo khối lượng công việc thực tế hoàn thành và chỉ trong
phạm vi giá trị dự toán được duyệt
Sản phẩm XDCB có mức vốn đầu tư lớn, thời gian xây dựng dài, kết
cấu kỹ thuật phức tạp. Do đó quản lý và thanh toán vốn theo khối lượng công


- 23 -

việc thực tế hoàn thành nhằm đảm bảo vốn cho quá trình đầu tư được liên tục
đúng kế hoạch tiến độ đề ra, kiểm tra chặt chẽ tiến độ, chất lượng từng công
việc XDCB và khối lượng công trình hoàn thành, đảm bảo vốn được sử dụng
đúng mục đích và có vật tư, tài sản đảm bảo, tránh ứ đọng hoặc gây thất thoát,
lãng phí vốn của Nhà nước.
Sản phẩm XDCB có tính đơn chiếc, mỗi công trình có một thiết kế và
dự toán riêng. Dự toán công trình xây dựng phản ánh những chi phí cần thiết
và là giới hạn tối đa được phép đầu tư cho công trình, dự toán được xác định

dựa trên cơ sở các tiêu chuẩn định mức kinh tế- kỹ thuật, đơn giá XDCB do
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền công bố và các chính sách chế độ của Nhà
nước. Hơn nữa, một trong những nguyên tắc quan trọng trong quản lý chi
NSNN là quản lý theo dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Vì
vậy, quản lý cấp phát thanh toán vốn đầu tư XDCB phải dựa vào nội dung dự
toán đã phê duyệt và chỉ trong phạm vi dự toán đã được phê duyệt.
Khối lượng XDCB hoàn thành được thanh toán phải là khối lượng thực
hiện đã được nghiệm thu, đúng thiết kế, tuân thủ đúng trình tự đầu tư và xây
dựng, có trong dự toán được duyệt và được ghi trong kế hoạch XDCB năm.
Mức vốn cấp phát thanh toán cho từng công trình, hạng mục công trình,
từng khối lượng công việc XDCB hoàn thành nghiệm thu phải được xác định
căn cứ vào dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và chỉ được cấp
phát thanh toán trong phạm vi giá dự toán được duyệt. Trong trường hợp tổ
chức đấu thầu, thì mức vốn cấp phát thanh toán là giá trúng thầu hoặc giá
được tính theo đơn giá trúng thầu được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và
không được vượt giá dự toán được duyệt. Các trường hợp vượt giá dự toán đã
được duyệt, yêu cầu chủ đầu tư phải lập dự toán bổ sung và tổ chức phê duyệt
mới được cấp phát thanh toán.
1.2.5. Giám đốc bằng đồng tiền
Kiểm tra bằng đồng tiền đối với việc sử dụng tiền vốn đúng mục đích,
đúng đối tượng, đúng kế hoạch và có hiệu quả là sự thể hiện chức năng tài
chính. Thực hiện công tác giám đốc trong quá trình cấp phát vốn đầu tư có tác
dụng đảm bảo tiền vốn được sử dụng tiết kiệm, đúng mục đích, đúng kế


- 24 -

hoạch, đồng thời thúc đẩy các đơn vị thực hiện tốt trình tự đầu tư và xây
dựng, đôn đốc thực hiện kế hoạch tiến độ thi công đã đề ra, đảm bảo chất
lượng công trình, hoàn thành đúng thời gian, đưa công trình vào sử dụng kịp

thời để phát huy hiệu quả của dự án.
Giám đốc bằng đồng tiền được thực hiện đối với mọi dự án đầu tư,
trong tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư và xây dựng; bao gồm giám
đốc trước, trong và sau khi cấp phát thanh toán vốn.

1.3.
1.3.1.

Các nguyên tắc quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB của NSNN là một thể
thống nhất, chi phối toàn bộ công tác quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB.
Chúng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và là điều kiện tiền đề để thực hiện lẫn
nhau.
Điều kiện cấp phát thanh toán và quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu
tư XDCB từ nguồn vốn NSNN qua KBNN
Điều kiện cấp phát, thanh toán vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN
Thứ nhất, phải có đủ thủ tục đầu tư và xây dựng
Thủ tục đầu tư xây dựng là những quyết định, văn bản,… của cấp có thẩm
quyền cho phép được đầu tư dự án theo chương trình phát triển kinh tế xã hội của
đất nước. Nó là kết quả của các bước chấp hành trình tự đầu tư và xây dựng. Chi
khi nào hoàn tất các thủ tục đầu tư và xây dựng như quyết định của cấp có thẩm
quyền cho phép tiến hành công tác chuẩn bị đầu tư, báo cáo nghiên cứu khả thi và
quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, thiết kế dự toán được duyệt… thì dự án
mới được phép ghi vào kế hoạch đầu tư XDCB và mới được phép cấp phát vốn
theo kế hoạch, thiết kế dự toán được duyệt.
Thứ hai,dự án phải được ghi vào kế hoạch đầu tư hàng năm của Nhà nước.
Kế hoạch là một trong những công cụ quan trọng để Nhà nước quản lý
các hoạt động KTXH, vì vậy mọi dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN chỉ
được cấp phát vốn khi được ghi vào kế hoạch đầu tư hàng năm của Nhà nước.
Mặt khác, các nguyên tắc cấp phát vốn đầu tư XDCB của NSNN cũng đòi hỏi
các dự án đầu tư muốn được thanh toán vốn phải được ghi kế hoạch đầu tư

hàng năm. Khi dự án đầu tư được ghi vào kế hoạch đầu tư hàng năm của Nhà
nước, nó chứng minh dự án đã được cân đối trên tổng thể, phù hợp với kế


- 25 -

hoạch phát triển KTXH của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, phù hợp với quy
hoạch của ngành và địa phương; có đủ thủ tục về đầu tư và xây dựng, được
tính toán về hiệu quả đầu tư, phương án đầu tư, nguồn vốn đầu tư, cân đối khả
năng cung cấp vật tư, thiết bị, giải pháp công nghệ thi công xây dựng, điều
kiện đưa dự án vào khai thác sử dụng và được cấp có thẩm quyền quyết định
đầu tư.
Thứ ba, dự án đầu tư phải có Ban quản lý công trình được thành lập
theo quyết định của cấp có thẩm quyền
Các công trình đầu tư cần thiết phải có bộ phận quản lý dự án để thực
hiện các thủ tục đầu tư và xây dựng; để quản lý, sử dụng và quyết toán vốn
đầu tư của dự án, để kiểm tra, giám sát quá trình đầu tư xây dựng dự án, đảm
bảo sử dụng vốn đúng kế hoạch có hiệu quả. Vì vậy, chỉ có Ban quản lý dự án
được thành lập thì các quan hệ về phân cấp thanh toán mới được thực hiện,
nên đảm bảo đúng chế độ Nhà nước quy định.
Thứ tư, đã tổ chức đấu thầu tuyển chọn tư vấn mua sắm vật tư, thiết bị,
xây lắp theo quy định của chế độ đấu thầu (trừ những trường hợp được phép
chỉ định thầu).
Để thực hiện dự án đầu tư, các Ban quản lý dự án, chủ đầu tư phải
tuyển chọn thầu để thực hiện thi công xây lắp, mua sắm vật tư thiết bị theo
yêu cầu đầu tư của dự án. Trong cơ chế thị trường việc đấu thầu để tuyển
chọn thầu là hết sức cần thiết. Mục đích của việc tổ chức đấu thầu là để chọn
được những đơn vị thi công xây lắp có trình độ quản lý tốt, tổ chức thi công
nhanh, hợp lý, đảm bảo chất lượng và giá thành hợp lý. Sau khi đã chọn thầu,
các đơn vị chủ đầu tư theo dõi, quản lý và tổ chức thanh toán cho các đơn vị

nhận thầu theo những điều đã ký kết trong hợp đồng. Vì vậy, nếu không có
đấu thầu để chọn thầu thi công thì việc xây dựng dự án không thể được thực
hiện và việc cấp vốn đầu tư không thể có.
Thứ năm, các công trình đầu tư chỉ được cấp phát khi có khối lượng cơ
bản hoàn thành đủ điều kiện được cấp vốn thanh toán hoặc đủ điều kiện được
cấp vốn tạm ứng.