Quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng chính sách pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

VƯƠNG TOÀN THẮNG

QUYỀN THAM GIA CỦA CÁ NHÂN TRONG XÂY DỰNG
CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT, CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA NƯỚC TA HIỆN HAY

Chuyên ngành: Quyền con người

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu
ghi trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa
từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

VƯỜNG TOÀN THẮNG


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ............................................................................................................. 1
Chương 1: LÝ LUẬN VỀ QUYỀN THAM GIA CỦA CÁ NHÂN
TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT, CÁC VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT .................................................................. 9

1.1. Khái niệm về quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng chính sách
pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật .......................................................... 9
1.2. Vai trò của quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật, văn bản quy
phạm pháp luật .................................................................................................... 30
1.3. Nội dung và đặc trưng quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật,
văn bản quy phạm pháp luật................................................................................ 35
Chương 2: THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM QUYỀN THAM GIA XÂY
DỰNG CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT, CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM ............................................................................ 40
2.1. Ghi nhận về mặt pháp lý và những kết quả đã đặt được trong việc bảo
đảm quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật, văn bản quy phạm pháp
luật tại Việt Nam ................................................................................................. 40
2.2. Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân ....................................................... 48
Chương 3: TĂNG CƯỜNG BẢO ĐẢM QUYỀN THAM GIA XÂY
DỰNG CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT, CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM ............................................................................ 63
3.1. Các định hướng tăng cường bảo đảm quyền tham gia xây dựng chính
sách pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật ...................................................... 63
3.2. Các giải pháp cụ thể nhằm tăng cường bảo đảm quyền tham gia xây dựng
chính sách pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật............................................. 63
KẾT LUẬN ........................................................................................................ 70
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................... 72


DANH MỤC CÁC CHỮ CÁI VIẾT TẮT
CSPL:

Chính sách pháp luật

HĐND:

Hội đồng nhân dân

ICCPR:

Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1966

QPPL:

Quy phạm pháp luật

UBND:

Ủy ban nhân dân

UDHR:

Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 1948

XHCN:

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong một xã hội dân chủ, người dân là chủ thể của quyền lực nhà
nước, có thể thực hiện quyền của mình thông qua các con đường trực tiếp
hoặc gián tiếp. Quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật (CSPL), văn
bản quy phạm pháp luật (QPPL) là biểu hiện cụ thể của nhóm quyền được

tham gia vào đời sống chính trị (the right participation in political life). Quyền
này đầu tiên được ghi nhận tại Điều 21 Tuyên ngôn thế giới về quyền con
người năm 1948 (UDHR - Universal Declaration of Human Right), theo đó
“mọi người đều có quyền tham gia quản lý đất nước mình, một cách trực tiếp
hoặc gián tiếp thông qua các đại diện mà họ được tự do lựa chọn...”. Tiếp
đến Điều 25 Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị năm 1966
(ICCPR- International Covenant on Civil and Polotical Right) tái khẳng định
và cụ thể hóa thêm một bước Điều 21 UDHR, nêu rõ nguyên tắc mọi công
dân, không có bất kỳ sự phân biệt nào... và không có bất kỳ sự hạn chế bất
hợp lý nào, đều có quyền và cơ hội để: “tham gia điều hành các công việc xã
hội một cách trực tiếp hoặc thông qua những đại diện do họ tự do lựa
chọn...”. Điều này khẳng định nền tảng của việc quản lý nhà nước là phải trên
cơ sở đồng thuận của nhân dân, cho dù theo thể chế chính trị nào thì các quốc
gia thành viên cũng phải thông qua những biện pháp pháp lý và biện pháp cần
thiết khác để bảo đảm cho mọi công dân đều có cơ hội được hưởng các quyền
này [10, tr. 191, 192].
Trong mối quan hệ giữa dân chủ với nhân quyền - quyền tham gia của
người dân vào công việc của nhà nước để thực hiện dân chủ thì đây là một giá
trị cao cả - mục đích chung mọi xã hội. Việc thực hiện nhân quyền trước hết
phải do nhà nước, là trách nhiệm của nhà nước, là nội dung, mục đích của

1


việc thực hiện quyền lực nhà nước. Khi nói đến nhân quyền, thì phải nói đến
nhà nước với tư cách là một trong những chủ thể quan trọng nhất trong xã hội,
có trách nhiệm bảo đảm thực hiện quyền con người và cũng là chủ thể có khả
năng cao nhất vi phạm nhân quyền và để lại hậu quả lớn nhất. Trong xã hội
hiện đại khi bàn đến việc bảo đảm và thực hiện quyền con người bằng nhà
nước phải đề cập đến dân chủ và pháp luật. Thực tế cũng như vậy, ở nơi nào

quyền con người được bảo vệ và phát triển, con người sẽ ý thức và thực hiện
quyền tham gia vào công việc của nhà nước, thực hiện quyền dân chủ. Tóm
lại, trong mối quan hệ này luôn có sự tương tác hai chiều, bảo đảm thực hiện
nhân quyền thì có thể thực hiện phát huy dân chủ và ngược lại; thậm chí, nếu
tiếp cận dân chủ như một quyền, khó có thể tách biệt được giữa quyền con
người với dân chủ [47, tr. 226, 227].
Ở Việt Nam, nhà nước luôn tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý
nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý
kiến, kiến nghị của công dân. Quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của
công dân thể hiện tính trực tiếp của quyền lực nhân dân trong đời sống quản
lý. Đó là quyền tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và của địa
phương, quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước được ghi trong các văn kiện
quan trọng của Đảng, Hiến pháp, các đạo luật ..., qua đó đã xác lập nguyên
tắc, quy định cụ thể các điều kiện, hình thức, phương thức để nhân dân tham
gia vào hoạt động quản lý của Nhà nước [64].
Tuy nhiên, công tác này vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập trong
việc bảo đảm đi vào thực chất việc thực thi quyền con người trong tham gia
xây dựng CSPL, văn bản QPPL, cần được khắc phục trong thời gian tới. Từ
những đòi hỏi thực tiễn, trên cơ sở mong muốn có những đóng góp nhất định cho
việc bảo đảm thực thi hiệu quả hơn quyền được tham gia vào đời sống chính trị
của người dân, tác giả đã chọn đề tài “Quyền tham gia của cá nhân trong xây

2


dựng chính sách pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật” làm Đề tài Luận
văn Thạc sỹ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
2.1. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam
Trong những năm gần đây, các hoạt động nghiên cứu, giảng dạy về

quyền con người ở Việt Nam đang phát triển mạnh mẽ. Chúng ta đã có những
công trình nghiên cứu về quyền con người nói chung, điển hình có thể kể ra
một số dưới đây như: GS.TS Võ Khánh Vinh chủ biên về quyền con người ở
Việt Nam đã đề cập một số cách tiếp cận đa ngành, liên ngành khoa học xã
hội về quyền TCTT. Đó là các công trình: Quyền con người, Nxb Khoa học
Xã hội, Hà Nội, 2011; Quyền con người, tiếp cận đa ngành và liên ngành luật
học, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2011; Quyền con người, tiếp cận đa
ngành và liên ngành khoa học xã hội, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2009;
Xã hội học pháp luật, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2012; Những vấn đề lý
luận và thực tiễn của nhóm quyền dân sự và chính trị, Nxb Khoa học Xã hội,
Hà Nội, 2011. Quyền con người, quyền công dân trong sự nghiệp đổi mới ở
Việt Nam, Trung tâm Thông tin Tư liệu trực thuộc Học viện CTQG Hồ Chí
Minh, 1993; Đinh Văn Mậu, Quyền lực nhà nước và quyền công dân, NXB
Tư pháp, 2003; Bùi Ngọc Cường, Một số vấn đề về Quyền tự do kinh doanh
trong pháp luật kinh tế hiện hành ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, 2004;
Phạm Văn Khánh, Góp phần tìm hiểu quyền con người, NXB Khoa học xã
hội, 2006; Tường Duy Kiên, Đảm bảo quyền con người trong hoạt động của
Quốc hội Việt nam, Hà Nội, 2004...và một số công trình đã được đăng trên
Tạp chí Nhân quyền các số như: 6/2015; 8/2015; 10/2015; 3/2016;
7/2016.v.v...

3


Ở góc độ nghiên cứu chuyên sâu về các quyền dân sự, chính trị cụ thể quyền được tham gia vào đời sống chính trị của người dân thì có thể kể đến:
“Quyền được thông tin trong hoạt động báo chí”, Thái Thị Tuyết Dung, Tạp
chí nghiên cứu lập pháp số 248, tháng 8/2013; “Quyền tiếp cận thông tin từ
góc độ xã hội học quyền con người” ThS. Lê Thị Hồng Nhung, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp số 24 (209) tháng 12/2011; “Luật trưng cầu dân ý phải
thể hiện đúng ý chí, nguyện vọng của nhân dân”, Phan Đăng Trường, Tạp chí

Nhân quyền, số 3/2015; “Sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình
xây dựng pháp luật”, Đinh Ngọc Quý, nclp.org.vn, tháng 01/2015; “Đảm bảo
sự tham gia của doanh nghiệp trong xây dựng và thực thi pháp luật”, Nguyễn
Minh Đức, Ban Pháp chế, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam VCCI; “Quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân theo Hiến pháp
mới”, PGS.TS. Đinh Xuân Thảo, Báo Điện tử Chính phủ; “Tăng cường sự
tham gia của nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nước”, Hà Quang Ngọc Hà Quang Trường, Tạp chí Cộng sản điện tử, tháng 8/2007.v.v...
2.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài
Có rất nhiều ấn phẩm sách, tạp chí trực tiếp và gián tiếp nghiên cứu,
viết về quyền tham gia chính trị (Political Participation) của người dân của
các học giả nước ngoài, song đánh giá tổng quan về vấn đề này cho thấy: một
số tác giả chủ yếu tiếp cận quyền tham gia chính trị với tư cách là quyền con
người. Trước tiên phải kể đến cuốn sách “Democracy in a Global World:
Human Rights and Political Participation in the 21 st Century” của tác giả
Deen K. Chatterjee viết năm 2008. Trong nghiên cứu của mình, tác giả đã đề
cập đến quyền tham gia chính trị trong bối cảnh toàn cầu hóa và xu thế dân
chủ hóa đang lan rộng trên toàn thế giới. Tác giả cho rằng, quyền tham gia
chính trị đóng vai trò quan trọng và góp phần vào việc bảo đảm và nâng cao
quyền con người. Các lý thuyết về mô hình dân chủ hiện đại đưa ra các cơ chế

4


đảm bảo tính minh bạch, công khai và quyền tham gia chính trị, qua đó thúc
đẩy sự thật, trách nhiệm của cơ quan công quyền và bảo vệ quyền con người.
Trong công trình nghiên cứu, tác giả cũng phân tích đến quyền tham gia chính
trị của mỗi quốc gia là khác nhau. Điều này được giải thích bởi sự đa dạng về
truyền thống pháp luật, văn hóa, xã hội. Công trình thứ hai phải kể đến là
cuốn Political Participation and Voting Rights của tác giả Tom Landford.
Đây là cuốn sách mới xuất bản đầu năm 2016. Tác giả nghiên cứu quyền
tham gia chính trị trong mối quan hệ với quyền bỏ phiếu và cho rằng quyền

tham gia chính trị là nhân tố cơ bản của sự dân chủ. Trong số các nội dung
của quyền tham gia chính trị, quyền bỏ phiếu thể hiện sự tham gia rộng rãi
của xã hội vào việc con đường chính trị của quốc gia. Tác giả cũng chỉ ra các
minh chứng cụ thể về sự dân chủ hóa trong các bối cảnh quốc gia khác nhau
như Liên bang Xô Viết và một số nước Đông Âu, như một số nước hồi giáo
trong giai đoạn hiện nay. Ngoài ra, có những công trình nghiên cứu chuyên
sâu về quyền tham gia chính trị của một quốc gia như Political Participation
and Democracy in Britain (Quyền tham gia chính trị và Dân chủ ở Khối thịnh
vượng Anh) của nhóm tác giả Geraint Parry, George Moyser, Neil Day. Công
trình Asian American Political Participation: Emerging Constituents and
Their Political Identities viết về quyền tham gia chính trị ở Châu Á và Hoa
Kỳ của nhóm tác giả Janelle Wong, S. Karthick Ramakrishnan, Taeku Lee,
Jane Junn. Công trình nghiên cứu so sánh về quyền tham gia chính trị phải kể
đến như Participation and Political Equality: A Seven-Nation Comparison.
Trong nghiên cứu của mình, nhóm tác giả phân tích các quy định pháp luật
hiện hành và cơ chế bảo đảm quyền tham gia chính trị ở 7 quốc gia. Ngoài
việc nghiên cứu sách tham khảo, giáo trình như đã kể trên, Đề tài cũng được
các tác giả quan tâm nghiên cứu ở cấp độ tạp chí. Các bài viết tiêu biểu có thể
kể

đến

như:

Stakeholder

Citizenship

5

and

Transnational

Political


Participation: A Normative Evaluation of External Voting, The Human right
to Political Participation, Political participation as a human right, The right
to political participation and the information society, …
Nhìn chung các công trình khoa học trên đây mới chủ yếu nghiên cứu ở
những góc độ nhất định về các quyền con người nói chung và quyền con
người trong lĩnh vực dân sự, chính trị nói riêng; luận giải những vấn đề về lý
luận, học thuật, cơ chế xã hội, cơ chế pháp lý về sự hình thành và phát triển
quyền con người ở cấp độ quy mô quốc gia, khu vực, toàn cầu, và những vấn
đề từ thực tiễn có liên quan. Tuy nhiên, ở gốc độ nghiên cứu chuyên sâu về
quyền dân sự và chính trị - quyền được tham gia vào đời sống chính trị của
người dân, trong đó, cụ thể là Quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng
CSPL, văn bản QPPL, thì chưa có tác phẩm nào đi sâu nghiên cứu một cách
toàn diện.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Hướng tới bảo đảm thực hiện thực chất hơn quyền được tham gia vào
đời sống chính trị, trong đó có quyền tham gia xây dựng CSPL, văn bản
QPPL ở Việt Nam hiện nay; tăng cường phát huy dân chủ, đề cao vai trò để
người dân thực sự là chủ thể của quyền lực nhà nước trong công cuộc xây
dựng, hoàn thiên nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do
dân dân và vì nhân dân.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nêu trên, nhiệm vụ đặt ra là cần: (i) Nghiên cứu

làm rõ những vấn đề về mặt lý luận về quyền tham gia của cá nhân trong xây
dựng CSPL, văn bản QPPL; (ii) Đánh giá khách quan về thực trạng bảo đảm
quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL ở Việt

6


Nam hiện nay; và (iii) Đề xuất các định hướng nhằm tăng cường bảo đảm
quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL, đáp ứng
yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHXN Việt Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu nội dung quyền tham gia của cá nhân
trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL, biểu hiện cụ thể của nhóm quyền được
tham gia vào đời sống chính trị của người dân (the right participation in
political life), và cơ chế bảo đảm thực hiện quyền này - với tư cách là một
trong các quyền cơ bản của con người,
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn chú trọng nghiên cứu, phân tích khái quát hệ thống các quan
điểm, học thuyết, pháp luật về quyền tham gia vào đời sống chính trị nói
chung; quan điểm, chính sách, pháp luật của Việt Nam, qua đó tìm ra mối liên
hệ, sự tương thích giữa nội dung chuẩn mực quốc tế về quyền tham gia vào
đời sống chính trị với nội dung chuẩn mực và quyền tham gia của cá nhân
trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL ở Việt Nam.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận nghiên cứu
Phương pháp luận nghiên cứu của Luận văn là dựa trên quan điểm duy
vật biện chứng của chủ nghĩa Mác - Lê Nin, Tư tưởng Hồ Chí Minh; các quan
điểm, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; và các quan
điểm của cộng đồng quốc tế về quyền con người.

5.2. Phương pháp nghiên cứu

7


Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa
Mác - Lê Nin. Đồng thời cũng vận dụng kết hợp một số phương pháp cơ bản
như: phân tích, thống kê, tổng hợp, so sánh, logic, quy nạp, diễn dịch, xã hội
học, định tính, định lượng, nghiên cứu tiếp cận liên ngành, đa ngành.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn là công trình nghiên cứu tương đối toàn diện, có hệ thống về
lý luận quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, các văn bản QPPL
và bảo đảm quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL
Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng, qua đó rút ra tồn tại, hạn chế và
nguyên nhân; đồng thời đề ra những giải pháp để tiếp tục nâng cao hiệu quả
bảo đảm thực hiện quyền này trong thời gian tới.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo, là nguồn cung cấp thông
tin cho các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong quá trình thực thi quyền này
cũng như xây dựng và hoàn thiện pháp luật về quyền tham gia xây dựng
CSPL, văn bản quy phạm QPPL ở nước ta hiện nay.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn kết cấu
theo ba chương như sau:
Chương 1: Lý luận về quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật,
và các văn bản quy phạm pháp luật.
Chương 2: Thực trạng bảo đảm quyền tham gia xây dựng chính sách
pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam.
Chương 3: Tăng cường bảo đảm quyền tham gia xây dựng chính sách

pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam.

8


Chương 1
LÝ LUẬN VỀ QUYỀN THAM GIA CỦA CÁ NHÂN TRONG
XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT, CÁC VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Khái niệm về quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng
chính sách pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật
Để đi đến định nghĩa về quyền tham gia xây dựng CSPL, văn bản
QPPL, trước hết Luận văn làm rõ nội hàm một số vấn đề: “sự tham gia xây
dựng CSPL, văn bản QPPL”, “CSPL”; “QPPL”; và “Văn bản QPPL”:
1.1.1. Sự tham gia xây dựng CSPL, văn bản QPPL
Ban đầu, người ta xem sự tham gia chỉ đơn thuần là việc đóng góp sức
lao động vào việc thực hiện các hoạt động của hoạt động cụ thể. Theo đó, hình
thức tham gia này chỉ đơn giản giới hạn trong việc thực thi các quyết định, kế
hoạch, mục tiêu, và hoạt động đã được chuẩn bị, xây dựng trước. Tuy nhiên,
vấn đề tham gia trong khoa học xã hội lại đề cập đến các cơ chế khác nhau giúp
cho công chúng có thể bày tỏ ý kiến, và lý tưởng về các vấn đề chính trị, văn
hóa, xã hội, quản lý hoặc quyết định xã hội…. Khái niệm về sự tham gia ở đây
có nghĩa là góp phần vào thực hiện một hoạt động hay giữ một vị trí, vai trò
nào đó trong một quy trình hoạt động nhằm đạt được hiệu quả chung. Do đó,
cần phải nhìn nhận khái niệm tham gia ở một góc độ rộng hơn với tính chất là
một quá trình bàn bạc cởi mở, bình đẳng giữa các chủ thể có liên quan. Trong
đó kiến thức, ý kiến của tất cả mọi người được khám phá và tôn trọng. Kết luận
cuối cùng của việc thảo luận phải được thông qua căn cứ trên kết quả của sự
thỏa thuận, đồng ý. Nếu không được tham gia đưa ra ý kiến hoặc chỉ đơn thuần
đóng vai trò là đối tác để được tham khảo ý kiến thì sự tham gia chỉ mang tính

hình thức.

9


Các cấp độ tham gia: Sự tham gia ở đây bao gồm các nội dung khác
nhau và còn phụ thuộc vào từng hoạt động. Chúng ta có thể xem xét dưới góc
độ thang bậc của sự tham gia mà ở đó có sự sắp xếp từ mức độ tham vấn hạn
chế cho đến tham gia một cách tích cực như: Nghe thông tin, thông tin được
đưa ra bởi một người hoặc một nhóm người cụ thể nhưng không đủ để đại
diện cho toàn bộ cộng đồng, tuy nhiên các hoạt động vẫn được tiến hành mà
đa số những chủ thể có quyền liên quan đều không được biết đến nội dung
của quá trình thảo luận và ra quyết định. Tư vấn, tức là việc cán bộ, công
chức thực hiện tư vấn cho người dân hiểu về quy trình soạn thảo văn bản
QPPL, tuy nhiên chưa cho phép người dân tham gia vào quy trình đó. Tham
vấn, người dân được hiểu là hành động có chủ đích của chính quyền nhằm
thông báo, hỏi và lắng nghe, thảo luận với những người dân chịu ảnh hưởng
bởi một quyết định, một giải pháp nào đó hoặc những người có liên quan có
quan tâm đến chính sách, giải pháp sắp được ban hành hoặc đã được ban
hành. Qua đó người dân được tổ chức các cơ hội để họ bày tỏ các quan điểm
về ý kiến của mình theo những kênh thu nhận đã công bố, và có cơ chế để
những quan điểm, ý kiến này được người ra quyết định xem xét và cân nhắc
trước khi quyết định đó được thông qua. Hoạt động tham vấn có thể thực hiện
theo các hình thức: chủ động (đại diện chính quyền tổ chức nghe ý kiến của
người dân); hình thức bị động (công bố để người dân gởi thư góp ý tới chính
quyền theo địa chỉ công bố). Tuy nhiên, hoạt động này chỉ có chức năng góp
phần nâng cao khả năng tham gia của người dân tương đương với cấp độ thứ
ba về sự tham gia đã nêu ở trên là cùng tham gia thảo luận và quyết định.
Ở cấp độ tham gia thảo luận và quyết định, mức độ dân chủ cộng đồng
được đẩy lên ở một mức cao hơn. Người dân trực tiếp cùng chính quyền làm

công việc thảo luận và quyết định. Mức độ này thường hay được thực hiện ở
các cộng đồng dân cư nhỏ (quy mô thôn, xóm, bản, xã, phường…) về các vấn

10


đề như đóng góp tài chính, quy chế, công tác nội bộ, hay việc thiết lập ra các
hương ước, xây dựng các chính sách của chính quyền địa phương cấp xã,
phường. Hai bên chủ thể là cơ quan nhà nước và người dân cùng phối hợp để
đưa đến một quyết định chung.
Cùng thực thi, tức là sau khi xây dựng chủ trương, đường lối thì cả
người dân và phía cơ quan nhà nước cùng tiến hành các công việc liên quan.
Đây là việc các thành viên cùng hợp sức với nhau, hỗ trợ và phối hợp với
nhau để hoàn thành mục tiêu chung.
Kiểm tra và giám sát, đây là mức độ cao nhất của sự tham gia khi mà
những người tham gia không chỉ dừng lại ở việc ra những quyết định cần thiết
trong hành động, mà họ còn có quyền trực tiếp hoặc gián tiếp giám sát tiến độ
thực thi. Chẳng hạn như việc những người tham gia có quyền theo dõi và
phản ánh những sai phạm trong quá trình thực thi với những người có trách
nhiệm, được giải đáp kịp thời về những sai phạm đó.
1.1.2. Chính sách” hay “Chính sách pháp luật
Là thuật ngữ được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống xã hội, đặc biệt
là được sử dụng rất nhiều trong các vấn đề liên quan đến chính trị và pháp
quyền.“Chính sách” được hiểu là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt
một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực
tế mà đề ra chính sách…” [45, tr.157]. Chính sách cần được hiểu ở những góc
nhìn nhất định: xem xét nó một cách độc lập hay trong mối quan hệ với các
phạm trù khác, chẳng hạn như chính trị hay pháp quyền. Nếu nhìn nhận chính
sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập, thì chính sách được hiều
là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần

đạt được. Còn chiến lược hay kế hoạch, thậm chí pháp luật chẳng qua chỉ là
hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách mà thôi. Vì

11


vậy, so với khái niệm “pháp luật”, chính sách được hiểu rộng hơn nhiều. Nếu
xét nội hàm của khái niệm này trong mối quan hệ với chính trị và pháp quyền
thì: (i) chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung. Dựa vào
đường lối chính trị chung, cương lĩnh chính trị của đảng cầm quyền mà người
ta định ra chính sách; (ii) chính sách là cơ sở nền tảng để chế định nên pháp
luật. Hay nói cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách.
Có thể có chính sách chưa được luật pháp hóa (thể chế hóa), hoặc cũng có thể
không bao giờ được luật pháp hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp
hóa khi không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn.
Nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách.
Theo nghĩa đó, chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn
pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được
thừa nhận, được “nhào nặn” bởi “bàn tay công quyền”, tức là được ban hành
bởi nhà nước theo một trình tự luật định.
Như vậy, chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng
cầm quyền và với bộ máy quyền lực công - nhà nước. Chúng ta vẫn thường
nói đến một nguyên tắc của tổ chức thực thi quyền lực chính trị là “Đảng đề
ra đường lối, chính sách, Nhà nước thể hóa đường lối, chính sách của Đảng
thành pháp luật”. Tuy nhiên, cũng không nên tuyệt đối hóa vai trò hoạch định
chính sách của đảng cầm quyền. Có ý kiến cho rằng, việc xây dựng chính
sách là nhiệm vụ của Đảng, Đảng là người duy nhất có quyền đưa ra chính
sách. Đúng. Đảng đề ra đường lối chính sách để Nhà nước thể chế hóa thành
pháp luật nhưng việc xây dựng và ban hành pháp luật của Nhà nước cũng
chính là Nhà nước xây dựng và ban hành chính sách. Đường lối, chính sách

của Đảng có thể được sao chép, được cụ thể hóa trong pháp luật nhưng nó
cũng có thể được điều chỉnh, được hoàn thiện trong quá trình thể chế hóa để
phù hợp với tư tưởng mới hay đáp ứng yêu cầu mới của thực tiễn xã hội. Nhà

12


nước xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng
thành pháp luật nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách.
Và vì vậy, chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những
điểm giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ nhà nước pháp
quyền. Chúng ta cũng có thể chỉ ra những đặc trưng và cũng là sự khác biệt
giữa chính sách và pháp luật ở những điểm sau: (i) nếu chính sách là những tư
tưởng, định hướng, những mong muốn chính trị được thể hiện trong các nghị
quyết, các văn kiện của Đảng thì pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc xử
sự mang tính pháp lý, được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ
tục nghiêm ngặt (hình thức, thẩm quyền, quy trình soạn thảo và ban hành); (ii)
nếu chính sách (khi chưa được luật pháp hóa) chỉ là những cái đích mà người
ta cần hướng tới, chưa phải là những quy tắc xử sự có tính rằng buộc chung
hay tính bắt buộc phải thực hiện, thì pháp luật lại là những chuẩn mực có giá
trị pháp lý bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng
chế của Nhà nước; (iii) Tuy nhiên, khi đã được thể chế hóa thì, vì chính sách
là nội dung, pháp luật là hình thức nên chính sách có vai trò chi phối, quyết
định đối với pháp luật. Khi tư tưởng chính sách thay đổi thì pháp luật phải
thay đổi theo. Ngược lại, pháp luật lại là công cụ thực tiễn hóa chính sách.
Chính sách muốn đi vào cuộc sống một cách thực sự hiệu quả thì phải đựợc
luật pháp hoá, nếu không được thể chế hóa thành pháp luật thì rất có thể chính
sách sẽ chỉ là một thứ “bánh vẽ” khó có thể đi vào và phát huy hiệu quả trong
cuộc sống. Trong hoạt động lập pháp, cần phải nhận thức và cư xử cho đúng
với mối quan hệ phụ thuộc và ràng buộc lẫn nhau giữa hai khái niệm, hai

phạm trù: chính sách và pháp luật, trong đó có thể hiểu pháp luật là một phạm
trù “hai trong một” - pháp luật là sự thể hiện của chính sách và cũng chính là
chính sách [11].

13


Ở một góc nhìn khác, đã có sự hợp nhất hai vấn đề chính sách và pháp
luật, thành “chính sách pháp luật”, và cho rằng: đây là hoạt động có căn cứ
khoa học, nhất quán và hệ thống của các cơ quan nhà nước và của các thiết
chế xã hội nhằm xây dựng cơ chế điều chỉnh pháp luật có hiệu quả, sử dụng
văn minh các phương tiện pháp luật để đặt được mục đích bảo đảm đầy đủ
nhất các quyền và tự do của con người và của công dân, hình thành và phát
triển nhà nước pháp quyền, văn hóa pháp luật và đời sống pháp luật của xã
hội và của cá nhân. Đồng thời, để phân biệt với các loại hình chính sách khác,
tác giả cũng đưa ra 06 dấu hiệu đặc trưng để nhận diện “chính sách pháp
luật” bao gồm: (i) Đó là hoạt động trong lĩnh vực của đời sống xã hội; (ii) Đó
là hoạt động hướng đến việc nâng cao chất lượng của đời sống pháp luật của
xã hội, hoàn thiện pháp luật, sự thay đổi tiến bộ của hệ thống pháp luật, sự
phát triển của pháp luật tương ứng của xã hội, việc nâng cao văn hóa pháp
luật của công dân và những người có chức vụ, quyền hạn.v.v...; (iii) Đó là
hoạt động thể hiện thái độ của các chủ thể của chính sách pháp luật đối với
những vấn đề quan trọng nhất của phát triển đời sống pháp luật của xã hội, sự
thay đổi và đổi mới các phần có ý nghĩa nhất của nó; (iv) Đó là hoạt động
thực hiện dưới sự trợ giúp của các phương tiện pháp lý (công cụ và kỹ thuật)
và của hệ thống phương tiện (công cụ) riêng của chính sách pháp luật (các
quan niệm, quan điểm, chiến lược, chương trình, kỹ thuật pháp lý, kế hoạch
hóa, dự báo, theo dõi pháp luật, thẩm định pháp luật, hệ thống hóa các văn
bản QPPL, v.v...) - những phương tiện được sử dụng để tổ chức đời sống xã
hội; (v) Đó là hoạt động gắn liên với quá trình hoạch định và thực hiện các tư

tưởng pháp luật mang tính chiến lược và sách lược - các tư tưởng thể hiện là
cơ sở và tiền đề của CSPL và hướng tới việc tổ chức đời sống pháp luật của
xã hội; (vi) Đó là hoạt động phần lớn do các chủ thể trong đời sống chính trị
và pháp luật của xã hội thực hiện: những người có ý thức chính trị và ý thức

14


pháp luật chuyên nghiệp; những người có ý thức chính trị và ý thức pháp luật
lý luận; những người có những hiểu biết, kỹ năng và kinh nghiệm (có trình độ
văn hóa, chính trị và văn hóa pháp luật nhất định); những người có quy chế
chính trị và pháp luật đặc thù [50, tr. 11]. Và phương tiện quan trọng nhất của
“chính sách pháp luật” chính là các văn bản QPPL [51, tr. 3].
Pháp lý hóa thuật ngữ “Chính sách” nêu trên, Luật ban hành văn bản
QPPL (năm 2015) đã sử dụng cụm từ này đến hơn 100 lần. Điều 2 Nghị định
số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số
điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL (2015) giải thích rõ
hơn về nội hàm “chính sách” là “định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải
quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định”. Như vậy,
chúng ta có thể trả lời được câu hỏi là “chính sách được khởi nguồn từ đâu?”.
Và suy cho cùng thì chính sách được khởi nguồn từ cuộc sống, từ thực tiễn
cuộc sống, hay chính xác hơn, chính sách khởi đầu từ “vấn đề của cuộc sống”,
vấn đề của thực tiễn. Nếu thực tiễn quản lý không phát sinh vấn đề, nhà nước
cũng không cần có phản ứng chính sách. Nói một cách học thuật thì chính
sách của nhà nước chính là sự bổ khuyết cho những thiếu hụt trong cơ chế tự
điều chỉnh của xã hội. Chính vì xã hội không có khả năng tự điều chỉnh hoặc
nếu để xã hội tự điều chỉnh thì kết quả có thể là tình trạng bất công, tình trạng
quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức, cá nhân bị xâm phạm nên
nhà nước phải vào cuộc để khắc phục. Bởi vậy, trong bối cảnh phát triển kinh
tế thị trường, không phải ngẫu nhiên mà khi xác định các vấn đề chính sách

cần giải quyết (những vấn đề mà nhà nước phải giải quyết), người ta thường
nhấn mạnh tới những trục trặc của cơ chế thị trường (khi vận hành phi hiệu
quả vì các hành vi lạm dụng quyền lực thị trường, cạnh tranh không lành
mạnh; thông tin bất cân xứng; phân phối thu nhập quá mức; ô nhiễm môi
trường; không cung cấp đủ các loại hàng hóa, dịch vụ công cần thiết như: trật

15


tự trị an, an ninh, an toàn cá nhân, trật tự pháp luật, cơ sở hạ tầng.v.v…).
Chính sách nhiều khi được sinh ra cũng nhằm mục đích khắc phục những
“trục trặc” trong bản thân sự vận hành của bộ máy nhà nước, nhằm kiểm soát
quyền lực, phòng, chống các biểu hiện tha hóa quyền lực, bảo đảm nhà nước
thực sự của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân như chủ trương của Đảng
và Hiến pháp đã ghi nhận một cách nhất quán.
Mọi chính sách được đưa ra, về nguyên tắc, phải hướng tới việc làm
cho xã hội tốt hơn lên. Đối với Việt Nam, đó là việc đến gần hơn với mục tiêu
“dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Trực diện hơn, trong
giai đoạn tới đây là thực hiện những mục tiêu hoặc định hướng mang tính
chiến lược do Đảng hoạch định, chẳng hạn, đó là “phát huy sức mạnh toàn
dân tộc và dân chủ XHCN, đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới;
bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, phát triển kinh tế nhanh, bền vững, xây dựng
nền tảng để sớm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng
hiện đại. Nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Bảo vệ vững
chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc, bảo vệ
Đảng, Nhà nước, nhân dân và chế độ XHCN. Giữ gìn hòa bình, ổn định để
phát triển đất nước. Nâng cao vị thế và uy tín của Việt Nam trong khu vực và
trên thế giới” [1].
Như vậy, có thể khẳng định rằng: nhìn từ góc độ nào trên đây thì khái
niệm “chính sách” hay “chính sách pháp luật” đều có những điểm chung

thống nhất về khởi nguồn - khách thể; chủ thể kiến tạo; mục đích điều chỉnh;
công cụ chuyển hóa; phương tiện thực hiện;.v.v...
1.1.3. Quy phạm pháp luật
Việc nghiên cứu lý thuyết về QPPL và văn bản QPPL cho đến nay vẫn
còn nhiều điều khiến các nhà khoa học trăn trở. Trong khoa học pháp lý Việt

16


Nam cũng như ở nhiều nước khác trên thế giới chưa có được sự thống nhất về
mặt lý luận. Tiếp cận dưới giác độ nghiên cứu lý thuyết và pháp luật thực
định của Việt Nam về vấn đề này, trước hết, khi nói đến “quy phạm” là “Điều
quy định chặt chẽ phải tuân theo” [44, tr.784]. Tiếp tục đi sâu làm rõ nội hàm
của khái niệm, nhiều học giả cho rằng “quy phạm” là quy tắc xử sự được sử
dụng nhiều lần trong đời sống xã hội. Tồn tại quy phạm kỹ thuật để điều
chỉnh mối quan hệ giữa con người với tự nhiên và quy phạm xã hội để điều
chỉnh mối quan hệ giữa con người với con người. QPPL là quy tắc xử sự
chung do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan
hệ xã hội vì sự tồn tại và phát triển của xã hội; là một loại quy phạm xã hội, vì
vậy, nó vừa mang đầy đủ những đặc điểm chung của quy phạm xã hội vừa có
những đặc điểm của riêng mình. Cụ thể là: (i) QPPL luôn là khuôn mẫu cho
hành vi con người, nó chỉ dẫn cho mọi người cách xử sự trong những tình
huống nhất định. Điều này cũng có nghĩa là QPPL đã chỉ ra cách xử sự, xác
định các phạm vi xử sự của con người trong những hoàn cảnh, điều kiện nhất
định, cũng như những kết quả hay hậu quả bất lợi gì mà họ được nhận hoặc
phải gánh chịu nếu như họ thực hiện đúng hoặc vi phạm chúng; (ii) QPPL là
chuẩn mực để xác định giới hạn và đánh giá hành vi của con người, theo đó
không chỉ là khuôn mẫu cho hành vi, QPPL còn là chuẩn mực để xác định giới
hạn và đánh giá hành vi của các chủ thể tham gia quan hệ mà nó điều chỉnh từ
phía nhà nước và từ phía các chủ thể khác về tính hợp pháp hay không hợp

pháp trong xử sự của các bên. Nghĩa là, thông qua QPPL mới biết được hoạt
động nào của các chủ thể có hoặc không có ý nghĩa pháp lý, hoạt động nào
hợp pháp hoặc trái pháp luật...; (iii) QPPL do các cơ quan nhà nước ban hành
và bảo đảm thực hiện, theo đó, QPPL do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
đặt ra, thừa nhận hoặc phê chuẩn, do vậy bản chất của chúng trùng với bản chất
của pháp luật. QPPL thể hiện ý chí nhà nước, chúng chứa đựng trong mình

17


những tư tưởng, quan điểm chính trị - pháp lý của nhà nước, của lực lượng cầm
quyền trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội. Nhà nước áp đặt ý chí của mình
trong QPPL bằng cách xác định những tổ chức, cá nhân nào trong những hoàn
cảnh, điều kiện nào thì phải chịu sự tác động của QPPL, những quyền và nghĩa
vụ pháp lý mà họ có và cả những biện pháp mà nhà nước sẽ bảo đảm cho chúng
được thực hiện. Thuộc tính do các cơ quan nhà nước ban hành và bảo đảm thực
hiện là thuộc tính thể hiện sự khác biệt cơ bản giữa QPPL với các loại quy phạm
xã hội khác; (iv) QPPL là quy tắc xử sự chung, cho nên việc ban hành ra nó
không phải cho một tổ chức hay cá nhân cụ thể mà cho các tổ chức và cá nhân
tham gia quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh. Để có được một QPPL, các cơ
quan nhà nước phải nghiên cứu rất nhiều các quy tắc xử sự cụ thể, tìm ra
những điểm chung giữa chúng rồi từ đó mô hình hoá thành quy tắc xử sự
chung. Quy tắc xử sự chung là sự khái quát từ các quy tắc xử sự cụ thể nên nó
sẽ phù hợp với hầu hết các trường hợp cụ thể. Mọi tổ chức, cá nhân ở vào tình
huống mà QPPL đã dự liệu đều xử sự cơ bản như nhau. Tính chất chung của
QPPL còn được thể hiện ở chỗ nó được đặt ra không phải chỉ để điều chỉnh
một quan hệ xã hội cụ thể mà để điều chỉnh một quan hệ xã hội chung, nghĩa
là, từng quan hệ xã hội cụ thể bên cạnh những điểm chung thì cũng có rất
nhiều những điểm riêng biệt, nhưng QPPL đã thống nhất tất cả chúng lại và
thiết lập ra quy tắc xử sự có tính chất chung cho tất cả những chủ thể tham gia

quan hệ xã hội chung đó. Chẳng hạn, giữa những người mua và những người
bán khác nhau có thể thiết lập nên rất nhiều những quan hệ mua bán cụ thể
với những đặc điểm riêng của từng mối quan hệ, song tất cả những quan hệ
giữa người mua và người bán đều phải tuân theo các quy tắc có tính chất
chung đã được quy định trong pháp luật dân sự. Như vậy, QPPL là dạng quy
tắc mẫu được thiết lập cho những người khác nhau, cho những người thật ra
thì không giống nhau và cũng không ngang nhau. Tuy nhiên, tính chất chung

18


của các QPPL khác nhau thì khác nhau. Chẳng hạn, QPPL hiến pháp thì có
liên quan đến mọi tổ chức và cá nhân trong đất nước, nhưng QPPL lao động
thì chỉ liên quan đến những người quản lý, sử dụng lao động và những người
lao động...QPPL có thể tác động nhiều lần và trong thời gian tương đối dài
cho đến khi nó mất hiệu lực. Nó được sử dụng trong tất cả mọi trường hợp
khi xuất hiện những tình huống (hoàn cảnh, điều kiện) đã được dự liệu; (v)
QPPL là công cụ điều chỉnh quan hệ xã hội, mà nội dung của nó thường thể
hiện hai mặt là cho phép và bắt buộc, nghĩa là, QPPL là quy tắc xử sự trong
đó chỉ ra các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia quan hệ xã hội
mà nó điều chỉnh. Là công cụ điều chỉnh quan hệ xã hội trong QPPL thường
chứa đựng những chỉ dẫn về khả năng và các phạm vi có thể xử sự, cũng như
những nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh. Các
quyền và nghĩa vụ được QPPL dự liệu cho các chủ thể tham gia quan hệ mà
nó điều chỉnh luôn có sự liên hệ mật thiết với nhau. Hình thức, tính chất của
sự liên hệ đó do nhà nước xác định phụ thuộc vào tính chất của chính quan hệ
xã hội đó. Vì vậy, trong cơ chế điều chỉnh pháp luật QPPL có vai trò thực
hiện chức năng thông báo của nhà nước đến các chủ thể tham gia quan hệ xã
hội về nội dung ý chí, mong muốn của nhà nước để họ biết được cái gì có thể
làm, cái gì không được làm, cái gì phải làm, cái gì phải tránh không làm trong

những hoàn cảnh, điều kiện nhất định nào đó... (vi) QPPL có tính hệ thống,
theo đó, mỗi QPPL không tồn tại và tác động một cách biệt lập, riêng rẽ, mà
giữa chúng luôn có sự liên hệ mật thiết và thống nhất với nhau tạo nên những
chỉnh thể (hệ thống) lớn nhỏ khác nhau cùng điều chỉnh các quan hệ xã hội.
QPPL của các nhà nước đương đại chủ yếu là QPPL thành văn, chúng được
chứa đựng trong các văn bản QPPL. Số lượng của chúng ngày một nhiều hơn
và phạm vi các đối tượng mà chúng tác động ngày càng rộng hơn, trật tự ban
hành, áp dụng và bảo vệ chúng ngày càng dân chủ với sự tham gia của đông

19


đảo các thành viên trong xã hội. Nội dung của QPPL ngày càng trở nên chính
xác, chặt chẽ, rõ ràng, thống nhất và có tính khả thi cao.
Điều 3 Luật ban hành văn bản QPPL (năm 2015) quy định: “QPPL là
quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại
nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn
vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định
trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Định nghĩa
này đã thể hiện khá đầy đủ những đặc trưng vốn có của QPPL để phân biệt
với các loại quy phạm khác. Chẳng hạn như: quy phạm xã hội; quy phạm đạo
đức; quy phạm tôn giáo.v.v...
1.1.4. Văn bản QPPL
Được hiểu là những quy định, trong đó hầu hết là những quy tắc xử sự
chung (còn gọi là QPPL) do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện. Nếu xét
dưới góc độ các cách thức thể hiện của pháp luật thì có pháp luật không thành
văn và pháp luật thành văn. Pháp luật không thành văn là những quy định pháp
luật được truyền khẩu trong xã hội từ người này qua người khác mà không
được thể hiện thành văn bản, còn pháp luật thành văn là những quy định pháp
luật được ghi chép lại thành các văn bản trên các loại vật liệu khác nhau.

Mỗi nhà nước trong quá trình tồn tại và phát triển phải ban hành rất
nhiều các loại văn bản khác nhau, đó có thể là văn bản QPPL, văn bản quy
định CSPL, văn bản đơn hành, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản giao dịch
hành chính… Trong khoa học pháp lý để phân biệt những văn bản có chứa
QPPL (quy tắc xử sự chung) với những văn bản không chứa QPPL nên có sự
phân chia các văn bản do nhà nước ban hành thành văn bản QPPL và văn bản
không chứa QPPL. Văn bản QPPL là văn bản do nhà nước ban hành, trong đó
chứa QPPL (quy tắc xử sự chung). Văn bản QPPL là hình thức pháp luật do

20


nhà nước soạn thảo và ban hành. Cũng có một số văn bản QPPL được hình
thành bằng con đường nhà nước phê chuẩn văn bản quy phạm của các tổ chức
xã hội khác thành văn bản QPPL. Vì có chứa QPPL nên văn bản QPPL có
đầy đủ các đặc điểm cơ bản của QPPL, nghĩa là, văn bản QPPL:
Gắn liền với nhà nước, do nhà nước ban hành (thông qua các cơ quan
hoặc các viên chức nhà nước có thẩm quyền) và bảo đảm thực hiện. Đây cũng
chính là một trong những thuộc tính quan trọng của pháp luật nói chung (pháp
luật do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện). Pháp luật quy định cho một
số cơ quan, viên chức nhà nước được quyền ban hành các văn bản QPPL nhất
định và những cơ quan, công chức đó cũng chỉ được ban hành các văn bản
QPPL về những vấn đề phù hợp với thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn) của mình do luật định. Trong một số trường hợp văn bản QPPL được
ban hành có sự phối hợp giữa cơ quan nhà nước với cơ quan của tổ chức
chính trị - xã hội. Tuy vậy, xét đến cùng thì văn bản QPPL luôn gắn liền với
nhà nước, bởi chỉ riêng cơ quan của tổ chức chính trị - xã hội thì không được
quyền ban hành văn bản QPPL. Văn bản QPPL được nhà nước bảo đảm thực
hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau, trong đó có các biện pháp cưỡng chế
nhà nước rất nghiêm khắc. Có chứa QPPL (quy tắc xử sự chung), là những

quy tắc xử sự được ban hành không phải cho một trường hợp cụ thể và đối
với những tổ chức hay cá nhân cụ thể mà cho tất cả các trường hợp và đối với
tất cả những tổ chức hay cá nhân đã được dự liệu phải thực hiện. Nói cách
khác, khi gặp phải những tình huống mà pháp luật đã dự liệu thì các tổ chức,
cá nhân có liên quan bắt buộc phải xử sự theo quy định của văn bản QPPL.
Cũng vì vậy, văn bản QPPL được thực hiện nhiều lần trong đời sống khi xảy
ra tình huống mà pháp luật đã dự liệu. Đây là đặc điểm thể hiện sự khác biệt
giữa văn bản QPPL với các văn bản khác của nhà nước như văn bản áp dụng

21