Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Nam Định

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ NHƯ

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN
TỈNH NAM ĐỊNH

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60.38.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN: GS.TS. THÁI VĨNH THẮNG

HÀ NỘI, 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ
ràng, công khai, hợp pháp, không sao chép từ bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Như


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ...................................................................................................................... 1
Chương 1:CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN ......................................................... 6
1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp huyện trong bộ máy nhà nước ............. 6
1.2. Đặc điểm, nguyên tắc hoạt động và các nhân tố tác động đến tổ chức và hoạt
động của Hội đồng nhân dân cấp huyện ..................................................................... 17
1.3. Quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp
huyện ........................................................................................................................... 23
1.4. Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân với cơ quan Nhà nước cùng cấp khác ..... 28
Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN CẤP HUYỆN TỈNH NAM ĐỊNH ............................................................... 31
2.1. Điều kiện, đặc điểm kinh tế - xã hội của tỉnh Nam Định..................................... 31
2.2. Những kết quả trong tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện
tỉnh Nam Định ............................................................................................................. 33
2.3. Những hạn chế, vướng mắc và nguyên nhân trong tổ chức và hoạt động của
Hội đồng nhân dân cấp huyện tỉnh Nam Định ............................................................ 45
Chương 3:QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC, NÂNG CAO
HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN CẤP HUYỆN TỈNH
NAM ĐỊNH ................................................................................................................ 55
3.1. Nhu cầu đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động ...................................... 55
3.2. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện
tỉnh Nam Định ............................................................................................................. 59
3.3. Giải pháp đổi mới nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp
huyện ........................................................................................................................... 64
KẾT LUẬN ................................................................................................................ 75
TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................... 74
PHỤ LỤC ......................................................................................................................


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Để thực hiện quản lý nhà nước có hiệu quả, nước ta được chia thành
các đơn vị hành chính đồng thời tổ chức chính quyền địa phương theo đơn vị
hành chính tỉnh, huyện, xã. Trong thiết chế chính quyền địa phương có Hội
đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND), là bộ phận hợp thành
bộ máy nhà nước của quốc gia thống nhất, là cơ quan quản lý địa phương, thể
hiện quyền lực của nhân dân địa phương. Trong đó, HĐND là cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm
chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước
nhân dân và cơ quan nhà nươc cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định chủ
trương, biện pháp quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc
phòng, an ninh, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Hội
đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật của các cơ quan,
tổ chức, cá nhân.
Từ khi thành lập nước đến nay, thiết chế HĐND ngày càng được phát
triển và hoàn thiện. Trong đó, HĐND cấp huyện có vai trò quan trọng trong
việc triển khai thực hiện pháp luật, giải quyết các vấn đề của địa phương. Do
đó, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước không chỉ đặt ra
đối với các cơ quan nhà nước ở Trung ương mà phải quan tâm thích đáng đến
chính quyền địa phương, trong đó có HĐND cấp huyện. Hiến pháp năm 2013
có những quy định mới về chính quyền địa phương. Vì vậy, để cụ thể hóa quy
định mới của Hiến pháp Quốc hội đã ban hành Luật bầu cử đại biểu quốc hội
(ĐBQH) và HĐND năm 2015, Luật tổ chức chính quyền địa phương để thay
thế các luật trước đây.
Tỉnh Nam Định có 10 đơn vị hành chính cấp huyện. Từ năm 2009 thực
hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội về việc thực hiện thí điểm

1

không tổ chức HĐND quận, huyện, phường ở 10 tỉnh, thành phố. Tỉnh Nam
Định thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở 9 huyện và 20 phường thuộc
thành phố Nam Định.
Năm 2016 là năm đầu tiên thực hiện Luật tổ chức chính quyền địa
phương năm 2015.Trong điều kiện đó, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn tổ
chức và hoạt động của HĐND cấp huyện để đánh giá kết quả đạt được, những
hạn chế và tìm ra những nguyên nhân hạn chế, vướng mắc nhằm đưa ra
những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật, đổi mới tổ chức, nâng cao chất
lượng hoạt động của HĐND nhiệm kỳ 2016-2021 là vấn đề cần thiết. Mặt
khác, bản thân tôi là công chức công tác tại cơ quan Ủy ban Mặt trận tổ quốc
(MTTQ) thành phố Nam Định, là đại biểu HĐND thành phố Nam Định nên
việc tìm hiểu, nghiên cứu vấn đề này là dịp để củng cố, bổ sung kiến thức,
hiểu biết nhằm nâng cao chất lượng công tác.
Xuất phát từ lý do nêu trên, tôi chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của
Hội đồng nhân dân cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Nam Định”.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Với vị trí, vai trò quan trọng của chính quyền địa phương nói chung và
HĐND nói riêng đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết về tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương và tổ chức và hoạt động của HĐND,
cụ thể:
Nhóm đề tài nghiên cứu chung về chính quyền địa phương có: Đề tài
cấp bộ “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng mô hình cơ cấu
tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Trung
ương 5 khóa X” do PGS,TS Lê Thị Vân Hạnh làm chủ nhiệm; Luận án tiến sỹ
của Trương Đắc Linh “Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành
Hiến pháp và pháp luật ở địa phương”; Luận án tiến sỹ của Trần Thị Diệu
Oanh về “Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương”;
Luận văn thạc sỹ “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện chính quyền địa phương ở
2

nước ta hiện nay” của Phạm Quang Hưng; Luận văn thạc sỹ “Chính quyền
địa phương qua các bản Hiến pháp Việt Nam” của Nghiêm Thu Hồng.
- Nhóm đề tài, công trình nghiên cứu riêng về tổ chức và hoạt động của
HĐND có: Đề tài nghiên cứu cấp bộ do PGS,TS Thái Vĩnh Thắng làm chủ
nhiệm, bảo vệ năm 2012 “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức
và hoạt động của HĐND địa phương”; Luận án tiến sỹ của Đinh Ngọc Thắng
về “Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND trong điều kiện xây dựng và
hoàn thiện nền dân chủ ở Việt Nam hiện nay”; Luận văn thạc sỹ“Vai trò của
HĐND thành phố Đà Nẵng trong điều kiện không tổ chức HĐND quận,
huyện, phường từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng” của Đinh Văn Hùng; Luận
văn thạc sỹ“Tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã, qua thực tiễn ở tỉnh
Thừa Thiên – Huế” của Nguyễn Thị Nữ; Luận văn thạc sỹ“Nâng cao hiệu lực
giám sát của HĐND tỉnh” của Vũ Mạnh Thông; Luận văn thạc sỹ“Hoạt động
giám sát của HĐND cấp tỉnh – từ thực tiễn tỉnh Quảng Bình” của Nguyễn
Minh Tú;Luận văn thạc sỹ“Tổ chức và hoạt động của HĐND tỉnh từ thực tiễn
tỉnh Quảng Bình” của Phạm Thái Quý.
Như vậy, đến nay chưa có công trình nào đi sâu nghiên cứu về tổ chức
và hoạt động của HĐND cấp huyện với đặc điểm là cấp chính quyền trung
gian ở địa phương, của đơn vị hành chính chủ yếu là dân cư nông thôn. Do
đó, tôi chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện
từ thực tiễn tỉnh Nam Định” để tiếp tục đi sâu nghiên cứu về những đặc thù
riêng trên nền tảng đặc điểm chung của thiết chế Hội đồng nhân dân.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Thông qua việc nghiên cứu các vấn đề lý luận và đánh giá thực trạng tổ
chức và hoạt động của HĐND cấp huyện tỉnh Nam Định, Luận văn đề xuất
các quan điểm và giải pháp đổi mới về tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động

3

của HĐND cấp huyện nói chung và hoạt động của HĐND cấp huyện tỉnh
Nam Định nói riêng.
3.2. Các nhiệm vụ
- Nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của thiết chế HĐND,
phân tích vị trí, vai trò, chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp
huyện; các yếu tố tác động đến tổ chức, hoạt động của HĐND cấp huyện.
- Khảo sát, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND cấp
huyện tỉnh Nam Định từ khi thực hiện Luật tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015,chỉ ra các kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân dẫn đến
những hạn chế trong tổ chức và hoạt động.
- Đề xuất quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả
hoạt động của HĐND cấp huyện nói chung và cấp huyệntỉnh Nam Định nói
riêng.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu quy định pháp luật và thực tiễn tổ chức, hoạt
động của HĐND cấp huyện theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm
2015.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn khảo sát đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND
cấp huyện tỉnh Nam Định năm 2016; đề xuất các quan điểm, giải pháp đổi
mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cấp huyện giai đoạn
2017-2021.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu của luận văn dựa trên nền tảng lý luận chủ nghĩa Mác –
Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng, nhà nước ta về nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN), về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung
và về tổ chức, hoạt động của HĐND cấp huyện nói riêng.

4


Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng gồm: phương pháp
thống kê; phương pháp phỏng vấn trực tiếp; phương pháp quan sát, tổng kết
thực tiễn; phương pháp phân tích, tổng hợp, diễn giải; phương pháp so sánh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về mặt lý luận: Luận văn đã tập hợp, hệ thống hóa, bổ sung tri thức, quan
điểm lý luận góp phần thúc đẩy quá trình đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả
hoạt động của HĐND cấp huyện trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp
quyền XHCN, phát huy quyền làm chủ của nhân dân.
- Về mặt thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể dùng làm tài liệu
tham khảo cho những người làm công tác nghiên cứu, giảng dạy, những
người làm công tác về tổ chức chính quyền địa phương, những người tham
mưu cho hoạt động của HĐND và những người là đại biểu HĐND.
7. Cơ cấu của luận văn
Nội dung Luận văn ngoài phần Mở đầu, Kết luận gồm có 3 chương:
- Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức, hoạt động của Hội
đồng nhân dân cấp huyện.
- Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân
cấp huyện tỉnh Nam Định.
- Chương 3: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu
quả hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện tỉnh Nam Định.

5


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN

1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp huyện trong bộ máy nhà nước
1.1.1. Khái lược lịch sử hình thành và phát triển của Hội đồng nhân dân
Sau khi cách mạng tháng 8 thành công, Chủ tịch Chính phủ Việt Nam
dân chủ cộng hòa đã ký Sắc lệnh số 63/SL ngày 23/11/1945 về tổ chức
HĐND và Ủy ban hành chính (UBHC),Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 về
tổ chức chính quyền ở các thành phố, thị xã. Theo quy định tại hai sắc lệnh
này, chính quyền địa phương gồm HĐND và UBHC.Ở cấp xã và cấp tỉnh,
thành phố, thị xã tổ chức chính quyền đầy đủ gồm HĐND và UBHC, ở cấp
kỳ, huyện và khu phố không tổ chức HĐND mà chỉ có UBHC. Sắc lệnh số
63/SL ngày 23/11/1945 quy định cụ thể về tổ chức, quyền hạn, cách làm
việc của HĐND và UBHC các cấp trong đó ghi rõ: “HĐND do nhân dân bầu
ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu và là cơ quan đại diện cho nhân
dân. UBHC do HĐND bầu ra và là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho
nhân dân, vừa đại diện cho Chính phủ” (Việt Nam Dân quốc công báo số 11,
năm 1945).
Ngày 09/11/1946 Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thông
qua Hiến pháp đầu tiên.Theo quy định của Hiến pháp năm 1946, HĐND do
nhân dân bầu ra ở cấp tỉnh, thành phố, thị xã; ở các cấp bộ và huyện chỉ có
UBHC. Đến năm 1958 Quốc hội mới ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa
phương. Lần đầu tiên Luật xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở
địa phương, nhiệm kỳ HĐND cấp tỉnh là 3 năm, các cấp khác 2 năm. Khác
với quy định trước đó, thời kỳ này không có đại biểu dự khuyết, trong nhiệm
kỳ nếu đại biểu HĐND vì lý do mà không đảm nhiệm được chức vụ đại biểu,
cử tri thuộc đơn vị bầu cử đã bầu ra đại biểu đó bầu người khác thay thế.
6


HĐND bầu UBHC cùng cấp.HĐND cấp xã bầu UBHC cấp huyện. Trong giai
đoạn này chưa có Thường trực HĐND nên hội nghị HĐND do UBHC cùng
cấp triệu tập. Mỗi kỳ họp, HĐND bầu ra Chủ tịch đoàn để điều khiển hội

nghị, Chủ tịch đoàn đề cử thư ký kỳ họp HĐND, trong kỳ họp HĐND cũng
có thể lập các Tiểu ban lâm thời để xem xét trước các dự án, nghị quyết. Có
thể thấy, đây là sự manh nha trong việc thành lập Ban HĐND sau này.
Năm 1959 Quốc hội ban hành Hiến pháp, năm 1962 ban hành Luật tổ
chức HĐND và UBHC các cấp. Ở cấp độ Hiến pháp, đây là lần đầu tiên xác
định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.Một điểm mới là tất
cả các đơn vị hành chính đều lập HĐND và UBHC; các thành phố có thể lập
khu phố có HĐND và UBHC.Nhiệm kỳ HĐND tỉnh vẫn là 03 năm, các cấp
khác là 02 năm. Điểm mới trong Hiến pháp 1959 và Luật 1962 là HĐND có
nhiệm vụ, quyền hạn bầu và bãi miễn Chánh án Tòa án nhân dân (TAND)
cùng cấp. Về cơ cấu tổ chức Luật này quy định tùy theo nhu cầu công tác,
HĐND có thể lập các Ban HĐND để giúp HĐND tìm hiểu ý kiến, nguyện
vọng của nhân dân, góp ý kiến HĐND trong xây dựng và thực hiện những
chủ trương công tác ở địa phương. Thành viên của các Ban không chỉ là đại
biểu HĐND mà có thể cử thêm người ngoài HĐND. Quyền hạn của đại biểu
HĐND được bổ sung thêm quyền chất vấn UBHC và các cơ quan chuyên
môn thuộc UBHC.
Sau khi đất nước thống nhất, Quốc hội ban hành Hiến pháp năm 1980,
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983. Hiến pháp và Luật xác định vị trí,
vai trò HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa
phương bầu, chịu trách nhiệm trước nhân dân và chính quyền cấp trên. Nhiệm
vụ, quyền hạn của HĐND các cấp được Hiến pháp và Luật quy định cụ thể
theo các lĩnh vực. Về mặt tổ chức, Luật năm 1983 quy định việc thành lập các
Ban chuyên trách là bắt buộc.Tuy nhiên, Luật chưa quy định cụ thể có mấy
Ban, tên gọi cũng như phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các Ban. Cùng
7


với việc thành lập các Ban, Luật 1983 quy định thành lập Ban thư ký để giúp
Chủ tịch UBND điều hòa, phối hợp các hoạt động của các Ban HĐND; tổ

chức tiếp dân, đôn đốc giải quyết khiếu nại, tố cáo của dân. Với các nhiệm vụ,
quyền hạn đó thấy rằng, Ban Thư ký là tổ chức tiền thân của Thường trực
HĐND. Luật 1983 quy định lập tổ đại biểu gồm các đại biểu được bầu ở một
hoặc nhiều đơn vị bầu cử.
Thực hiện chủ trương đổi mới của Đảng, Quốc hội đã sửa đổi Hiến
pháp 1980, ngày 30/6/1989 Quốc hội ban hành Luật tổ chức HĐND và
UBND mới thay thế Luật 1983. Về vị trí, vai trò của HĐND không thay đổi,
tuy nhiên Luật quy định cụ thể hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND; xác
định rõ hơn hai chức năng của HĐND đó là quyết định các vấn đề quan trọng
và giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật. Nhiệm kỳ của HĐND tất cả
các cấp đều nâng lên 05 năm. Về tổ chức, điểm mới của Luật này là quy định
thành lập Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, gồm Chủ tịch, Phó chủ
tịch HĐND và Thư ký HĐND, là bộ phận hoạt động thường xuyên của
HĐND giải quyết các vấn đề phát sinh giữa hai kỳ họp. Đối với HĐND cấp
xã Luật quy định thành lập Ban Thư ký để giúp Chủ tịch UBND chuẩn bị,
triệu tập kỳ họp, tiếp dân, đôn đốc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của
công dân, giữ mối liên hệ với đại biểu.
Để tạo cơ sở pháp lý cho công cuộc đổi mới, Quốc hội ban hành Hiến
pháp năm 1992, tiếp tục khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở
địa phương. Ngày 21/6/1994 Quốc hội ban hành Luật Tổ chức HĐND và
UBND thay thế Luật 1989. Về tổ chức, Thường trực HĐND chỉ có Chủ tịch
và Phó Chủ tịch mà không còn chức danh Thư ký HĐND; Luật cũng bổ sung
HĐND cấp xã có Chủ tịch, Phó chủ tịch. Trong Luật này quy định cụ thể số
lượng và tên của các Ban HĐND; theo đó HĐND cấp huyện thành lập hai
Ban: Ban kinh tế- xã hội và Ban pháp chế. Về nhiệm vụ, quyền hạn của
HĐND ngoài việc hướng dẫn, giám sát hoạt động của HĐND cấp dưới, giám
8


sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, Luật này bổ sung

thêm việc giám sát hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) cùng
cấp. Bỏ quy định HĐND bầu thành viên của TAND mà chỉ bầu Hội thẩm
TAND. Bổ sung đại biểu HĐND có quyền chất vấn đối với người đứng đầu
các cơ quan như Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, Viện trưởng VKSND,
Chánh án TAND.
Để tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương, ngày 26/01/2003, Quốc hội thông qua Luật tổ chức HĐND và
UBND thay thế Luật 1994. Theo luật này vị trí, tính chất, nguyên tắc tổ chức,
hoạt động của HĐND cơ bản không thay đổi nhưng đã làm rõ hơn hai chức
năng quyết định và giám sát. Về tổ chức, Luật quy định Chủ tịch HĐND
không giữ chức vụ đó quá hai nhiệm kỳ liên tục. Về Thường trực HĐND,
Luật bổ sung Thường trực HĐND cấp xã, quy định ở cấp tỉnh, cấp huyện có
chức danh Ủy viên Thường trực. Về nhiệm vụ, quyền hạn, Luật này đã quy
định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp HĐND; quy định thêm những
nhiệm vụ, quyền hạn riêng của HĐND thành phố trực thuộc Trung ương, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh (chính quyền đô thị).
Sau hơn 10 năm thực hiện Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003,
HĐND và UBND các cấp đã không ngừng được củng cố và hoàn thiện, cơ
bản thực hiện tốt nhiệm vụ và quyền hạn trên tất cả các lĩnh vực của đời sống
xã hội của địa phương theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, qua thực tiễn
hoạt động của HĐND và UBND các cấp và yêu cầu của tình hình, nhiệm vụ
mới cho thấy Luật này đã bộc lộ những vấn đề cần được nghiên cứu, sửa đổi,
bổ sung như: Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và
phương thức hoạt động của HĐND và UBND cơ bản giống nhau ở cả 3 cấp;
chưa thể hiện tính gắn kết thống nhất giữa HĐND và UBND cùng cấp trong
chỉnh thể chính quyền địa phương; chưa phân biệt theo đặc điểm đô thị, nông
thôn, hải đảo; chưa phân định rõ thẩm quyền giữa cơ quan nhà nước ở Trung
9

ương với địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương; một số nhiệm
vụ mà pháp luật quy định cho cấp xã không có khả năng thực thi; chưa quy
định rõ các vấn đề do tập thể UBND thảo luận, quyết định và các vấn đề
thuộc thẩm quyền quyết định của Chủ tịch UBND ...
Những vấn đề tồn tại, hạn chế nêu trên đã được thể chế hóa bằng những
quy định cụ thể tại chương Chính quyền địa phương – Hiến pháp năm 2013
Ngày 19/6/2015, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa
phương thay thế Luật năm 2003. Luật này đã cụ thể hóa các quy định của
Hiến pháp năm 2013 đồng thời kế thừa thực hiện Luật Tổ chức HĐND và
UBND năm 2003. Về tổ chức, Luật bổ sungThường trực HĐND tỉnh gồm các
ủy viên là Trưởng các Ban và Chánh Văn phòng HĐND, Thường trực
HĐNDhuyện gồm các ủy viên là Trưởng các Ban HĐND, HĐND cấp xã lập
Ban pháp chế và Ban Kinh tế - xã hội, Trưởng ban, Phó trưởng ban cấp xã
hoạt động kiêm nhiệm, Luật này không quy định việc thành lập tổ đại biểu
HĐND ở cấp xã. Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, Luật
này quy định theo hướng chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh, giảm dần xuống cấp
huyệnđến cấp xã để tránh tình trạng dồn việc về cơ sở; quy định chung về
nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương phải thực hiện; quy định về
nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND trên các lĩnh vực nhằm thể hiện
rõ sự gắn kết chặt chẽ, thống nhất giữa hai thiết chế HĐND và UBND hợp
thành chính quyền địa phương; quy định nhiệm vụ, quyền hạn đặc trưng của
chính quyền đô thị nhằm thể hiện sự khác biệt với chính quyền nông thôn;
quy định chi tiết hơn về tổ chức và hoạt động của HĐND, kỳ họp HĐND,
Thường trực HĐND, các Ban HĐND và đại biểu HĐND; quy định các điều
kiện đảm bảo cho hoạt động của chính quyền địa phương như trụ sở, kinh phí
hoạt động, bộ máy giúp việc.
Qua nghiên cứu quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND
từ năm 1945 đến nay, rút ra một số vấn đề sau đây:
10

Thứ nhất, tổ chức bộ máy HĐND các cấp ngày càng hoàn thiện. Từ chỗ
chưa có thường trực HĐND, đến Luật 1983 thành lập Ban Thư ký, Luật 1989
thành lập Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, Luật 2003 có thêm
Thường trực HĐND cấp xã, Luật 2015 mở rộng thành viên Thường trực
HĐND cấp tỉnh, cấp huyện. Từ chỗ chưa có các Ban HĐND đến Luật 1958
tại kỳ họp HĐND có thể thành lập các Tiểu ban lâm thời, Luật 1962 HĐND
có thể thành lập các Ban, đến Luật 1983 việc thành lập các Ban là bắt buộc,
Luật 1994 quy định cụ thể số lượng và tên các Ban HĐND cấp tỉnh, cấp
huyện, Luật 2015 bổ sung quy định HĐND cấp xã lập Ban pháp chế và Ban
Kinh tế - xã hội. Tổ đại biểu được thành lập kể từ Luật năm 1983.
Thứ hai, vị trí, tính chất của HĐND ngày càng định hình rõ ràng hơn.
Từ chỗ Sắc lệnh 63 quy định HĐND là cơ quan do nhân dân bầu, là cơ quan
thay mặt nhân dân, đến Luật năm 1958 đã xác định HĐND là cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân bầu ra. Các Luật năm 1983, 1989 và
1994 xác định rõ vị trí, tính chất của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở
địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân, do
nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân và cơ quan nhà
nước cấp trên.
Thứ ba, cùng với sự phát triển kinh tế-xã hội thì nhiệm vụ, quyền hạn
của HĐND các cấp ngày càng được mở rộng và quy định cụ thể. Từ quy định
nhiệm vụ, quyền hạn chung đến quy định cụ thể trong từng lĩnh vực; quy định
cụ thể cho từng cấp HĐND. Cùng với việc hoàn thiện bộ máy, pháp luật đã
từng bước quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực, các Ban,
các Tổ đại biểu và đại biểu HĐND.
Thứ tư, nhiệm kỳ của HĐND các cấp ngày càng tăng và thống nhất
giữa các cấp. Từ chỗ nhiệm kỳ HĐND cấp huyện và cấp xã chỉ 02 năm,
nhiệm kỳ HĐND cấp huyện tăng lên 03 năm, 04 năm. Đến Luật tổ chức

11

HĐND và UBND năm 1989 trở lại đây nhiệm kỳ của HĐND các cấp giống
nhau và tăng lên 05 năm.
Thứ năm, sự can thiệp của cơ quan nhà nước cấp trên đối với tổ chức
và hoạt động của HĐND cấp dưới giảm dần; tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của HĐND các cấp ngày càng được đề cao. Điều này trước hết được thể hiện
ở nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp ngày càng được mở rộng và được
phân định rõ ràng hơn tạo sự chủ động cho HĐND các cấp.
Thứ sáu, vị trí pháp lý, tiêu chuẩn, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của
đại biểu ngày càng được quy định đầy đủ, cụ thể; nhất là nhiệm vụ, quyền hạn
trong hoạt động giám sát, trách nhiệm trong việc giữ mối liên hệ với cử tri.
Như vậy, với quá trình hình thành và phát triển đến nay, vị trí, tính chất
và chức năng của HĐND các cấp đã từng bước được xác định rõ ràng. Bộ
máy tổ chức ngày càng được hoàn thiện; nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các
cấp, của Thường trực, các Ban, các Tổ đại biểu và đại biểu HĐND ngày càng
được quy định cụ thể, rõ ràng. Điều đó góp phần để HĐND hoạt động ngày
càng chuyên nghiệp, hiệu quả; ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của
mình trong bộ máy nhà nước, đảm bảo thực hiện quyền lực nhân dân.
1.1.2. Vị trí, tính chất, chức năng của Hội đồng nhân dân trong bộ máy
nhà nước
Mô hình chính quyền địa phương luôn gắn liền với việc phân chia đơn
vị hành chính lãnh thổ. Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về
nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông
dân và đội ngũ trí thức”. Tuy nhiên, không phải bất kỳ vấn đề gì nhân dân
cũng trực tiếp thực hiện quyền lực của mình mà Điều 6 Hiến pháp năm 2013
quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp,

12


bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan
nhà nước khác”. Theo quy định của Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do
nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên”.
HĐND đại diện cho nhân dân ở địa phương. HĐND bao gồm các đại
biểu đại diện của mọi tầng lớp nhân dân, các dân tộc, các tôn giáo, công nhân,
nông dân, trí thức. Do đó, các quyết định của HĐND luôn bảo đảm tính hài
hòa vì lợi ích chung của mọi tầng lớp nhân dân. Ở nước ta, Quốc hội, HĐND
và các cơ quan khác của nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc
tập trung dân chủ, tức là theo chế độ tập quyền XHCN trong hình thức cấu
trúc nhà nước đơn nhất. Cùng với cấu trúc hành chính lãnh thổ của nước ta,
trong hoạt động của bộ máy nhà nước cấp dưới phục tùng cấp trên, địa
phương phục tùng trung ương “cấu trúc hành chính lãnh thổ địa phương chỉ
thuần túy mang tính hành chính, không bào hàm ý nghĩa một cấu trúc lãnh
thổ có chủ quyền”[33,tr.70]. Theo đó, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước
ở địa phương, chứ không phải là của địa phương. Ngoài việc ban hành các
nghị quyết chủ đạo (đường lối, chính sách chung), nghị quyết cá biệt để giải
quyết các vấn đề cụ thể, HĐND còn có thẩm quyền ban hành các văn bản quy
phạm pháp luật. Như vậy HĐND các cấp là mắt xích trong việc thực hiện
quyền hành pháp. Là cơ quan đại diện, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương nhưng HĐND không có thẩm quyền lập pháp như Quốc hội, do đó
HĐND không phải là phân hệ của cơ quan lập pháp. HĐND đại diện cho
nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy
tiềm năng của địa phương, bảo đảm sự phát triển kinh tế - xã hội, củng cố
quốc phòng, an ninh, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.

13


Điều này thể hiện tính chất tự quản của chính quyền địa phương mà trước hết
là của HĐND trong việc tự giải quyết các vấn đề đặt ra tại địa phương.
Thông qua việc sử dụng quyền lực nhân dân, HĐND thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn do pháp luật quy định bảo đảm hai chức năng đó là quyết định
những vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát việc thi hành Hiến pháp,
pháp luật, nghị quyết của HĐND. Cụ thể, HĐND quyết định những chủ
trương, biện pháp quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc
phòng, an ninh, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân, làm tròn
nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. HĐND thực hiện quyền giám sát
hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám
sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND, giám sát việc tuân theo Hiến pháp,
pháp luật của cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân ở địa phương. Quyền lực
của HĐND không phải tự có mà do nhân dân trao quyền để thực hiện. HĐND
đại diện nhân dân để thực hiện chức năng quyết định và giám sát việc thực
hiện pháp luật.
Như vậy, HĐND là một thiết chế quan trọng trong bộ máy chính quyền
địa phương, là cơ quan do nhân dân thành lập ra đại diện cho nhân dân thực
hiện quyền lực của nhân dân. Thông qua hai chức năng quyết định và giám sát.
1.1.3. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp huyện
Vị trí của HĐND huyện được thể hiện ngày càng rõ hơn, nhất là từ khi
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được ban hành. Theo đó,
Thường trực HĐND huyện có thêm Trưởng các Ban HĐND. Với số lượng
Thường trực được tăng cường, cùng chất lượng đại biểu từng bước được bảo
đảm, HĐND huyện luôn thể hiện rõ được vai trò và vị thế cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương thể hiện trước hết ở chức năng quyết định của HĐND
tại các kỳ họp. HĐND huyện đã bố trí thời gian thích đáng để thảo luận và

thông qua các nghị quyết thực hiện trên địa bàn. Các tờ trình, dự thảo nghị
quyết được UBND chuẩn bị chu đáo; các ban liên quan của HĐND thẩm tra
14


kỹ lưỡng, tạo cơ sở để đại biểu HĐND thảo luận và quyết định. Do quá trình
phân cấp mạnh mẽ, tạo sự chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho cấp
huyện nên HĐND phải xem xét, thông qua nhiều nghị quyết chuyên đề phát
sinh ở địa phương sát thực tế, phù hợp lòng dân nên tính khả thi cao.
Tại kỳ họp, HĐND huyện cũng dành thời gian để xem xét, thảo luận
các báo cáo theo thẩm quyền. Phiên chất vấn, trả lời chất vấn- một hình thức
giám sát trực tiếp của HĐND tại kỳ họp HĐND huyện cơ bản đáp ứng được
nguyện vọng của đông đảo cử tri.
Ngoài giám sát trực tiếp tại kỳ họp, HĐND huyện còn thực hiện có
hiệu quả chức năng giám sát giữa hai kỳ họp. Quá trình giám sátnêu lên
những vấn đề bức xúc, nổi cộm, nhiều nội dung kết luận sát đúng, thuyết phục
được đơn vị liên quan tiếp thu sửa chữa. Những vấn đề liên quan đến nhiều cơ
quan, đơn vị và cấp trên được tổng hợp báo cáo trực tiếp trước HĐND để đại
biểu thảo luận, xem xét và quyết định.
Vị trí, vai trò của HĐND huyện không những được xác định trong quá
trình thực hiện chức năng của HĐND, mà còn thể hiện trong các nhiệm vụ
khác nhau của HĐND như hoạt động TXCT, hoạt động của Thường trực
HĐND giữa hai kỳ họp.
1.1.4. Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp huyện
Từ vị trí, vai trò của mình, HĐND cấp huyện có những nhiệm vụ,
quyền hạn sau:
Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, xây dựng chính quyền: HĐND
huyện ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của
HĐND huyện; Quyết định biện pháp thực hiện nhiệm vụ về QPAN; biện pháp
bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành

vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong phạm vi
được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính

15


mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác
của công dân trên địa bàn huyện theo quy định của pháp luật; Quyết định biện
pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên
phân cấp; quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà
nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở
huyện; Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND,
Trưởng ban, Phó Trưởng ban của HĐND huyện; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm
Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND huyện; bầu,
miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm TAND huyện; Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ
phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu theo quy định; Bãi
bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND
huyện; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của HĐND cấp
xã; Quyết định thành lập, bãi bỏ cơ quan chuyên môn thuộc UBND; Giải tán
HĐND cấp xã trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi
ích của Nhân dân và trình HĐND cấp tỉnh phê chuẩn trước khi thi hành; Bãi
nhiệm đại biểu HĐND huyện và chấp nhận việc đại biểu HĐND huyện xin
thôi làm nhiệm vụ đại biểu.
Trong lĩnh vực kinh tế, tài nguyên, môi trường: Thông qua kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội trung hạn và hằng năm của huyện, quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất của huyện trước khi trình UBND cấp tỉnh phê duyệt; Quyết
định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách
địa phương và phân bổ dự toán ngân sách huyện; điều chỉnh dự toán ngân
sách địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách
địa phương. Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án của huyện theo

quy định của pháp luật; Quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển các ngành,
lĩnh vực trên địa bàn huyện trong phạm vi được phân quyền; Quyết định biện
pháp quản lý và sử dụng đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên

16


trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển và các nguồn tài nguyên thiên nhiên
khác; biện pháp bảo vệ và cải thiện môi trường, phòng, chống và khắc phục
hậu quả thiên tai, bão, lụt ở địa phương theo quy định của pháp luật.
Trong lĩnh vực văn hóa – xã hội: Quyết định biện pháp phát triển hệ
thống giáo dục mầm non, tiểu học và trung học cơ sở; biện pháp phát triển sự
nghiệp văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao; biện pháp bảo vệ, chăm sóc sức
khỏe nhân dân, phòng, chống dịch bệnh, thực hiện chính sách dân số, kế
hoạch hóa gia đình; biện pháp phát triển việc làm, thực hiện chính sách ưu đãi
đối với người có công với cách mạng, chính sách bảo trợ xã hội, xóa đói,
giảm nghèo; biện pháp bảo đảm việc thực hiện chính sách dân tộc, tôn giáo
trên địa bàn huyện theo quy định của pháp luật.
Trong bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật: Giám sát việc
tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của
HĐND huyện; giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND,
VKSND cùng cấp, Ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản quy phạm
pháp luật của UBND cùng cấp và văn bản của HĐND cấp xã.
Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
1.2. Đặc điểm, nguyên tắc hoạt động và các nhân tố tác động đến tổ chức
và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện
1.2.1. Đặc điểm và tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp huyện
Nguyên tắc “tập trung dân chủ” là nguyên tắc chi phối hoạt động của
các cơ quan trong bộ máy của Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, tuy
nhiên tùy thuộc vào vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ mà trong tổ chức và

hoạt động mỗi cơ quan nhà nước có những đặc điểm riêng.
- HĐND là thiết chế dân chủ ở địa phương: Là cơ quan do nhân dân
trực tiếp lập ra thông qua bầu cử trực tiếp, phổ thông, đầu phiếu và bỏ phiếu

17


kín, đó là điểm khác biệt đối với UBND là cơ quan phái sinh (do cơ quan có
thẩm quyền thành lập). HĐND là cơ quan đại diện thay mặt nhân dân thực
hiện quyền lực nhà nước – quyền lực công, quyết định các chủ trương, biện
pháp phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, giám sát mọi hoạt động của
công quyền ở địa phương. Mọi hoạt động của HĐND đều phải thể hiện ý chí,
nguyện vọng của nhân dân, hướng đến lợi ích của nhân dân. Đại biểu HĐND
nào không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân thì có thể bị HĐND
hoặc cử tri bãi nhiệm.
- HĐND là thiết chế tập hợp, hội tụ sự đoàn kết của nhân dân: Là cơ
quan đại diện của nhân dân nên HĐND là tập hợp các đại biểu thuộc mọi giai
cấp, tầng lớp, thành phần xã hội, dân tộc, tôn giáo ... Tính đa dạng trong
HĐND là cơ sở bảo đảm cho mọi quyết định của HĐND phải cân bằng, hài
hòa trong lợi ích của tất cả các tầng lớp nhân dân chứ không phải vì lợi ích
của một tầng lớp, một nhóm người nào.
- Kỳ họp là hoạt động chủ yếu của HĐND: Là cơ quan hợp thành do
các đại biểu HĐND bầu ra, mỗi đại biểu đều bình đẳng về quyền và nghĩa vụ.
HĐND hoạt động theo nguyên tắc tập thể nên kỳ họp là hình thưc hoạt động
chủ yếu của HĐND. Tại kỳ họp, các đại biểu cùng tham gia thảo luận và
quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương. Các đại biểu có quyền
ngang nhau trong việc quyết định các vấn đề tại kỳ họp. Kết quả thảo luận,
quyết định của HĐND được thể hiện bằng các nghị quyết. Nghị quyết của
HĐND chỉ được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu nhất trí, trừ một số
vấn đề phải có 2/3 số đại biểu nhất trí. Điều này thể hiện HĐND là thiết chế

đảm bảo phát huy trí tuệ tập thể, vì lợi ích của toàn thể nhân dân.
- Thẩm quyền của HĐND bao quát mọi vấn đề của đời sống xã hội:
HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp để phát triển địa phương trên
tất cả các lĩnh vực: Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, xây dựng chính

18


quyền; trong lĩnh vực kinh tế, tài nguyên, môi trường; trong lĩnh vực văn hóa,
xã hội; trong bảo đảm tổ chức và thi hành Hiến pháp, pháp luật. Không chỉ
thực hiện chức năng quyết định mà HĐND còn thực hiện chức năng giám sát
toàn diện hoạt động thi hành pháp luật ở địa phương. Không chỉ giám sát hoạt
động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND mà còn giám sát việc
tuân theo pháp luật của tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức
xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương.
1.2.2. Các nguyên tắc hoạt động
Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND cũng phải tuân
thủ các nguyên tắc hoạt động chung được quy định tại Hiến pháp năm 2013
đó là: Nguyên tắc nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân
dân.Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp,
kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp,
hành pháp, tư pháp.Nguyên tắc Đảng cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh
đạo nhà nước, lãnh đạo xã hội.Nguyên tắc nhân dân thực hiện quyền lực nhà
nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội,
HĐND và thông qua các cơ quan khác của nhà nước. Nguyên tắc nhà nước
được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng
Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ.
Bên cạnh đó, HĐND phải thực hiện các nguyên tắc quy định tại Luật tổ
chức chính quyền địa phương năm 2015 đó là: Tuân thủ Hiến pháp và pháp
luật, quản lý xã hội bằng pháp luật; thực hiện nguyên tắc tập trung dân

chủ.Hiện đại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân.
HĐND làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số.
1.2.3. Các nhân tố tác động đến tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân
dân cấp huyện
Qua nghiên cứu, hoạt động, HĐND phụ thuộc vào các nhân tố sau:

19


- Chủ trương, đường lối, phương thức lãnh đạo của Đảng cầm quyền:
Thực hiện quyền lực chính trị không chỉ có nhà nước mà còn có nhiều thực
thể chính trị, xã hội, tuy nhiên “Nhà nước là công cụ chủ yếu của quyền lực
chính trị, giữ vị trí trung tâm của hệ thống chính trị”[31]. Là cơ quan quyền
lực nhà nước ở địa phương, vì vậy HĐND huyện là công cụ chủ yếu của
quyền lực chính trị, giữ vị trí trung tâm của hệ thống chính trị ở địa phương.
Trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị nói chung, của cơ quan
quyền lực nhà nước ở địa phương nói riêng luôn chịu sự chi phối của Đảng
cầm quyền.
Đặc thù của hệ thống chính trị Việt Nam là thể chế chính trị đơn đảng
do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Điều 4 Hiến pháp 2013 quy định,
Đảng Cộng sản Việt Nam “là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội”. Sự
lãnh đạo của Đảng thể hiện toàn diện trên mọi lĩnh vực về tổ chức, hoạt động
của bộ máy nhà nước và trên mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Do đó, tổ chức và
hoạt động của HĐND luôn chịu sự chi phối bởi chủ trương, đường lối của cấp
ủy đảng cùng cấp. Trong đó, công tác cán bộ là then chốt, là yếu tố bảo đảm
cho chủ trương, đường lối của cấp ủy đảng được cụ thể hóa và thực hiện trên
thực tế.
Các nghị quyết của HĐND ban hành không chỉ để thực hiện Hiến pháp,
pháp luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mà còn là công cụ để hiện
thực hóa các chủ trương, đường lối của cấp ủy đảng. Theo quy định của Luật

ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004, một trong những
nội dung thuộc phạm vi mà các Ban của HĐND phải thẩm tra là “sự phù hợp
của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của
Đảng”. Do đó các nghị quyết của HĐND phải cụ thể các chủ trương, biện
pháp để thực hiện nghị quyết, chỉ thị của cấp ủy đảng. Vì vậy, chất lượng các
nghị quyết của HĐND phụ thuộc vào chất lượng các nghị quyết, chỉ thị của
cấp ủy cùng cấp.
20


- Mức độ phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước: Thực tế cho thấy
rằng, việc giải quyết, đáp ứng các nhu cầu của cuộc sống về giáo dục, y tế,
văn hóa, giải quyết việc làm, đảm bảo an sinh xã hội … đều được thực hiện
tại cơ sở. Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các cấp hành chính luôn gắn với
việc phân cấp, phân quyền, phân định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của từng
cấp chính quyền.
Đặc điểm của nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là nhà nước có
hình thức cấu trúc đơn nhất, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc “tập trung
dân chủ” – mô hình tập quyền XHCN. Chính quyền địa phương ít nhiều có
quyền tự chủ nhưng không có quyền tự quản.Trong tổ chức, hoạt động cơ
quan hành pháp chịu trách nhiệm trước cơ quan quyền lực cùng cấp; chính
quyền cấp dưới chịu trách nhiệm, chịu sự chỉ đạo, phục tùng chính quyền cấp
trên.Chính quyền địa phương không phải là cấu trúc hành chính lãnh thổ có
chủ quyền riêng.Chính đặc điểm này không chỉ đã chi phối đến việc phân cấp
quản lý trong thời gian qua mà còn đặt ra nhiều vấn đề cho hiện tại và trong
thời gian tới.
Quy mô, mô hình tổ chức bộ máy của mỗi cấp, mỗi cơ quan nhà nước
không chỉ phụ thuộc vào chức năng, vị trí, tính chất mà còn phụ thuộc vào
tính chất, quy mô nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Một khi chính quyền địa
phương được tăng thêm nhiệm vụ, quyền hạn, tăng quyền tự chủ, tự chịu

trách nhiệm phải tổ chức bộ máy với những đòi hỏi tương ứng để đáp ứng yêu
cầu công việc, đòi hỏi chính quyền địa phương phải hoạt động chuyên nghiệp
hơn. Việc phân cấp quy định rõ ràng, tăng cường tự chủ, tự chịu trách nhiệm
đòi hỏi mỗi quyết định của HĐND phải thận trọng, khách quan vì khi đó
không thể đùn đẩy trách nhiệm, dựa dẫm vào cấp trên. Việc đẩy mạnh việc
phân cấp, phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp không chỉ hạn chế
dần cơ chế bao cấp về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm mà còn xóa bỏ cơ
chế bao cấp về cán bộ. Khi đó chính quyền các cấp, cán bộ, công chức phải
21


hoạt động năng động hơn, hoạt bát hơn. Khi đó HĐND không còn tập trung
nhiều vào việc cụ thể hóa, thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên mà phải tập trung vào việc nghiên cứu, quyết định chủ trương, biện pháp
để phát huy tiềm năng, lợi thế của địa phương, đáp ứng nhu cầu cuộc sống
của nhân dân.
- Đặc điểm điều kiện kinh tế - xã hội: Trong điều kiện phát triển nền
kinh tế thị trường đòi hỏi mỗi nghị quyết của HĐND không thể theo lối chủ
quan, duy ý chí; không thể “ra lệnh” cho các quy luật kinh tế - xã hội mà
phải phù hợp với các quy luật khách quan, kích thích, điều tiết các quan hệ
kinh tế, quan hệ xã hội phát triển theo hướng có lợi. Điều kiện kinh tế - xã hội
ở mỗi giai đoạn khác nhau đặt ra những đòi hỏi khác nhau đối với tổ chức và
hoạt động của HĐND. Ngay trong cùng một thời kỳ ở mỗi địa phương có
điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau đòi hỏi đặt ra cho HĐND cũng khác
nhau. Ở những nơi có nền kinh tế phát triển, có tiềm lực và điều kiện để tự
giải quyết các vấn đề của địa phương thì phải phân cấp thẩm quyền nhiều hơn
cho HĐND để tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương đó.
Ngược lại, ở những địa phương có điều kiện kinh tế khó khăn, còn phụ thuộc
vào sự phân bổ nguồn lực từ cấp trên thì cần phải có sự kiểm soát chặt chẽ
hơn từ cấp trên, theo đó quyền tự chủ của HĐND trong việc quyết định các

vấn đề của địa phương cần phải hạn chế hơn. Chính quyền đô thị phải khác
với chính quyền nông thôn.
- Trình độ dân trí, khả năng thực hiện quyền làm chủ của nhân dân: Là
cơ quan đại diện của nhân dân hợp thành bởi các đại biểu thuộc mọi thành
phần, tầng lớp trong xã hội, do đó chất lượng của đại biểu sẽ phụ thuộc vào
trình độ dân trí. Khi trình độ dân trí thấp, người dân không hiểu biết được ảnh
hưởng của chính trị tới đời sống hang ngày của họ nên thờ ơ với các hoạt
động chính trị. Khi đó người dân ít quan tâm đến hoạt động bầu cử, thường
không thể hiện tâm tư, tình cảm của mình đối với kết quả bầu cử.Vì vậy chất
22