Nghiên cứu tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã hội huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh (LA tiến sĩ)

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

ĐẶNG TIẾN SĨ

NGHIÊN CỨU TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI
ĐẾN SỰ PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI
HUYỆN VÂN ĐỒN, TỈNH QUẢNG NINH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP - 2017


HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

ĐẶNG TIẾN SĨ

NGHIÊN CỨU TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI
ĐẾN SỰ PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI
HUYỆN VÂN ĐỒN, TỈNH QUẢNG NINH

Chuyên ngành:
Quản lý đất đai
Mã số:
62 85 01 03
Người hướng dẫn khoa học:
GS.TSKH. Đặng Hùng Võ
PGS.TS. Đỗ Thị Tám

NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên
cứu trình bày trong luận án là trung thực, khách quan và chưa từng dùng bảo vệ để lấy
bất kỳ học vị nào.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận án đã được cám
ơn, các thông tin trích dẫn trong luận án này đều được chỉ rõ nguồn gốc.

Hà Nội, ngày... tháng... năm 2017
Tác giả luận án

Đặng Tiến Sĩ

i


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án, tôi đã nhận được sự quan
tâm, giúp đỡ của nhiều tập thể, cá nhân. Nhân dịp này tôi xin gửi lời cảm ơn đến tập thể
các thầy cô giáo Khoa Quản lý đất đai, Bộ môn Quy hoạch đất đai, Ban Quản lý đào
tạo, Học viện Nông nghiệp Việt Nam đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình học tập,
nghiên cứu và hoàn thành luận án này.
Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới GS.TSKH. Đặng Hùng Võ
và PGS.TS. Đỗ Thị Tám đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên
cứu và thực hiện luận án.
Tôi cũng xin gửi lòng biết ơn chân thành tới lãnh đạo và các cán bộ UBND,
Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Vân Đồn, cán bộ và nhân dân các xã thuộc
huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho tôi trong quá trình
điều tra khảo sát thực địa, tổ chức các cuộc họp thu thập ý kiến và phỏng vấn trực tiếp

người dân.
Cuối cùng tôi xin bày tỏ lòng biết ơn tới các tập thể và cơ quan, ban ngành, bạn
bè, gia đình và người thân đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và nghiên
cứu luận án.
Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn tất cả sự đóng góp quý báu của các tập
thể, cá nhân đã động viên khích lệ và giúp đỡ tôi hoàn thành luận án này.
Hà Nội, ngày... tháng... năm 2017
Tác giả luận án

Đặng Tiến Sĩ

ii


MỤC LỤC
Trang
Lời cam đoan ..................................................................................................................... i
Lời cảm ơn ........................................................................................................................ ii
Mục lục ........................................................................................................................... iii
Danh mục chữ viết tắt ...................................................................................................... vi
Danh mục bảng ............................................................................................................... vii
Danh mục biểu đồ ............................................................................................................ ix
Danh mục sơ đồ ............................................................................................................... ix
Trích yếu luận án .............................................................................................................. x
Thesis abstract................................................................................................................. xii
Phần 1. Mở đầu ............................................................................................................... 1
1.1

Tính cấp thiết của đề tài ...................................................................................... 1

1.2

Mục đích nghiên cứu .......................................................................................... 3

1.3

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...................................................................... 3

1.4

Những đóng góp mới của luận án ....................................................................... 4

1.5

Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài ............................................................ 4

Phần 2. Tổng quan tài liệu ............................................................................................. 5
2.1

Cơ sở lý luận về chính sách đất đai .................................................................... 5

2.1.1

Khái quát về đất đai ............................................................................................ 5

2.1.2

Khái niệm và đặc điểm chính sách đất đai ......................................................... 6

2.1.3

Nội dung chính sách đất đai ............................................................................... 9

2.2

Cơ sở thực tiễn về chính sách đất đai ............................................................... 15

2.2.1

Chính sách đất đai ở Trung Quốc ..................................................................... 15

2.2.2

Chính sách đất đai ở Hàn Quốc ........................................................................ 18

2.2.3

Chính sách đất đai tại Malaysia ........................................................................ 21

2.2.4

Chính sách đất đai ở Việt Nam ......................................................................... 23

2.3

Tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã hội .................... 30

2.3.1

Tác động của chính sách quy hoạch sử dụng đất.............................................. 30

2.3.2

Tác động của chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất ............................................................................................. 33

2.3.3

Tác động của chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ........... 39

iii


2.4

Một số công trình nghiên cứu về chính sách đất đai ........................................ 42

2.2.1

Một số công trình nghiên cứu về chính sách đất đai trên thế giới .................... 42

2.4.2

Một số công trình nghiên cứu về chính sách đất đai ở Việt Nam..................... 43

2.5

Hướng tiếp cận nghiên cứu của đề tài .............................................................. 44

2.5.1

Bài học về tác động của chính sách đất đai tới phát triển kinh tế xã hội .......... 44

2.5.2

Định hướng nghiên cứu của đề tài .................................................................... 45

Phần 3. Nội dung và phương pháp nghiên cứu .......................................................... 48
3.1

Nội dung nghiên cứu ........................................................................................ 48

3.1.1

Đặc điểm điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội huyện Vân Đồn ........................... 48

3.1.2

Tình hình thực hiện chính sách đất đai tại huyện Vân Đồn.............................. 48

3.1.3

Đánh giá tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã hội
huyện Vân Đồn ................................................................................................. 48

3.1.4

Đề xuất một số giải pháp tăng cường tác động tích cực của chính sách đất
đai đến sự phát triển kinh tế xã hội huyện Vân Đồn ........................................ 48

3.2

Phương pháp nghiên cứu .................................................................................. 48

3.2.1

Phương pháp điều tra thu thập số liệu, tài liệu thứ cấp .................................... 48

3.2.2

Phương pháp chọn điểm nghiên cứu ................................................................ 49

3.2.3

Phương pháp thu thập số liệu sơ cấp ................................................................ 50

3.2.4

Phương pháp phân tích và xử lý số liệu ............................................................ 51

3.2.5

Phương pháp chuyên gia................................................................................... 53

Phần 4. Kết quả nghiên cứu và thảo luận .................................................................. 55
4.1

Đặc điểm điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội huyện Vân Đồn .......................... 55

4.1.1

Điều kiện tự nhiên ............................................................................................ 55

4.1.2

Điều kiện kinh tế xã hội .................................................................................... 61

4.1.3

Đánh giá chung ................................................................................................. 65

4.2

Tình hình thực hiện chính sách đất đai tại huyện Vân Đồn ............................ 65

4.2.1

Công tác quản lý và sử dụng đất tại huyện Vân Đồn ....................................... 65

4.2.2

Đánh giá tình hình thực hiện chính sách đất đai tại huyện Vân Đồn ............... 78

4.3

Đánh giá tác động của chính sách đất đai tới sự phát triển kinh tế xã hội
huyện Vân Đồn ............................................................................................... 105

4.3.1

Sự phát triển kinh tế xã hội huyện Vân Đồn giai đoạn 2005-2015 ................ 105

4.3.2

Tác động của chính sách quy hoạch sử dụng đất đến sự phát triển kinh tế
xã hội tại huyện Vân Đồn ............................................................................... 123

iv


4.3.3

Tác động của chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất đến sự phát triển kinh tế xã hội huyện Vân Đồn .............. 126

4.3.4

Tác động của chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
đến sự phát triển kinh tế xã hội tại huyện Vân Đồn ....................................... 129

4.3.5

Tổng hợp tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã hội
theo các vùng huyện Vân Đồn ........................................................................ 132

4.4

Đề xuất một số giải pháp tăng cường tác động tích cực của chính sách đất
đai đến sự phát triển kinh tế xã hội huyện Vân Đồn ...................................... 139

4.4.1

Nhóm giải pháp về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .................................... 140

4.4.2

Nhóm giải pháp về giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất ...................................................................................................... 141

4.4.3

Nhóm giải pháp về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư .................. 144

Phần 5. Kết luận và đề nghị ....................................................................................... 148
5.1

Kết luận........................................................................................................... 148

5.2

Đề nghị ........................................................................................................... 149

Danh mục các công trình công bố ................................................................................ 150
Tài liệu tham khảo ........................................................................................................ 151
Phụ lục ........................................................................................................................ 161

v


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt

Nghĩa tiếng Việt

BĐS

Bất động sản

CNH-HĐH

Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa

CSHT

Cơ sở hạ tầng

GCN

Giấy chứng nhận

GPMB

Giải phóng mặt bằng

HTX

Hợp tác xã

KTXH

Kinh tế xã hội

KHSDD

Kế hoạch sử dụng đất

KKT

Khu kinh tế

QH

Quy hoạch

QHSDĐ

Quy hoạch sử dụng đất

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

SDĐ

Sử dụng đất

TB

Trung bình

TĐC

Tái định cư

TNMT

Tài nguyên môi trường

THĐ

Thu hồi đất

UBND

Ủy ban nhân dân

vi


DANH MỤC BẢNG
TT

Tên bảng

Trang

3.1

Phân cấp mức độ của mối quan hệ giữa 2 biến ................................................ 52

4.1

Một số chỉ tiêu phát triển kinh tế giai đoạn 2010-2015 huyện Vân Đồn ......... 62

4.2

Kết quả điều tra về dân số năm 2015 huyện Vân Đồn ..................................... 62

4.3

Dân số và mật độ dân số phân theo xã năm 2015 huyện Vân Đồn .................. 63

4.4

Tình hình lao động huyện Vân Đồn năm 2015 ................................................ 64

4.5

Kết quả đăng ký, cấp giấy chứng nhận đất ở trên địa bàn huyện Vân
Đồn giai đoạn 2008-2015 ................................................................................. 68

4.6

Biến động sử dụng đất huyện Vân Đồn giai đoạn 2005 – 2015 ....................... 72

4.7

Hiện trạng sử dụng đất năm 2015 huyện Vân Đồn .......................................... 74

4.8

So sánh hiện trạng sử dụng đất phi nông nghiệp của huyện Vân Đồn với
định mức sử dụng đất cấp huyện của Bộ Tài nguyên và Môi trường ............... 75

4.9

Ý kiến đánh giá của cán bộ về các yếu tố tác động đến việc thực hiện
chính sách đất đai tại huyện Vân Đồn .............................................................. 78

4.10

Phương án quy hoạch sử dụng đất huyện Vân Đồn đến năm 2020 .................. 80

4.11

Kết quả thực hiện các chỉ tiêu sử dụng đất đến năm 2015 huyện Vân
Đồn ................................................................................................................... 82

4.12

Các công trình, dự án đã thực hiện theo phương án quy hoạch đến năm
2015 huyện Vân Đồn ........................................................................................ 86

4.13

Các công trình, dự án chưa thực hiện theo phương án quy hoạch sử
dụng đất đến năm 2015 huyện Vân Đồn .......................................................... 88

4.14

Đánh giá tình hình thực hiện chính sách quy hoạch sử dụng đất đai tại
huyện Vân Đồn ................................................................................................. 90

4.15

Tình hình cấp giấy chứng nhận huyện Vân Đồn đến năm 2015 ...................... 93

4.16

Đánh giá về tình hình thực hiện chính sách giao đất, cho thuê đất và
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại huyện Vân Đồn ........................... 94

4.17

Mức hỗ trợ tiền thuê nhà trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh ................................... 98

4.18

Kết quả thực hiện bồi thường, hỗ trợ tại 03 dự án nghiên cứu ....................... 100

4.19

Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại
03 dự án nghiên cứu ....................................................................................... 100

4.20

Đánh giá của hộ gia đình về công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất tại 03 dự án nghiên cứu.......................................... 101

vii


4.21

Đánh giá tình hình thực hiện chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư tại huyện Vân Đồn ................................................................... 102

4.22

Danh mục dự án ưu tiên theo quy hoạch xây dựng vùng tỉnh đến năm
2030 và tầm nhìn đến năm 2050 ..................................................................... 108

4.23

Một số chỉ tiêu phát triển kinh tế giai đoạn 2005-2015 huyện Vân Đồn ....... 109

4.24

Ý kiến đánh giá của hộ gia đình về sự phát triển kinh tế xã hội tại huyện
Vân Đồn .......................................................................................................... 111

4.25

Tình hình thực hiện chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất trên
địa bàn huyện Vân Đồn .................................................................................. 115

4.26

Tác động của chính sách quy hoạch sử dụng đất đến sự phát triển kinh

tế xã hội tại huyện Vân Đồn ........................................................................... 124

4.27

Tác động của chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất đến sự phát triển kinh tế xã hội huyện Vân Đồn .............. 127

4.28

Tác động của chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
đến sự phát triển kinh tế xã hội huyện Vân Đồn ............................................ 130

4.29

Tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã hội vùng 1 ...... 133

4.30

Tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã hội vùng 2 ...... 134

4.31

Tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã hội vùng 3 ...... 135

4.32

Một số chính sách đất đai tác động ở mức độ cao và rất cao đến sự phát
triển kinh tế xã hội huyện Vân Đồn ................................................................ 136

4.33

Tổng hợp tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã
hội tại 3 vùng nghiên cứu ............................................................................... 138

4.34

Tóm tắt một số giải pháp để chính sách đất đai phát huy tác động tích
cực đến sự phát triển kinh tế xã hội huyện Vân Đồn...................................... 145

viii


DANH MỤC SƠ ĐỒ
TT
2.1.
3.1.
3.2.
4.1.
4.2.

Tên sơ đồ

Trang

Sơ đồ nghiên cứu của đề tài ................................................................................ 47
Sơ đồ phân vùng điều tra .................................................................................... 49
Sơ đồ tổng hợp, phân tích và xử lý số liệu .......................................................... 54
Địa giới hành chính huyện Vân Đồn................................................................... 56
Vị trí huyện Vân Đồn trong tỉnh Quảng Ninh .................................................... 57

DANH MỤC BIỂU ĐỒ
TT
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.
4.8.

4.9.
4.10.
4.11.
4.12.
4.13.
4.14.
4.15.

Tên biểu đồ
Trang
Thống kê diện tích đất theo đối tượng quản lý và sử dụng đất huyện Vân
Đồn năm 2015 ..................................................................................................... 77
Chỉ tiêu sử dụng đất huyện Vân Đồn đến năm 2020 .......................................... 81
Kết quả thực hiện các chỉ tiêu sử dụng đất huyện Vân Đồn đến năm 2015 ............ 83
Kết quả thực hiện các chỉ tiêu sử dụng đất nông nghiệp đến năm 2015
huyện Vân Đồn ................................................................................................... 84
Kết quả thực hiện các chỉ tiêu sử dụng đất phi nông nghiệp đến năm 2015
huyện Vân Đồn ................................................................................................... 85
Đánh giá tình hình thực hiện chính sách quy hoạch sử dụng đất tại huyện

Vân Đồn theo đối tượng sử dụng đất .................................................................. 90
Đánh giá tình hình thực hiện chính sách quy hoạch sử dụng đất tại huyện
Vân Đồn theo vùng ............................................................................................. 91
Đánh giá tình hình thực hiện chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại huyện Vân Đồn theo đối tượng sử
dụng đất ............................................................................................................... 95
Đánh giá tình hình thực hiện chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại huyện Vân Đồn theo vùng ................... 95
Đánh giá tình hình thực hiện chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư tại huyện Vân Đồn theo đối tượng sử dụng đất .............................. 103
Đánh giá tình hình thực hiện chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư tại huyện Vân Đồn theo vùng ......................................................... 103
Sự tăng trưởng kinh tế giai đoạn 2005-2015 huyện Vân Đồn .......................... 109
Sự thay đổi thu nhập của người dân giai đoạn 2005-2015 huyện Vân Đồn .......... 110
Đánh giá tình hình phát triển kinh tế xã hội tại huyện Vân Đồn theo đối
tượng sử dụng đất ............................................................................................. 110
Đánh giá tình hình phát triển kinh tế xã hội tại huyện Vân Đồn theo vùng ......... 112

ix


TRÍCH YẾU LUẬN ÁN
Họ tên NCS: Đặng Tiến Sĩ
Tên luận án: Nghiên cứu tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã
hội huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh.
Chuyên ngành: Quản lý đất đai;

Mã số: 62.85.01.03

Tên cơ sở đào tạo: Học viện Nông nghiệp Việt Nam

Mục đích nghiên cứu của luận án
- Đánh giá tình hình thực hiện chính sách đất đai tại huyện Vân Đồn.
- Xác định tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã hội, trên
cơ sở đó đề xuất giải pháp nhằm tăng cường tác động tích cực của chính sách đất đai
đến sự phát triển bền vững kinh tế xã hội huyện Vân Đồn.
Phương pháp nghiên cứu
Trong luận án, sử dụng kết hợp 2 nhóm phương pháp chính đó là thu thập tài
liệu số liệu và xử lý số liệu và được chia thành 2 giai đoạn:
Giai đoạn 1: Sau khi thu thập tài liệu, số liệu thứ cấp, tiến hành phân vùng và
điều tra 450 người sử dụng đất đại diện của các hộ gia đình, cá nhân và tổ chức sử dụng
đất tại 03 khu vực nghiên cứu, 100 phiếu điều tra cán bộ công chức địa phương.
Giai đoạn 2: Sử dụng phương pháp phân tích, xử lý số liệu: (i) Nghiên cứu định
tính bằng việc xây dựng phát triển hệ thống khái niệm/thang đo; sử dụng thang đo
Likert để đánh giá mức độ thực hiện các chính sách đất đai; (ii) Nghiên cứu định lượng
bằng việc ứng dụng phương pháp phân tích ANOVA để kiểm định mức độ khác nhau
giữa các vùng theo nhóm yếu tố quan sát; (iii) Xác định mối tương quan giữa các biến
quan sát với nhau (thông qua hệ số tương quan r) để từ đó xác định tác động của chính
sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã hội.
Kết quả chính và kết luận
1) Điều kiện tự nhiên thuận lợi và cơ chế chính sách đặc thù trong sử dụng đất đã
tạo điều kiện cho huyện Vân Đồn phát triển kinh tế xã hội theo hướng dịch vụ du lịch và
giải trí chất lượng cao. Điều đó đã thu hút nhiều dự án đầu tư phát triển.
Trong giai đoạn 2005 - 2015 diện tích đất đai toàn huyện tăng 2.863,05 ha. Đất
nông nghiệp tăng từ 33.784,32 (năm 2005) lên 39.275,95 ha (năm 2015); đất phi nông
nghiệp có chuyển biến tích cực từ 2.105,84 ha (năm 2005) tăng lên 4.648,09 ha (năm
2015); đất chưa sử dụng giảm từ 19.430,07 ha (năm 2005) xuống 14.259,24 ha (2015) là
do một phần lớn diện tích đất chưa sử dụng được cải tạo đưa vào mục đích nông nghiệp,
một phần chuyển sang đất phi nông nghiệp. Tính đến 2015, huyện Vân Đồn có
58.183,28 ha diện tích đất tự nhiên, trong đó đất nông nghiệp có diện tích 39.275,95 ha,

x


chiếm 67,99% diện tích đất tự nhiên; đất phi nông nghiệp có 4.648,09 ha, chiếm 8,03%
diện tích đất tự nhiên và đất chưa sử dụng có 14.259,24 ha, chiếm 23,99%. Phần lớn
diện tích đất được giao cho các hộ gia đình cá nhân sử dụng chiếm tới 28,45%, giao cho
UBND cấp xã là 36,96% và 25,05% do tổ chức kinh tế.
2) Chính sách đất đai được thực hiện ở huyện Vân Đồn tương đối tốt, tạo điều
kiện cho phát triển kinh tế xã hội của huyện. Trong đó, chính sách quy hoạch sử dụng
đất được đánh giá ở mức trung bình với giá trị trung bình chung từ 2,6 -3,4 và có sự
khác nhau rất rõ về mức độ đánh giá giữa vùng nông nghiệp (vùng 3) với vùng trung
tâm (vùng 1) và vùng quy hoạch phát triển (vùng 2). Và có sự khác nhau giữa đối tượng
sử dụng đất là hộ gia đình cá nhân và tổ chức sử dụng đất. Chính sách giao đất, cho thuê
đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được đánh giá ở mức trung bình (giá trị
trung bình chung từ 2,92-3,3) và có sự khác nhau rất rõ giữa 3 vùng. Không có sự khác
nhau nhiều giữa các đối tượng sử dung đất khi đánh giá chính sách này. Chính sách thu
hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được đánh giá ở mức trung bình (giá trị trung
bình từ 3,03 – 3,11) và có sự khác nhau rất rõ giữa hộ sử dụng đất nông nghiệp với các
đối tượng sử dụng đất khác. Có sự khác nhau giữa vùng 1 và vùng 3 khi đánh giá chính
sách này.
3) Kết quả nghiên cứu tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế
xã hội huyện Vân Đồn cho thấy: chính sách quy hoạch sử dụng đất có tác động ở mức
độ rất cao (rs > 0,75) đến mức độ phát triển cơ sở hạ tầng, đô thị hóa và công nghiệp hóa.
Chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có tác động
ở mức độ rất cao (rs > 0,75) đến thực hiện quyền bình đẳng, thu nhập và mức sống của
người dân; có tác động ở mức độ cao (0,5 < rs <0,75) đến sự hình thành và phát triển thị
trường bất động sản, thu hút vốn đầu tư, đô thị hóa và công nghiệp hóa. Chính sách thu
hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư có tác động ở mức độ cao (0,5 < rs <0,75) đến
sự hình thành và phát triển thị trường bất động sản, thu hút vốn đầu tư; đô thị hóa và
công nghiệp hóa, thu nhập và mức sống của người dân. Đó là cơ sở để hoạch định các

chính sách đất đai phù hợp cũng như đưa các chính sách vào thực tiễn cuộc sống, góp
phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội.
4) Để chính sách đất đai có tác động tích cực đến sự phát triển kinh tế xã hội
cần thực hiện đồng bộ các nhóm giải pháp: xây dựng khung pháp lý về lập và thực
hiện quy hoạch sử dụng đất phù hợp; đơn giản các thủ tục và giảm lệ phí thực hiện
giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; giải quyết tốt các
vấn đề xã hội phát sinh khi thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.

xi


THESIS ABSTRACT
PhD candidate: Dang Tien Si
Thesis title: Study on the effect of land policy on the social and economic development
in Van Don District, Quang Ninh Province.
Major: Land Management;
Code: 62 85 01 03
Educational organization: Vietnam National University of Agriculture (VNUA)
Research Objectives
- To assess the situation of the implementation of land policy in Van Don
District.
- To determine the effect of land policy to the socio-economic development,
thus, propose solutions to enhance the positive effect of land policy on the socioeconomic development in Van Don District.
Materials and Methods
In the thesis, two groups of methods were used, they are gathering data and
processing data which are divided into two stages as follows.
Phase 1: After collecting documents and secondary data, conducting surveys
with 450 representatives of individual households and organizations in 03 selected
regions, 100 representatives of local official.
Phase 2: Using the methods of data processing and analyzing: (i) qualitative

research by developing the system of concepts/scales and use Likert scale to measure
the implementation of land policy; (ii) quantified research by applying analytical
methods ANOVA to verify different degrees among regions under group of observation
elements; (iii) determining the correlations between the observed variables together (by
using the correlation coefficient r) to find out the effect of land policy to the socioeconomic development.
Main findings and conclusions
1) Favorable natural conditions and specific mechanisms and policies in land use
have created an opportunity for Van Don District in socio-economic development in the
direction of travel services and high-quality entertainment. That has attracted many
development investment projects.
In the period 2005 - 2015, the land area increased 2,863.05 ha district.
Agricultural land increased from 33,784.32 hectares (in 2005) to 39,275.95 hectares (in
2015); Non-agricultural land has a positive change from 2,105.84 hectares (in 2005)
increased to 4,648.09 hectares (in 2015); unused land decreased from 19,430.07
hectares (in 2005) to 14,259.24 hectares (in 2015) is due to a large area of unused land
to be renovated into agricultural purposes, partly transferred to non-agricultural land. In
2015, Van Don District has 58,183.28 hectares of natural land, including agricultural

xii


land with an area of 39,275.95 hectares, accounting for 67.99% of natural land; nonagricultural land is 4,648.09 hectares, accounting for 8.03% of natural land and unused
land is 14,259.24 hectares, accounting for 23.99%. Much of the land are allocated to
individual households accounted for 28.45% of use, delivered to communal levels are
36.96% and 25.05% for economic organization.
2) Land policies are implemented relatively well in a Van Don district,
facilitating socio-economic development of the district. In which, policy for land use
planning is assessed at an average (means are from 2.6 to 3.4) and there are very clearly
different on the level of assessment between agricultural areas (region 3) and the center
(region 1) and between agricultural areas and development planning region (region 2).

And there is a difference between individual households and organizations. Policy for
allocation, land lease and land use right certificates is assessed at the average level
(means are from 2.92 to 3.3 average) and there is clearly different among three regions.
There was no significant difference among land user when evaluating for allocation,
land lease and land use right certificates. Policy for land acquisition, compensation,
support and resettlement rated at the average level (means are from 3.03 to 3.11) and
there is clearly different between agricultural land use household and others. There is a
difference between region 1 and 3 when evaluating this policy.
3) The results of study on the impact of land policy on the socio-economic
development in Van Don District has shown that:
Policy for planning land use has positive effected with very high level (rs> 0.75)
to level of infrastructure development, urbanization and industrialization.
Policy for land allocating, leasing and issuing land use right certificates has
positive effected with very high level (rs> 0.75) to implement equal rights, and income
and living standard of the people; has positive effected with high level (0.5 the formation and development of real estate market, capital attraction and urbanization
and industrialization. Policy for land acquisition, compensation, support and
resettlement has positive effected at a high level (0.5 development of real estate market, capital attraction; urbanization and industrialization
and income and living standard of the people. That is the basis for the formulation of
appropriate land policy as well as implementation the policies, thus, contributing to
promoting socio-economic development.
4) To land policy has a positive effect on the socio-economic development, it is
need to perform synchronization solution groups: building up the legal framework for
land use planning and consistent implementation; simple procedures and reduced
performance fee allocation, land lease and land use right certificates; solving social
problems arise when land acquisition, compensation, support and resettlement.

xiii

PHẦN 1. MỞ ĐẦU
1.1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là nhân tố có ảnh hưởng sâu
sắc đến đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội và chính trị của mỗi người, mỗi địa
phương. Không có đất thì không thể có sản xuất cũng như không có sự tồn tại của
con người. Đất đai có tác động đến sự phát triển kinh tế xã hội (KTXH) của các
nước trên thế giới, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển (Ngân hàng thế giới,
2004). Những phương cách trong đó đất đai được xác lập quyền sở hữu, được giao sử
dụng hay được chuyển giao giữa các thế hệ có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển
KTXH và chính trị của mỗi nước.
Đất đai cũng là yếu tố thiết yếu nhất để thực hiện thành công xóa đói, giảm
nghèo. Sử dụng đất (SDĐ) là vấn đề trọng tâm trong lịch sử phát triển của Việt Nam
(Jean et al., 2011). Tăng trưởng kinh tế của Việt Nam diễn ra với tốc độ rất nhanh
đã làm tăng áp lực đối với tài nguyên đất đai, dẫn tới việc phải điều chỉnh lại cách
tiếp cận đối với công tác quản lý và SDĐ. Mặt khác, việc đổi mới cách tiếp cận
quản lý và SDĐ cũng phải dựa trên xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và tạo ra một
hành lang để quản lý quá trình phát triển đất nước một cách bền vững.
Chính sách đất đai có tầm quan trọng thiết yếu đối với tăng trưởng bền vững,
quản lý quốc gia hiệu quả, tạo ra phúc lợi xã hội và các cơ hội kinh tế mở ra cho
người dân, đặc biệt là cho người nghèo (Ngân hàng thế giới, 2004). Chính sách đất
đai có tác dụng biến hiện vật đất đai thành giá trị tạo ra ngân sách và nguồn vốn cho
phát triển KTXH đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả SDĐ. Kinh nghiệm của các
nước cho thấy chính sách đất đai không đúng đắn có thể mang lại bất lợi nặng nề đối
với phát triển KTXH (Phương Ngọc Thạch, 2008). Chính sách đất đai là cơ sở quan
trọng để Nhà nước thực hiện quản lý, điều tiết và phân bổ đất đai nhằm nâng cao hiệu
quả SDĐ.
Trong những năm gần đây vấn đề đất đai và đổi mới chính sách đất đai ở
Việt Nam đã đã thu hút sự quan tâm của các nhà nghiên cứu thuộc nhi n lĩnh vực
khoa học khác nhau. Tuy nhiên, chưa có công trình nào phân tích, đánh giá một

cách kỹ lưỡng, đầy đủ, toàn diện và có hệ thống về tác động của quá trình đổi mới
chính sách đất đai đến kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước. Các nghiên cứu
trưnghđều thống nhất một số nhận định: (1) đất đai là yếu tố có giá trị kinh tế và

1


có ý nghĩa chính trị đối với các thực thể xã hội và Nhà nước; (2) đổi mới chính
sách đất đai ở Việt Nam thời gian qua đã và đang tạo ra một sự chuyển biến quan
trọng trong phát triển KTXH (Nguyễn Văn Sửu, 2010). Ở một khía cạnh khác,
chính sách đất đai đã tác động không thuận lợi đến phát triển KTXH ở Việt Nam,
đó là: (1) làm cho nền kinh tế phát triển lệch lạc, chuyển dịch cơ cấu kinh tế không
đúng hướng, không hiệu quả; (2) gây nên giá cả tăng và lạm phát cao; (3) chính sách
sẵn sàng về đất cho đầu tư nước ngoài vẫn chưa làm được; (4) giá đất tăng đẩy chi
phí sản xuất kinh doanh lên cao; (5) đẩy chi phí đền bù đất đai lên; (6) khoảng cách
giàu nghèo ngày càng tăng do kinh doanh đất đai; (7) người dân bị mất đất do xây
dựng dự án (Phương Ngọc Thạch, 2008).
Khi đánh giá về thực trạng và những tồn tại trong phát triển KTXH giai
đoạn 2001-2010, Đảng đã chỉ rõ: môi trường ở nhiều nơi đang bị ô nhiễm nặng;
tài nguyên, đất đai chưa được quản lý tốt, khai thác và sử dụng kém hiệu quả,
chính sách đất đai có mặt chưa phù hợp (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2011). Vì
vậy để nâng cao hiệu quả quản lý SDĐ, chính sách đất đai cần đáp ứng các yêu
cầu sau: (1) phải phù hợp với sự chuyển đổi cơ chế kinh tế của mỗi giai đoạn cụ
thể; (2) phải đảm bảo tính nhất quán của chính sách; (3) phải mang tính chiến
lược với tầm nhìn dài hạn; (4) phải gắn với cơ chế thị trường và giải quyết tốt sg
phân phối địa tô.
Tỉnh Quảng Ninh nằm ở địa đầu phía Đông Bắc của Việt Nam, với 132,8
km đường biên giới và 250 km bờ biển. Quảng Ninh có tài nguyên du lịch đặc sắc,
có nhiều bãi biển đẹp là di sản thiên nhiên của thế giới và Việt Nam. Huyện đảo
Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh có tổng diện tích 2.171,33 km2, trong đó diện tích đất

tự nhiên là 581,83 km2, phần vùng biển rộng 1.620 km2. Huyện có 1 thị trấn và 11
xã, với trên 600 hòn đảo lớn, nhỏ nằm trong Vịnh Bái Tử Long. Theo Quyết định
số 786/QĐ-TTG ngày 31-5-2006 của Thủ tướng Chính phủ, huyện Vân Đồn sẽ
phát triển thành trung tâm kinh tế của tỉnh Quảng Ninh và vùng Đồng bằng sông
Hồng, một cửa ngõ giao thương quốc tế quan trọng của vùng Đông Bắc Việt Nam,
có vị trí quốc phòng, an ninh quan trọng; một trung tâm du lịch sinh thái biển - đảo
chất lượng cao; trung tâm hàng không quốc tế, trung tâm dịch vụ cao cấp và là đầu
mối giao thông quốc tế; đóng góp lớn vào tăng trưởng kinh tế, phát triển bền vững
cho Quảng Ninh. Về chính sách đất đai và bất động sản (BĐS), sẽ không cấp đất
cho các dự án riêng rẽ với diện tích nhỏ; tạo điều kiện để các cá nhân, tổ chức kinh
tế trong và ngoài nước được giao hoặc thuê đất với mức ưu đãi nhất để đầu tư xây
dựng kết cấu hạ tầng và phát triển sản xuất kinh doanh. Cho phép các đối tượng là

2


người Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, người nước ngoài thường
trú tại Việt Nam, các nhà đầu tư nước ngoài được đầu tư xây dựng nhà ở để bán
hoặc cho thuê theo mục đích của từng dự án và theo Luật đất đai (Thủ tướng
Chính phủ, 2006). Vì vậy, việc nghiên cứu tác động của chính sách đất đai đến sự
phát triển KTXH huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh nhằm góp phần nâng cao hiệu
quả quản lý sử dụng các nguồn lực trong huyện đáp ứng yêu cầu phát triển KTXH
bền vững trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH - HĐH) là rất quan
trọng. Qua đó góp phần thu hẹp hơn nữa khoảng cách giữa người quản lý, ban
hành chính sách với người thực thi, triển khai chính sách, từ đó giúp cho pháp luật
đất đai đi vào cuộc sống. Các câu hỏi chính của nghiên cứu là tình hình thực hiện
chính sách đất đai ở huyện Vân Đồn hiện nay ra sao? Chính sách đất đai có tác
động như thế nào đến sự phát triển KTXH của huyện Vân Đồn, đặc biệt kể từ khi
huyện được quy hoạch thành khu kinh tế Vân Đồn năm 2006? Giải pháp nào để
chính sách đất đai luôn tạo ra các tác động tích cực đến sự phát triển KTXH của

huyện Vân Đồn?
1.2. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU
- Đánh giá tình hình thực hiện chính sách đất đai tại huyện Vân Đồn.
- Xác định tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã hội,
trên cơ sở đó đề xuất giải pháp nhằm tăng cường tác động tích cực của chính sách
đất đai đến sự phát triển bền vững kinh tế xã hội huyện Vân Đồn.
1.3. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
1.3.1. Đối tượng nghiên cứu
- Các chính sách đất đai được thực hiện ở huyện Vân Đồn, tập trung vào 03
nhóm chính sách chính là (i) Chính sách về quy hoạch sử dụng đất (QHSDĐ);
(ii) Chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận (GCN) QSDĐ;
(iii) Chính sách thu hồi đất (THĐ), bồi thường, hỗ trợ và TĐC.
- Sự phát triển KTXH huyện Vân Đồn giai đoạn 2005-2015.
- Các hộ gia đình, cá nhân và các tổ chức sử dụng đất tại huyện Vân Đồn.
- Các cán bộ công chức thực thi chính sách đất đai tại huyện Vân Đồn.
1.3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh.
- Phạm vi thời gian: số liệu hiện trạng lấy đến ngày 31/12/2015. Số liệu
thống kê lấy trong giai đoạn 2005 - 2015. Số liệu điều tra sơ cấp năm 2014
và 2015.

3


1.4. NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN
Đánh giá được tình hình thực hiện chính sách đất đai với các nội dung
chính là chính sách QHSDĐ; chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp GCNQSDĐ;
chính sách thu hồi, bồi thường, hỗ trợ và TĐC.
Xác định được tác động của chính sách đất đai đến sự phát triển kinh tế xã
hội huyện Vân Đồn. Chính sách QHSDĐ có tác động ở mức độ rất cao đến mức

độ phát triển CSHT, đô thị hóa và công nghiệp hóa. Chính sách giao đất, cho thuê
đất và cấp GCNQSDĐ có tác động ở mức độ rất cao đến thực hiện quyền bình
đẳng và thu nhập và mức sống của người dân; có tác động ở mức độ cao đến sự
hình thành và phát triển thị trường bất động sản (BĐS), thu hút vốn đầu tư và đô
thị hóa và công nghiệp hóa. Chính sách thu hồi, bồi thường, hỗ trợ và TĐC có tác
động ở mức độ cao đến sự hình thành và phát triển thị trường BĐS, thu hút vốn
đầu tư; đô thị hóa và công nghiệp hóa và thu nhập và mức sống của người dân. Đó
là cơ sở để đề xuất các chính sách đất đai phù hợp cũng như đưa các chính sách
vào thực tiễn cuộc sống, góp phần thúc đẩy phát triển KTXH.
1.5. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI
1.5.1. Ý nghĩa khoa học
Góp phần bổ sung cơ sở khoa học cho việc đổi mới và hoàn thiện chính
sách đất đai trong lĩnh vực QHSDĐ; giao đất, cho thuê đất và cấp GCNQSDĐ;
THĐ, bồi thường, hỗ trợ và TĐC. Qua đó góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà
nước về đất đai.
1.5.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu của luận án là căn cứ để đề xuất các giải pháp thực thi
hiệu quả chính sách đất đai đáp ứng yêu cầu phát triển KTXH của huyện Vân Đồn
trong quá trình CNH - HĐH.
Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể áp dụng tại các địa phương có điều
kiện tương tự như huyện Vân Đồn.

4


PHẦN 2. TỔNG QUAN TÀI LIỆU
2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI
2.1.1. Khái quát về đất đai
Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu
thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó: bao gồm khí hậu bề

mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, nước mặt, tập đoàn thực vật và động vật, trạng
thái định cư của con người, những kết quả do hoạt động của con người trong quá
khứ và hiện tại để lại (sau nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường
xá, nhà cửa...)” (Đoàn Công Quỳ và cs., 2006). Kinh nghiệm lịch sử cho thấy việc
sử dụng, quy hoạch và quản lý đất đai luôn là những vấn đề nhạy cảm nhất, được
tranh cãi nhiều nhất và chịu áp lực chính trị nhiều nhất ở bất cứ xã hội nào.
Những điều này cũng đúng ngay cả trong thời đại ngày nay (Đặng Kim Sơn và
Nguyễn Đỗ Anh Tuấn, 2011).
Cách tiếp cận về đất đai trong giai đoạn hiện nay cần được nhìn nhận một
cách tổng hợp, toàn diện dưới các góc độ sau:
Trước hết, đất đai là một thực thể mang ý nghĩa chính trị, trong đó biên giới
thể hiện ranh giới của chủ quyền quốc gia và là cơ sở được quốc tế công nhận. Đất
đai cũng là căn cứ để xác định quyền và trách nhiệm giữa các đơn vị hành chính từ
trung ương tới địa phương các cấp. Tùy thuộc vào mỗi vấn đề mà những lĩnh vực
trách nhiệm trên có thể bị chồng chéo (Hồ Đăng Hòa và cs., 2012).
Thứ hai, đất đai là tài nguyên (Quốc hội nước CHXHCNVN, 2013b). Vì
vậy khi lấy tài nguyên để sử dụng vào mục đích khác, nhà đầu tư cần phải tìm cách
bù lại tài nguyên đó. Nếu lấy đất canh tác làm dự án thì phải bóc lớp đất mặt để
chuyển đến những nơi đất cần khai hoang, cải tạo.
Thứ ba, đất đai là tư liệu sản xuất (Quốc hội nước CHXHCNVN, 2013b), là
nguồn sinh kế đảm bảo cuộc sống của người lao động. Vì vậy khi THĐ phải bồi
thường thu nhập cho người bị mất đất tối thiểu phải ngang như lúc họ đang SDĐ.
Việc bồi thường sinh kế cho người bị mất đất và việc chuyển nghề nghiệp phải
giải quyết tiếp cho đến khi họ chuyển sang nghề mới với thu nhập ổn định.
Thứ tư, đất đai là tài sản, là nguồn lực để phát triển (Quốc hội nước
CHXHCNVN, 2013b). Vì vậy khi Nhà nước THĐ thì phải bồi thường đúng giá trị
đất và đúng quy luật thị trường. Đất đai là tài sản hữu hình và có thể được định giá,
được trao đổi, được thừa kế hoặc cho, nhận như một món quà cũng như được sử
dụng để thế chấp. Đối với nhiều cá nhân, đất vẫn là của cải chính.

5


Thứ năm, đất là không gian sống theo cả ý nghĩa vật chất lẫn tinh thần.
Không gian sống đó không chỉ là hiện hữu mà còn bao gồm đầy đủ cả ba chiều về
thời gian: quá khứ, hiện tại và tương lai. Do vậy con người không thể sống thiếu đất
hay tách rời khỏi đất (Nguyễn Minh Tuấn, 2012).
Ngoài ra, đất đai là một tài sản văn hóa đối với mỗi cá nhân và cộng đồng.
Đất đai mang ý niệm về "nơi chốn" và nhận dạng vì thế nó đóng góp vào vốn xã hội
quốc gia, gồm hệ thống các mối quan hệ và mạng lưới nhằm hỗ trợ và duy trì các
cộng đồng và các vùng trong cả nước. Đất đai đóng vai trò mấu chốt để tạo ra và
duy trì những dịch vụ phục vụ mục đích công cộng. Giá trị công của đất còn là nơi
thưởng ngoạn chung với giá trị tăng lên nhanh chóng khi các xã hội đô thị hóa và
công nghiệp hóa và thu nhập bình quân đầu người tăng lên.
Do vậy, Chính phủ cần xây dựng cơ chế quản lý đất đai sao cho giảm các hạn
chế đối với việc tiếp cận SDĐ và tăng khả năng linh hoạt của Chính phủ trong việc
quản lý vĩ mô. Mặt khác, cần xác định rõ các đối tượng Nhà nước cần quản lý và
những đối tượng không cần quản lý để cho phép thị trường tạo ra và mua bán hàng
hóa liên quan đến đất đai, sở hữu và các cơ hội khác (Nguyễn Đình Bồng, 2011).
2.1.2. Khái niệm và đặc điểm chính sách đất đai
2.1.2.1. Khái niệm chính sách đất đai
Chính sách là thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống KTXH, với
nhiều cách thể hiện khác nhau. Chính sách là những sách lược và kế hoạch cụ thể
nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình
thực tế (Đại từ điển tiếng Việt, 2010). Chính sách là các chủ trương và các biện
pháp của một đảng phái, một Chính phủ trong các lĩnh vực chính trị, xã hội, là
chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết
một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình (Trần Thị Minh Châu,
2007). Chính sách cũng có thể hiể u là cách ứng xử, cách xử lý các vấ n đề do mô ̣t
tổ chức chiń h tri ̣ đưa ra. Hơn nữa, chin

́ h sách cũng có nghiã là kế hoa ̣ch hành
đô ̣ng, sự trình bày những ý tưởng … do mô ̣t Chiń h phủ, Đảng chính tri,̣ tổ chức
doanh nghiê ̣p… đưa ra hoă ̣c áp du ̣ng (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2012). Theo
James thì chính sách là một quá trình hành động có mục đích theo đuổi bởi một
hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm (James, 1979).
Chính sách có thể phân thành chính sách chung (chính sách đối ngoại; chính
sách kinh tế; chính sách xã hội; …) và chính sách đối với từng lĩnh vực. Ví dụ: trong
chính sách kinh tế có các chính sách mậu dịch tự do, chính sách bảo hộ thuế quan,
chính sách tài chính... Các chính sách có thể được đề ra và thực hiện ở những tầng
nấc khác nhau: chính sách của Liên hiệp quốc, của một Đảng, của Chính phủ, của

6


chính quyền địa phương, của một bộ, của một tổ chức, đoàn thể, hiệp hội, của một
doanh nghiệp… Các chính sách nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ
chức và chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức đó được coi là chính sách tư. Những
chính sách do các cơ quan hay các cấp chính quyền ban hành nhằm giải quyết
những vấn đề có tính cộng đồng được gọi là chính sách công. Khoa học chính sách
tập trung chủ yếu vào việc nghiên cứu các chính sách công nhằm mục tiêu nâng cao
hiệu lực và hiệu quả quản lý của Nhà nước (Lê Chi Mai, 2009).
Về nguồn chính sách, do chính sách có các loại và cấp độ khác nhau, có
những chính sách mang tính định hướng, có những chính sách cụ thể, nên các cấp
phê duyệt chính sách và nguồn chính sách cũng khác nhau. Cụ thể Nghị quyết của
Đảng, Nghị quyết, ý kiến kết luận của Bộ Chính trị đưa ra định hướng chính sách
phát triển KTXH. Hiến pháp đưa ra một số chính sách mang tính định hướng.
Nghị quyết của Quốc hội đưa ra những chính sách mang tính định hướng để các
ngành, các cấp nghiên cứu xây dựng các chính sách cụ thể áp dụng trong từng
ngành và lĩnh vực, phù hợp với từng thời kỳ phát triển. Cam kết đưa ra đưa ra a ra
định hướng chính sáchngành. Chính sách thực thi khi được thể chế hoá bằng pháp

luật. Nói cách khác, pháp luật là kết quả thể chế hoá đường lối, chính sách, là công
cụ để thực thi chính sách. Như vậy, ở khía cạnh hình thức, chính sách thường rộng
hơn pháp luật (Lê Chi Mai, 2009; Nguyễn Thị Như Mai, 2016).
Khái niệm chính sách có thể đề cập theo nhiều khía cạnh khác nhau, nhưng
cơ bản nhất thì phạm trù chính sách phải làm rõ: nó là cái gì, ai là người tạo ra nó,
nó tác động đến ai, đến cái gì? Và từ đó có thể hiểu rằng: chính sách là tập hợp các
chủ trương và hành động về phương diện nào đó của Chính phủ; nó bao gồm các
mục tiêu và Chính phủ muốn đạt được và cách làm để thực hiện các mục tiêu đó.
Những mục tiêu này bao gồm sự phát triển toàn diện trên các lĩnh vực kinh tế, văn
hóa, xã hội và môi trường.
Chính sách đất đai là một bộ phận trong hệ thống chính sách phát triển
KTXH. Chính sách đất đai là hê ̣ thố ng các nguyên tắ c, pháp lý, KTXH xác đinh
̣
viê ̣c quản lý và sử du ̣ng đấ t, cùng những lơ ̣i ić h thu đươ ̣c từ đấ t đảm bảo công
bằ ng giữa khai thác, sử du ̣ng và bảo vê ̣ đấ t đai cho sự phát triể n bề n vững của
nhân loa ̣i (Đỗ Hậu và Nguyễn Đình Bồng, 2012). Đất đai với những đặc điểm về
nguồn gốc hình thành, về vai trò trong các hoạt động KTXH đòi hỏi những yêu cầu
về sử dụng khác với những yếu tố kinh tế khác. Vì vậy, đòi hỏi phải có những chính
sách can thiệp phù hợp với những quy luật vận động đất đai. Như vậy, có thể hiểu
chính sách đất đai là tổng thể các biện pháp kinh tế và phi kinh tế của nhà nước tác
động đến quá trình vận động của đất đai và tạo các môi trường cho đất đai vận

7


động nhằm khai thác đất đai một cách hợp lí và có hiệu quả, gắn khai thác sử dụng
với bảo vệ, nâng cao chất lượng đất đai phục vụ cho sản xuất, kinh doanh với
những điều kiện nhất định và trong những thời hạn nhất định. Như vậy chính sách
đất đai khác với các chính sách khác ở chỗ đối tượng tác động của chính sách đất
đai không chỉ đơn thuần là đất đai mà phải cụ thể và trực diện hơn là sự vận động

của yếu tố đất đai trong quá trình tham gia vào các hoạt động KTXH. Sự vận động
đó có quy luật nhất định, con người muốn SDĐ có hiệu quả phải tuân theo các quy
luật đó (Nguyễn Văn Sửu, 2010).
Chính sách đất đai đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định mức độ
linh hoạt trong SDĐ ở Việt Nam (Sally và cs., 2007). Chính sách đất đai luôn là cơ
sở để nhà nước quản lý, điều tiết và phân bổ đất đai, đưa đất đai vào sử dụng hiệu
quả, nhằm sử dụng hợp lý và khai thác hết công năng của đất đai (Phạm Ngọc
Hương Quỳnh, 2011).
Tại Việt Nam, chính sách đất đai được hiểu như các hành động và hoạt
động mà thông qua đó Chính phủ Việt Nam xác định cho các cá nhân và nhóm
trong xã hội về quyền của họ đối với đất đai, cụ thể hóa những hoàn cảnh mà trong
đó quyền về đất đai có thể được chuyển nhượng, và xây dựng cơ chế để bảo vệ
những quyền lợi đó và định hướng xử lý các tranh chấp có liên quan. Những chính
sách đất đai chính thức của Việt Nam trước đây được phản ánh thông qua luật
Nghị định, Chỉ thị, Quyết định và Thông tư. Những chính sách này do Chính
quyền trung ương thiết lập và do các bộ, ngành và những cơ quan có liên quan ở
các cấp triển khai thực hiện (Đặng Kim Sơn và Nguyễn Đỗ Anh Tuấn, 2011).
Chính sách đất đai phản ánh hệ tư tưởng đang chi phối Nhà nước, xã hội và là
khâu trung gian giữa hệ tư tưởng với thực tiễn. Chính sách đất đai đi vào thực tiễn
và thực tiễn phản ảnh lại chủ thể hoạch định chính sách (Nguyễn Văn Sửu, 2010).
Sự gắn kết ý đồ và kết quả đạt được trên thực tế sẽ xác định tính hiệu lực của
chính sách đất đai (Hồ Đăng Hòa và cs., 2012).
Chính sách đất đai là tổng thể quan điểm, chủ trương, đường lối, phương pháp
và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động vào lĩnh vực đất đai nhằm thực hiện các
mục tiêu mà Nhà nước mong muốn (Trần Thị Minh Châu, 2007). Đó là các phương
thức hành động, bao gồm cả hiến pháp, luật, văn bản dưới luật và các quy định, biện
pháp được cơ quan Nhà nước ban hành và thực hiện nhằm chi phối cấu trúc, quan hệ,
sự vận hành của đất đai trong thực tiễn (Nguyễn Văn Sửu, 2010).
2.1.2.2. Đặc điểm của chính sách đất đai
Chính sách đất đai khác với những chính sách khác do đối tượng mà nó

tác động và mục đích của những tác động đó. Chính sách đất đai có một số đặc

8


điểm sau (Nguyễn Văn Sửu, 2010; Trần Thị Minh Châu, 2007):
- Chính sách đất đai tác động đến một loại tư liệu sản xuất đặc biệt đó là đất
đai. Tài nguyên đất đai mang đặc trưng là có giới hạn, cố định theo vùng, chịu ảnh
hưởng của các yếu tố thời tiết, khí hậu và có độ phì khác nhau. Vì vậy, chính sách
đất đai phải được thiết kế phù hợp với các đặc tính của các loại đất.
- Chính sách đất đai liên quan đến vấn đề nông dân, dân tộc và truyền thống
lịch sử. Quan hệ đất đai đã có từ lâu đời và tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau
tùy theo trình độ phát triển của từng quốc gia. Chính sách đất đai hiện đại phải hóa
giải các quan hệ ruộng đất sẵn có theo chế độ KTXH mà Nhà nước xây dựng.
Đồng thời chính sách đất đai cũng liên quan đến thái độ chính trị, văn hóa của
nông dân và sự ủng hộ của họ đối với Nhà nước.
- Chính sách đất đai liên quan đến đất đai với tư cách là hàng hóa đặc biệt. Bản
thân thị trường đất đai đã có đặc tính không hoàn hảo do nhiều nguyên nhân như cung
đất nhìn chung cố định, giá trị SDĐ không mất đi mà còn có thể tăng lên nếu sử dụng
và đầu tư đúng cách. Ở Việt Nam, chỉ có QSDĐ mới đáp ứng đủ các yêu cầu của
hàng hóa là sở hữu, sử dụng và trao đổi.
Tóm lại, chính sách đất đai vừa mang tính chất đặc thù của chính sách công
tác động đến nguồn lực quan trọng nhất của sự sống và phát triển đồng thời mang
tính giai cấp chính trị và xã hội sâu sắc. Một chính sách đất đai hợp lý có vai trò
hết sức quan trọng trong việc hoàn thiện các chính sách phát triển KTXH khác.
Chính sách đất đai hợp lý sẽ tạo động lực để sử dụng đầy đủ, hợp lý và có hiệu quả
đất đai trong điều kiện chất lượng đất đai ngày càng giảm sút; thúc đẩy quá trình
chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn; có vai trò quan trọng trong quá
trình chuyển nền nông nghiệp từ sản xuất nhỏ lẻ thành một nền nông nghiệp sản
xuất hàng hóa theo cơ chế thị trường; đồng thời là một trong những biện pháp chủ

yếu và quan trọng để giải quyết các vấn đề tranh chấp đất đai.
2.1.3. Nội dung chính sách đất đai
Để triển khai có hiệu quả các Nghị quyết của Trung ương, chỉ đạo của
Chính phủ về chính sách đất đai, hướng tới mục tiêu “thu hẹp hơn nữa khoảng
cách giữa người quản lý, ban hành chính sách với người thực thi, triển khai chính
sách. Qua đó, giúp cho pháp luật đất đai đi vào được cuộc sống” chính sách đất đai
cần được thể chế hóa thành những nội dung, quy định cụ thể. Do việc thực hiện
chính sách là bắt buộc đối với đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh nên trong nội
dung, nội hàm của chính sách đất đai cần phải xác định các hình thức, mức độ chế
tài hợp lý để bảo đảm thực hiện có hiệu lực, hiệu quả chính sách. Các nội dung cốt
lõi điều phối quá trình chuyển dịch đất đai trong giai đoạn vừa qua là chính sách

9


QHSDĐ; chính sách giao đất, cho thuê đất, cấp GCNQSDĐ; chính sách bồi
thường, hỗ trợ và TĐC.
2.1.3.1. Chính sách quy hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bố và tái phân bố quỹ đất nhằm đáp
ứng mục tiêu phát triển KTXH, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường trên cơ sở
tiềm năng đất đai và nhu cầu SDĐ trong giới hạn không gian và thời gian xác định.
QHSDĐ là công cụ quan trọng của người quản lý và người SDĐ. Đối với Nhà
nước, đó là cơ sở pháp lý quan trọng để quản lý nhà nước về đất đai. Đối với
người SDĐ đó là cơ sở pháp lý để chuyển đổi mục đích SDĐ hiệu quả. Vì vậy
QHSDĐ không đơn thuần là một hoạt động kinh tế - kỹ thuật mà còn là một hoạt
động quản lý có ý nghĩa kinh tế, chính trị, thể hiện ý chí của nhà nước về phát triển
trong tương lai; là hệ thống các giải pháp để quản lý tài nguyên đất đai (Tôn Gia
Huyên và cs., 2011).
Dưới góc độ kỹ thuật, QHSDĐ là việc tổ chức SDĐ cho những mục tiêu
KTXH định trước của một vùng lãnh thổ. Với vốn đất đai và lao động xác định,

phải sắp xếp sao cho đạt được sự phát triển như mong muốn và chỉ ra được sự phối
hợp SDĐ của các địa phương để đảm bảo sự đồng bộ trong phát triển. Dưới góc độ
kinh tế, QHSDĐ là quá trình tối đa hóa giá trị của bất đất. Vì vậy, việc SDĐ được
quyết định trên cơ sở các động lực của thị trường, nên QHSDĐ cũng là một sản
phẩm của cơ chế thị trường. Yêu cầu đặt ra là mỗi thửa đất cần phải được sử dụng
sao cho có giá trị lớn nhất mà không gây ra sự giảm giá đồng loạt cho những thửa
đất còn lại trong vùng, đồng thời làm cho tổng giá trị đất đai trong vùng được tăng
cao. Dưới góc độ xã hội, QHSDĐ đảm bảo cân bằng nhu cầu đất đai cho các nhóm
lợi ích, cân bằng giữa nhu cầu sản xuất với đời sống của cộng đồng dân cư và nhu cầu
của toàn xã hội. Dưới góc độ pháp lý, lập và thực hiện QHSDĐ là quá trình hoàn
thiện bộ máy quản lý nhà nước và thực hiện dân chủ hóa trong quản lý đất đai. Các
quy định pháp luật về lập, xét duyệt và tổ chức thực hiện QHSDĐ trở thành công
cụ quản lý nhà nước đảm bảo cho sự phát triển đồng bộ, ổn định và an toàn (Tôn
Gia Huyên và cs., 2011). Vì vậy QHSDĐ còn cần có một thể chế chặt chẽ, hợp lý
và lành mạnh; huy động được mọi nguồn lực và hài hoà lợi ích trước mắt và lâu
dài, giữa cục bộ và tổng thể...
Khung pháp luật về quy hoạch, KHSDĐ được thiết lập từ Luật Đất đai năm
1987, nhưng nội dung rất sơ lược. Luật Đất đai 1993 đã có nhiều quy định chi tiết
về hệ thống quy hoạch, KHSDĐ. Giai đoạn 1993 - 2000 là thời gian thử nghiệm
việc lập quy hoạch, KHSDĐ các cấp. Mãi tới ngày 01/10/2001, Chính phủ mới
ban hành Nghị định 68/2001/NĐ-CP về quy hoạch, KHSDĐ. Luật Đất đai 2003 đã

10