Pháp luật về dịch vụ công ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN MỸ LINH

PH¸P LUËT VÒ DÞCH Vô C¤NG
ë VIÖT NAM HIÖN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN MỸ LINH

PH¸P LUËT VÒ DÞCH Vô C¤NG
ë VIÖT NAM HIÖN NAY
Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS. TS. VŨ TRỌNG HÁCH

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng
tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính
chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và
đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật
Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có
thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Trần Mỹ Linh


MỤC
LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ DICH VỤ CÔNG ..........8
1.1.

Nhƣng vấn đề lý luân về dic̣ h vu ̣ công .......................................................8

1.1.1. Quan niêm về dic̣ h vu ̣ công ...........................................................................8
1.1.2. Đặc điểm dịch vụ công ................................................................................11
1.1.3. Phân loaị dic̣ h vu ̣ công.................................................................................13

1.2.

Những vấn đề lý luận pháp luật về dịch vụ công....................................17

1.2.1.

Quan niệm pháp luật về dịch vụ công ........................................................17

1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về dịch vụ công .....................................................20 1.2.3.
Vai trò của pháp luật về dịch vụ công .........................................................26 1.2.4. Quá
trình hình thành và phát triển của pháp luật về dịch vụ công..............32
1.3.

Pháp luật về dịch vụ công ở một số quốc gia và những vấn đề có
thể vận dụng ở Việt Nam...........................................................................47

1.3.1. Pháp luật về dịch vụ công ở một số nước....................................................47 1.3.2.
Những vấn đề có thể vận dụng ở Việt Nam ................................................53
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM ......57
2.1.

Thực trạng nội dung pháp luật về dịch vụ công .....................................57

2.1.1. Những quy định về phạm vi cung cấp dịch vụ công ...................................57
2.1.2. Những quy định về chủ thể cung cấp dịch vụ công ....................................57
2.1.3. Những quy điṇ h về nguyên tắc quản lý dic̣ h vu ̣ công .................................63
2.2.

Những thành tựu và hạn chế của pháp luật về dịch vụ công ................66

2.2.1. Những thành tựu của pháp luật về dịch vụ công .....................................66 2.2.2.
Những hạn chế, bất cập của pháp luật về dịch vụ công...........................72
2.2.3. Nhâṇ xet chung về phap luâṭ dic̣ h vu ̣ công..................................................79
Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT VỀ DICH VỤ CÔNG Ở VIÊT NAM HIÊN NAY ......................81


3.1.

Các yêu cầu phải hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công ........................81

3.1.1. Yêu cầu của nền kinh tế thi ̣trường , hôị nhâp̣ kinh tế quốc tế .....................81
3.1.2.

Yêu cầu của cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền..................83

3.1.3. Yêu cầu về nâng cao chất lương cung cấp cac dịch vụ công cho công
dân và xã hôị ................................................................................................84
3.2.

Phƣơng hƣớng hoan thiên pháp luâṭ về dic̣ h vu ̣ công ............................85

3.2.1. Xây dưng pháp luật về dịch vụ công toàn diện , thống nhất , đồng bô ,̣
phù hợp với thời kỳ hội nhập .......................................................................85
3.2.2. Xây dưng pháp luâṭ dic̣ h vu ̣ công phù hơp với nền hành chính phuc̣
vụ nhân dân một cách chính quy , chuyên nghiêp̣ ........................................91
3.2.3. Xây dưng pháp luâṭ dic̣ h vu ̣ công phù hơp với yêu cầu cải cách kinh
tế - văn hóa ...................................................................................................94
3.2.4. Pháp luật về dịch vụ công phải đam bao dân chủ

, minh bac̣ h , cạnh

tranh bình đẳng cho các chủ thể tham gia dic̣ h vu ̣ ......................................94
3.3.

Nhƣ̃ng giải pháp xây dƣng p

háp luâṭ dic̣ h vu ̣ công trong giai

đoan hiên nay..............................................................................................96
3.3.1. Nhâṇ thức, thể chế hóa các nguyên tắc cung cấp dic̣ h vu ̣ công ..................96
3.3.2. Ban hành các quy pham pháp luâṭ điều chỉnh chuyên biêṭ trong lĩnh
vưc dic̣ h vu ̣ công ..........................................................................................99
3.3.3. Thực hiện thường xuyên rà soáthápđiển hóapháp luật về dịchvụ công.......101 ,p
3.3.4. Tăng cường pháp chế trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công....................105
3.3.5.

Tăng cường các điều kiện đảm bảo để nâng cao chất lượng dịch vụ công ......109

3.3.6. Nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân để thuận tiện
tiếp nhận và thụ hưởng các dịch vụ công ..................................................110
3.3.7. Tiếp tục xã hội hóa và tranh thủ nguồn lực tại chỗ, nguồn lực trong
nước và quốc tế cho việc phát triển dịch vụ công .....................................111
KẾT LUẬN CHUNG ............................................................................................113
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................115


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Dịch vụ công là dịch vụ mới trong xã hội, sự xuất hiện của dịch vụ công đã

tác động và đặt ra những yêu cầu mới với hệ thống pháp luật Việt Nam. Nhà nước ban
hành pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực dịch vụ công
phù hợp với ý chí, lợi ích của Nhà nước, đáp ứng với nhu cầu thực tế của người dân.
Ngược lại, các dịch vụ công cần có những định hướng thống nhất từ Nhà nước để tồn tại,
phát triển đúng với quy luật, đáp ứng nhu cầu thực tế của người dân trong thời kỳ hội
nhập. Điều chỉnh pháp luật với các dịch vụ công là nhu cầu tất yếu nhưng pháp luật chỉ
có thể phát huy được ưu thế của mình khi các quy định toàn diện, thống nhất và phù
hợp với các điều kiện khách quan. Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công
là một quá trình với những bước đi thận trọng trên cơ sở nhận thức đúng đắn về bản
chất, phạm vi các dịch vụ cũng như các yêu cầu về cách thức tổ chức và mô hình cung
cấp dịch vụ phù hợp với điều kiện của nước ta.
Pháp luật hiện hành được ban hành trong giai đoạn đầu hình thành các dịch vụ
công ở Việt Nam nên không thể tránh khỏi những hạn chế, bất cập do nhận thức về
dịch vụ chưa thật đầy đủ, toàn diện. Bản thân các dịch vụ công vẫn đang trong quá
trình hình thành và phát triển nên cần có những quy định pháp luật khoa học, thống
nhất để định hướng sự phát triển lâu dài phù hợp với xu thế khách quan. Trong khi đó
nhu cầu của người dân về các dịch vụ c ô n g không ngừng tăng cao về số lượng, phong
phú, đa dạng về nội dung; nhu cầu về quản lý nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả
các vấn đề kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng trong tình hình mới đã đặt ra những đòi
hỏi mới với pháp luật về dịch vụ công. Tất cả các yếu tố này đã tác động buộc hệ thống
quy phạm pháp luật về dịch vụ công phải không ngừng được bổ sung những quy định
mới, tiến bộ, sửa đổi, bãi bỏ những quy định không còn phù hợp, lạc hậu để phù hợp
với nhu cầu của toàn xã hội trong giai đoạn hiện nay.

1


Từ những lí do trên , tôi chọn đề tài "Pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam
hiên nay" làm luận văn cao học Luâṭ , mã ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp
luâṭ , nhằm mong muốn làm rõ hơn nhữn g vấn đề về lý luâṇ và thưc tiễn của pháp

luâṭ dic̣ h vu ̣ công ở Viêṭ Nam .
2. Tình hình nghiên cứu
Ở phương Tây, dịch vụ công được nhiều quốc gia nghiên cứu từ đầu thế
k ỷ 2 0 . T u y n h i ê n , ở V i ệ t N a m d ịc h v ụ c ôn g l à v ấ n đ ề mớ i n hư n g đ ã v à đa n g k h ẳ n
g đị n h vị tr í củ a mì n h t r o n g xã h ội . Nh i ề u tá c gi ả đã c ó n hữ n g c ô n g t r ì nh n g h i ê n c ứ
u , đề tà i kho a h ọ c, bà i vi ế t v ề d ịc h v ụ c ô n g c ó g i á t r ị g ó p p h ần h oà n thiện loại hình
dịch vụ này cả trên phương diện lý luận và thực tiễn. Điển hình
mộ t s ố đ ề t ài l iê n q ua n n h ư :
- Chu Văn Thành (chủ biên), Dịch vụ công và xã hội hóa dịch vụ công, Nhà xuất
bản Chính trị quốc gia, năm 2004, là tập hợp bài viết của nhiều tác giả khác nhau (hai
mươi bảy bài viết) về ba mảng nội dung lớn: Một là về những vấn đề lý luận về dịch vụ
công ở Việt Nam như khái niệm dịch vụ, mối quan hệ dịch vụ công với nhà nước, vai trò
của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ, vai trò quản lý của Nhà nước với việc cung ứng
dịch vụ. Thứ hai là thực tiễn tổ chức thực hiện dịch vụ công ở Việt Nam. Trong nội dung
này, các bài viết không chỉ đề cập đến thực trạng cung cấp dịch vụ công, bao gồm cả
các dịch vụ công cộng và các dịch vụ hành chính công, mà còn nhấn mạnh đến quá
trình chuyển giao việc thực hiện các dịch vụ công cộng cho cá nhân, tổ chức ngoài nhà
nước thực hiện. Ba là kinh nghiệm một số nước trên thế giới trong cung ứng dịch vụ
công và quản lý cung ứng dịch vụ công. Mặc dù vậy, những quan điểm trong các bài
viết về xã hội hóa các dịch vụ công (chủ yếu tập trung vào các dịch vụ công cộng) đã chỉ
ra xu hướng phát triển tất yếu của các dịch vụ công ở nước ta trong xã hội ngày nay.
- Chu Văn Thành, Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở Việt
Nam hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2007, tác giả tập trung
nghiên cứu về cung ứng dịch vụ và quản lý dịch vụ công dưới góc nhìn đổi mới của cải
cách hành chính. Trong cuốn sách này tác giả trình bày có hệ

2


thống về các vấn đề có liên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công cộng, dịch vụ

công trong lĩnh vực hành chính, mô hình cung cấp theo phương thức xã hội hóa, mô
hình quản lý dịch vụ khi vừa có sự tham gia của cơ quan nhà nước, vừa có sự tham gia
của cá nhân và tổ chức vào cung cấp dịch vụ.
- Lê Chi Mai, Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, năm
2003; đã công bố những kết quả nghiên cứu tương đối toàn diện, đầy đủ về dịch vụ
công dưới các góc độ kinh tế, quản lý. Tác giả đã dày công nghiên cứu so sánh giữa
dịch vụ công cộng, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ hành chính công để từ đó đưa ra
những đặc trưng riêng của từng nhóm dịch vụ công. Các nội dung về thực trạng cung
cấp dịch vụ công trong cuốn sách khá chi tiết, có số liệu minh họa gắn với những kết
quả thực hiện trên thực tế nên phản ánh rõ nét thực trạng cung cấp dịch vụ trong thời
kỳ đầu. Đánh giá về những thành tựu đạt được hay những tồn tại của các nhóm dịch vụ
công, tác giả cũng căn cứ vào các quy định pháp luật có liên quan để bình luận, nhận
xét.
- Lê Chi Mai, Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà nước, do Nhà
xuất bản Lao động - Xã hội xuất bản năm 2002, trong cuốn này tác giả viết về các vấn đề
đặt ra trong giai đoạn đầu thực hiện xã hội hóa các dịch vụ công, bao gồm các dịch vụ
công cộng như vệ sinh môi trường, vận tải công cộng và các dịch vụ sự nghiệp công như
giáo dục, văn hóa, y tế, cũng được đề cập khá chi tiết. Các nội dung trong cuốn sách đã
phản ánh trung thực hiện trạng cung cấp dịch vụ cùng với những ưu điểm và nhược điểm
cần khắc phục. Điểm mạnh là tác giả đã đưa ra các giải pháp để tháo gỡ khó khăn, thúc
đẩy tiến trình xã hội hóa các dịch vụ công có tính thuyết phục cao. Các nghiên cứu đã
góp phần quan trọng làm sáng tỏ những vấn đề về sự tồn tại khách quan của các dịch vụ
công. Tuy nhiên, các nghiên cứu của tác giả chủ yếu dưới góc độ quản lý, đối tượng nghiên
cứu trong nội dung các cuốn sách không phải là pháp luật về các hoạt động dịch vụ, vì
thế pháp luật được nhắc đến còn khá mờ nhạt, chưa toàn diện, chưa trực tiếp đi vào
những quy định, giải pháp có tính pháp lý cụ thể.
- Nguyễn Ngọc Hiến (chủ biên). Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch

3

vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nhà xuất bản Văn hoá - Thông tin
xuất bản, năm 2002. Cuốn sách này tập hợp các bài viết của nhiều tác giả, chia thành ba
phần lớn: Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, những bài viết trong phần
này chủ yếu đề cập đến bản chất của dịch vụ công, dịch vụ công trong mối quan hệ với
nhà nước và trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công và quản lý dịch vụ
công; Các mô hình cung ứng dịch vụ công, bàn về thực tiễn triển khai thực hiện các dịch
vụ công, trong đó có thí điểm thực hiện dịch vụ công chứng, dịch vụ nhà đất ở Hà Nội và
thành phố Hồ Chí Minh và mô hình thí điểm tại Ủy ban nhân dân Quận 1 thành phố
Hồ Chí Minh; trên cơ sở những nghiên cứu này, trong Phần 3 các tác giả đã được tập
trung giải quyết "Các vấn đề bức xúc đặt ra từ thực tiễn và một số giải pháp". Các mô
hình thí điểm về dịch vụ hành chính công ở Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh cũng được
xem xét, đánh giá để kết luận về sự phù hợp với tính chất của các dịch vụ công, từ đó rút ra
bài học và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động. Nội dung cuốn sách Vai trò
của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp vừa
tập trung phân tích những vấn đề có tính lý luận, vừa giải quyết những yêu cầu của thực
tiễn đặt ra nên có ý nghĩa lớn cả trong khoa học và thực tiễn.
- Đỗ Thị Hải Hà, "Quản lý Nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công", Nhà xuất
bản Khoa học và Kỹ thuật, năm 2007, tác giả dựa trên các kết quả nghiên cứu, tìm tòi
các bài học, kinh nghiệm của nước ngoài trong quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch
vụ công - một công việc cần thiết và bổ ích, nhất là sau khi Việt Nam gia nhập tổ chức
Thương mại thế giới (WTO). Qua đó, tác giả đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao
chất lượng và hiệu quả việc cung ứng các dịch vụ công cho xã hội của nước ta.
- Đặng Đức Đạm - Phó trưởng Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ, Đổi mới
cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam, đăng trên website: />Modules/CMS/Upload/6/ đưa ra quan điểm hữu ích về khái niệm dịch vụ công và giải
pháp hoàn thiện việc cung ứng nhiều loại hình dịch vụ công.

4

Có thể nhận thấy, các cuốn sách, bài viết nêu trên đã góp phần khẳng định
sự tồn tại khách quan của dịch vụ công phù hợp với tiến trình phát triển kinh tế - xã hội
của nước ta trong giai đoạn hiện nay. Một số tác phẩm bước đầu có đề cập đến pháp luật
về dịch vụ công. Một trong những nội dung cơ bản được đề cập đến trong tất cả các
cuốn sách này là tập trung làm rõ bản chất, khái niệm, đặc điểm và phân loại các dịch
vụ công, tập trung nghiên cứu, bàn luận về các loại dịch vụ công. Hầu hết các tác phẩm
chưa đi sâu nghiên cứu pháp luật về dịch vụ công một cách toàn diện, sâu sắc.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đich của luâṇ văn là nghiên cứu thưc traṇ g của phap luâṭ về dic̣ h vu ̣
công ở Viêṭ Nam hiêṇ nay , từ đó đề xuất các giải pháp để xây dưng

, hoàn thiện

pháp luật về dịch vụ công phù hợp với tình hình hiêṇ nay.
Để làm rõ muc̣ đich trên, luâṇ văn có nhiêm vu ̣:
- Làm rõ các khái niệm về: quan niêm, đăc̣ điểm, phân loaị dic̣ h vu ̣ công theo
quy điṇ h của phap luâṭ hiêṇ hanh.
- Làm rõ khái niệm, đối tương, phương pháp, nôị dung của pháp luật về dịch
vụ công ; quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về dịch vụ công
trạng pháp luật về dịch vụ công hiện nay ở Việt Nam .
- Chỉ rõ sự cần thiết phải xây dưng , hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công
để góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ công , đap ứng đòi hỏi của phap luâṭ và
nhu cầu của người dân trong thời kỳ hôị nhâp̣ .
- Đưa ra cac giai phap xây dựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công ở
Viêṭ Nam .
4. Đối tƣơng và pham vi nghiên cƣ́u của luân văn
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những quy định của pháp luật về
dịch vụ công ở Việt Nam , có tham khảo pháp luật về dịch công của một số quốc
gia trên thế giới .
Phạm vi nghiên cứu tâp̣ trung chủyếu vao hê ṭ hống phap luâṭ về dic̣ h vu ̣ công ở

Viêṭ Nam trong giai đoaṇ khoảnghơn 10 năm trở laị đây.

5

; thưc


5. Cơ sở lý luân và phƣơng pháp nghiên cƣ́u của luân văn
Cơ sở lý luâṇ của viêc̣ nghiên cứu đề tài là nhưng luâṇ điểm trong học thuyết
Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà

nước và pháp luật ; các quan điểm

của Đảng Công sản ViêṭNam , tư tưởng HồChíMinh vềcải cách bô ̣máy nhànước,
xây dưng Nhà nước phap quyền Viêṭ Nam xã hôị chủ nghia, về xây dựng hoàn thiện
hê ṭ hống pháp luâṭ Viêṭ Nam trong giai đoaṇ hiêṇ nay.
Đồng thời , tác giả có tham khảo và kế thừa có chọn lọc một số công trình
nghiên cứu của các nhà khoa hoc̣ về dic̣ h vu ̣ công .
Các phương pháp đươc tác giả sử dung trong luâṇ văn gồm : phương pháp
phân tich , tổng hơp , diễn dic̣ h , quy nap̣ , phương phap lic̣ h sử , phương phap hê ̣
thống, phương pháp so sánh, phương pháp xã hôị hoc̣ ...
6. Nhƣng điểm mới của luân văn
Với muc̣ đich và nhiêm vu ̣ nêu trên , những nôị dung sau đây là những đóng
góp mới:
- Hê ṭ hống phân tich , bổ sung nhưng vấn đề có tính lý luâṇ về dịch vụ công ,
yêu cầu cung cấp các dic̣ h vu ̣ công cho xã hôị và phuc̣ vụ đời sống nhân dân.
- Đanh giá về thưc traṇ g chất lương

, tính đồng bộ , thống nhất , đầy đủ

của pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay

, đ ư a r a mộ t s ố ưu đ iể m v à

hạn chế ;
- Đưa ra nhưng căn cứ khoa hoc̣ , xác điṇ h phương hướng, giải pháp nhằm
góp phần xây dựng hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong giai đoạn hiện nay .
7. Ý nghĩa lý luận và thƣc tiễn của luân văn
Kết quả nghiên cứu của luâṇ văn bổ sung vao sự phat triển của lý luâṇ
nhà nước và pháp luật, góp phần nâng cao nhận thức lý luận về dịch vụ công . Với
ý nghĩa đó, luâṇ văn góp phần:
- Thống nhất môṭ số nhâṇ thức cơ bản liên quan đến dic̣ h vu ̣ công , pháp luật
về dic̣ h vu ̣ công.
- Khái quát quá trình hình thành và phát triển cũng như phân tich nhưng quy
điṇ h của pháp luật về dịch vụ công để đánh giá chất lượng , mức đô ̣ hoàn thiêṇ ... của

6


pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam ; chỉ ra những nguyên nhân , tồn taị củ a pháp
luâṭ về dic̣ h vu ̣ công.
- Cung cấp các căn cứ khoa hoc̣ cho viêc̣ hoàn thiêṇ pháp luâṭ về dic̣ h vu ̣ công .
- Luâṇ văn có thể làm tài liêụ tham khảo cho các nhà nghiên cứu, giảng dạy,
nhưng người lam công tac thưc tế và sinh viên, học viên trong các cơ sở đao taọ cử
nhân luâṭ , cử nhân hành chính , các trường đào tạo , bồi dưỡng cán bô ̣ của Đảng
và Nhà nước…
8.Kếtcấucủaluânvăn
Ngoài phần mở đầu, kết luâṇ , và danh muc̣ tài liêụ tham khảo , luâṇ văn gồm
3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luâṇ của pháp luâṭ về dic̣ h vu ̣ công.

Chương 2: Thưc traṇ g phap luâṭ về dic̣ h vu ̣ công ở Viêṭ Nam.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công
ở Việt Nam hiện nay.

7


Chương 1
CƠ SỞLÝLUẬN CỦAPHÁPLUẬTVỀDICH VỤCÔNG
1.1. Nhƣng vấn đề lý luân về dic̣ h vu ̣ công
1.1.1. Quan niêm về dic̣ h vụ công
Khái niệm "dịch vụ công" được sử dụng phổ biến rộng rãi ở châu Âu sau
Chiến tranh Thế giới lần thứ hai. Dịch vụ công theo từ tiếng Anh là "public service",
trong tiếng Pháp là"service public". Trong từ điển English Dictionary định nghĩa: từ
Service (dịch vụ, phục vụ) The performance of duties by a waiter or servant - dịch vụ
là sự thực hiện nhiệm vụ của người phục vụ. Theo nghĩa Hán - Việt: dịch (làm, biến
đổi, chuyển dời); vụ (chuyên, vụ việc, phục vụ), công việc mang tính chuyên môn phục
vụ cho con người, cho xã hội. Từ điển Bách khoa Việt Nam cho rằng: dịch vụ là những
hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn nhu cầu sản xuất, kinh doanh và sinh hoạt. Từ điển
Kinh tế học hiện đại: dịch vụ là các chức năng hoặc nhiệm vụ được thực hiện mà người
ta có nhu cầu và do đó, tạo ra giá cả hình thành nên một thị trường thích hợp. Dịch vụ là
những hoạt động mang tính phục vụ chuyên nghiệp nhằm đáp ứng nhu cầu nào đó của
con người, của xã hội. Trong thời đại mới, khi nói đến dịch vụ người ta thường nghĩ ngay
đến dịch vụ gắn liền với các nhiệm vụ kinh tế: là một loại sản phẩm kinh tế, không phải là
vật phẩm mà là công việc của con người dưới hình thái lao động thể lực, kiến thức và kỹ
năng chuyên nghiệp, khả năng tổ chức và thương mại. Vậy, dịch vụ là những hoạt động
mang tính phục vụ, là một quá trình luân chuyển hàng hóa từ người sản xuất đến người
tiêu dùng hoặc các hoạt động khác nhằm đáp ứng nhu cầu sống của cá nhân hay một
nhóm người. Đó là một khái niệm rộng và dịch vụ công chỉ là một nhóm trong số những
nhóm dịch vụ nói chung.

Dịch vụ công được hiểu gắn với phạm trù hàng hóa công cộng. Khi loại hàng
hóa được cung cấp thỏa mãn được một số đặc tính cơ bản sau, dịch vụ đó sẽ được gọi là
dịch vụ công: 1. Đó là một loại hàng hóa mà mọi người đều phải sử dụng. Nói cách
khác, đối tượng cung cấp là loại hàng hóa cần thiết cho tất cả mọi người.

8


2. Sự công bằng, bình đẳng được bảo đảm. Không phân biệt giai tầng xã hội, không
phân biệt khu vực sinh sống và sắc tộc, loại dịch vụ này được cung cấp một cách bình
đẳng cho mọi người. 3. Hàng hóa được duy trì không chạy theo lợi nhuận kinh tế.
Ngay cả khi không được tiêu dùng thì hàng hóa công cộng vẫn được duy trì. Vậy rõ ràng
lợi nhuận kinh tế không phải là yếu tố quyết định sự tồn tại của loại hàng hóa này mà
mục đích chính là sự ổn định, phát triển xã hội và bảo đảm các điều kiện sống thiết yếu
cho người dân. Thậm chí có những loại hàng hóa công cộng được nhà nước bao cấp
một phần hoặc toàn bộ. Bởi vậy, nhiều người quan niệm, dịch vụ công luôn gắn với vai
trò của nhà nước. Có thể nói dịch vụ công chính là
dịch vụ cung cấp loại hàng hóa vừa được làm rõ - hàng hóa công cộng [16, tr.8].
Các nhà nghiên cứu hành chính xuất phát từ góc nhìn của chủ thể quản lý nhà
nước, cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực
thi chức năng quản lý hành chính và bảo đảm cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ
nhu cầu chung, thiết yếu của đông đảo cộng đồng. Theo cách hiểu này vai trò và trách
nhiệm của nhà nước được nhấn mạnh đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công
cộng. Nhìn từ phía đối tượng được hưởng lợi ích của dịch vụ công có thể hiểu, đặc
trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng
đồng, việc tiến hành các hoạt động ấy có thể do chủ thể nhà nước và ngoài nhà nước đảm
nhiệm. Nhưng các nhiệm vụ về lợi ích chung ngày
càng tăng lên do sự gia tăng nhu cầu xã hội đã dẫn tới việc một số tư nhân cũng
tham gia vào việc cung ứng các dịch vụ này

. Yếu tố về tổ chức (người trực tiếp

cung ứng dịch vụ công ) không cọ̀ n là yếu tố quyết định để biết xem một dịch vụ có
phải là dịch vụ công hay không . Từ thực tế đó, vấn đề đặt ra không phải ai là người trực
tiếp cung ứng một dịch vụ phục vụ lợi ích chung, mà là ở chỗ ai chịu trách nhiệm cuối
cùng về việc cung ứng dịch vụ này cho xã hội. Từ đó, các tác giả cho rằng, "một hoạt động
lợi ích chung được một pháp nhân công quyền đảm nhiệm được coi là một dịch vụ công"
- "đảm nhiệm" ở đây được hiểu như trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm cung
ứng dịch vụ công. Như vậy, một hoạt động với lợi ích chung do một tư nhân đảm trách
không được xem là một dịch vụ công, trừ phi có sự tác động của Nhà nước đến việc cung
ứng dịch vụ đó [19].

9


Quan niệm về dịch vụ công cũng thay đổi từng thời kỳ, tùy thuộc vào bối
cảnh từng quốc gia và mức độ ưu tiên cung ứng loại dịch vụ này. Có nước cho rằng "dịch
vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm"
[17]. Quan niệm khác lại cho rằng: "Dịch vụ công là một loại dịch vụ do nhà nước (cơ
quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền
cho các tổ chức, đơn vị ngoài nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của nhà nước" [37].
Danh mục các dịch vụ công cũng được xếp theo những nhóm khác nhau ở những quốc
gia khác nhau và mỗi nước lại có nhận thức khác nhau về phạm vi của dịch vụ công. Ví
dụ, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh,
pháp chế tới các chính sách kinh tế xã hội, môi trường, văn hóa… Trong khi đó, Pháp và
Italia đều quan niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người
dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo tiêu
chuẩn, quy định của nhà nước. Hay ở Singapore quốc gia ở Đông Nam Á gần Việt Nam,
những dịch vụ như ngân hàng, bưu chính, giao thông công cộng và tiện ích cơ bản được
tách khỏi hoạt động của Nhà nước, họ đơn thuần là những pháp nhân thương mại. Chính

phủ đã lập ra các cơ quan quản lý để giám sát ở tầm vĩ mô dưới hình thức xem xét mức
phí mà các đơn vị này đặt ra, nhất là trong những lĩnh vực độc quyền.
Ở Việt Nam, khái niệm dịch vụ công được hiểu đó là chức năng phục vụ c ủ a n hà
nư ớ c t r o n g v iệ c c u ng c ấp cá c dị c h v ụ c h o c ộ n g đ ồ n g mà k h ô n g ph ả i l ậ p p h á p , h à n h p
h á p, tư p h á p . N h i ề u n gư ờ i ch o r ằ ng d ịc h v ụ cô n g l à n h ữ n g h oạ t động phục vụ nhu
cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực
tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu v ự c t ư n h â n t h ự c h i ện .
Hiện nay, khái niệm của thuật ngữ dịch vụ công ở nước ta vẫn còn nhiều ý kiến
khác nhau. Tuy nhiên, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã quy định vấn đề dịch vụ
công trong chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, như Luật Tổ chức
Chính phủ 2001, Điều 8 Khoản 4 quy định các nhiệm vụ của Chính phủ: "Thống nhất
quản lý việc xây dựng, phát triển kinh tế quốc dân, phát triển văn

10


hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công"; hoặc Điều 22 quy
định: "Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà
nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước
các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực…". Luật Tổ chức Chính phủ 2015 số 76/2015/QH13
vừa được Quốc hội thông qua ngày 19 tháng 6 năm 2015 một lần nữa khẳng định: "Bộ, cơ
quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một
hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn
quốc" [25, Điều 39, khoản 1]. Điều này có nghĩa là nhà nước thông qua các cơ quan
hành chính có vai trò quan trọng trong cung ứng và quản lý các dịch vụ công, khai thác
các nguồn lực trong xã hội, nâng cao chất lượng dịch vụ công phục vụ người dân.
Dù được xem xét ở nhiều khía cạnh khác nhau, song dịch vụ công có những
tính chất chung nhằm phục vụ nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã h ộ i , c ủ a c ộ n g
đ ồ ng d ân c ư v à tr á c h nh i ệ m b ả o đ ả m c á c d ị c h v ụ n ày t h u ộ c v ề n h à nước. Và cho dù nhà
nước có ủy quyền cho các tổ chức, cá nhân khác thực hiện thì nhà nước vẫn chịu trách

nhiệm quản lý, điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng t r o n g p h â n p h ố i c á c dị c h v ụ n à y v
à k h ắ c ph ụ c sự bấ t cậ p c ủ a t hị t rư ờ n g t r o n g t i ế n tr ì n h h ộ i nh ậ p hi ện n a y .
Từ những phân tích trên, tôi cho rằng: Dịch vụ công là dịch vụ cung cấp hàng
hóa công cộng do nhà nước bảo đảm thực hiện bằng cách trực tiếp hoặc ủy quyền,
nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân, vì lợi ích chung của cộng đồng và sự
phát triển kinh tế - xã hội.
1.1.2. Đặc điểm dịch vụ công
1.1.2.1. Dịch vụ công mang tính chất xã hội:
Dịch vụ được thực hiện trong phạm vi rộng, bao gồm các hoạt động vì lợi ích
chung của cộng đồng, đáp ứng nhu cầu của tất cả mọi người dân một cách công bằng,
bình đẳng, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội. Dịch vụ công có vai trò bảo đảm ổn
định xã hội và mang tính quần chúng rộng rãi. Từ đó có thể nhận thấy lợi ích kinh tế
không phải là điều kiện tiên quyết chi phối các dịch vụ này. Khác với

11


các hoạt động kinh tế, dân sự sinh lợi khác, tổ chức và cá nhân cung cấp dịch vụ
công theo sự ủy quyền của nhà nước phải tuân thủ các quy định nghiêm ngặt mà nhà
nước đặt ra riêng cho lĩnh vực dịch vụ cung ứng.
1.1.2.2. Là một loại dịch vụ do Nhà nước (dưới hình thức là các cơ quan hành
chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc uỷ quyền cho các cá
nhân, tổ chức ngoài nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của Nhà nước, nhằm đáp ứng
nhu cầu thiết yếu của xã hội.
Ở đây, Nhà nước là người chịu trách nhiệm đến cùng trước nhân dân, xã hội về số
lượng dịch vụ cũng như chất lượng dịch vụ. Trách nhiệm thể hiện qua việc hoạch định
chính sách, thể chế pháp luật, quy định thẩm quyền của các đơn vị công lập và ngoài công
lập cung ứng dịch vụ, thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện nghiệp vụ của các đơn
vị này, đảm bảo hài hòa các mối quan hệ giữa các chủ thể tham gia cung ứng dịch vụ
công.

1.1.2.3. Đối tượng cung ứng là loại hàng hóa đặc biệt
Như phân tích ở phần khái niệm, loại hàng hóa được cung ứng ở đây là hàng
hóa "công cộng". Dịch vụ buộc phải được duy trì ngay cả khi không sinh lợi và không
được tiêu dùng. Bắt nguồn từ mục đích chính là phục vụ lợi ích cộng đồng nên loại hình
dịch vụ công không đặt mục tiêu lợi nhuận lên hàng đầu. Vì thế loại hàng hóa được
cung ứng ở đây không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ. Hàng hóa có thể là hiện vật
hay phi hiện vật đều được người sử dụng trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách
nhà nước chứ không trả trực tiếp (trừ một số phí và lệ phí theo quy định). Có những dịch
vụ người thụ hưởng chỉ phải đóng một phần hay được miễn toàn bộ lệ phí.
1.1.2.4. Thể hiện rõ vai trò quản lý, điều tiết của nhà nước:
Nhà nước nắm vai trò chủ đạo trong quá trình cung cấp dịch vụ công. Mặc
dù nhiều dịch vụ công được chuyển giao ra ngoài khu vực nhà nước, song không thoát ly
khỏi sự quản lý và kiểm tra, giám sát của Nhà nước. Nhà nước bảo đảm cho những dịch
vụ này phải được duy trì, ngay cả trong trường hợp nó không đem lại lợi nhuận mong
muốn. Ngoài ra, Nhà nước còn phải thực hiện chức năng điều

12


tiết dịch vụ công nhằm khắc phục những hạn chế của thị trường, sao cho phù hợp
với những khu vực có đặc điểm, điều kiện, nhu cầu khác nhau của mỗi giai tầng trong
xã hội. Nhà nước thực hiện việc hỗ trợ đặc biệt cho những đối tượng khó khăn, các đối
tượng chính sách và bảo đảm an sinh xã hội.
1.1.2.5. Không tuân theo quan hệ thị trường đầy đủ
Nếu trong các giao dịch kinh tế, dân sự tính sinh lợi được đặt lên hàng đầu
thì trong dịch vụ công các giao dịch lại có mục đích chủ yếu là phục vụ cho lợi ích chung
của cộng đồng trên cơ sở cung cấp các loại hàng hóa công cộng, thiết yếu. Dịch vụ
công được duy trì chủ yếu không theo các quy luật cung - cầu mà nó tồn tại dựa trên sự
bảo đảm của nhà nước.
1.1.3. Phân loaị dic̣ h vụ công

Có nhiều cách phân loại các loại hình dịch vụ công. Căn cứ vào điều kiện
thực tế ở Việt Nam, xét theo chủ thể cung ứng có thể chia thành các loại: dịch vụ do nhà
nước trực tiếp cung ứng, dịch vụ do nhà nước ủy quyền toàn phần hoặc một phần. Tuy
nhiên, để nghiên cứu một cách tổng thể, dựa vào tính chất của dịch vụ
công được chia thành các nhóm như sau:
1.1.3.1. Dịch vụ hành chính công
Một số nhà nghiên cứu cho rằng hành chính công được quan niệm là hoạt
động của cơ quan nhà nước, mang tính quyền lực và sử dụng quyền lực của nhà nước
phục vụ lợi ích hợp pháp của công dân. Trong Giáo trình Hành chính học đại
cương, tác giả đưa ra khái niệm:
Hành chính công là một thiết chế được tạo thành bởi hệ thống các pháp
nhân chính phủ, bộ, ủy ban nhân dân, cơ quan nhà nước, công sở hành
chính và sự nghiệp, có thẩm quyền tổ chức và điều hành mọi quá trình kinh
tế - xã hội và hoạt động của các tổ chức, công dân bằng văn bản quy phạm
để thi hành luật.
Hoặc một quan niệm khác lại cho rằng dịch vụ hành chính công là tổng thể các
chính sách, quy định, quy trình, thủ tục... được Nhà nước đầu tư ngân sách và chịu trách
nhiệm quản lý và điều hành, "tổ chức quản lý và thực hiện các hoạt động của bộ máy chính
phủ trong đó có các hoạt động thực thi luật, quy định và quyết

13


định của chính phủ, thực hiện quản lý cung ứng dịch vụ công" [32]. Từ những quan
niệm trên có thể thấy rằng dịch vụ hành chính công gắn liền với chức năng quản lý của nhà
nước. Chỉ có nhà nước mới là chủ thể đủ tư cách pháp lý để đảm nhận các hoạt động cung
ứng. Dịch vụ hành chính công liên quan đến những dịch vụ công cốt lõi, bao gồm các
dịch vụ mà Nhà nước là người duy nhất cung cấp và mọi công dân bắt buộc phải nhận khi
có nhu cầu về chúng. Nhà nước cung cấp các loại dịch vụ này dựa trên cơ sở pháp lý và
nguyên tắc quản lý nhà nước cơ bản. Trước đây, dịch vụ hành chính công đồng nhất với việc

thực hiện các dịch vụ công cốt lõi và Nhà nước là chủ thể duy nhất cung cấp dịch vụ. Tuy
nhiên, sau này khi dịch vụ công được mở rộng thì một vài dịch vụ hành chính công cũng
đã được Nhà nước ủy quyền cho khu vực tư nhân thực hiện.
Chủ thể thực hiện dịch vụ hành chính công là nhà nước hay các cá nhân, tổ
chức được nhà nước ủy quyền thực hiện. Các chủ thể này cung cấp dịch vụ hành chính
công liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước,
cụ thể như các hoạt động thẩm định hồ sơ, ký phê duyệt, tổ chức cho đăng ký, cấp các
loại giấy phép, giấy tờ pháp lý (cấp giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, cấp phép khai thác khoáng sản, cấp giấy phép xuất nhập
khẩu, hải quan, chứng minh nhân dân, sổ hộ khẩu...), công chứng, chứng thực, an ninh,
trật tự an toàn xã hội... Người dân thụ hưởng các dịch vụ này không phải trả ngang giá
các sản phẩm mà họ nhận được mà chỉ phải đóng lệ phí hoặc phí theo quy định của nhà
nước. Để phân biệt với các dịch vụ công
khác, xin đưa ra một số đặc trưng của dịch vụ hành chính công như sau:
- Cung cấp các dịch vụ hành chính dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản lý cơ
bản của nhà nước. Đó là việc thực hành quyền hạn kinh tế, chính trị, xã hội và hành chính
nhằm quản lý các vấn đề của nhà nước ở các cấp. Có thể liệt kê một số dịch vụ như: pháp
luật, an ninh, quốc phòng, các nguồn phúc lợi xã hội, cấp giấy sở hữu, giấy tờ tùy thân, môi
trường, phòng dịch...
- Dịch vụ hành chín h công bao gồ m các quá trình xâ y dự ng chính sách và thực
thi chính sách. Xây dựng chính sách là một vấn đề quan trọng của nền hành

14


chính công, các chính sách được xây dựng sẽ tác động đến sự vận hành và thực
hiện các dịch vụ công. Các quyết định về chính sách có thể ảnh hưởng đến hành vi và vì
vậy sẽ cải thiện hoặc làm giảm chất lượng của dịch vụ. Sau khi một quyết định được
đưa ra thì tất yếu sẽ chuyển thành quá trình thực thi chính sách. Đó là một chuỗi các
thủ tục và thực hành, trực tiếp tác động đến người dân khi họ có nhu cầu sử dụng dịch

vụ.
- Mục tiêu của dịch vụ hành chính công nhằm cung cấp các dịch vụ với chất lượng
tốt cho mọi người dân một cách công bằng, bình đẳng, đặc biệt là người nghèo. Dịch
vụ hành chính công đóng vai trò quan trọng trong xóa đói giảm nghèo bởi vì nó khuyến
khích tính minh bạch và trách nhiệm giải trình từ những cán bộ và cơ quan nhà nước.
Một cách chung nhất, dịch vụ hành chính công được hiểu là toàn bộ các yếu tố như
bộ máy chung, thủ tục, hệ thống, nhân sự... được nhà nước trả lương để quản lý, định
hướng về các vấn đề thực hành quản lý; quản lý và thực thi các hoạt động quản lý nhà nước,
mang tính quyền lực nhà nước. Bao gồm các quá trình thi hành luật, quy định và quyết
định của chính phủ và việc quản lý liên quan đến cung cấp dịch vụ. Dịch vụ hành chính
công phục vụ lợi ích hoặc tạo điều kiện cho việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân,
tổ chức do cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà
nước, cá nhân, tổ chức được Nhà nước cho phép cung cấp theo nguyên tắc bình đẳng,
không vì mục đích lợi nhuận, góp phần thiết lập, duy trì và bảo vệ trật tự quản lý hành
chính nhà nước.
1.1.3.2. Dịch vụ xã hội công
a. Dịch vụ sự nghiệp công: Loại dịch vụ này bao gồm các hoạt động cung
cấp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, y tế,
chăm sóc sức khỏe, an sinh xã hội… Theo xu hướng chung hiện nay là Nhà nước chỉ thực
hiện những dịch vụ mà xã hội không thể làm được, vì vậy đối với loại dịch vụ sự nghiệp
công, nhà nước có thể chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ cho khu vực tư nhân
và tổ chức xã hội, nhằm giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai thác nguồn lực trong xã
hội, phá bỏ bao cấp, nâng cao chất lượng dịch vụ công phục

15


vụ người dân. Đây chính là điểm khác với loại dịch vụ hành chính công. Thuật ngữ
xã hội hóa các dịch vụ sự nghiệp công cũng được xuất hiện và mở rộng. Nhiều bệnh viện, nhà
trường và các tổ chức sự nghiệp khác do các tổ chức, cá nhân thực hiện xuất hiện ngày

càng nhiều và đa dạng. Mặc dù về mặt chất lượng cung ứng dịch vụ còn nhiều điều phải
bàn, song việc mở rộng chủ thể cung ứng đã phá vỡ thế độc quyền của nhà nước, tạo ra
những tiện ích đáng kể cho người sử dụng.
b. Dịch vụ công ích: đó là các hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơ bản thiết
yếu cho người dân liên quan đến vệ sinh môi trường, cấp điện, nước, vận tải công cộng,
xử lý rác thải, phòng chống thiên tai… đều được coi là các dịch vụ công ích. Các loại dịch vụ
này thường được nhà nước ủy quyền cho các doanh nghiệp và tư nhân thực hiện.
Với các đặc điểm đa dạng của mỗi loại dịch vụ công ích trên, có thể thấy rằng cung
ứng các dịch vụ này có hiệu quả, chất lượng là một điều khó khăn đòi hỏi phải xác định loại
nào giữ vai trò chủ chốt, loại nào có thể giao cho các tổ chức ngoài nhà nước thực hiện.
Nếu giải quyết không tốt vấn đề này hiệu quả dịch vụ sẽ giảm sút, ảnh hưỏng tiêu cực đến
đời sống nhân dân và sự phát triển chung của toàn xã hội.
Tính ưu việt của một xã hội được phản chiếu một cách rõ ràng qua chất lượng
cung ứng dịch vụ công ích, bởi vì dịch vụ công ích là những hoạt động phục vụ các lợi
ích tối cần thiết của xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững có kỷ cương, trật tự.
Mọi xã hội đều có những vấn đề chung, liên quan đến cuộc sống của tất cả mọi người.
Đó là các vấn đề như trật tự trị an, phân hóa giàu nghèo, giáo dục, y tế, dân số, môi
trường, tài nguyên,…Để giải quyết thành công các vấn đề này, cần có sự góp sức của cả nhà
nước, cộng đồng và các tổ chức xã hội thông qua việc cung ứng các dịch vụ công ích.
Nếu các dịch vụ này bị ngừng cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, chất lượng thấp
thì sẽ dẫn đến những rối loạn trong xã hội, ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống của
mỗi người dân, đồng thời tác động tiêu cực đến sự phát triển của mỗi quốc gia.
Như vậy dù có là loại hình dịch vụ công ích nào thì nhìn chung, các dịch vụ
này đều đáp ứng những nhu cầu chung của xã hội về các lĩnh vực sau đây: Duy trì trật
tự công cộng và an toàn xã hội như quốc phòng, an ninh, ngoại giao; Bảo vệ trật

16


tự kinh tế, trật tự mua bán trên thị trường thông qua việc xây dựng và thực thi thể

chế kinh tế thị trường; Cung cấp các tiện ích công cộng cho toàn thể thành viên trong
xã hội như bảo vệ sức khỏe, giao thông công cộng, thông tin, thư viện công cộng…;
Quản lý tài nguyên và tài sản công cộng như: quản lý tài sản nhà nước, bảo vệ môi trường, tài
nguyên thiên nhiên; Bảo vệ quyền công dân, quyền con người...
1.2. Những vấn đề lý luận pháp luật về dịch vụ công
1.2.1. Quan niệm pháp luật vềdịch vụcông
Khi dịch vụ công ra đời thì đồng thời xuất hiện nhu cầu cần có các quy tắc
chung làm cơ sở cho hành vi của các bên chủ thể tham gia hoạt động này. Dịch vụ công
vừa có tính chất phục vụ quyền, lợi ích của dân chúng, vừa bảo đảm mục đích quản lý
nhà nước, dưới góc độ khác, dịch vụ công liên quan đến việc thực hiện quyền, nghĩa vụ
của cá nhân, tổ chức, vừa liên quan đến hoạt động của bộ máy nhà nước nên việc điều
chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong dịch vụ phải bằng pháp luật do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành.
Ở Việt Nam, chưa có sự đồng thuận tuyệt đối trong nhận thức về pháp luật điều
chỉnh dịch vụ công. Dịch vụ là những hoạt động có tính chất "bắc cầu" giữa quản lý
nhà nước với việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, trong giao dịch mà
cá nhân, tổ chức tham gia vào. Từ phía các cơ quan nhà nước thì đảm bảo dịch vụ công
tồn tại và phát triển bằng cơ chế pháp luật là nhiệm vụ cần hoàn thành. Xuất phát từ phía
dân chúng thì dịch vụ công là những dịch vụ phục vụ lợi ích của cá nhân, tổ chức phát
sinh từ chính nhu cầu thiết yếu của đời sống hàng ngày. So sánh với hoạt động quản lý
nhà nước có thể thấy rằng quản lý dịch vụ công là những hoạt động gắn với quyền lực nhà
nước, dù được tổ chức thực hiện như thế nào cũng luôn thể hiện tính đơn phương, tính
bắt buộc phải phục tùng và tính cưỡng chế [11, tr.9,10]. Các dịch vụ công được thực hiện
trên cơ sở mối quan hệ bình đẳng giữa cá nhân, tổ chức là người yêu cầu dịch vụ với cơ
quan, tổ chức cung cấp dịch vụ. Cơ quan nhà nước với tư cách là chủ thể cung cấp dịch vụ,
nếu sử dụng mệnh lệnh để duy trì việc cung cấp dịch vụ thì tính phục vụ của dịch vụ công
không còn. Vì thế, để điều chỉnh dịch vụ công cần sử dụng tổng hợp các quy phạm

17

pháp luật dân sự, thương mại hay quy phạm hành chính phù hợp với từng loại hình
của dịch vụ công. Pháp luật về dịch vụ công vừa phải thể hiện những yếu tố pháp luật về tổ
chức cung cấp, thủ tục cung cấp, quyền kiểm tra, thanh tra của cơ quan nhà nước với
việc cung cấp dịch vụ, vừa có những nội dung của pháp luật về dân sự như các quy định
về quyền, lợi ích của các bên khi tham gia cung ứng dịch vụ công.
Mặc dù có những đặc trưng riêng nhưng pháp luật về dịch vụ công không là một
hệ thống pháp luật biệt lập mà chỉ là một nội dung cụ thể của hệ thống pháp luật Việt
Nam nói chung, có mối liên hệ chặt chẽ với các quy định về tổ chức bộ máy nhà nước,
về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước, với
các quy định pháp luật về dân sự, thương mại, đất đai, hôn nhân gia đình, thuế, hải
quan, y tế, giao thông, môi trường...
Về hình thức, pháp luật về dịch vụ công bao gồm các quy định do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành. Có nhiều cách thức thể hiện khác nhau các quy định
pháp luật về dịch vụ công nhưng phổ biến nhất hiện nay là: các quy định có tính nguyên tắc,
quy định khung về dịch vụ sẽ được định ra trong nội dung của văn bản quy phạm pháp
luật chuyên ngành như Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp, Luật Hộ tịch,
Luật Hôn nhân và gia đình, Luật Xây dựng, Luật Cư trú, Luật Giáo dục, Luật y tế, Luật
Giao thông đường bộ, Luật Tài nguyên và Môi trường,... Các quy định cụ thể như hình
thức, thủ tục thực hiện, thẩm quyền cung cấp, quyền, nghĩa vụ của các bên trong dịch vụ,
sẽ được quy định cụ thể trong văn bản riêng, thường là các thông tư, quy định chi tiết,
hướng dẫn thi hành luật, nghị định. Có thể một hoặc một nhóm các dịch vụ công được
quy định riêng trong một văn bản luật như Luật Công chứng quy định về hoạt động
công chứng. Cũng có văn bản quy phạm pháp luật quy định những vấn đề chung cho
việc cung cấp các dịch vụ khác nhau như Quyết định 09/2015/QĐ-TTg ngày
25/3/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thực hiện cơ chế một
cửa, cơ chế một cửa liên thông tại cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương hay
Nghị định số 43/2011/NĐ-CP ngày 13/6/2011 Quy định về việc cung cấp thông tin và

dịch vụ công trực tuyến trên trang thông tin điện tử hoặc cổng thông tin điện tử của cơ

quan

18


nhà nước. Do tính đa dạng, phong phú của các dịch vụ công nên không có một
văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh trực tiếp, các quy phạm pháp luật về dịch vụ
công được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, liên kết chặt
chẽ với nhau.
Về nội dung, pháp luật về dịch vụ công là những quy tắc hành vi cho các chủ thể
tham gia vào dịch vụ, ngoài ra còn bao gồm các nguyên tắc, các chủ trương, chính
sách, kế hoạch phát triển từng dịch vụ, nhóm dịch vụ công. Pháp luật về dịch vụ công có
thể chia thành hai nhóm nội dung chính là: các quy định về tổ chức, cung cấp dịch vụ
và các quy định về quản lý nhà nước đối với dịch vụ công. Các nội dung cụ thể của
pháp luật gồm: nguyên tắc của dịch vụ công; hình thức cung cấp; các yêu cầu, điều kiện
đối với việc cung cấp dịch vụ; quyền, nghĩa vụ các bên trong dịch vụ, thủ tục thực hiện
dịch vụ; quy định về tổ chức bộ máy, tổ chức nhân sự; về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi
phạm trong dịch vụ công.
Về phạm vi tác động, đối tượng điều chỉnh, pháp luật về dịch vụ công tác động
đến các cơ quan nhà nước, các cá nhân, tổ chức tham gia dịch vụ. Đối tượng tác động
của pháp luật về dịch vụ công có thể chia thành ba nhóm cơ bản. Một là, các chủ thể
cung cấp dịch vụ, đây là nhóm chủ thể bằng hoạt động của mình đáp ứng nhu cầu về
dịch vụ công của dân chúng, nhóm này bao gồm các cơ quan hành chính, các đơn vị, tổ
chức dịch vụ công thuộc cơ quan hành chính, các tổ chức dịch vụ công của cá nhân, tổ
chức được nhà nước cho phép cung cấp dịch vụ, các cán bộ, công chức, viên chức, các
cá nhân trực tiếp thực hiện những công việc nhất định trong quá trình cung cấp một
dịch vụ công cụ thể. Hai là, các chủ thể yêu cầu và hưởng thụ dịch vụ, đây là những cá
nhân, tổ chức đã đưa ra yêu cầu đến các chủ thể cung cấp dịch vụ và hưởng thụ dịch vụ
phù hợp với quy định của pháp luật. Có những dịch vụ chủ thể hưởng thụ chỉ có thể là
cá nhân như các dịch vụ đăng ký kết hôn, cấp chứng minh thư, cấp giấy phép điều

khiển phương tiện giao thông, cấp thẻ bảo hiểm y tế... cũng có những dịch vụ chủ thể chỉ
có thể là tổ chức như trong dịch vụ cấp giấy phép khai thác khoáng sản chủ thể chỉ có
thể là doanh nghiệp, có những dịch vụ chủ thể hưởng thụ có thể là cá

19


nhân hay tổ chức như công chứng, chứng thực, cấp sổ đỏ, sổ hồng, sổ hộ khẩu, y
tế, giáo dục... Ba là, các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước trong cung cấp các
dịch vụ công chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa
phương như Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan
chuyên môn thuộc cơ quan hành chính. Các cơ quan này bằng hành vi quản lý của mình
đảm bảo cho việc cung cấp dịch vụ đúng pháp luật, có chất lượng, đáp ứng yêu cầu của
nhân dân.
Tương ứng với sự tham gia của ba nhóm chủ thể nêu trên, những quan hệ xã hội
là đối tượng điều chỉnh của pháp luật về dịch vụ công gồm: những quan hệ xã hội phát
sinh trong quá trình cung cấp dịch vụ, đ ó là những quan hệ giữa chủ thể cung cấp dịch
vụ với chủ thể hưởng thụ dịch vụ; quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý nhà
nước với các dịch vụ giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với các chủ thể cung cấp
dịch vụ, chủ thể hưởng thụ dịch vụ.
Tóm lại, pháp luật về dịch vụ công là tổng thể các quy phạm pháp luật do các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã
hội phát sinh trong quá trình cung cấp và quản lý nhà nước về dịch vụ công.
1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về dịch vụ công
Pháp luật về dịch vụ công vừa phản ánh những yếu tố chung của hệ thống
pháp luật Việt Nam vừa có những đặc trưng riêng, với tư cách là những quy định pháp
luật điều chỉnh nhiều nội dung trong các mặt hoạt động của Nhà nước
và xã hội. Pháp luật về dịch vụ công có những đặc điểm sau:
1.2.2.1. Pháp luật về dịch vụ công là hệ thống các quy phạm pháp luật do
cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành

Các phong tục, tập quán, các quy phạm đạo đức, tín ngưỡng, tôn giáo so với
các quy phạm pháp luật có sự hạn chế về phạm vi tác động, thiếu chặt chẽ và thống
nhất đã làm cho các loại quy tắc hành vi này không thể là chuẩn mực để điều chỉnh các
quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực dịch vụ công. Do vậy, tất yếu cần có sự điều
chỉnh pháp lý đối với quan hệ phát sinh trong lĩnh vực dịch vụ công. Dịch vụ công cũng
xa lạ với các phong tục, tập quán vốn có và cũng không

20