luận văn thạc sĩ quản lý ngân sách cấp x trên địa bàn huyện ba vì, hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
-------------------------

NGUYỄN THỊ PHƯƠNG

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP XÃ TRÊN ĐỊA
BÀN HUYỆN BA VÌ, HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

Hà Nội, Năm 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
-------------------------

NGUYỄN THỊ PHƯƠNG

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN BA VÌ, HÀ NỘI

Chuyên ngành: Quản lý Kinh tế
Mã số: 60340410

LUÂN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS Phạm Thị Tuệ

Hà Nội, Năm 2017


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết luận,
kết quả nghiên cứu nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công
bố trong bất kì công trình nào khác.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Phương


ii

LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành tốt bài luận văn nghiên cứu với đề tài: “Quản lý ngân
sách cấp xã trên địa bàn huyện Ba Vì, Hà Nội” cùng với sự nỗ lực cố gắng của
bản thân, em xin bày tỏ lời cảm ơn sâu sắc đến cô giáo PGS,TS. Phạm Thị Tuệ
đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ em hoàn thành đề tài luận văn tốt nghiệp.
Đồng thời em cũng xin cảm ơn các thầy cô giáo khoa Sau đại học, các
thầy cô giáo phụ trách giảng dạy chuyên ngành Quản lý kinh tế, Trường Đại học
Thương mại. Các anh chị Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Ba Vì, gia đình và
các bạn đã tận tình giúp đỡ, chỉ bảo, đóng góp ý kiến quý báu, tạo điều kiện
thuận lợi cho em hoàn thành đề tài luận văn này.
Hà Nội, ngày 12 tháng 01 năm 2017
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Phương

iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN...............................................................................................i
LỜI CẢM ƠN....................................................................................................ii
MỤC LỤC........................................................................................................ iii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT...........................................................................vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ...............................................................vii
MỞ ĐẦU............................................................................................................ 1
1. Tính cấp thiết của đề tài...............................................................................1
2. Tổng quan công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài.............................2
3. Mục tiêu của đề tài........................................................................................4
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu................................................................4
5. Phương pháp nghiên cứu..............................................................................5
6. Kết cấu của luận văn.....................................................................................6
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP XÃ.....7
1.1. Tổng quan về ngân sách nhà nước...........................................................7
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước........................................................................................7
1.1.2. Chức năng ngân sách nhà nước.......................................................................................8
1.1.3. Vai trò ngân sách nhà nước..............................................................................................9
1.1.4. Hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp ngân sách nhà nước...................................12

1.2. Quản lý ngân sách cấp xã.......................................................................16
1.2.1. Khái niệm, mục tiêu quản lý ngân sách cấp xã...............................................................16
1.2.2. Vai trò của quản lý ngân sách cấp xã..............................................................................19
1.2.3. Nội dung quản lý ngân sách cấp xã................................................................................20
1.2.4. Tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý ngân sách cấp xã.....................................................28

1.3. Nhân tố ảnh hưởng tới quản lý ngân sách cấp xã.................................29


iv

1.3.1. Hệ thống văn bản pháp luật...........................................................................................30
1.3.2. Mô hình tổ chức bộ máy quản lý...................................................................................30
1.3.3. Năng lực quản lý của các cấp chính quyền.....................................................................31
1.3.4. Tình hình kinh tế, xã hội của địa phương.......................................................................31

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP XÃ TRÊN
ĐỊA BÀN HUYỆN BA VÌ, HÀ NỘI................................................................33
2.1. Đặc điểm lịch sử, kinh tế của huyện Ba Vì, Hà Nội..............................33
2.1.1. Điều kiện kinh tế, xã hội của huyện Ba Vì......................................................................33
2.1.2. Một số chỉ tiêu kinh tế chủ yếu của huyện Ba Vì............................................................36

2.2. Tình hình thu chi ngân sách trên địa bàn huyện Ba Vì.......................42
2.2.1. Về thu ngân sách............................................................................................................42
2.2.2. Về chi ngân sách.............................................................................................................44
2.2.3. Về cân đối thu chi ngân sách..........................................................................................48

2.3. Thực trạng quản lý ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện Ba Vì, Hà
Nội.................................................................................................................... 48
2.3.1. Thực trạng quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách.................................................48
2.3.2. Thực trạng quản lý quy trình ngân sách.........................................................................54

2.4. Nhận xét quản lý ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện Ba Vì, Hà Nội
.......................................................................................................................... 65
2.4.1. Những thành công.........................................................................................................65
2.4.2. Những hạn chế và nguyên nhân....................................................................................67

CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP
XÃ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN BA VÌ, HÀ NỘI..............................................70
3.1. Mục tiêu, phương hướng phát triển kinh tế và mục tiêu, quan điểm
quản lý NSCX trên địa bàn thành phố Hà Nội và huyện Ba Vì.................70


v

3.1.1. Mục tiêu, phương hướng phát triển kinh tế của thành phố Hà Nội và huyện Ba Vì......70
3.1.2. Mục tiêu, quan điểm về quản lý ngân sách cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội và
huyện Ba Vì..............................................................................................................................75

3.2. Đề xuất giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quản lý ngân sách cấp xã
trên địa bàn huyện Ba Vì, Hà Nội.................................................................79
3.2.1. Hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp lý về quản lý ngân sách cấp xã.........................79
3.2.2. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi...............................................80
3.2.3. Đổi mới các khâu của chu trình ngân sách.....................................................................83
3.2.4. Giải pháp khác...............................................................................................................90

3.3. Một số kiến nghị......................................................................................94
3.3.1. Kiến nghị với Chính phủ, Bộ, Ngành liên quan...............................................................94
3.3.2. Kiến nghị với Ủy ban nhân dân, Sở, Ban ngành của thành phố Hà Nội..........................95

KẾT LUẬN...................................................................................................... 96
TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................................................1


vi

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
GDP
HĐND
KBNN
KTTT
NS
NSCX
NSĐP
NSNN
NSTƯ
UBND
XDCB

Tổng sản phẩm quốc nội
Hội đồng nhân dân
Kho bạc nhà nước
Kinh tế thị trường
Ngân sách
Ngân sách cấp xã
Ngân sách địa phương
Ngân sách nhà nước
Ngân sách trung ương
Ủy ban nhân dân
Xây dựng cơ bản


vii

DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ
Sơ đồ 1.1. Hệ thống các cấp ngân sách nhà nước.........................................12

Bảng 2.1. Dân số huyện Ba Vì theo đơn vị hành chính năm 2015...............37
Bảng 2.2. Tốc độ tăng trưởng kinh tế huyện Ba Vì giai đoạn 2011 - 2015. 38
Biểu 2.1. Cơ cấu kinh tế huyện Ba Vì............................................................39
Biểu 2.2. Biến động thu nhập bình quân đầu người huyện Ba Vì...............40
Bảng 2.3. Thu nhập bình quân đầu người các xã vùng đồng bằng huyện Ba
Vì năm 2015....................................................................................................... 41
Bảng 2.4. Thu nhập bình quân đầu người 7 xã miền núi huyện Ba Vì năm
2015..................................................................................................................... 42
Bảng 2.5. Thu NSCX huyện Ba Vì giai đoạn 2013 - 2015............................43
Biểu 2.3. Sự biến động thu NSCX huyện Ba Vì (ĐVT: Triệu đồng)...........44
Bảng 2.6: Chi ngân sách cấp xã huyện Ba Vì năm 2013 - 2015...................45
Biểu 2.4. Sự biến động chi NSCX huyện Ba Vì (ĐVT: Triệu đồng)............47
Bảng 2.7. Cân đối NSCX huyện Ba Vì giai đoạn 2013 - 2015......................48
Bảng 2.8. Cơ cấu nguồn thu qua các năm huyện Ba Vì...............................49
Bảng 2.9. Tốc độ tăng thu NSCX huyện Ba Vì.............................................50
Bảng 2.10. Cơ cấu chi NSCX huyện Ba Vì....................................................51
Bảng 2.11. Tốc độ tăng chi NSCX trên địa bàn huyện Ba Vì......................53
Bảng 2.12. Tỷ lệ thực hiện và dự toán thu - chi NSCX huyện Ba Vì..........57


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiện nay, hội nhập kinh tế thế giới là một tiến trình quan trọng trên con
đường phát triển của dân tộc, mở ra thời kỳ mới với nhiều cơ hội và thách thức.
Nước ta đang có những bước tiến vững chắc trong hội nhập kinh tế thế giới. Hệ
thống tài chính quốc gia là một trong những khâu quan trọng không thể thiếu để
nền kinh tế có thể hội nhập thành công và Ngân sách nhà nước (NSNN) là công
cụ tài chính quan trọng để Nhà nước thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của

mình nhằm đạt được những mục tiêu kinh tế đã đề ra. Luật Ngân sách nhà nước
ra đời năm 2002 và có hiệu lực thực thi từ 01/01/2004. Nó là cơ sở pháp lý quan
trọng phát huy hiệu quả công tác quản lý NSNN. Hiện tại đã có Luật Ngân sách
năm 2015 nhưng hiệu lực thực thi từ 01/01/2017 do vậy cơ sở pháp lý vẫn là
Luật Ngân sách năm 2002.
Ngân sách nhà nước có vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính và là
khâu quan trọng nhất. NSNN là một hệ thống bao gồm 04 cấp ngân sách phù hợp
với hệ thống chính quyền nhà nước. Nguồn thu của ngân sách (NS) được lấy từ
các lĩnh vực kinh tế, xã hội khác nhau. Nguồn thu chủ yếu là thuế dựa trên tính
cưỡng chế để có nguồn thu này. Chi tiêu của ngân sách là nhằm duy trì hoạt
động thường xuyên của bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng
của nhà nước.
Các cấp NSNN là NS cấp Trung ương, NS cấp tỉnh, NS cấp huyện và NS
cấp xã. Trong đó, NS cấp xã là cấp thấp nhất. Nó có điều rất đặc biệt khác với
các cấp NS khác đó là có yếu tố “lưỡng tính”. Ngân sách cấp xã nó vừa là một
cấp trong hệ thống NSNN, lại vừa là đơn vị sử dụng ngân sách. Vì NS cấp xã
cũng được phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi như một cấp ngân sách
thực thụ. Và nó cũng có nhiệm vụ trực tiếp chi tiêu các nguồn kinh phí theo chế
độ, định mức, tiêu chuẩn quy định như đơn vị sử dụng ngân sách. Điểm đặc biệt
này đã tạo ra những trở ngại không nhỏ cho việc quản lý ngân sách cấp xã ở
nước ta thời gian qua.


2

Thực tế tại huyện Ba Vì, Hà Nội quản lý ngân sách cấp xã thời gian qua
đã có những chuyển biến tích cực, từng bước đi vào nề nếp, tạo cơ sở vật chất
cho cấp xã thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, ngoài những
kết quả đạt được vẫn còn những tồn tại cần được xem xét giải quyết như việc
lập, chấp hành và quyết toán ngân sách đã được các xã, thị trấn thực hiện đủ

nhưng vẫn còn chậm, chưa đổi mới và có khi chưa đúng với quy định; Nguồn
thu chưa bù đắp được chi do thu còn chưa cao và chưa đồng đều, tập trung vào
một số xã trong khi nhu cầu về chi thì rất lớn; Quản lý nguồn thu, chi qua Kho
bạc như các khoản đóng góp của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng, các quỹ
của xã; Năng lực của cán bộ quản lý, công chức chuyên môn còn hạn chế, chậm
đổi mới; v.v….
Như vậy, có rất nhiều việc cần phải thực hiện trong việc quản lý ngân sách
cấp xã trên địa bàn huyện Ba vì. Xuất phát từ những lý do trên cùng với lý luận và
kinh nghiệm thực tiễn của bản thân, tôi chọn đề tài về “Quản lý ngân sách cấp xã
trên địa bàn huyện Ba Vì, Hà Nội” làm đề tài luận văn tốt nghiệp với mong
muốn đưa ra những giải phải thiết thực góp phần nhỏ giải quyết những hạn chế
đang tồn tại, từng bước nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách cấp xã trên địa bàn
huyện Ba Vì góp phần tạo điều kiện cho kinh tế, xã hội của địa phương phát triển.
2. Tổng quan công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Qua tìm hiểu, nghiên cứu Tôi thấy có rất nhiều công trình nghiên cứu liên
quan đến quản lý ngân sách. Và mỗi một công trình đều có mục đích, đối tượng,
phạm vi nghiên cứu và cách tiếp cận riêng về NSNN. Một số công trình nghiên
cứu liên quan đến NSNN:
Viện Khoa học Xã hội Việt Nam (2013), Đổi mới cơ chế phân bổ và sử
dụng NSNN cho hoạt động khoa học xã hội. Chủ nhiệm đề tài TS. Phạm Văn
Vang, là đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ. Đề tài tập trung vào nghiên cứu xây
dựng cơ sở khoa học về đổi mới cơ chế đầu tư, phân bổ, sử dụng và quản lý
NSNN cho hoạt động khoa học xã hội theo quan điểm “Đầu tư cho khoa học và


3

công nghệ là đầu tư cho phát triển”. Từ đó đề xuất ra một cơ chế đầu tư, phân bổ,
sử dụng và quản lý một cách hợp lý, có hiệu quả, phù hợp với đặc điểm của khoa
học xã hội, phục vụ chính sự phát triển bản thân nền khoa học nhà nước và sự

tiến bộ, phát triển đất nước.
Vũ Minh Thông (2012), Quản lý nguồn thu chi ngân sách nhà nước tại
chính quyền cấp xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng giai đoạn hiện
nay, Luận văn thạc sỹ, Đại học Kinh tế. Luận văn này tập trung đi sâu nghiên
cứu vào thực trạng quản lý nguồn thu chi ngân sách cấp xã trên địa bàn tỉnh Lâm
Đồng và đưa ra các giải pháp thiết thực giúp khai thác, quản lý nguồn thu một
cách hiệu quả nhất.
Nguyễn Văn Ngọc (2012), Quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách địa
phương tại các cơ quan hành chính Nhà nước, đơn vị sự nghiệp trên địa bàn
Lâm Đồng, Luận văn thạc sĩ, Đại học kinh tế. Luận văn này, tác giả tập trung
nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về sử dụng NSNN; thực trạng quản lý và
sử dụng kinh phí ngân sách địa phương tại các cơ quan hành chính Nhà nước,
đơn vị sự nghiệp trên địa bàn Lâm Đồng. Bằng việc phân tích những kết quả đạt
được, những hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân của nó và đưa ra các biện pháp
tăng cường quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách địa phương tại cơ quan hành
chính, đơn vị sự nghiệp trên địa bàn Lâm Đồng.
Nguyễn Văn Nhứt (2004), Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và điều
hành NSNN ở cấp chính quyền cơ sở tại Việt Nam. Đề tài đưa ra vấn đề về nâng
cao hiệu quả quản lý và điều hành NSNN ở chính quyền cấp cơ sở. Nó tập trung
đi sâu vào nghiên cứu thực trạng và giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý và
điều hành NS cấp cơ sở.
Lê Toàn Thắng (2013), Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay,
Luận án tiến sỹ, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh. Luận
án đề cập đến những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý NSNN và phân tích thực
trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay từ đó đưa ra những định
hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện việc phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam.


4

Phạm Văn Thịnh (2011), Hoàn thiện công tác quản lý NSNN huyện Phù
Cát, Luận văn thạc sỹ, Đại học Đà Nẵng. Luận văn được tác giả tập trung đi sâu
vào nghiên cứu thực trạng quản lý NSNN huyện Phù Cát về kết quả đạt được
trong công tác quản lý thu chi giai đoạn 2007-2010; những hạn chế và nguyên
nhân gây ra hạn chế. Từ đó đưa ra các phương hướng, giải pháp hoàn thiện công
tác quản lý NSNN huyện Phù Cát.
Ngoài ra còn rất nhiều các sách tham khảo, các bài viết được đăng tải trên
các tạp chí chuyên ngành. Các công trình trên đây có giá trị tham khảo rất lớn cả
về lý luận lẫn thực tiễn.
Như ta đã thấy, vấn đề nâng cao hiệu quả công tác quản lý NSNN đã được
rất nhiều tác giả đề cập đến. Tuy nhiên, các đề tài đều có những cách tiếp cận
riêng và nội dung nghiên cứu khác nhau xuất phát từ mục đích và yêu cầu khác
nhau. Từ đó để đi sâu phân tích, đánh giá và đưa ra các kiến nghị, đề xuất đối
với từng lĩnh vực cụ thể và những giải pháp đó gần như chưa thiết thực.
Tại huyện Ba Vì, Hà Nội, trong giai đoạn từ 2013 đến nay chưa có thêm
công trình nào nghiên cứu về công tác quản lý ngân sách cấp xã. Vì vậy, việc
nghiên cứu đề tài này là một vấn đề mới đòi hỏi phải đi sâu nghiên cứu, phân
tích để đưa ra những giải pháp thiết thực nhất để quản lý ngân sách cấp xã đạt
hiệu quả. Trong quá trình thực hiện nghiên cứu và viết luận văn, tác giả đã tiếp
thu và kế thừa có chọn lọc những thành quả nghiên cứu của các công trình đã có
về mặt lý luận ngân sách và quản lý ngân sách cấp xã cũng như những giải pháp
mà các công trình đã đưa ra mà có thể vận dụng phù hợp với phạm vi nghiên cứu
của đề tài và các tài liệu có liên quan để phục vụ cho công trình nghiên cứu.
3. Mục tiêu của đề tài
Đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện
Ba Vì, Hà Nội.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu:
Quản lý ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện Ba Vì, Hà Nội.

5

* Phạm vi nghiên cứu:
Về mặt nội dung: Tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận chung về quản lý
NSCX; thực trạng quản lý NSCX trên địa bàn huyện Ba Vì, Hà Nội và tìm ra
giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý NSCX trên địa bàn huyện Ba Vì, Hà Nội.
Về không gian: đề tài nghiên cứu công tác quản lý ngân sách cấp xã trên
địa bàn huyện Ba Vì, Hà Nội. Huyện Ba Vì gồm 31 xã, thị trấn.
Về thời gian: nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng quản lý ngân sách
cấp xã giai đoạn từ năm 2013 - 2015 và đưa ra các giải pháp cho giai đoạn từ nay
đến năm 2020.
5. Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phương pháp luận, luận văn đã kế thừa có chọn lọc các nội
dung gần gũi liên quan đến vấn đề nghiên cứu. Đồng thời sử dụng phương pháp
phân tích tổng hợp, thống kê, so sánh để làm sáng tỏ các nội dung nghiên cứu.
Thu thập dữ liệu thứ cấp: đề tài sử dụng các số liệu, thông tin đáng tin cậy
từ các nguồn:
- Báo cáo kinh tế, xã hội từ năm 2013-2015 của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân huyện Ba Vì.
- Báo cáo thu, chi ngân sách huyện Ba Vì từ 2013 - 2015 của Phòng Tài
chính - Kế hoạch huyện Ba Vì.
- Báo cáo quyết toán ngân sách từ năm 2013 - 2015 của Phòng Tài chính Kế hoạch huyện Ba Vì.
- Các thông tin liên quan đến đề tài lấy từ sách, báo, tạp chí, trang web của
Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kế, trang thông tin điện tử của huyện Ba Vì…
- Các văn bản luật như: Luật Ngân sách 2002; Luật kế toán 2003; Nghị
định của Chính phủ (số 60/2003, số 73/2003…); các Thông tư hướng dẫn của Bộ
Tài chính (số 60/2003, số 33/2008, số 128/2008, số 28/2012…).

6

Bên cạnh đó, luận văn còn sử dụng kết quả nghiên cứu của các công trình
có liên quan để làm rõ hơn cơ sở khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở bài và kết luận, nội dung chính của luận văn gồm 03
chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý ngân sách cấp xã
Chương 2: Thực trạng quản lý ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện Ba Vì,
Hà Nội
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách cấp xã trên địa bàn
huyện Ba Vì, Hà Nội


7

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP XÃ
1.1. Tổng quan về ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
NSNN là phạm trù kinh tế, lịch sử. Sự hình thành và phát triển của nó gắn
liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa tiền tệ trong các phương
thức sản xuất của các cộng đồng và Nhà nước của từng cộng đồng. Do vậy, thuật
ngữ NSNN đã được sử dụng tương đối phổ biến và đã xuất hiện từ rất lâu.
Nhưng khái niệm NSNN lại được hiểu theo nhiều quan điểm khác nhau:
Có quan điểm cho rằng ngân sách nhà nước là kế hoạch thu chi tài chính
hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định.
Quan điểm khác lại cho rằng NSNN là bản dự toán cân đối hàng năm về
thu, chi cho các cơ quan chính quyền nhà nước.
Các quan điểm về khái niệm NSNN này về hình thức có sự khác nhau

nhất định. Tuy nhiên, chúng đều phản ánh các vấn đề như là kế hoạch, dự toán
thu, chi của Nhà nước trong thời gian nhất định với hình thức biểu hiện nó là quỹ
tiền tệ tập trung của Nhà nước. Quỹ tiền tệ nay sẽ được Nhà nước sử dụng để
trang trải cho các hoạt động như chi cho hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi
cho hoạt động an ninh quốc phòng, an sinh xã hội,….
Thực tiễn cho thấy, hoạt động NSNN là hoạt động tạo thu và sử dụng quỹ
tiền tệ của Nhà nước tạo sự vận động cho nguồn tài chính giữa Nhà nước và các
chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới
hình thức giá trị. Thông qua việc tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ ta sẽ chuyển dịch
được một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể kinh tế thành thu nhập của
Nhà nước và khoản thu nhập này sẽ được Nhà nước chuyển dịch đến các chủ thể
được thụ hưởng nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Ở nước ta, theo Điều 1, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 có đưa ra
khái niệm về NSNN như sau:


8

“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà
nước có thầm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
1.1.2. Chức năng ngân sách nhà nước
Qua phân tích khái niệm NSNN ta có thể thấy NSNN có 2 chức năng cơ
bản là chức năng phân phối và chức năng giám đốc quá trình huy động nguồn
thu và thực hiện các nhiệm vụ chi.
1.1.2.1. Chức năng phân phối của ngân sách nhà nước
Chức năng phân phối của NSNN không dừng lại ở khâu phân phối thu
nhập mà còn phân phối cả các yếu tố đầu vào như là phân bổ các nguồn tài
chính. Chức năng này của NSNN có đặc trưng riêng khác với chức năng phân
phối của các phạm trù giá trị khác về chủ thể, đối tượng, phạm vi và đặc điểm

phân phối. Cụ thể:
Về chủ thể phân phối: Chủ thể duy nhất là Nhà nước. Nhà nước sử
dụng NSNN làm công cụ phân phối Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) và các
nguồn tài chính khác để hình thành quỹ tích lũy và quỹ tiêu dùng trong phạm
vi toàn xã hội.
Về đối tượng phân phối: là toàn bộ Tổng sản phẩm quốc nội được biểu
hiện dưới hình thái giá trị cùng với các khoản vay mượn của Chính phủ gắn với
việc hình thành, sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước trong quá trình
thực hiện chức năng phân phối.
Về phạm vi phân phối: Trên phạm vi toàn xã hội và lấy lợi ích toàn cục
làm mục đích để phân phối.
Về đặc điểm phân phối: Không mang tính hoàn trả trực tiếp và dựa trên
quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước.
Chức năng phân phối của NSNN vừa có thể gắn với việc sử dụng trực tiếp
liền ngay sau quá trình phân phối, vừa có thể hình thành các quỹ tiền tệ với
những mục đích sử dụng khác nhau trong nền kinh tế.


9

1.1.2.2. Chức năng giám đốc của ngân sách nhà nước
Chức năng này được hiểu là việc giám sát, đô đốc, kiểm tra, được tiến
hành một cách thường xuyên, liên tục cùng với quá trình vận động của các đối
tượng phân phối của NSNN.
Chức năng phân phối và chức năng giám đốc của NSNN được gắn liền
với nhau. Thông qua phân phối để kiểm tra, giám sát và nhờ có kiểm tra, giám
sát mà quá trình phân phối NSNN được thực hiện đúng pháp luật và có hiệu quả.
Trong thực tiễn, chức năng giám đốc được thực hiện chủ yếu bởi các cơ
quan tài chính, thuế, kho bạc nhà nước. Công cụ để thực hiện giám đốc NSNN là
các nghiệp vụ thống kê, kế toán, kiểm toán, nghiệp vụ thanh tra, kiểm tra tài

chính, chế độ công khai tài chính, ngân sách và bằng các phương tiện thông tin
đại chúng.
Nội dung kiểm tra của NSNN là kiểm tra việc chấp hành chính sách, chế
độ, thể lệ của Nhà nước trong lĩnh vực tài chính và kiểm tra quá trình sử dụng
vốn của NSNN.
Mục đích của kiểm tra NSNN là nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN;
phát huy vai trò tích cực của NSNN với quá trình tổ chức, quản lý vĩ mô nền
kinh tế; bổ sung, hoàn thiện cơ chế quản lý NSNN làm cho hoạt động của NSNN
phù hợp với hoạt động của Nhà nước.
1.1.3. Vai trò ngân sách nhà nước
Xuất phát từ các chức năng của NSNN mà ta có thể đưa ra được các vai
trò của NSNN như sau:
1.1.3.1. Vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu và thực
hiện sự cân đối thu chi tài chính của Nhà nước
Bất kỳ một mô hình kinh tế nào thì Nhà nước muốn tồn tại và hoạt động
ổn định để thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình là quản lý mọi mặt
của đời sống xã hội đòi hỏi phải có nguồn tài chính để thỏa mãn các nhu cầu chi
tiêu đã xác định. Do vậy mà vai trò huy động nguồn lực tài chính để đảm bảo


10

nhu cầu chi tiêu của Nhà nước là một vai trò quan trọng có tính chất truyền
thống của NSNN.
Mặt khác, hoạt động thu chi NSNN phải được xác lập trên nguyên tắc cân
đối nhằm đảm bảo một ngân sách lành mạnh. Để đảm bảo nguyên tắc này cần
quan tâm đến các vấn đề sau:
Thứ nhất, mức độ động viên vào NSNN đối với các thành viên trong xã
hội qua thuế và các khoản thu khác phải hợp lý;
Thứ hai, tỷ lệ động viên vào NSNN đối với GDP phải được xác định có

căn cứ và theo chủ trương phát triển kinh tế xã hội của Đảng và Nhà nước trong
từng thời kỳ nhất định;
Thứ ba, phải sử dụng đồng bộ các công cụ tài chính trong việc thực hiện
chi tiêu NSNN theo nguyên tắc tiết kiệm, đảm bảo chi tiêu theo đúng dự toán đã
được duyệt.
1.1.3.2. Vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế
Từ thực tiễn cho thấy, ngày nay NSNN có vai trò là công điều chỉnh vĩ mô
các hoạt động kinh tế, xã hội của Nhà nước. Bởi trong nền kinh tế thị trường
(KTTT) vốn có rất nhiều khuyết tật nên cần phải có sự điều chỉnh vĩ mô từ phía
Nhà nước. Vai trò này được thể hiện trên các khía cạnh sau:
Thứ nhất, trong lĩnh vực kinh tế
Để duy trì sự ổn định của môi trường kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng
kinh tế và khắc phục những khuyết tật vốn có của cơ chế thị trường, Nhà nước
thực hiện việc định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển
sản xuất kinh doanh và chống độc quyền. NSNN cung cấp kinh phí để đầu tư
cho cơ sở hạ tầng, hình thành các ngành then chốt và mũi nhọn. Từ đó sẽ tạo ra
môi trường và điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp ra đời và phát triển.
Mặt khác, trong những điều kiện cụ thể, nguồn tài chính NSNN cũng có
thể được sử dụng để hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp khi cần thiết


11

đảm bảo cho sự ổn định về cơ cấu hoặc chuẩn bị đổi sang cơ cấu kinh tế mới hợp
lý hơn. Nhà nước thông qua các khoản thuế và chính sách thuế sẽ đảm bảo vai
trò định hướng đầu tư, kích thích hoặc hạn chế phát triển sản xuất kinh doanh và
tạo sức ép đối với các chủ thể trong nền kinh tế.
Thứ hai, trong lĩnh vực xã hội
Trong mô hình KTTT hiện nay bên cạnh những mặt tích cực mà nó mang
lại thì nó cũng làm nảy sinh những mặt tiêu cực mà bản thân nền KTTT đơn

thuần không thể giải quyết được như phân hóa giàu - nghèo, những đối tượng
khó khăn trong các tầng lớp dân cư (người già, người tàn tật, trẻ em mồ côi…),
sự gia tăng của các tệ nạn xã hội. Để giải quyết vấn đề đó cần có sự can thiệp của
Nhà nước và vai trò của NSNN là rất to lớn trong việc thực hiện mục tiêu xây
dựng xã hội công bằng và văn minh. Bằng công cụ thuế, Nhà nước thực hiện
việc điều tiết thu nhập đảm bảo công bằng xã hội, thu hẹp khoảng cách chênh
lệch thu nhập. Thông qua các khoản chi NSNN thực hiện các chính sách xã hội,
đảm bảo cho xã hội phát triển công bằng, văn minh.
Thứ ba, trong lĩnh vực thị trường
Nhà nước thông qua các khoản thu, chi góp phần bình ổn giá cả thị
trường, chống lạm phát. Trong điều kiện kinh tế thị trường, cung cầu và giá cả
thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối mạnh sự hoạt động của thị trường.
Bằng công cụ thuế và chính sách chi NSNN, Nhà nước có thể tác động vào cung
hoặc cầu để bình ổn giá cả. Đặc biệt là sự hình thành quỹ dự phòng trong NSNN
để đối phó với sự biến động của thị trường đóng vai trò rất quan trọng để bình ổn
giá cả.
Mặt khác, NSNN còn được dùng để tác động đến lạm phát bằng các biện
pháp: Thông qua thuế, tăng cường tiêu dùng, giảm thuế đầu tư phát triển; thắt
chặt các khoản chi tiêu của Nhà nước đặc biệt là chi tiêu dùng; triệt để không
phát hành tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách; tăng cường vay trong dân góp phần
làm giảm lượng tiền mặt trong lưu thông.


12

Nhận thức được đầy đủ, đúng về vai trò của NSNN sẽ giúp ta lựa chọn
được các biện pháp xử lý phù hợp trước những diễn biến của nền KTTT. Nhờ
đó, vai trò của NSNN sẽ được khẳng định và vị thế của Nhà nước càng được
củng cố và nâng cao.
1.1.4. Hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp ngân sách nhà nước

1.1.4.1. Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với
nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách.
Hiến pháp của nước ta có quy định mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân
sách riêng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình tại địa phương. Do
vậy, cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền nhà nước. Để
phù hợp với mô hình hệ thống chính quyền nhà nước ta hiện nay thì hệ thống
NSNN sẽ bao gồm ngân sách Trung ương (NSTƯ) và ngân sách địa phương
(NSĐP). Trong ngân sách địa phương lại phân ra làm 3 cấp: Ngân sách cấp tỉnh;
Ngân sách cấp huyện và Ngân sách cấp xã. Hay nói cách khác, hệ thống ngân
sách nhà nước của nước ta bao gồm 4 cấp và được thể hiện qua sơ đồ sau: (Xem
Sơ đồ 1.1.).

Ngân sách trung ương
Ngân sách cấp tỉnh
Ngân sách cấp huyện
Ngân sách cấp xã

Ngân
sách
địa
phươ
ng

Ngân
sách
nhà
nước

Sơ đồ 1.1. Hệ thống các cấp ngân sách nhà nước

(Nguồn: Tác giả tổng hợp)


13

1.1.4.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Khái niệm và nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý NSNN là quá trình phân định chức năng, nhiệm vụ quản
lý NSNN giữa chính quyền nhà nước Trung ương với chính quyền nhà nước địa
phương.
Khi nói đến phân cấp quản lý NSNN là ta thường hiểu theo nghĩa đó là
việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp chính quyền. Nhưng thực chất nội
dung phân cấp của nó rộng hơn nhiều. Phân cấp quản lý NSNN giải quyết các
mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền nhà
nước địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của NSNN
bao gồm 03 nội dung: quan hệ về mặt chính sách, chế độ; quan hệ vật chất về
nguồn thu và nhiệm vụ chi; quan hệ về quản lý theo chu trình NSNN.
Để thực hiện phân cấp quản lý NSNN được hiệu quả phải đảm bảo các
nguyên tắc về phân cấp sau:
Một là, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh
của Nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp.
Chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền do Hiến pháp quy định
trong từng thời kỳ. Ngân sách là công cụ không thể thiếu được đối với bất kỳ
cấp nào trong việc thực thi nhiệm vụ. Vì vậy, phân cấp quản lý NSNN phải phù
hợp nhằm tạo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả. Mặt
khác, năng lực quản lý của các cấp chính quyền cũng là một nhân tố cần xem
xét kỹ lưỡng trước khi thực hiện phân cấp mạnh cho địa phương. Việc này sẽ
hạn chế những tác động tiêu cực trong tiến trình phân cấp. Cần nâng cao năng
lực của các cấp chính quyền trong quản lý nguồn lực công trước khi phâp cấp

mạnh cho họ.
Hai là, đảm bảo thực hiện vai trò chủ đạo của NSTƯ và vị trí độc lập của
NSĐP trong hệ thống NSNN thống nhất.


14

Đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTƯ là một đòi hỏi khách quan bắt nguồn
từ vị trí, vai trò chủ đạo của chính quyền trung ương trong việc cung cấp những
hàng hóa, dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia và thực hiện các khoản chi
chủ yếu của quốc gia. Các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội
có tác động đến cả nước, các chương trình, dự án quốc gia, các chính sách xã hội
quan trọng, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, bảo đảm an ninh,
quốc phòng, đối ngoại và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi
ngân sách đều do NSTƯ đảm bảo.
NSĐP được phân cấp nguồn thu đảm bảo chủ động thực hiện những
nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội
trong phạm vi quản lý ở địa phương mình.Vị trí độc lập tương đối của NSĐP thể
hiện qua cả ba khâu của chu trình ngân sách. Trong phạm vi phân chia nguồn
thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách và số
bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3
đến 5 năm. Các địa phương được chủ động tìm các biện pháp tăng thu hợp pháp
để phát triển kinh tế, xã hội, tăng khả năng tự cân đối ngân sách.
Ba là, đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp ngân sách.
Để rút ngắn khoảng cách giàu, nghèo giữa các vùng, các địa phương thì
trong quá trình thực hiện phân cấp cần đảm bảo cơ chế điều hòa, trợ cấp giữa
trung ương với địa phương, giữa ngân sách cấp trên với ngân sách cấp dưới. Trợ
cấp cân đối và trợ cấp có mục tiêu là hai phương thức tài trợ mà chính quyền cấp
trên thường sử dụng đối với chính quyền cấp dưới. Ngoài ra, việc thúc đẩy sự
phát triển đồng đều giữa các vùng, miền qua chi ngân sách trung ương vào đầu

tư cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội cũng được sử dụng như biện pháp bổ trợ cho hai
phương thức trên.
Phân cấp quản lý NSNN là một yếu tố khách quan được bắt nguồn từ sự
phân cấp quản lý kinh tế và hệ thống tổ chức hành chính Nhà nước. Do đó, phân
cấp quản lý NSNN cần được thực hiện trên cơ sở những nguyên tắc nhất định.


15

Để đảm bảo cho việc phân cấp này đạt được hiệu quả mong muốn thì không
được bỏ qua các nguyên tắc cần tuân thủ về phân cấp quản lý NSNN.
Nội dung của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý NSNN có các nội dung chủ yếu sau:
Thứ nhất, giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc ban
hành các chính sách, chế độ thu, chi quản lý NSNN.
Nhà nước Trung ương luôn giữ vai trò quyết định các loại thu như thuế,
phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu được thực hiện
thống nhất trong cả nước
Ở địa phương, ngoài việc tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi
tiêu do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành thì
có một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù, Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp
tỉnh được quyết định chế độ chi phù hợp với đặc điểm của từng địa phương. Ủy
ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh báo cáo Bộ Tài chính việc ban hành các chế độ
chi tiêu ngân sách ở địa phương để tổng hợp và giám sát việc thực hiện.
HĐND cấp tỉnh được quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý
đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước
của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định
của pháp luật.
Thứ hai, giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp về nguồn thu, nhiệm
vụ chi.

Luật NSNN năm 2002 đã quy định cụ thể về nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa
Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương. Bao gồm các khoản thu mà
từng cấp được hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết; các
khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên theo hình thức bổ sung cân đối và bổ
sung có mục tiêu. Và các nhiệm vụ chi của từng cấp trên cơ sở tuân thủ các
nguyên tắc về phân cấp quản lý NSNN.


16

Về nguyên tắc, NSTƯ hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không
gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như thuế xuất nhập khẩu, thu
từ dầu thô,… hoặc không đủ căn cứ để phân chia như thuế thu nhập doanh
nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành. NSTƯ chi cho các hoạt động đảm
bảo thực hiện các nhiệm vụ chiến lược quan trọng của quốc gia như chi đầu tư
xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội; chi quốc phòng, an ninh; chi giáo dục, y
tế; chi đảm bảo xã hội do Trung ương quản lý,… và hỗ trợ các địa phương chưa
cân đối được thu, chi ngân sách.
Thứ ba, giải quyết mối quan hệ giữa các cấp về chu trình ngân sách.
Chu trình ngân sách được biểu hiện là quá trình lập, chấp hành và quyết
toán NSNN. NSNN Việt Nam hiện nay vẫn nằm trong tình trạng lồng ghép giữa
các cấp chính quyền trong chu trình ngân sách. Do vậy, phân cấp quản lý NSNN
phải xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền trong chu trình
ngân sách, mức vay nợ trong dân, các khoản phụ thu bổ sung cho ngân sách cấp
dưới, thời hạn lập, xét duyệt, báo cáo NSNN ra HĐND và gửi lên cấp trên đảm
bảo nâng cao trách nhiệm của chính quyền Trung ương và phát huy tính năng
động, sáng tạo của chính quyền địa phương.
Như vậy, giải quyết tốt các mối quan hệ nảy sinh trong việc quản lý và sử
dụng NSNN là nội dung chính trong phân cấp quản lý NSNN.
1.2. Quản lý ngân sách cấp xã

1.2.1. Khái niệm, mục tiêu quản lý ngân sách cấp xã
1.2.1.1. Khái niệm quản lý ngân sách cấp xã
Quản lý NSNN là hoạt động của các chủ thể quản lý sử dụng các công cụ
quản lý một cách có chủ định để tác động và điều khiển hoạt động của NSNN
nhằm đạt được các mục tiêu đã định. Hay nói cách khác, Quản lý NSNN thực
chất là quản lý thu, chi NSNN và cân đối hệ thống NSNN.
Chủ thể quản lý NSNN là Nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được Nhà
nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN.