Niên luận Các mô hình giám sát hệ thống tài chính-Kinh nghiệm thế giới và khuyến nghị cho Việt Nam

Header Page 1 of 166.

TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
KHOA TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

NIÊN LUẬN

CÁC MÔ HÌNH GIÁM SÁT HỆ THỐNG TÀI CHÍNH:
KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VÀ KHUYẾN NGHỊ CHO
VIỆT NAM

GIẢNG VIÊN HƢỚNG DẪN: TS. NGUYỄN THẾ HÙNG
SINH VIÊN THỰC HIỆN: TRẦN LÊ ANH THƢ
LỚP: QH2011E – TCNH CLC
NGÀNH: TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG
HỆ: CHÍNH QUY

Hà Nội – Tháng 8 Năm 2014

Footer Page 1 of 166.


Header Page 2 of 166.

MỤC LỤC
Trang
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ .......................................................................................3
MỞ ĐẦU .........................................................................................................................4
Tính cấp thiết của đề tài .................................................................................................. 4
Mục tiêu nghiên cứu ........................................................................................................ 4
Đối tƣợng, phạm vi và phƣơng pháp nghiên cứu............................................................ 5

Cấu trúc niên luận ........................................................................................................... 5
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM GIÁM SÁT TÀI CHÍNH TẠI
MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI........................................................................ 6
1.1. Tổng quan về giám sát tài chính ........................................................................ 6
1.1.1. Mục đích ..................................................................................................... 6
1.1.2. Đối tƣợng .................................................................................................... 7
1.1.3. Phạm vi và nội dung ................................................................................... 8
1.2. Các mô hình giám sát tài chính trên thế giới ..................................................... 8
1.2.1. Mô hình giám sát theo thể chế và trƣờng hợp của Trung Quốc ................. 9
1.2.2. Mô hình giám sát theo chức năng và trƣờng hợp của Italy ...................... 12
1.2.3. Mô hình giám sát hợp nhất và trƣờng hợp của Vƣơng quốc Anh ............ 15
1.2.4. Mô hình giám sát lƣỡng đỉnh và trƣờng hợp của Úc ................................ 19
1.2.5. Mô hình ngoại lệ và trƣờng hợp của Mỹ .................................................. 22
CHƢƠNG 2. THỰC HIỆN MÔ HÌNH GIÁM SÁT TÀI CHÍNH HỢP NHẤT TẠI
VIỆT NAM ................................................................................................................... 24

Footer Page 2 of 166.

1


Header Page 3 of 166.

2.1. Thực trạng hệ thống giám sát tài chính ở Việt Nam ....................................... 24
2.2. Một số đề xuất đối với việc áp dụng mô hình giám sát tài chính hợp nhất ở
Việt Nam ................................................................................................................ 35
2.2.1. Sự cần thiết................................................................................................ 35
2.2.2. Những thách thức ...................................................................................... 36
2.2.3. Yêu cầu đối với giám sát tài chính hợp nhất và khuôn khổ pháp lý ......... 37
KẾT LUẬN ...................................................................................................................42

TÀI LIỆU THAM KHẢO ...........................................................................................43

Footer Page 3 of 166.

2


Header Page 4 of 166.

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ

1

Số hiệu
hình vẽ
Hình 1.1

Cấu trúc mô hình giám sát theo thể chế

9

2

Hình 1.2

Mô hình giám sát tài chính của Trung Quốc

11

3

Hình 1.3

Cấu trúc mô hình giám sát theo chức năng

13

4

Hình 1.4

Mô hình giám sát tài chính của Italy

14

5

Hình 1.5

Cấu trúc mô hình giám sát hợp nhất

16

6

Hình 1.6

Mô hình giám sát tài chính của Vƣơng quốc Anh

17

7

Hình 1.7

Cấu trúc mô hình giám sát lƣỡng đỉnh

20

8

Hình 1.8

Mô hình giám sát tài chính của Úc

21

9

Hình 2.1

Mô hình giám sát tài chính ở Việt Nam

24

10

Hình 2.2

Bộ máy tổ chức của Cơ quan thanh tra, giám sát ngân

hàng

26

11

Hình 2.3

Bộ máy giám sát thị trƣờng chứng khoán

27

12

Hình 2.4

Cơ cấu tổ chức và bộ máy giám sát của Cục quản lý và
giám sát bảo hiểm

28

STT

Footer Page 4 of 166.

Tên hình vẽ

3

Trang

Header Page 5 of 166.

MỞ ĐẦU
Tính cấp thiết của đề tài
Một trong những nguyên nhân của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008-2009 đã
đƣợc nhiều nghiên cứu phân tích là những bất cập của hoạt động giám sát tài chính.
Giám sát tài chính của nhiều quốc gia đã không theo kịp, không giám sát và giảm thiểu
đƣợc các rủi ro của khu vực tài chính trên bình diện từng quốc gia riêng biệt cũng nhƣ
những rủi ro mang tính lan tỏa do toàn cầu hóa mang lại.
Trong bối cảnh nhƣ hiện nay, một trong những ƣu tiên hàng đầu của các quốc gia,
trong đó có Việt Nam là phải thƣờng xuyên đánh giá và nắm bắt đƣợc thực trạng của
khu vực tài chính để có những can thiệp kịp thời và hiệu quả, giảm thiểu rủi ro và tối
đa hóa lợi ích. Trong một số trƣờng hợp nếu cần thiết có thể phải có những thay đổi,
điều chỉnh về cơ chế, mô hình thanh tra, giám sát tài chính để quản lý, giám sát một
cách hiệu quả và phù hợp hơn.
Những tồn tại lớn trong hệ thống tài chính Việt Nam hiện nay nhƣ nợ xấu trong lĩnh
vực ngân hàng, rủi ro chéo trong các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, v..v
không chỉ tác động xấu đến hệ thống tài chính mà còn có tác động tiêu cực đến ổn định
kinh tế vĩ mô và phát triển kinh tế đất nƣớc. Lúc này, một nghiên cứu tổng thể nhằm
đánh giá thực trạng của thị trƣờng tài chính và giám sát tài chính ở Việt Nam, phát hiện
những tồn tại, bất cập của hệ thống thanh tra giám sát tài chính và khuôn khổ pháp lý
để có giải pháp xử lý phù hợp là hết sức cần thiết. Qua phân tích, đối chiếu thực tiễn
Việt nam với kinh nghiệm và thông lệ quốc tế, niên luận làm rõ nhu cầu cấp thiết cần
thực hiện giám sát tài chính hợp nhất tại Việt Nam và đề xuất một số giải pháp.
Mục tiêu nghiên cứu
Bài viết nhằm phân tích, đánh giá thực trạng thị trƣờng tài chính Việt Nam; thực trạng
giám sát tài chính và khuôn khổ pháp lý về giám sát tài chính ở Việt Nam. Từ đó phân

Footer Page 5 of 166.

4


Header Page 6 of 166.

tích những hạn chế, bất cập trong hoạt động và cơ cấu tổ chức giám sát tài chính đồng
thời phân tích những kinh nghiệm và thông lệ quốc tế để đề xuất một số giải pháp trong
đó chứng minh, làm rõ tính ƣu việt của mô hình giám sát tài chính hợp nhất so với mô
hình giám sát phân tán (trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam) và nhu cầu thực hiện giám
sát tài chính hợp nhất tại Việt Nam, đồng thời đề xuất các giải pháp, lộ trình thực hiện.
Đối tƣợng, phạm vi và phƣơng pháp nghiên cứu
Đối tƣợng của đề tài là khuôn khổ pháp lý hiện tại của Việt Nam về giám sát tài chính
Thực trạng hoạt động giám sát tài chính và khuôn khổ pháp lý trong giai đoạn 20112012 của Việt Nam và hệ thống giám sát tài chính của một số quốc gia trên thế giới.
Do mục tiêu và định hƣớng bài niên luận mang tính thực tiễn cao, phƣơng pháp tiếp
cận của nghiên cứu xuất phát từ bối cảnh của Việt Nam là chính, kể cả phần nghiên
cứu kinh nghiệm quốc tế cũng phục vụ chủ yếu cho việc so sánh, đối chiếu với thực
tiễn của Việt Nam. Với mục tiêu và phạm vi nghiên cứu nhƣ trên, bài viết áp dụng các
phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể là: phƣơng pháp nghiên cứu tài liệu, phƣơng pháp
nghiên cứu so sánh, phƣơng pháp nghiên cứu các trƣờng hợp điển hình.
Cấu trúc niên luận
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tham khảo, đề tài có bố cục gồm 2 chƣơng:
Chƣơng 1. Cơ sở lý luận
1.1. Tổng quan về giám sát tài chính
1.2. Các mô hình giám sát tài chính trên thế giới
Chƣơng 2. Thực hiện mô hình giám sát tài chính hợp nhất tại Việt Nam
2.1. Thực trạng áp dụng mô hình giám sát tài chính ở Việt Nam
2.2. Một số đề xuất đối với việc áp dụng mô hình giám sát tài chính hợp nhất
ở Việt Nam

Footer Page 6 of 166.

5


Header Page 7 of 166.

NỘI DUNG
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM GIÁM SÁT TÀI CHÍNH
TẠI MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI
1.1. Tổng quan về giám sát tài chính
Cho đến nay, trên thế giới chƣa có một mô hình giám sát tài chính nào đƣợc coi là mô
hình phổ biến nhất và hoàn chỉnh nhất. Tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể (nhƣ
chính trị, lịch sử, văn hóa, địa lý) và đặc biệt là mức độ phát triển của thị trƣờng tài
chính phù hợp. tuy có sự khác nhau về mô hình giám sát tài chính, các quốc gia vẫn
đều có sự thống nhất cơ bản về mục đích, đối tƣợng, phạm vi và nội dung của giám sát
tài chính.
1.1.1. Mục đích
Giám sát tài chính nhằm các mục đích sau:
-

Đảm bảo sự ổn định và phát triển của khu vực tài chính:

Bằng việc đảm bảo các định chế tài chính tuân thủ các chuẩn mực an toàn do các chủ
thể giám sát đặt ra, giám sát tài chính giúp cho hệ thống các định chế tài chính có đủ
sức chống đỡ các cú sốc bên ngoài. Điều này cũng có nghĩa là đảm bảo các định chế
tham gia thị trƣờng và cạnh tranh bình đẳng, đồng thời loại bỏ những định chế không
đủ điều kiện tham gia thị trƣờng.
-

Đảm bảo thị trƣờng tài chính vận hành hiệu quả:

Giám sát tài chính đặt ra yêu cầu là sự cạnh tranh lành mạnh giữa các chủ thể tham gia
thị trƣờng tài chính. Yêu cầu này đƣợc đảm bảo thông qua việc giám sát yêu cầu minh
bạch thông tin và tạo cơ chế khai thác và công bố thông tin, giám sát tiêu chí gia nhập
thị trƣờng, hạn chế tình trạng độc quyền và sự chi phối của các chủ thể điều tiết có
nguy cơ làm suy giảm mức độ cạnh tranh. Từ đó hiệu quả của thị trƣờng tang lên nhờ

Footer Page 7 of 166.

6


Header Page 8 of 166.

việc cải thiện khả năng tiếp cận và định giá các dịch vụ tài chính, hạn chế các hoạt
động làm tổn thƣơng đến thị trƣờng tài chính, phân bổ hợp lý nguồn lực đối với các tổ
chức trên thị trƣờng.
-

Bảo vệ ngƣời tiêu dùng sử dụng sản phẩm dịch vụ tài chính:

Các quy định quản lý đối với khu vực tài chính đƣợc thiết lập thông qua các quy định
về đảm bảo an toàn trong hoạt động của các định chế tài chính cũng nhƣ các quy định
về đạo đức kinh doanh để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời tiêu dùng trên
thị trƣờng tài chính (ngƣời gửi tiền ngân hang, các nhà đầu tƣ nhỏ lẻ trên thị trƣờng
chứng khoán, những ngƣời tham gia bảo hiểm). Bảo vệ ngƣời tiêu dùng là điều chỉnh
những sự không hoàn hảo của thị tƣờng (tình trạng thông tin bất cân xứng, xử lý các
hành vi gian lận,v.v…) và do đó cho phép ngƣời tiêu dùng có thể tiếp cận với các dịch

vụ, sản phẩm tài chính với mức giá tƣơng xứng với chất lƣợng dịch vụ, sản phẩm và
đƣợc xử lý có tranh chấp, khiếu kiện một cách công bằng.
1.1.2. Đối tượng
Đối tƣợng của giám sát tài chính bao gồm:
-

Các định chế tài chính đóng vai trò là các trung gian tài chính thực hiện việc kết nối
các nhu cầu giao dịch các công cụ tài chính trên thị trƣờng: ngân hàng, công ty bảo
hiểm (với vai trò trung gian đầu tƣ), công ty chứng khoán (với vai trò tổ chức môi
giới và hƣởng hoa hồng).

-

Thị trƣờng tài chính – nơi thực hiện việc phát hành và mua bán các công cụ tài
chính thông qua đó vốn đƣợc di chuyển từ nơi dƣ thừa đến nơi thiếu hụt hoặc di
chuyển đến những nơi vốn đƣợc sử dụng hiệu quả nhất bằng cơ chế giá và quan hệ
cung cầu.

-

Hạ tầng cơ sở tài chính – hệ thống pháp luật tài chính (bao gồm cả cơ chế phá sản,
quyền chủ nợ,v..v…), mạng lƣới an toàn tài chính (safety net), các hệ thống thanh

Footer Page 8 of 166.

7


Header Page 9 of 166.

toán bù trừ và hỗ trợ các giao dịch tài chính; tính minh bạch và quản trị, cơ sở hạ
tầng thông tin,v..v…
1.1.3. Phạm vi và nội dung
-

Giám sát thận trọng hoạt động kinh doanh của các định chế tài chính, đặc biệt là
của các ngân hang thƣơng mại,các công ty bảo hiểm nhân thọ vì nếu xảy ra sự đổ
vỡ của các định chế tài chính loại này có thể gây ra hiệu ứng lan truyền và tạo ra sự
bất ổn cho cả khu vực tài chính.

-

Giám sát các hành vi giao dịch trên thị trƣờng tài chính (đặc biệt là các giao dịch
của các công ty chứng khoán) nhằm tránh những rủi ro đạo đức và các hành vi gian
lận trên thị trƣờng tài chính gây thiệt hại cho ngƣời tiêu dùng.

-

Giám sát diễn biến về giá cả, khối lƣợng giao dịch và các công cụ tài chính lƣu
hành trên thị trƣờng tài chính nhằm đảm bảo sự vận hành hiệu quả của thị trƣờng
tài chính, góp phần vào việc thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế.

-

Giám sát hạ tầng cơ sở tài chính nhƣ hệ thống pháp lý về hoạt động tài chính, hệ
thống hỗ trợ thanh khoản, hệ thống bảo hiểm tiền gửi.

1.2. Các mô hình giám sát tài chính trên thế giới
Mô hình giám sát tài chính là cấu trúc của hệ thống giám sát tài chính đối với khu vực
tài chính. Cấu trúc này phụ thuộc vào trình độ phát triển của nền kinh tế, của khu vực

tài chính và thói quen, tập quán của ngƣời tiêu dùng trong khu vực tài chính của mỗi
quốc gia. Theo nghiên cứu, hiện nay trên thế giới phổ biến 4 mô hình:
(i)

Mô hình giám sát theo thể chế (giám sát phân tán theo chuyên ngành)

(ii)

Mô hình giám sát theo chức năng

(iii)

Mô hình giám sát lƣỡng đỉnh

(iv)

Mô hình giám sát hợp nhất

Footer Page 9 of 166.

8


Header Page 10 of 166.

1.2.1. Mô hình giám sát theo thể chế và trường hợp của Trung Quốc
Khái niệm và cấu trúc mô hình
Mô hình giám sát theo thể chế là mô hình giám sát dựa trên cách tiếp cận truyền thống,
theo đó tình trạng pháp lý của tổ chức tài chính sẽ quyết định cơ quan quản lý nào có
nhiệm vụ giám sát hoạt động của nó.

Trong mô hình này, cấu trúc giám sát đƣợc phân chia theo từng mảng thị trƣờng với
các cơ quan giám sát tƣơng ứng, mỗi cơ quan thực hiện công tác giám sát trên một lĩnh
vực, bao gồm ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm. Mô hình này còn đƣợc gọi là mô
hình “ba đỉnh” (three pillars). Việc giám sát đƣợc tiến hành trên tất cả các mặt: ổn định
hệ thống, giám sát thận trọng, nguyên tắc kinh doanh và bảo vệ khách hàng.

Hình 1.1 Cấu trúc mô hình giám sát theo thể chế
Cơ chế vận hành và phối hợp
Cơ chế vận hành của mô hình giám sát theo thể chế khá đa dạng, tùy vào đặc điểm cấu
trúc thị trƣờng tài chính từng quốc gia cũng nhƣ các vấn đề lịch sử, văn hóa, và chính
trị. Tuy nhiên điểm chung nhất là trong mô hình giám sát này tồn tại ba cơ quan riêng
biệt giám sát ba mảng thị trƣờng. Tùy đặc điểm của từng nhà nƣớc mà các cơ quan này

Footer Page 10 of 166.

9


Header Page 11 of 166.

sẽ trực thuộc các cấp thẩm quyền khác nhau. Các cơ quan tiến hành giám sát thông qua
quá trình lựa chọn đầu vào (cấp phép và đăng ký kinh doanh), kiểm tra giám sát định
kỳ hoạt động kinh doanh và cả sự rời khỏi thị trƣờng.
Tính nhất quán trong hoạt động và sự phối hợp, chia sẻ thông tin trong quá trình giám
sát và hạn chế rủi ro hệ thống đƣợc quy định cụ thể và đảm bảo bằng các văn bản pháp
luật. Một số hình thức phối hợp giữa các chủ thể giám sát:
-

Thành lập nhóm giúp việc chuyên trách toàn thị trƣờng tài chính của ngƣời đứng
đầu đất nƣớc.

-

Giữa các cơ quan ký kết các biên bản ghi nhớ song phƣơng về chia sẻ thông tin và
phối hợp hành động theo nguyên tắc tự nguyện giữa các cơ quan giám sát với nhau.

-

Thiết lập Ủy ban ổn định tài chính với vai trò là một chủ thể điều tiết hoạt động
phối hợp giữa các thành viên là các cơ quan giám sát khác nhau. Có hai ủy ban hợp
tác cấp cao cũng đƣợc thành lập nhằm nâng cao việc phối hợp giữa các cơ quan
giám sát này.

-

Áp dụng cơ cấu nhân sự chéo, theo đó, mỗi cơ quan giám sát sẽ cử đại diện của
mình tham gia ban điều hành của các cơ quan giám sát còn lại.

Trƣờng hợp của Trung Quốc
Năm 2003, Trung Quốc xây dựng hệ thống giám sát tài chính độc lập, bao gồm ba cơ
quan giám sát là Ủy ban Chứng khoán, Ủy ban Giám sát bảo hiểm và Ủy ban Giám sát
ngân hàng. Ba cơ quan này trực thuộc Hội đồng nhà nƣớc Trung Hoa.

Footer Page 11 of 166.

10


Header Page 12 of 166.

Hình 1.2 Mô hình giám sát tài chính của Trung Quốc
Ƣu nhƣợc điểm của mô hình
Ƣu điểm:
-

Các cơ quan giám sát đƣợc chuyên môn hóa do đó có thể nắm bắt rõ nhất các đặc
điểm hoạt động của đối tƣợng giám sát.

-

Việc giám sát đƣợc thực hiện thƣờng xuyên hơn bởi hoạt động giám sát gắn liền
với việc tổ chức hoạt động kinh doanh, từng nghiệp vụ của các định chế.

-

Cơ sở hạ tầng, cơ sở dữ liệu, khung pháp lý phục vụ hoạt động giám sát đƣợc tổ
chức và quản lý nhất quán trong phạm vi chuyên ngành.
Nhƣợc điểm:

-

Hoạt động giám sát bị giảm tính hiệu quả do thiếu khách quan minh bạch bởi cơ
quan giám sát chuyên ngành vừa thực hiện chức năng quản lý hoạt động kinh doanh
vừa giám sát an toàn chuyên ngành.

Footer Page 12 of 166.

11

Header Page 13 of 166.

-

Quốc gia áp dụng hệ thống giám sát tài chính thể chế sẽ phải đối mặt với rủi ro rất
cao khi thị trƣờng ngày càng có nhiều định chế tài chính phức tạp đƣợc thành lập và
sự ra đời của nhiều sản phẩm và công cụ tài chính mới.

-

Khả năng giám sát của hệ thống có thể bị hạn chế từ việc giữ bí mật thông tin kiểm
tra và sử dụng nội bộ của các cơ quan.

-

Không tận dụng đƣợc hiệu quả theo quy mô trong việc giám sát thị trƣờng do thiếu
cách thức tiếp cận thống nhất đối với việc đƣa ra các mức chuẩn, ủy quyền, giám
sát, hiệu lực,v..v…

-

Việc giám sát trùng lặp các hoạt động giống hoặc tƣơng tự nhau giữa các cơ quan
giám sát hoặc bỏ trống các lĩnh vực giám sát làm tăng chi phí nguồn lực hoặc rủi ro.

1.2.2. Mô hình giám sát theo chức năng và trường hợp của Italy
Khái niệm và cấu trúc mô hình
Mô hình giám sát theo chức năng là mô hình giám sát mà việc giám sát đƣợc thực hiện
căn cứ vào hoạt động kinh doanh mà không quan tâm đến hình thức pháp lý của các
thực thể.
Trong mô hình giám sát theo chức năng, một tổ chức cung cấp dịch vụ trên càng nhiều

lĩnh vực sẽ chịu sự giám sát của càng nhiều cơ quan. Mỗi cơ quan giám sát này chịu
trách nhiệm với sự phù hợp và an toàn của các chủ thể và cả hoạt động kinh doanh của
thực thể đó. Mỗi khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm có ít nhất một cơ quan
giám sát. Các cơ quan này độc lập và chủ động trong việc giám sát và đảm bảo an toàn
trong lĩnh vực hoạt động mà họ chịu trách nhiệm giám sát. Các cơ quan này có mối
liên hệ hợp tác và chịu sự chỉ đạo chung của các cơ quan tƣ vấn quốc gia.

Footer Page 13 of 166.

12


Header Page 14 of 166.

Hình 1.3 Cấu trúc mô hình giám sát theo chức năng
Cơ chế vận hành và phối hợp
Trong mô hình này có sự phân định rõ ràng trách nhiệm trong việc giám sát của các cơ
quan tham gia đối với các khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm. Việc giám sát
tài chính đƣợc phân công cho các cơ quan khác nhau nên có sự phối hợp chặt chẽ giữa
các cơ quan này. Ngoài ra có một cơ quan riêng biệt có nhiệm vụ nâng cao việc chia sẻ
thông tin và phối hợp giữa các cơ quan chịu trách nhiệm giám sát các hoạt động thuộc
từng lĩnh vực. Cơ quan này là “Hội đồng các cơ quan giám sát tài chính” ở Pháp và
“Ủy ban ổn định tài chính” ở Italy. Các cơ quan giám sát có toàn quyền trong việc thực
thi giám sát lĩnh vực của mình chịu trách nhiệm, từ việc cấp phép đến xử lý vi phạm.
Trƣờng hợp của Italy
Hệ thống giám sát tài chính của Italy là sự kết hợp của hai cách tiếp cận: theo chức
năng (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm) và theo thể chế. Đây là kết quả của sự sắp
xếp lại hệ thống tài chính vào những năm 1930 sau cuộc Đại suy thoái và các cuộc cải
tổ những năm 1980, 1990 do sự đổi mới trong lĩnh vực và việc gia nhập EU của Italy.
Hệ thống giám sát tài chính của Italy là kết hợp mô hình theo chức năng và theo thể

chế, bao gồm các cơ quan giám sát:

Footer Page 14 of 166.

13


Header Page 15 of 166.

-

Bộ kinh tế và tài chính (MEF): chịu trách nhiệm chung về việc cung cấp hƣớng dẫn
chính sách kinh tế nói chung.

-

Ngân hàng Trung ƣơng Italy: chịu trách nhiệm quản lý, giám sát đối với các trung
gian nhằm đảm bảo sự ổn định và hiệu quả chung của hệ thống tài chính.

-

Ủy ban Công ty và giao dịch chứng khoán (CONSOB): chịu trách nhiệm giám sát
thị trƣờng chứng khoán và dịch vụ đầu tƣ.

-

Cơ quan quản lý bảo hiểm (ISVAP): đảm bảo việc giám sát thận trọng và đúng đắn
đối với các thực thể bảo hiểm và tái bảo hiểm thông qua vieeccj đƣaa ra các quy
định và giám sát hoạt động của các thực thể này.

-

Cơ quan quản lý quỹ hƣu trí (COVIP): chịu trách nhiệm giám sát quỹ hƣu trí và
đảm bảo sự minh bạch.

Hình 1.4 Mô hình giám sát tài chính của Italy

Footer Page 15 of 166.

14


Header Page 16 of 166.

Ƣu nhƣợc điểm của mô hình
Ƣu điểm:
-

Các khe hở giám sát có thể đƣợc loại trừ do tránh đƣợc tình trạng nhiều cơ quan
giám sát thực hiện vai trò của mình theo những hƣớng khác nhau thậm chí mâu
thuẫn.

-

Cho phép xác định và giám sát một cách đầy đủ các tổ chức chỉ cung cấp một số
lƣợng hạn chế dịch vụ tài chính hoặc các tổ chức nhỏ không nhất thiết phải chịu sự
giám sát nhƣ truyền thống (mô hình thể chế).
Nhƣợc điểm:

-

Đôi khi rất khó phân biệt một hoạt động kinh doanh thuộc về cơ quan giám sát nào
quản lý.

-

Sự đổi mới của sản phẩm có thể bị ngăn cấm khi các cơ quan giám sát chức năng
tranh cãi về vấn đề luật pháp.

-

Thƣờng làm mất nhiều thời gian hơn cho các tổ chức tài chính vì mô hình này đòi
hỏi các tổ chức tài chính phải chịu sự giám sát của nhiều cơ quan vì các cơ quan
này phải dành nhiều thời gian để trao đổi.

-

Không có cơ quan giám sát nào có đủ các thông tin liên quan đến tất cả hoạt động
của mọi tổ chức tài chính dẫn đến khó khăn trong giám sát rủi ro hệ thống.

1.2.3. Mô hình giám sát hợp nhất và trường hợp của Vương quốc Anh
Khái niệm và cấu trúc mô hình
Mô hình hợp nhất là mô hình mà trong đó một cơ quan giám sát chịu trách nhiệm giám
sát ít nhất hai hoặc toàn bộ lĩnh vực của thị trƣờng tài chính.
Mô hình này đƣợc chia làm hai loại:

Footer Page 16 of 166.

15

Header Page 17 of 166.

-

Hợp nhất hoàn toàn (full intergratation): chỉ bao gồm một cơ quan duy nhất thực
hiện việc giám sát toàn bộ ngành dịch vụ tài chính (ngân hàng, chứng khoán, bảo
hiểm).

-

Hợp nhất từng phần: cơ quan giám sát tài chính thực hiện giám sát hai trên ba lĩnh
vực (two-pillar system) ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm.

Sự phân tách trách nhiệm của Ngân hàng Trung ƣơng và cơ quan giám sát tài chính
hợp nhất đối với mục tiêu của hệ thống giám sát tài chính sẽ tạo ra sự khác nhau trong
cơ cấu tổ chức của các mô hình ở các quốc gia.

Hình 1.5 Cấu trúc mô hình giám sát hợp nhất
Cơ chế vận hành và phối hợp
Trong mô hình hợp nhất, các cơ quan vận hành nhằm 3 mục tiêu:

Footer Page 17 of 166.

16


Header Page 18 of 166.

-

Giám sát vĩ mô: do cơ quan giám sát tài chính hợp nhất và một cơ quan khác
(thƣờng là Ngân hàng trung ƣơng) chịu trách nhiệm.

-

Giám sát vi mô và giám sát hành vi giao dịch: do cơ quan giám sát tài chính hợp
nhất chịu trách nhiệm chính.

Giữa các cơ quan này có thể có các biên bản ghi nhớ, thỏa thuận hợp tác nhằm hoàn
thành nhiệm vụ chức năng giám sát thị trƣờng tài chính.
Trƣờng hợp của Vƣơng quốc Anh
Cấu trúc mô hình giám sát tài chính của Vƣơng quốc Anh gồm hệ thống quản lý ba bên
đó là Ngân hàng Trung ƣơng (BoE), Cơ quan Dịch vụ tài chính (FSA) và Bộ Tài chính
(HMT).

Hình 1.6 Mô hình giám sát tài chính của Vương quốc Anh

Footer Page 18 of 166.

17


Header Page 19 of 166.

FSA có thẩm quyền điều tra, thi hành và xử lý các vấn đề liên quan. Sau cải cách tài
chính năm 1997, Ngân hàng trung ƣơng Anh đƣợc toàn quyền quyết định các chính
sách tiền tệ và hỗ trợ việc ổn định tài chính thông qua hoạt động thị trƣờng, giám sát hệ
thống thanh toán và giám sát thị trƣờng. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm về cơ sở pháp
lý cho các quy định và quyết định liên quan đến vai trò của ngƣời cho vay cuối cùng.

Cơ quan giám sát duy nhất là Cơ quan Dịch vụ Tài chính (FSA) với chức năng quy
định và giám sát toàn bộ dịch vụ kinh doanh tài chính bao gồm ngân hàng, chứng
khoán, bảo hiểm cũng nhƣ vấn đề đạo đức kinh doanh.
Ƣu nhƣợc điểm của mô hình
Ƣu điểm:
-

Mô hình này có thể ngăn ngừa những mâu thuẫn và phủ kín những khoảng trống
xuất hiện trong quá trình giám sát hoạt động kinh doanh khác nhau trong lĩnh vực
tài chính.

-

Sự nhất quán trong các quy định và thực hiện giám sát đảm bảo công bằng giữa các
định chế tài chính thuộc các lĩnh vực khác nhau đồng thời ngăn chặn việc lợi dụng
lợi thế chính sách để kiếm lợi nhuận.

-

Sự thành lập cơ quan giám sát hợp nhất góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động
giám sát nhờ sự không trùng lặp trong giám sát và những lợi thế từ quy mô, phạm
vi cung cấp và xử lý thông tin từ đó giảm chi phí mà vẫn đảm bảo chất lƣợng.

-

Tính hiệu quả của ba mục tiêu giám sát chính đƣợc nâng cao bởi việc tách bạch
chức năng giám sát khỏi chức năng quản lý hoạt động kinh doanh; mục tiêu giám
sát an toàn hệ thống ra khỏi mục tiêu giám sát an toàn từng tổ chức và giám sát
hành vi giao dịch.

-

Mô hình này cũng góp phần nâng cao tính trách nhiệm của cơ quan giám sát vì nó
là duy nhất.
Nhƣợc điểm:

Footer Page 19 of 166.

18


Header Page 20 of 166.

-

Tính khả thi của mô hình hợp nhất có thể không cao nếu thực hiện cùng một
phƣơng pháp cho nhiều tổ chức lớn mà bỏ qua sự khác biệt ngành nghề kinh doanh
của các tổ chức này.

-

Sự cân đối giữa ba mục tiêu chính của hoạt động giám sát có thể không đƣợc đảm
bảo vì trên thực tế, đối tƣợng của giám sát hành vi giao dịch gần nhƣ chỉ bao gồm
việc mở rộng hình ảnh trong mắt ngƣời tiêu dùng và vấn đề chính trị hơn là các vấn
đề liên quan đến bảo vệ ngƣời tiêu dùng.

-

Tồn tại những mâu thuẫn về quan niệm, văn hóa trong mô hình giám sát hợp nhất
giữa các nhà kinh tế và các nhà luật sƣ.

-

Chỉ có duy nhất một cơ quan giám sát hợp nhất nên cơ quan này có thể trở nên độc
quyền và thiếu linh hoạt.

-

Quá trình hợp nhất tiềm ẩn rất nhiều rủi ro nhƣ: (1) Việc lựa chọn cơ chế giám sát
đƣợc thảo luận mở nên có thể không phải lựa chọn tối ƣu, (2)Hiệu quả của quá trình
thay đổi có thể bị ảnh hƣởng bởi lợi ích riêng nào đó, (3) Quá trình hợp nhất là dài
hơi nên có thể dẫn đến mất đi một số cán bộ trụ cột, (4) Trong quá trình hợp nhất về
mặt kỹ thuật, sự phát triển của thị trƣờng có thể sẽ không nhận đƣợc sự giám sát và
quản lý một cách thích đáng trong ngắn hạn.

1.2.4. Mô hình giám sát lưỡng đỉnh và trường hợp của Úc
Khái niệm và cấu trúc mô hình
Mô hình giám sát lƣỡng đỉnh dựa trên nguyên tắc giám sát theo hai mục tiêu và dẫn
đến sự phân chia chức năng giám sát đối với hai cơ quan: một cơ quan giám sát an toàn
(prudent) và một cơ quan giám sát hành vi giao dịch (conduct-of-business) nhằm bảo
vệ ngƣời tiêu dùng.
Trong mô hình lƣỡng đỉnh tòn tại song song hai cơ quan độc lập tham gia giám sát tài
chính trên cả bốn mảng ngân hàng, chứng khoản, bảo hiểm, hƣu trí. Hai cơ quan này có
quyền chủ động trong giám sát và đảm bảo an toàn hệ thống đồng thời cùng chịu sự chỉ

Footer Page 20 of 166.

19

Header Page 21 of 166.

đạo của các cơ quan tƣ vấn cấp 1. Tuy nhiên hai cơ quan này có thể thành lập các cơ
quan tƣ vấn độc lập cấp 2 cho riêng mình.

Hình 1.7 Cấu trúc mô hình giám sát lưỡng đỉnh
Cơ chế vận hành và phối hợp
Mô hình lƣỡng đỉnh khác biệt so với các mô hình khác với việc tồn tại hai cơ quan độc
lập giám sát thị trƣờng:
-

Cơ quan giám sát hoạt động kinh doanh chịu trách nhiệm giám sát hành vi giao dịch
của các tổ chức tài chính trên thị trƣờng, tính công bằng của thị trƣờng; đảm bảo
quyền lợi cũng nhƣ lòng tin vào thị trƣờng của ngƣời tiêu dùng.

-

Cơ quan giám sát thận trọng chịu trách nhiệm đảm bảo an toàn hệ thống thông qua
việc quy định thủ tục và chuẩn mực hành chính.

Bên cạnh hai cơ quan trên, một số cơ quan khác phối hợp nhằm đạt đƣợc mục tiêu ổn
định thị trƣờng có thể kể đến nhƣ Kho bạc, Ngân hàng dự trữ quốc gia, Bộ Tài chính
Trƣờng hợp của Úc

Footer Page 21 of 166.

20


Header Page 22 of 166.

Sau hàng loạt cuộc cải tổ những năm 1990, Úc đã xây dựng hệ thống giám sát tài chính
theo mô hình lƣỡng đỉnh với cơ cấu nhƣ sau:

Hình 1.8 Mô hình giám sát tài chính của Úc
Hội đồng giám sát tài chính (CFR) là một cơ quan phối hợp của các cơ quan giám sát
tài chính chủ chốt. Các thành viên của hội đồng bao gồm Ngân hàng dự trữ Úc (RBA)
với vai trò là chủ tịch,Cơ quan giám sát thận trọng Úc (APRA), Ủy ban chứng khoán
và đầu tƣ Úc (ASIC) và Kho bạc.
Hội đồng cung cấp một diễn đàn cấp cao nhằm điều phối và tăng cƣờng hợp tác giữa
các thành viên. Hội đồng hoạt động nhƣ một cơ quan không chính thức bởi các thành
viên chia sẻ thông tin và thảo luận các vấn đề chồng chéo trách nhiệm và đi đến hành
động ứng phó với hiểm họa tài chính tiềm năng nếu có. Trong trƣờng hợp khủng hoảng
xảy ra, Hội đồng có thể đƣợc coi là một cơ quan đóng vai trò chủ chốt trong việc đƣa
ra phản ứng chính thức.
Hệ thống giám sát tài chính của Úc bao gồm hai cơ quan giám sát:

Footer Page 22 of 166.

21


Header Page 23 of 166.

-

Cơ quan giám sát thận trọng Úc (APRA): chịu trách nhiệm giám sát thận trọng đối
với ADIs, bảo hiểm và hầu hết lĩnh vực phụ cấp hƣu trí.

-

Ủy ban chứng khoán (ASIC): chịu trách nhiệm kiểm soát thị trƣờng ở mảng dịch vụ
tài chính và kiểm soát các doanh nghiệp cũng nhƣ các chuẩn mực pháp lý.

Ƣu nhƣợc điểm của mô hình
Ƣu điểm:
Mô hình này đƣợc đánh giá là phƣơng pháp tối ƣu nhằm đảm bảo tính minh bạch và
toàn vẹn của thị trƣờng nhờ điểm khác biệt với các mô hình khác nhƣ sau: bên cạnh
nguồn nhân lực nội bộ, cơ quan giám sát thận trọng có thể thuê các chuyên gia kinh tế
và kinnh doanh trong khi cơ quan giám sát hành vi kinh doanh có thể tập trung bộ máy
vào việc thực thi.
Nhƣợc điểm:
Thông thƣờng mục tiêu an toàn hệ thống đƣợc ƣu tiên hơn và ngƣời tiêu dùng có thể bị
thiệt hại khi một định chế tài chính nào đó phá sản. Khi đó có thể nảy sinh mâu thuẫn
khi cơ quan giám sát an toàn phải lựa chọn giữa an toàn hệ thống và bảo vệ ngƣời tiêu
dùng.
1.2.5. Mô hình ngoại lệ và trường hợp của Mỹ
Cấu trúc của thể chế giám sát các dịch vụ tài chính ở Mỹ đƣợc nhận định là phức tạp và
phản ánh các yếu tố nhƣ tính chất liên bang của nƣớc Mỹ và có khả năng ứng phó với
các cuộc khủng hoảng tài chính, cung cấp các giải pháp cho các vấn đề cụ thể, và thể
hiện nỗ lực hiện đại hóa hệ thống tài chính theo thời gian.
Hệ thống giám sát của Mỹ bao gồm cả các qui định chức năng về hoạt động (ngân
hàng, chứng khoán, bảo hiểm, nguyên vật liệu) và giám sát kết cấu. Một điểm khác biệt

Footer Page 23 of 166.

22


Header Page 24 of 166.

của hệ thống ngân hàng Mỹ nằm ở bản chất kép của nƣớc này khi mà các ngân hàng có
sự lựa chọn để thuộc sự giám sát của bang hoặc của quốc gia.
Cơ quan giám sát tài chính
-

Hệ thống dự trữ liên bang (Federal Reserve System);

-

Văn phòng kiểm soát tiền tệ (Office of Comptroller of the Currency);

-

Văn phòng giám sát quỹ tiết kiệm (Office of Thrift Supervision);

-

Công ty bảo hiểm tiền gửi liên bang (Federal Deposit Insurance Corporation);

-

Liên đoàn điều hành tín dụng quốc gia (National Credit Union Administration);

-

Ủy ban chứng khoán (Securities and Exchange Commission);

-

Ủy ban giao dịch phái sinh hàng hóa trong tƣơng lai (Commodity Futures Trading
Commission);

-

Các ủy ban giám sát bảo hiểm của các bang (Insurance State Commissioners).

Bên cạnh các cơ quan hành pháp trong hệ thống của Mỹ còn có Các tổ chức tự điều
hành (Self-regulatory Organization – SROs) bao gồm các cơ quan sau: Ủy ban chất
lƣợng Kế toán Tài chính (Financial accounting standards board – FASB), Hiệp hội các
dụng cụ phái sinh quốc tế (The international swaps and derivatives association – ISDA)
và Hiệp hội ngành chứng khoán và thị trƣờng tài chính (The securities industry and
financial markets association – SIFMA). SROs chịu sự giám sát của SEC về mặt hoạt
động và xem xét các đề nghị về mặt quy định.

Footer Page 24 of 166.

23


Header Page 25 of 166.

CHƢƠNG 2. THỰC HIỆN MÔ HÌNH GIÁM SÁT TÀI CHÍNH HỢP NHẤT TẠI
VIỆT NAM
2.1. Thực trạng hệ thống giám sát tài chính ở Việt Nam
2.1.1. Thực trạng hệ thống giám sát tài chính ở Việt Nam
Hệ thống giám sát tài chính của Việt Nam đi theo mô hình phân tán, các cơ quan quản
lý và giám sát đƣợc thành lập và chịu trách nhiệm với một loại định chế tài chính và
khu vực thị trƣờng tài chính nhất định. Việc giám sát đƣợc thực hiện tách biệt cho từng
lĩnh vực kinh tế, phù hợp với điều kiện thị trƣờng ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm

còn chƣa phát triển và tƣơng đối tách xa nhau; chƣa có sự xuất hiện của định chế tham
giá vào 2 hoặc tất cả 3 lĩnh vực kể trên. Hiện tại đây là mô hình giám sát phù hợp với
đặc điểm kinh tế của Việt Nam trong thời gian đầu xây dựng hệ thống giám sát.

Hình 2.1 Mô hình giám sát tài chính ở Việt Nam

Footer Page 25 of 166.

24