Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên (LV thạc sĩ)

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH
––––––––––––––––––––––––––

BÙI ĐỨC BIÊN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

THÁI NGUYÊN - 2016


ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH
––––––––––––––––––––––––––

BÙI ĐỨC BIÊN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60.34.04.10

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. BÙI ĐỨC THỌ

THÁI NGUYÊN - 2016

i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi,
chưa công bố tại bất kỳ nơi nào, mọi số liệu sử dụng trong luận văn này là
những thông tin xác thực.
Tôi xin chịu mọi trách nhiệm về lời cam đoan của mình.
Thái Nguyên, ngày 27 tháng 10 năm 2016
Tác giả luận văn

Bùi Đức Biên


ii
LỜI CẢM ƠN

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS. TS Bùi Đức Thọ, người đã
tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và
hoàn thành luận văn.
Tôi xin trân trọng cảm ơn các thầy giáo, cô giáo Trường Đại học Kinh tế
& Quản trị Kinh doanh Thái Nguyên - Đại học Thái Nguyên đã đóng góp nhiều
ý kiến quý báu giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu, hoàn thành luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn tới Ban lãnh đạo, các bạn bè đồng nghiệp,
đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này.
Do bản thân còn nhiều hạn chế nên luận văn không tránh khỏi những
thiếu sót, tôi rất mong nhận được những ý kiến đóng góp của các thầy cô giáo
và các bạn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Thái Nguyên, ngày 27 tháng 10 năm 2016

Tác giả luận văn

Bùi Đức Biên


iii
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii
MỤC LỤC ........................................................................................................ iii
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT ...................................................... vi
DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH ................................................................. vii
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài ..................................................................... 3
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài .................................................... 3
3.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài ................................................................ 3
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu ................................... 4
5. Kết cấu luận văn ............................................................................................ 4
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG .................................................... 5
1.1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước ............................................................................................................ 5
1.1.1. Khái niệm, vai trò của ngân sách nhà nước ............................................ 5
1.1.2. Hệ thống Ngân sách Nhà nước ............................................................... 8
1.1.3. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................................. 10
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương .................................................. 14
1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách địa phương ......................... 14
1.2.2. Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách địa phương ........................... 15
1.2.3. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương ............................... 22

1.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương ....... 31
1.2.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP ............................. 37
1.3. Cơ sở thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách địa phương .................... 40


iv
1.3.1. Kinh nghiệm của một số địa phương trong nước về phân cấp quản
lý ngân sách địa phương .................................................................................. 40
1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh
Thái Nguyên .................................................................................................... 44
Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................ 46
2.1. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 46
2.2. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................... 46
2.2.1. Phương pháp thu thập thông tin ............................................................ 46
2.2.2. Phương pháp tổng hợp, xử lý số liệu .................................................... 47
2.2.3. Phương pháp phân tích thông tin, số liệu .............................................. 47
2.3. Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu ............................................................. 48
Chương 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN GIAI
ĐOẠN 2011-2015 ........................................................................................... 51
3.1. Đặc điểm tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên
ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh .............................. 51
3.1.1. Đặc điểm địa lý - tự nhiên ..................................................................... 51
3.1.2. Tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Thái Nguyên ........................................ 53
3.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên . 56
3.2.1. Tình hình phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định
mức ở địa phương ........................................................................................... 56
3.2.2. Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp ngân
sách ở địa phương ........................................................................................... 59
3.3. Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa

bàn tỉnh Thái Nguyên ...................................................................................... 76
3.3.1. Những kết quả đạt được ........................................................................ 76
3.3.2. Một số tồn tại, hạn chế .......................................................................... 79
3.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại trong phân cấp và điều hành ngân
sách trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ................................................................ 86


v
Chương 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN
SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN ..................88
4.1. Định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên đến
năm 2020 ........................................................................................................ 88
4.1.1. Quan điểm định hướng .......................................................................... 88
4.1.2. Mục tiêu định hướng ............................................................................. 89
4.2. Mục tiêu, quan điểm hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách
địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ..................................................... 90
4.2.1. Mục tiêu................................................................................................. 91
4.2.2. Quan điểm ............................................................................................. 92
4.3. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách và điều hành ngân
sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ............................................. 95
4.3.1. Hoàn thiện quy trình ngân sách ở địa phương ...................................... 96
4.3.2. Giải pháp hoàn thiện phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi ngân sách
nhà nước của tỉnh Thái Nguyên ...................................................................... 98
4.3.3. Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan Thuế, Kho bạc nhà nước
các cấp .......................................................................................................... 105
4.3.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra phân cấp quản lý NSĐP ..... 106
4.3.5. Một số giải pháp khác ......................................................................... 107
4.4. Các điều kiện để hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ......................................................... 110
4.5. Kiến nghị ................................................................................................ 111

KẾT LUẬN .................................................................................................. 117
TÀ I LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 119


vi
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

GTGT

Giá trị gia tăng

2

TNDN

Thu nhập doanh nghiệp

3

HĐND

Hội đồng nhân dân

4

UBND

Ủy ban nhân dân

5

NSNN

Ngân sách nhà nước

6

NSTW

Ngân sách trung ương

7

NSĐP

Ngân sách địa phương

8

KBNN

Kho bạc nhà nước

vii
DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH
Bảng:
Bảng 3.1. Kết quả thực hiện nhiệm vụ thu ngân sách tỉnh Thái Nguyên
giai đoạn 2011 - 2015 ..................................................................... 62
Bảng 3.2. Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên giai đoạn
năm 2011-2015 ............................................................................... 63
Bảng 3.3. Tỷ trọng thu ngân sách các cấp giai đoạn năm 2011-2015 ............ 63
Bảng 3.4. Tổng hợp thu ngân sách cấp huyện, thị xã, thành phố giai đoạn
năm 2011-2015 ............................................................................... 64
Bảng 3.5. Kết quả thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách tỉnh Thái Nguyên
giai đoạn 2011-2015 ....................................................................... 73
Bảng 3.6. Tổng hợp chi ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái
Nguyên giai đoạn 2011-2015 .......................................................... 74
Bảng 3.7. Tổng hợp chi ngân sách cấp huyện giai đoạn 2011-2015 .............. 75
Bảng 3.8. Tổng hợp chi ngân sách cấp xã giai đoạn 2011 - 2015 .................. 75

Hình:
Hình 1.1. Hệ thống Ngân sách nhà nước Việt Nam ................................................ 9
Hình 1.2: Hệ thống phân cấp quản lý ngân sách theo mô hình lồng ghép ................. 9


1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xu hướng phân cấp quản lý đã và đang được thực hiện rộng khắp trên
thế giới. Về bản chất, đó là sự chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ
quan, tổ chức nhà nước ở nhiều cấp độ theo các mục tiêu khác nhau tùy vào
đặc điểm chính trị, kinh tế ở mỗi quốc gia. Phân cấp quản lý ngân sách giữa

các cấp chính quyền là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp cơ quan nhà
nước về các vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành ngân sách nhà
nước. Đây là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của nhà nước. Cùng với
sự phân cấp quản lý kinh tế và hành chính thì NSNN cũng được phân cấp
quản lý. Phân cấp quản lý ngân sách là cần thiết, nó giúp quá trình quản lý và
phân bổ một cách hiệu quả việc sử dụng các nguồn lực tài chính khan hiếm
của quốc gia, nó còn tạo điều kiện thuận lợi để thúc đẩy sự phát triển hài hòa
về kinh tế xã hội. Sự phân cấp có thể là khác nhau phụ thuộc vào điều kiện về
chính trị, kinh tế, xã hội của từng quốc gia.
Mỗi quốc gia đều có những vùng lãnh thổ khác nhau, mỗi địa phương
đều có từng vùng miền khác nhau. Việc phân chia dân cư theo đơn vị hành
chính, lãnh thổ vùng miền, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng của
Nhà nước. Do đó, để góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển,
cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp ngân sách ở địa phương,
là giải pháp quan trọng vừa động viên được các nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo
cơ chế để các nguồn tài chính được sử dụng hiệu quả, tiết kiệm, đáp ứng yêu
cầu thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, vừa tạo quyền tự chủ cho
các cấp chính quyền địa phương. Nguồn thu ngân sách là có hạn, trong khi
nhu cầu chi tiêu lớn, do vậy phân cấp quản lý ngân sách đòi hỏi phải thực
hiện đúng theo các quy định của pháp luật về NSNN. Theo đó, nhiều vấn đề
tồn tại của phân cấp quản lý ngân sách địa phương đã được xử lý, khắc phục.


2
Ngoài những thành tựu đạt được, thực tiễn cho thấy cơ chế phân cấp
quản lý ngân sách ở địa phương vẫn còn tồn tại những bất cập cần phải được
hoàn thiện, nhằm đảm bảo tính độc lập của ngân sách các cấp, tăng tính chủ
động của các cấp chính quyền ở địa phương trong khai thác các nguồn thu tại
chỗ và bố trí chi tiêu hợp lý.
Trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên, qua hơn 10 năm thực hiện Luật ngân

sách nhà nước từ năm 2002 với cơ chế phân cấp quản lý ngân sách, các cấp
chính quyền từ tỉnh đến xã đã tăng tính chủ động tích cực, phát huy cao độ
tính tự chủ trong quản lý ngân sách cấp mình, bước đầu quan tâm khai thác,
nuôi dưỡng nguồn thu hạn chế bớt tình trạng thụ động, trông chờ ỷ lại vào
ngân sách cấp trên. Tuy nhiên, do bối cảnh kinh tế liên tục thay đổi, xu hướng
toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, cải cách hành chính địa
phương,… nên phân cấp quản lý ngân sách địa phương chưa kịp thích ứng,
chưa tạo động lực khai thác nguồn thu, tình trạng dây dưa, trốn lậu thuế, thất
thu thuế còn diễn ra khá phổ biến, … Mặt khác, một số chính sách của Nhà
nước thay đổi như: Thuế bảo vệ môi trường thay thế cho khoản phí xăng dầu,
thuế sử dụng đất phi nông nghiệp thay thế cho Luật thuế nhà đất, … cũng ảnh
hưởng đến việc thực hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương.
Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của các cấp
chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở trong việc quản lý
khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu đáp ứng yêu cầu chi thực hiện các nhiệm
vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nâng cao hiệu quả sử
dụng ngân sách nhà nước, việc hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa
phương cho phù hợp với đặc điểm tình hình thực tiễn của tỉnh Thái Nguyên là
rất cần thiết.
Trước những yêu cầu thực tiễn nêu trên, tác giả đã chọn đề tài nghiên
cứu “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái
Nguyên” làm luận văn tốt nghiệp thạc sỹ chuyên ngành Quản lý kinh tế.


3
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
2.1. Mục tiêu chung
Phân tích, đánh giá thực trạng công tác phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên; từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn
thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương phù hợp với điều kiện

kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu quản lý ngân sách địa phương trong tiến
trình hội nhập kinh tế quốc tế.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách
địa phương (NSĐP).
- Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trong giai
đoạn 2011 - 2015, đặc biệt là kể từ khi luật NSNN sửa đổi (năm 2002) có hiệu
lực thi hành từ 2004 đến nay.
- Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh
Thái Nguyên.
- Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP giai
đoạn 2016 - 2020.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài
3.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài

Những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến công tác phân cấp
quản lý NSĐP, đặc biệt là vai trò của các cấp chính quyền địa phương trên
địa bàn tỉnh Thái Nguyên trong việc quản lý, điều hành ngân sách địa
phương, góp phần quan trọng đảm bảo nguồn lực ngân sách để phát triển
kinh tế xã hội.
3.2. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
- Phạm vi nội dung: Nghiên cứu về phân cấp quản lý ngân sách tại tỉnh
Thái Nguyên và các vấn đề có liên quan.
- Phạm vi không gian: Trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên.
- Phạm vi thời gian: Giai đoạn 2011 - 2015.


4
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu
Về ý nghĩa khoa học: Luận văn đã hệ thống hóa, phân tích các quan

điểm, ý nghĩa vai trò, nội dung của NSNN, bản chất của phân cấp quản lý
NSĐP và những yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP. Từ đó đề
xuất các giải pháp, nguyên tác cần quán triệt trong quá trình hoạch định chính
sách phân cấp quản lý NSĐP, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến phân cấp
nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương.
Về thực tiễn: Thông qua việc phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế,
chính sách hiện hành trong phân cấp quản lý NSĐP mà trọng tâm là cơ chế
phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên để
làm sáng tỏ những ưu điểm, hạn chế, tồn tại vướng mắc để rút ra bài học kinh
nghiệm, từ đó đề xuất những giải pháp cụ thể với những bước đi thích hợp để
hướng tới thực hiện cơ chế phân cấp quản lý NSĐP trong thời kỳ đổi mới,
thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.
5. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo nội dung
chính của luận văn được kết cấu thành 4 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân
sách địa phương.
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa
bàn tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2011-2015.
Chương 4: Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên.


5
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
1.1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước

1.1.1. Khái niệm, vai trò của ngân sách nhà nước
Khi nhà nước ra đời đòi hỏi phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản
chi tiêu của mình, hay nói cách khác đó là điều kiện để xuất hiện NSNN. Như
vậy, khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm nhà nước. Song khái niệm
NSNN ra đời trong lịch sử chỉ khi quan hệ hàng hoá - tiền tệ phát triển mạnh.
Đó chính là điều kiện đủ để xuất hiện NSNN.
Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
NSNN là khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính
công. NSNN là một hệ thống bao gồm các cấp ngân sách phù hợp với hệ
thống chính quyền nhà nước các cấp [5].
Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi
của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí
để thực hiện một kế hoạch hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định
của chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là nhà nước thì được gọi là NSNN.
Theo Điều 1, Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2, năm 2002 thì [14]: “Ngân
sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm
bảo việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”.
Với khái niệm trên, có thể hiểu NSNN trên các khía cạnh [5]:


6
Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài
chính của nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội, nó có vị trí quan
trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới,
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững.
Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của

nhà nước. Nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và
từ các nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng quỹ ngân sách là duy trì sự tồn
tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Thứ ba, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, vì
NSNN do nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để nhà nước kiểm soát vĩ
mô và cân đối vĩ mô. Việc sử dụng ngân sách có ý nghĩa quốc gia, với phạm
vi tác động rộng lớn và được sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có tính chất
toàn xã hội.
Thu NSNN là hoạt động tạo lập quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà
nước là quỹ NSNN. Thực chất đây là quá trình nhà nước sử dụng các quyền
lực có được của mình để động viên, phân phối một bộ phận nguồn lực của xã
hội dưới dạng tiền tệ về tay nhà nước hình thành nên quỹ NSNN.
Nguồn thu là nơi tạo ra số thu, nơi chứa số thu. Như trên đã nói thu
NSNN là một quá trình tác động của nhà nước thì nguồn thu chính là đối
tượng của quá trình thu đó. Nguồn thu thể hiện các nguồn tài chính được huy
động vào NSNN.
Chi NSNN là quá trình nhà nước, tổ chức, đơn vị có liên quan tiến hành
phân phối, sử dụng quỹ NSNN do quá trình thu tạo lập nên để đảm bảo điều
kiện vật chất cho nhà nước, nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động bình thường của
bộ máy nhà nước, phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ mà xã hội giao
phó cho nhà nước.
Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bản dự toán thu, chi
bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một


7
năm hoặc một số năm. Hàng năm Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ
NSNN, đồng thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an
ninh, quốc phòng, quản lý hành chính,… từ quỹ NSNN và bảng dự toán này
phải được Quốc hội phê chuẩn.

Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ
tiền tệ của nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn
tài chính luôn vận động giữa một bên là nhà nước một bên là các chủ thể kinh
tế tế xã hội. Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa nhà
nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung
của nhà nước chuyển dịch của một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể
đó thành thu nhập của nhà nước và nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các
chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
Như vậy, bản chất của ngân sách nhà nước là quan hệ kinh tế, tài chính
giữa nhà nước và các chủ thể khác của nền kinh tế hàng hoá trong quá trình
phân bổ, sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế, phân phối và phân phối lại
thu nhập do các chủ thể kinh tế sáng tạo ra. Bản chất kinh tế không tách rời
bản chất chính trị của ngân sách nhà nước. Bản chất chính trị của ngân sách
nhà nước gắn liền với bản chất của giai cấp cầm quyền.
Có thể nhìn nhận vai trò của ngân sách trên hai phương diện [5]:
Một là, nhà nước có nhiều chức năng, nhiệm vụ. Để thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ đó nhà nước cần có lực lượng vật chất nhất định. Một trong
đó là ngân sách nhà nước. Đối với bất kỳ quốc gia nào, ngân sách nhà nước
luôn có vị trí quan trọng trong việc bảo đảm nguồn tài chính cho việc thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Hai là, ngân sách là một trong các công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng tác
động vào nền kinh tế. Ngân sách là nguồn lực đầu tư quan trọng giúp cho nền
kinh tế phát triển, điều chỉnh cơ cấu kinh tế; thúc đẩy quá trình đô thị hoá,
động viên mọi thành viên trong xã hội tham gia vào quá trình phát triển; Ngân


8
sách, cùng với các công cụ khác hỗ trợ sự hình thành đồng bộ các yếu tố của
kinh tế thị trường, đồng thời khắc phục các thất bại của chính nền kinh tế thị
trường, bảo đảm môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo đảm tính công bằng

và hiệu quả kinh tế - xã hội;
1.1.2. Hệ thống Ngân sách Nhà nước
Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan
hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp
ngân sách. Việc xây dựng hệ thống NSNN của nước ta hiện nay dựa trên các
nguyên tắc sau [5]:
Một là, Đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia. Đó là điều
kiện quan trọng để đưa mọi hoạt động thu chi của NSNN ở các cấp đi đúng
quỹ đạo quản lý kinh tế, tài chính của nhà nước, tạo nên mối liên hệ gắn bó
hữu cơ giữa các cấp ngân sách làm cho hoạt động ngân sách phù hợp với sự
vận động của các phạm trù kinh tế tài chính khác.
Hai là, Quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong hệ thống NSNN,
vừa phát huy sức mạnh của cả hệ thống vừa đảm bảo tính năng động sáng tạo
của mỗi cấp cơ sở trong việc xử lý các vấn đề của ngân sách. Trong hệ thống
NSNN, ngân sách Trung ương (NSTW) đóng vai trò chủ đạo trong việc thực
hiện các mục tiêu chiến lược kinh tế - xã hội trên phạm vi toàn quốc. Hoạt
động thu chi của NSTW có ảnh hưởng lớn đến các mặt cân đối lớn trong đời
sống kinh tế - xã hội của đất nước. Ngân sách địa phương là công cụ tài chính
quan trọng giúp chính quyền địa phương thực hiện các chức năng kinh tế - xã
hội, khai thác tốt các thế mạnh của địa phương đồng thời là công cụ góp phần
thực hiện sự giám sát của nhà nước đối với các mặt hoạt động kinh tế - xã hội
trên một vùng lãnh thổ nhất định.


9
Hình 1.1. Hệ thống Ngân sách nhà nước Việt Nam
Ngân sách
nhà nước

Ngân sách

Trung ương
Ngân sách địa
phương

Ngân sách
cấp tỉnh
Ngân sách
cấp huyện

Ngân sách xã

(Nguồn: Giáo trình quản lý ngân sách nhà nước, 2010)
Ở nước ta tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ
máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh
tế - xã hội của đất nước. Hệ thống NSNN gồm: ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương
Hình 1.2: Hệ thống phân cấp quản lý ngân sách theo mô hình lồng ghép
Ngân sách nhà nước
Ngân sách địa phương
Ngân sách tỉnh
Ngân sách
Trung ương

Ngân sách huyện
Ngân sách xã

(Nguồn: Giáo trình quản lý ngân sách nhà nước, 2010)

Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp
có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Điều này phù hợp với mô hình tổ

chức chính quyền nhà nước ta hiện nay. Ngân sách địa phương bao gồm:


10
- Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là
ngân sách cấp tỉnh).
- Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách cấp huyện).
- Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Cả 4 cấp ngân sách này hợp chung thành NSNN, trong đó ngân sách
Trung ương giữ vai trò chủ đạo; ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện,
ngân sách cấp xã lồng ghép vào nhau và hợp chung lại thành ngân sách địa
phương. Theo hiến pháp năm 1992 của Việt Nam thì Quốc hội quyết định và
phân bổ NSNN, tức là quyết định cả ngân sách trung ương và ngân sách các
cấp chính quyền địa phương. Đây là điểm khác biệt cần lưu ý so với nhiều
nước trên thế giới và cũng là điểm khó khăn trong việc quyết định phân bổ
ngân sách hàng năm.
Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng, quốc gia nào cũng cần phải
xây dựng được một hệ thống ngân sách hợp lý, với viê ̣c phân cấp quản lý phù
hơ ̣p nhằm mục tiêu phân phối, sử dụng ngân sách có hiệu quả nhất.
1.1.3. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.1.3.1. Mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
- Phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của chính quyền cấp dưới trên cơ sở đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước
giữa cấp trên và cấp dưới. Phục vụ tốt nhất nhiệm vụ phát triển kinh tế, đảm
bảo an ninh quốc phòng, xoá đói giảm nghèo, góp phần thúc đẩy nền kinh tế
thị trường phát triển, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, đẩy mạnh
tiến trình cải cách kinh tế.
- Tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản quy
phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. Bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất


11
về nguồn lực để đảm bảo khả năng điều tiết vĩ mô của trung ương và sự thông
suốt của hệ thống nhưng tôn trọng quyền tự chủ của địa phương. Nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội ở từng
địa phương.
- Góp phần đẩy mạnh và tăng tính hiệu quả của phân cấp quản lý nhà
nước về tài chính giữa trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới
tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội, tăng tích luỹ cho đầu tư phát triển;
phát triển giáo dục, y tế, văn hoá xã hội, xoá đói giảm nghèo phù hợp với điều
kiện thực tế, phù hợp với xu hướng hội nhập với thể chế phát triển kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
- Làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của trung
ương và địa phương trong quản lý, sử dụng tài chính, ngân sách; giải quyết tốt
mối quan hệ tài chính giữa ngành và địa bàn lãnh thổ…
- Xác định chính xác nội dung, địa chỉ, trách nhiệm và gắn với chức
năng, nhiệm vụ của mỗi cấp thông qua phân cấp, khắc phục được các chồng
chéo hoặc thiếu sót trong từng nội dung quản lý. Đảm bảo phân cấp phù hợp
với thực tế của cơ quan được giao nhiệm vụ, khắc phục tình trạng lúng túng,
trì trệ trong triển khai thực hiện; đảm bảo phát huy được vai trò quản lý nhà
nước về tài chính.
1.1.3.2. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
* Đối với quản lý hành chính nhà nước [5]
Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là công cụ cần thiết khách
quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan
trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính từ trung ương đến địa phương.
Ngân sách nhà nước cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính
quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương hoạt động. Tuy nhiên, phân

cấp quản lý ngân sách nhà nước không phụ thuộc hoàn toàn vào phân cấp
hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện mục tiêu
phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia. Một cơ chế phân cấp quản lý ngân sách


12
hợp lý sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền nhà nước thực hiện tốt các chức
năng, nhiệm vụ của mình. Ngược lại phân cấp không hợp lý sẽ gây cản trở
khó khăn đối với quá trình quản lý của các cấp hành chính nhà nước.
* Đối với điều hành vĩ mô của nhà nước
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước gắn các hoạt động của ngân sách
nhà nước với các hoạt động kinh tế xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm
tập trung đầy đủ, kịp thời đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc
gia và phân phối, sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả
cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lý không chỉ
đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì phát triển hoạt động của các
cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương mà còn tạo điều
kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng địa phương trong cả
nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá ngân sách nhà nước tốt hơn, điều
chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các
cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô
ngân sách nhà nước.
Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước có tác động quan trọng đến
hoạt động điều hành vĩ mô của nhà nước thông qua chính sách tài khoá, vì mức
độ phân cấp giữa trung ương và địa phương có tác động lớn đối với mục tiêu
điều chỉnh kinh tế bằng chính sách tài khoá của nhà nước. Chính sách tài khoá
là công cụ quan trọng nhất trong tay nhà nước để điều hành kinh tế vĩ mô. Chủ
trương và định hướng thu chi ngân sách nhà nước theo hướng “nới lỏng” hay
“thắt chặt” là những biện pháp cốt yếu của Chính phủ để ứng phó với những

diễn biến của nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng, ổn định và phát
triển bền vững. Nếu mức độ phân cấp tập trung về phía trung ương lớn thì quá
trình điều chỉnh được thực thi nhanh hơn và ngược lại nếu mức độ phân cấp tập


13
trung về phía địa phương nhiều hơn sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm hơn
bởi vì khi địa phương được phân cấp mạnh thì quyền hạn trong thu, chi ngân
sách địa phương được mở rộng và linh hoạt hơn. Chính vì vậy cần xây dựng
một phương án phân cấp hợp lý để vừa đảm bảo thực hiện được mục tiêu của
chính sách tài khoá vừa tránh được việc tập trung quá cáo.
* Đối với các địa phương
Phân cấp quản lý ngân sách địa phương là yếu tố hết sức quan trọng đối
với sự phát triển kinh tế địa phương, đồng thời cũng là phương tiện quan
trọng để nhà nước thực hiện việc điều hoà, phân phối lại nguồn lực giữa trung
ương với địa phương và giữa các địa phương với nhau. Phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước phù hợp sẽ khai thác tốt được thế mạnh của địa phương trong
việc phân phối và sử dụng các nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế địa
phương. Thông qua cơ chế phân cấp trong phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước cũng như cơ cấu của các chương trình, mục tiêu, dự án mà nhà nuớc có
thể phân bổ lại nguồn lực giữa các địa phương đảm bảo sự phát triển tương
đối đồng đều, cân đối và giảm bớt những bất công.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phù hợp có ý nghĩa quan trọng
trong việc đảm bảo hiệu quả quản lý ngân sách quốc gia, thực hiện tiết kiệm
nguồn lực. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn có ảnh hưởng quan
trọng đến đời sống của cộng đồng dân cư trong nước, là nhân tố tác động
nhạy cảm đến các vấn đề thuộc về chính sách xã hội.
Như vậy, khẳng định sự tồn tại của hệ thống ngân sách nhà nước bao
gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đã dẫn đến yêu cầu tất
yếu là phải phân giao nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền nhà nước các

cấp đối với các vấn đề thuộc về ngân sách nhà nước. Để thực hiện được yêu
cầu này, cần thiết phải xây dựng được các nguyên tắc phân cấp và phải triệt
để tôn trọng các nguyên tắc đó khi xây dựng phương án phân cấp.


14
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương
1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 26) có quy
định nguyên tắc: Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân, có phân
công trách nhiệm và phân cấp quản lý nhà nước giữa các ngành, các cấp. Điều
này cũng được thể hiện trong tổ chức hệ thống NSNN, tạo nên các cấp ngân
sách tương ứng với các cấp chính quyền nhà nước.
Luật NSNN năm 2002 quy định: NSNN được quản lý thống nhất theo
nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp
quản lý, gắn quyền hạn và trách nhiệm (Điều 3).
Phân cấp quản lý NSNN chính là giải quyết các mối quan hệ giữa chính
quyền Nhà nước Trung ương và các cấp chính quyền địa phương liên quan
đến hoạt động thu chi NSNN nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động NSNN.
Phân cấp quản lý NSĐP phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ và lợi
ích giữa cơ quan chính quyền nhà nước các cấp ở địa phương trong việc xử lý
các vấn đề của hoạt động NSNN.
Khi nói tới phân cấp quản lý ngân sách địa phương người ta thường
hiểu theo nghĩa trực diện, dễ cảm nhận đó là việc phân giao nhiệm vụ thu, chi
giữa các cấp chính quyền địa phương. Thực chất, nội dung phân cấp rộng hơn
nhiều. Nó giải quyết các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương
trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của NSNN bao gồm 3 nội
dung sau: Quan hệ về mặt chế độ, chính sách; Quan hệ vật chất về nguồn thu
và nhiệm vụ chi; Quan hệ về quản lý chu trình ngân sách.
Về chế độ, chính sách trong phân cấp quản lý NSĐP cần làm rõ những

câu hỏi sau: Cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ra các chế độ, chính sách,
định mức, tiêu chuẩn thu, chi và đó là những loại chế độ nào?


15
Về quan hệ vật chất trong phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi đây
luôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều sự bất đồng nhất trong
quá trình xây dựng và phát triển các đề án phân cấp quản lý ngân sách. Sự
khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương,
sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng, miền
trong cả nước. Vì vậy, bất kỳ phương án phân chia, trợ cấp nào cũng khó làm
hài lòng các cấp chính quyền địa phương. Ổn định ngân sách trong một
khoảng thời gian và bổ sung theo mục tiêu có lẽ là phương thức hữu hiệu để
giảm bớt sự ỷ lại cũng như điều hòa lợi ích giữa các địa phương.
Mối quan hệ trong chu trình ngân sách nhà nước qua 3 khâu: lập dự
toán ngân sách; chấp hành và quyết toán ngân sách cũng cần được phân định
rõ ràng, tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các cấp chính quyền.
1.2.2. Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp quản lý
ngân sách cho địa phương là một tất yếu khách quan. Điều đó xuất phát từ
những lý do sau đây:
- Theo mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, chính quyền được
tổ chức thành 4 cấp: trung ương, tỉnh, huyện, xã. Mỗi cấp chính quyền đều có
chức năng và nhiệm vụ cụ thể. Do vậy cần có nguồn tài chính nhất định để
đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó. Để phù hợp với cơ chế kinh
tế mới, phù hợp với phân cấp quản lý hành chính, việc phân cấp quản lý ngân
sách cho các cấp chính quyền địa phương sẽ làm cho việc bố trí chi tiêu hiệu
quả hơn so với việc áp đặt từ trên xuống.
- Việc phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương tạo động lực khuyến
khích các cấp chính quyền địa phương chủ động, sáng tạo khai thác các nguồn

lực trên địa bàn một cách có hiệu quả, phát huy tính độc lập, tự chủ cũng như
lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa bàn ở địa phương nhằm thúc đẩy
kinh tế - xã hội phát triển.


16
- Phân cấp quản lý ngân sách là một bộ phận cấu thành của phân cấp
quản lý kinh tế - xã hội, có tác động qua lại lẫn nhau. Việc đẩy mạnh phân cấp
quản lý ngân sách cho địa phương sẽ góp phần đẩy mạnh phân cấp quản lý
kinh tế - xã hội trên địa bàn.
- Theo lý thuyết kinh tế học công cộng, hàng hóa công cộng được phân
chia làm hai loại: hàng hóa công cộng có tầm ảnh hưởng toàn quốc hay liên
vùng như quốc phòng, an ninh, ngoại giao… thì do NSTW đảm nhiệm; những
hàng hóa công cộng gắn với một khu vực nhất định ở địa phương như: đường
xá nông thôn, chiếu sáng, cấp thoát nước, vệ sinh… chỉ có chính quyền địa
phương mới nắm rõ nguyện vọng, số lượng, chất lượng, những loại cần cung
cấp và khả năng ngân sách tài trợ. Do vậy, chỉ có chính quyền địa phương
mới thực hiện cung cấp loại hàng hóa công cộng này có hiệu quả nhất. Để có
nguồn tài chính cung cấp hàng hóa công cộng ở địa phương thì phải phân
định quyền và nhiệm vụ thu, chi cho cấp chính quyền trước đó.
Đặc biệt, trong bối cảnh tình hình mới, đất nước ta đang trong quá trình
phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh công
nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực đã đặt ra những
yêu cầu mới phải tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế nói chung,
về phân cấp quản lý tài chính ngân sách nói riêng. Cụ thể về mặt lý thuyết, sự
cần thiết được lý giải theo 3 hướng sau:
Một là, hoàn thiê ̣n phân cấp quản lý ngân sách là yêu cầ u cầ n thiế t do
sự vận động của các dòng tài chính luôn luôn gắn kết với các hoạt động kinh
tế trong không gian và thời gian với những hình thức và phương thức theo các
quan hệ tỷ lệ nhất định về lượng. Đó là mối quan hệ tương tác qua lại: một

chiều là các hoạt động kinh tế muốn thông suốt phải có sự bảo đảm của nguồn
lực tài chính; chiều ngược lại kết quả của các hoạt động kinh tế lại tạo ra phần
giá trị mới gia tăng, đó là nguồn bổ sung cho nguồn lực tài chính.