Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay lý luận và thực tiễn

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TRN VN DUY

VĂN BảN QUY PHạM PHáP LUậT
CủA CƠ QUAN HàNH CHíNH NHà NƯớC
ở NƯớC TA HIệN NAY - Lý LUậN Và THựC TIễN

LUN N TIN S LUT HC

H NI - 2016


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TRN VN DUY

VĂN BảN QUY PHạM PHáP LUậT
CủA CƠ QUAN HàNH CHíNH NHà NƯớC
ở NƯớC TA HIệN NAY - Lý LUậN Và THựC TIễN
Chuyờn ngnh: Lý lun v lch s Nh nc v phỏp lut
Mó s: 62 38 01 01

LUN N TIN S LUT HC

Ngi hng dn khoa hc: GS. TS. NGUYN NG DUNG

H NI - 2016

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập
của cá nhân tôi. Các tài liệu và số liệu sử dụng trong luận án
đều đƣợc trích dẫn rõ ràng. Các kết luận khoa học trong luận
án chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất lỳ công trình nào.
Hà Nội, ngày 21 tháng 6 năm 2016
TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Trần Văn Duy


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
Danh mục các bảng, biểu đồ
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chƣơng 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI .................8
1.1.
Nội dung cơ bản của các công trình nghiên cứu có liên quan trực
tiếp đến đề tài luận án .................................................................................8
1.1.1. Tình hình nghiên cứu lý luận về văn bản quy phạm pháp luật, văn bản
hành chính và vai trò, chức năng...................................................................8
1.1.2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến quyền lập quy của cơ quan hành
chính nhà nƣớc ............................................................................................13
1.1.3. Tình hình nghiên cứu liên quan đến xây dựng hệ thống VBQPPL của
CQNN nói chung và CQHCNN nói riêng ...................................................18

1.1.4. Những công trình nghiên cứu ở các quốc gia khác có liên quan đến đề
tài luận án ....................................................................................................23
1.2.
Tóm lƣợc các kết quả nghiên cứu ............................................................25
1.3.
Những vấn đề chƣa đƣợc giải quyết và vấn đề luận án cần làm ..........27
1.4.
Cơ sở lý thuyết và hƣớng tiếp cận của đề tài ..........................................28
1.4.1. Cơ sở lý thuyết ............................................................................................28
1.4.2. Về hƣớng tiếp cận của đề tài .......................................................................29
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1..........................................................................................30
Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY .................................................................................................31
2.1.
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật .................................................31
2.2.
Khái niệm CQHCNN, VBQPPL của CQHCNN và phân biệt VBQPPL
của CQHCNN với VBQPPL của một số CQNN khác..................................41
2.2.1. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nƣớc ....................................................41
2.2.2. Khái niệm VBQPPL của CQHCNN ...........................................................47
2.2.3. Phân biệt VBQPPL của CQHCNN với VBQPPL của các CQNN khác.....50


Các đặc trƣng văn bản quy phạm pháp luật của CQHCNN ................54
VBQPPL của CQHCNN đƣợc ban hành để thực hiện các nhiệm vụ và
chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc .....................................................54
2.3.2. VBQPPL của CQHCNN là văn bản dƣới luật ............................................57
2.3.3. VBQPPL của CQHCNN là văn bản thể hiện tính sáng tạo cao của chủ
thể ban hành ................................................................................................59

2.3.4. VBQPPL của CQHCNN có tính dễ kiểm chứng trong thực tiễn ................61
2.3.5. VBQPPL của CQHCNN có tính linh hoạt, đa đạng cao .............................61
2.4.
Vai trò văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc......... 62
2.4.1. Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức cơ bản nhất, quan trọng
nhất để thực hiện quyền hành pháp .............................................................62
2.4.2. CQHCNN ban hành VBQPPL nhằm triển khai thi hành luật và quy
định những vấn đề luật chƣa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc
pháp lệnh .....................................................................................................66
2.4.3. VBQPPL là công cụ thể hiện tính hợp pháp, tính hợp lý và minh bạch,
dân chủ của hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc của CQHCNN ..............69
2.5.
Các loại hình, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
hành chính nhà nƣớc .................................................................................72
2.5.1. Nghị định của Chính phủ ............................................................................72
2.5.2. Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ .........................................................78
2.5.3. Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ và Thông tƣ
liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án
Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ......80
2.5.4. Quyết định của Ủy ban nhân dân các cấp và văn bản quy phạm pháp
luật của CQHC (UBND) thuộc đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt .........83
2.6.
Khái quát các tiêu chí đánh giá chất lƣợng VBQPPL của CQHCNN.......88
2.6.1. Tính hợp pháp .............................................................................................89
2.6.2. Tính phù hợp và khả thi ..............................................................................91
2.6.3. Tính thống nhất, tính đồng bộ .....................................................................93
2.6.4. Tính minh bạch và ổn định tƣơng đối .........................................................94
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2..........................................................................................95
2.3.
2.3.1.

Chƣơng 3: THỰC TRẠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ
QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ............... 96
3.1.
Thành tựu do văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành
chính nhà nƣớc mang lại ..........................................................................96
3.1.1. VBQPPL của CQHCNN đã góp phần triển khai thực hiện các văn bản
Luật và Hiến pháp .......................................................................................96


VBQPPL của CQHCNN bƣớc đầu đáp ứng các tiêu chí của hệ thống
pháp luật về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh
bạch, dân chủ .............................................................................................100
3.1.3. VBQPPL của CQHCNN góp phần triển khai luật và giải quyết những
tình huống cấp bách nhƣng chƣa đủ điều kiện xây dựng thành luật
hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc, quản lý kinh tế,
quản lý xã hội ............................................................................................103
3.1.4. VBQPPL của CQHCNN có sự kế thừa và phát triển các giá trị tiến bộ
chung của thế giới, phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của
nƣớc ta .......................................................................................................106
3.2.
Hạn chế của hoạt động ban hành văn bản và về nội dung, hình
thức VBQPPL của CQHCNN ................................................................106
3.2.1. Tiến độ ban hành văn bản chƣa đáp ứng yêu cầu, còn tình trạng nợ
đọng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ...........................106
3.2.2. VBQPPL của CQHCNN còn vi phạm Hiến pháp và vi phạm pháp
luật, chƣa bảo đảm sự đồng bộ trong chính sách và tính thống nhất
pháp lý; tính khả thi ...................................................................................109
3.2.3. Tình trạng ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật quy định nhƣng chứa quy phạm pháp luật vẫn xảy ra...............118

3.2.4. Nguồn nhân lực tham gia công tác văn bản quy phạm pháp luật của
cơ quan hành chính nhà nƣớc chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu của quá
trình hội nhập ............................................................................................122
3.2.5. Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc chƣa
đáp ứng đúng yêu cầu việc hoạch định chính sách pháp luật ...................124
3.2.6. Điều kiện vật chất phục vụ cho công tác văn bản quy phạm pháp luật
của cơ quan hành chính nhà nƣớc chƣa đƣợc đảm bảo.............................125
3.2.7. Cơ chế bảo đảm tính dân chủ và minh bạch trong quá trình xây dựng
văn bản quy pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc chƣa đƣợc
thực hiện hiệu quả .....................................................................................126
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3........................................................................................130
3.1.2.

Chƣơng 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH
CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ................................131
4.1.
Quan điểm nâng cao chất lƣợng văn bản quy phạm pháp luật của
cơ quan hành chính nhà nƣớc trong giai đoạn hiện nay .....................131


4.1.1.

4.1.2.
4.1.3.
4.2.

4.2.1.
4.2.2.
4.2.3.

4.2.4.
4.2.5.
4.2.6.
4.2.7.
4.2.8.
4.2.9.

Ban hành VBQPPL của CQHCNN phải đảm bảo yêu cầu kiểm soát
quyền lực nhà nƣớc, tăng cƣờng tính kỷ cƣơng hành chính nhà nƣớc
đáp ứng yêu cầu nền hành chính trong sạch, hiệu lực, hiệu quả ...............131
VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nƣớc đáp ứng yêu cầu đổi mới
hệ thống chính quyền ................................................................................132
Chú trọng xây dựng chính sách trƣớc khi tiến hành soạn thảo VBQPPL ......133
Các giải pháp hoàn thiện và nâng cao chất lƣợng văn bản quy
phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc trong giai
đoạn hiện nay ...........................................................................................135
Tăng cƣờng kiểm soát quyền lực, giám sát, kiểm soát VBQPPL của
CQHCNN ..................................................................................................135
Tăng cƣờng việc bảo vệ nhân quyền trong VBQPPL của CQHCNN ......137
Cụ thể hóa khái niệm, nội hàm VBQPPL và VBQPPPL của CQHCNN ......137
Cụ thể hóa thêm về nội dung VBQPPPL của CQHCNN..........................138
Bảo đảm từng bƣớc có đủ các đạo luật để tiến tới Nhà nƣớc quản lý
xã hội, quản lý HCNN chủ yếu bằng các luật ...........................................142
Quy định rõ trách nhiệm bồi thƣờng trong việc ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của CQHCNN ..................................................................143
Giảm số lƣợng và phân định thẩm quyền tập thể và thẩm quyền cá
nhân trong hoạt động ban hành VQBPPL của CQHCNN ........................145
Tăng cƣờng dân chủ, phát huy trách nhiệm công dân trong xây dựng
và thi hành VBQPPL CQHCNN ...............................................................147
Đổi mới cơ chế tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ

quan hành chính nhà nƣớc.........................................................................148

KẾT LUẬN CHƢƠNG 4 ......................................................................................149
KẾT LUẬN ............................................................................................................150
DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN .....151
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................152
PHỤ LỤC ...............................................................................................................164


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Viết tắt

Viết đầy đủ

CQHCNN

Cơ quan hành chính nhà nƣớc

HĐBT

Hội đồng Bộ trƣởng

HĐCP

Hội đồng Chính phủ

HĐND

Hội đồng nhân dân

LBHVBQPPL

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

LUẬT NĂM 2004

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004

LUẬT NĂM 2008

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

LUẬT NĂM 2015

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

QPPL

Quy phạm pháp luật

TAND

Tòa án nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật

VKSND

Viện kiểm sát nhân dân

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU ĐỒ
Số hiệu bảng,
biểu đồ

Tên bảng, biểu đồ

Trang

Bảng 2.1:

52

Bảng 3.1: Thống kê báo cáo của Bộ Tƣ pháp về kết quả thống kê
số lƣợng VBQPPL thì tính từ ngày 01-01-2009 đến 313-2013

96

Bảng 3.2: Theo thống kê của Bộ tƣ pháp số lƣợng VBQPPL của

CQHCNN cấp địa phƣơng so với cơ quan đại diện dân
cử địa phƣơng ban hành sau khi Luật năm 2004 có hiệu
lực đến năm 2012

97

Bảng 3.3: Theo số liệu thông kê số lƣợng VBQPPL do cơ quan
hành chính cấp Trung ƣơng ban hành, Bộ Tƣ pháp thống
kê kết quả ban hành VBQPPL năm 2014

98

Bảng 3.4: Thống kê số lƣợng VBQPPL của Thủ tƣớng Chính phủ

99

Bảng 3.5:

Thống kê số lƣợng VBQPPL của Chính phủ

99

Bảng 3.6:

Thống kê khảo sát đánh giá Luật năm 2008 và Luật
2004 của Chính phủ về đánh giá của cán bộ thẩm định và
thẩm tra VBQPPL

102

Bảng 3.7: Thống kê số liệu kết quả kiểm tra và xử lý VBQPPL phát
hiện trái pháp luật ở các Bộ, cơ ngang Bộ trong năm 2014

110

Bảng 3.8: Tổng số các cơ quan có thẩm quyền ban hành QĐHC
cá biệt

121

Bảng 3.9: Thống kê quan điểm vấn đề ủy quyền lập pháp cho
chính quyền địa phƣơng

122

Biểu đồ 2.1: Tỉ lệ cán bộ đồng ý ủy quyền lập pháp cho các cơ quan

78


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trƣơng xuyên suốt
của Đảng và Nhà nƣớc ta. Trong đó, tiêu chí xây dựng của nhà nƣớc pháp quyền là
phải có một hệ thống pháp luật, không ngừng đƣợc hoàn thiện để quản lý nhà nƣớc
và xã hội hiệu lực, hiệu quả.
Quá trình đổi mới thể chế của đất nƣớc đã đạt những kết quả bƣớc đầu nhƣ:
hệ thống VBQPPL liên quan đến thể chế kinh tế thị trƣờng tiếp tục đƣợc bổ sung,
hoàn thiện; chế độ công chức, công vụ tiếp tục đƣợc cải cách, xây dựng tổ chức, bộ
máy hành chính gọn nhẹ, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả hơn; cải cách hành chính

có bƣớc tiến rõ rệt; công tác phòng chống tham nhũng tiếp tục đƣợc quan tâm chỉ
đạo gắn với thực hiện….Tuy nhiên, công tác hoàn thiện thể chế còn có hạn chế, tồn
tại nhƣ: nhiều dự án VBQPPL liên quan quản lý hành chính nhà nƣớc đến tái cơ cấu
nền kinh tế chƣa đƣợc ban hành kịp thời; chƣơng trình xây dựng VBQPPL của
CQHCNN còn bị điều chỉnh nhiều; việc ban hành các VBQPPL hƣớng dẫn chƣa
bảo đảm tiến độ; kỷ cƣơng hành chính chƣa nghiêm, công tác kiểm tra, giám sát
chất lƣợng, hiệu quả VBQPPL của CQHCNN còn nhiều vƣớng mắc, hạn chế.
Do đó, xây dựng và hoàn thiện nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là nhà nƣớc mà trong đó pháp luật, trƣớc hết là Hiến pháp và các đạo luật phải
giữ địa vị quan trọng nhất khi điều chỉnh các quan hệ xã hội. Các CQHCNN khi ban
hành VBQPPL phải đảm bảo tính thống nhất, tính đồng bộ, tính kịp thời, tính cụ thể,
tính minh bạch, tính ổn định cao,… của hệ thống VBQPPL, không cho phép có hành
vi vi hiến và vi luật từ bất kỳ một VBQPPL của một CQHCNN…. Đặc biệt, trong
điều kiện hiện nay, khi Việt Nam hội nhập sâu sân chơi TPP, ASEAN, WTO.
Chính vì lẽ đó, thể chế của đất nƣớc không nên nhấn mạnh tính đặc thù của Việt
Nam mà nên đi theo những luật chơi của nhân loại trong việc quản lý hành chính nhà
nƣớc, trong đó có hoàn thiện công cụ “văn bản quy phạm pháp luật” của CQHCNN
càng trở nên cấp thiết, không thể trì hoàn, nếu không cơ hội cho Việt Nam phát triển.
CQHCNN là chủ thể tích cực và thƣờng xuyên nhất trong quá trình thực thi
quyền lực nhà nƣớc, bởi lẽ, CQHCNN thƣờng xuyên sử dụng VBQPPL nhƣ một
phƣơng tiện để thực thi hoạt động của mình. Trong số các VBQPPL ở Việt Nam,
VBQPPL do các CQHCNN ban hành chiếm tỷ trọng lớn, trực tiếp tác động đến cơ
chế điều chỉnh pháp luật, đến hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nƣớc, quyền
và lợi ích của cá nhân, tổ chức có đƣợc hiện thực hóa hay không, nhiều trƣờng hợp
1


lại tùy thuộc vào các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nƣớc.
Thực tiễn quản lý HCNN đã chỉ ra có không ít VBQPPL do CQHCNN ban
hành vi hiến và vi luật, còn mâu thuẫn, chồng chéo, không cụ thể thực hiện đƣợc

ngay, tình trạng luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tƣ, thông tƣ chờ công văn,
chỉ thị, quyết định hành chính không mang tính quy phạm pháp luật. Do đó, đã làm
cho hiệu lực, hiệu quả quản lý HCNN thấp, chậm; ảnh hƣởng đến quyền, lợi ích
hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị vi phạm từ chính các CQHCNN.
Thực trạng trên có thể do nhiều nguyên nhân, trong đó, có nguyên nhân
bắt nguồn từ cách thức việc xây dựng hệ thống các văn bản pháp luật hiện nay.
Thực tế, hàng năm, Quốc hội chỉ ban hành khoảng 20 luật, gồm cả bổ sung, sửa
đổi; Chính phủ ban hành trung bình khoảng hơn 100 nghị định; Thủ tƣớng
Chính phủ ban hành khoảng chƣa đầy 100 quyết định; nhƣng, các bộ ban hành
từ 600 đến 700 thông tƣ, quyết định của Bộ trƣởng. Ngoài ra, còn có văn bản
của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Bên cạnh đó còn có hàng
nghìn văn bản điều hành của các Cục, Vụ, Tổng cục (không mang tính chất quy
phạm pháp luật). Chỉ tính riêng các văn bản điều hành đƣợc công bố trên Trang
tin điện tử Chính phủ mỗi năm trung bình có khoảng 3.500 đến 4.000 văn bản
điều hành [103].
Từ thực tế trên, số lƣợng các văn bản hƣớng dẫn thi hành (nghị định, thông
tƣ và thông tƣ liên tịch của các bộ, cơ ngang bộ) thƣờng lớn hơn rất nhiều so với
các văn bản cần đƣợc hƣớng dẫn các luật. Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan hành
chính địa phƣơng gần nhƣ chi phối và quyết định nội dung của các văn bản có liên
quan, nhất là các văn bản hƣớng dẫn thi hành. Thông thƣờng, trong soạn thảo luật,
nếu có các vấn đề chƣa rõ, các vấn đề còn ý kiến khác nhau, thì các vấn đề đó luôn
đƣợc để lại cho nghị định hoặc thông tƣ hƣớng dẫn thi hành; và thƣờng đƣợc hƣớng
dẫn theo quan điểm của bộ quản lý ngành, cơ quan chủ trì soạn thảo. Nội dung của
thông tƣ, hay quyết định của Bộ trƣởng hƣớng dẫn thi hành nghị định đƣơng nhiên
phản ánh quan điểm, vị trí, vai trò và lợi ích của bộ có liên quan. Đồng thời, các Bộ
cũng là những cơ quan trực tiếp soạn thảo các văn bản hay công văn điều hành,
hƣớng dẫn đối với từng trƣờng hợp cụ thể, cá biệt trong thực hiện luật, nghị định và
thông tƣ có liên quan. Nhƣ vậy, có thể nói, toàn bộ nội dung của luật đƣợc triển
khai trên thực tế bị chi phối bởi cách hiểu, cách đánh giá của Bộ về các vấn đề liên
quan, cũng nhƣ vai trò, chức năng và lợi ích của Bộ có thẩm quyền. Hệ quả là, trong

không ít trƣờng hợp, nội dung các văn bản hƣớng dẫn thi hành luật có khác biệt,
không tƣơng thích, thậm chí trái với nội dung tƣơng ứng của luật; tạo ra sự không
2


ổn định, không nhất quán, thậm chí mâu thuẫn về nội dung giữa luật và các văn bản
hƣớng dẫn thi hành, giữa luật “trên giấy” và luật trong thực tế. Ngoài ra, việc sử
dụng công văn hay văn bản điều hành nhƣ một công cụ hƣớng dẫn thi hành chính
sách, luật pháp đối với từng trƣờng hợp cụ thể tạo ra cơ chế “xin và cho” trong thực
hiện chính sách, luật pháp; làm đậm thêm tính không nhất quán, thiếu công bằng và
bình đẳng trong sử dụng và áp dụng các chính sách, pháp luật đối với các nhà đầu
tƣ, doanh nghiệp có liên quan.
Chính vì vậy, việc nghiên cứu một cách khoa học, có hệ thống về vấn đề
VBQPPL của CQHCNN hiện nay là một công việc có ý nghĩa thiết thực. Đề tài
“Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện
nay – Lý luận và thực tiễn” đƣợc thể hiện nhằm đáp ứng yêu cầu về mặt lý luận
thực tiễn đã và đang đặt ra.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
a) Mục đích
Mục đích nghiên cứu của luận án là nhằm sáng tỏ cơ sở lý luận VBQPPL
CQHCNN, thực trạng VBQPPL của CQHCNN và đƣa ra quan điểm, kiến nghị các
giải pháp hoàn thiện.
b) Nhiệm vụ
Luận án tập trung vào những nhiệm vụ sau:
- Phân tích các quan điểm, khái niệm khác nhau về VBQPPL, VBQPPL
của CQHCNN.
- Làm rõ tính chất và đặc điểm VBQPPL của CQHCNN.
- Nghiên cứu vai trò, chức năng VBQPPL của CQHCNN trong hoạt động
quản lý hành chính nhà nƣớc.
- Nghiên cứu vị trí VBQPPL của CQHCNN trong hệ thống VBQPPL, hệ

thống điều chỉnh pháp luật.
- Nghiên cứu các loại hình VBQPPL của CQHCNN, trong đó, có sự phân tích và
so sánh quyền lập quy của CQHCNN cấp trung ƣơng với CQHCNN cấp địa phƣơng.
- Nghiên cứu và đánh giá nội dung VBQPPL của CQHCNN, trong đó, so
sánh với nội dung VBQPPL của CQHCNN với nội dung VBQPPL của Quốc hội,
cơ quan tƣ pháp.
- Nghiên cứu thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQHCNN một số nƣớc
trên thế giới trong việc sử dụng VBQPPL quản lý nhà nƣớc từ đó rút ra những giá
trị tham khảo cho Việt Nam trong thời gian tới khi quán triệt triển khai thi hành
Luật BHVBQPPL năm 2015.
3


- Phân tích, đánh giá VBQPPL của CQHCNN nƣớc ta trong thời gian vừa
qua trong khuôn khổ chính sách, pháp luật và quá trình thực hiện thẩm quyền xây
dựng, ban hành và thực hiện trên thực tiễn.
- Đƣa ra những quan điểm và kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện
VBQPPL của CQHCNN trong gian tới.
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
a) Đối tượng
Đối tƣợng nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn về
VBQPPL của CQHCNN.
VBQPPL của CQHCNN là đề tài nghiên cứu có nội dung rất rộng, khá phức
tạp nhƣng trong giới hạn của luận án tiến sỹ, đề tài tập trung nghiên cứu với phạm
vi nghiên cứu sau.
b) Phạm vi nghiên cứu
- Nghiên cứu hệ thống về VBQPPL của CQHCNN trong phạm vi không gian
ở Việt Nam, thời gian từ năm 1996 đến nay (khi ban hành Luật BHVBQPPL).
- Nghiên cứu VBQPPL của CQHCNN gồm: CQHCNN theo hƣớng về thẩm
quyền ban hành, vai trò VBQPPL của CQHCNN do Chính phủ, Thủ tƣớng Chính

phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp ban hành và CQHCNN tại đơn vị hành
chính kinh tế - xã hội đặc biệt.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
(1) Phƣơng pháp nghiên cứu gián tiếp thông qua tổng hợp và phân tích tƣ
liệu, nhất là các tƣ liệu sơ cấp, so sánh các vấn đề nghiên cứu giữa các đối tƣợng
đƣợc chọn lựa;
(2) Sử dụng phƣơng pháp tiếp cận hệ thống, liên ngành khoa học xã hội và
nhân văn đặc biệt chú trọng đến luật học (chủ yếu là phƣơng pháp tiếp cận của
chuyên ngành luật Hiến pháp, Lý luận nhà nƣớc và pháp luật, luật hành chính và tố
tụng hành chính);
Để giải quyết mục tiêu và các nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, tác giả sử
dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ:
- Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp: đây là phƣơng pháp đƣợc áp dụng trong hầu
hết các phần nội dung của luận án nhƣ phân tích các quan niệm, quan điểm về một vấn
đề, rút ra các yếu tố, các bộ phận có mối liên hệ mật thiết với nhau để xác lập một quan
điểm, một vấn đề gồm các yếu tố cần và đủ cho một số kết luận, một quan niệm đầy đủ
hơn. Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng trong chƣơng 1, 2, 3 và 4 của Luận án.
- Phƣơng pháp thu thập thông tin: Các thông tin định lƣợng và định tính cần
4


đƣợc xử lý để xây dựng các luận cứ, khái quát hóa để phục vụ cho việc chứng minh
cho các quan điểm khoa học.
- Phƣơng pháp so sánh: phƣơng pháp này đƣợc sử dụng nhằm tìm ra các
điểm chung, các nét đặc trƣng của các vấn đề, các hiện tƣợng hoặc cùng một hiện
tƣợng nhƣng cần phải so sánh trong các giai đoạn khác nhau hay trong những không
gian khác nhau… để rút ra các điểm tích cực, tiến bộ. Phƣơng pháp này đƣợc sử
dụng trong chƣơng 3 và Chƣơng 1 của Luận án.
- Phƣơng pháp thống kê: Để ghi chép, cập nhật các số liệu, các thông tin,
sự kiện… theo trình tự, cách thức nhất định. Phƣơng pháp này đƣợc áp dụng cho

những vấn đề cần chứng minh từ các số liệu, sự kiện đƣợc tập hợp và có độ tin
cậy xác định. Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng trong chƣơng 3 của Luận án.
5.
5
- Việc ban hành VBQPPL của CQHCNN hiện nay là cần thiết chƣa?
Că
th
-

VBQPPL của CQHCNN hiện nay
?

VBQPPL của CQHCNN hiện nay đáp ứng yêu cầu quản lý hành chính nhà nƣớc?
5
án
VBQPPL của CQHCNN

hiện nay
VBQPPL của CQHCNN hiện nay

không hiệu quả, hiệu lực, hợp pháp) hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc từ
trung ƣơng tới địa phƣơng;
VBQPPL của CQHCNN hiện nay
trƣờng hợp thực tiễn ban hành VBQPPL của CQHCNN
VBQPPL của CQHCNN
hiện nay
VBQPPL của CQHCNN
hiện nay
hoạt động
quản lý hành chính nhà nƣớc từ trung ƣơng tới địa phƣơng không hiệu quả.

5


6. Những đóng góp mới về khoa học của Luận án
Thực tiễn văn bản và hệ thống VBQPPL của CQHCNN ở Trung ƣơng và địa
phƣơng trong thời gian qua, chứng minh văn bản quy phạm pháp luật của các
CQHCNN có giá trị pháp lý quan trọng, làm thúc đẩy quá trình quản lý hành chính
nhà nƣớc đƣợc lành mạnh hóa, đƣợc coi là công cụ quan trọng trong việc hoạch
định chủ trƣơng, đƣờng lối, nhiệm vụ lớn cho hoạt động quản lý hành chính nhà
nƣớc, đồng thời, góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động hành pháp, xây dựng
một nền hành chính lành mạnh để phục vụ nhân dân. Trong nền hành chính quốc
gia thì việc thiết lập một cơ chế để các chủ thể khi ban hành và thực hiện VBQPPL
do CQHCNN ban hành là một nội dung quan trọng của cải cách bộ máy nhà nƣớc,
xây dựng một chính quyền mạnh, hoạt động hiệu lực và hiệu quả.
Để nắm bắt đƣợc một cách toàn diện, sâu sắc về giá trị đích thực của việc đảm
bảo cho VBQPPL của các cơ quan quản lý hành chính nhà nƣớc có chất lƣợng, hiệu quả,
Luận án sẽ tập trung phân tích các vấn đề trên để nhìn nhận và phân tích thấu đáo thực
trạng VBQPPL của các cơ quan quản lý hành chính nhà nƣớc khi mà pháp luật cho phép.
Từ đó, so sánh và đối chiếu giữa các vấn đề lý luận khoa học với các chế định pháp lý,
giữa các quy định của pháp luật với việc vận dụng, áp dụng pháp luật trong thực tiễn
thực hiện và áp dụng VBQPPL của cơ quan quản lý hành chính nhà nƣớc.
Sau khi nghiên cứu, Luận án có những đóng góp những điểm mới sau đây:
Thứ nhất, Luận án đã đƣa ra đƣợc khái niệm VBQPPL; đã chỉ ra những dấu
hiệu đặc trƣng nhất VBQPPL của CQHCNN.
Thứ hai, Luận án đã phân tích đặc điểm, các loại hình, nội dung VBQPPL của
CQHCNN; đã nêu lên đƣợc sự cần thiết, vai trò và ý nghĩa VBQPPL của CQHCNN;
làm sáng tỏ thêm vị trí VBQPPL của CQHCNN trong hệ thống VBQPPL; hệ thống
điều chỉnh pháp luật.
Thứ ba, Luận án đã phân tích so sánh VBQPPL của CQHCNN gắn liền với
việc phân biệt với lập pháp và lập quy; lập quy của CQHCNN ở cấp Trung ƣơng

với CQHCNN ở cấp địa phƣơng.
Thứ tư, Luận án đã nghiên cứu VBQPPL của nhánh quyền hành pháp của
CQHCNN (chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng) một số nƣớc trên
thế giới để từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam trong thời gian tới.
Thứ năm, Luận án đã phân tích và đánh giá một cách có hệ thống, khá đầy đủ và
toàn diện về thực trạng VBQPPL của CQHCNN ở cấp trung ƣơng và cấp địa phƣơng,
đã chỉ ra đƣợc những ƣu điểm, nhƣợc điểm, nguyên nhân của những ƣu điểm, nhƣợc
6


điểm kể từ khi ban hành Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013 đến nay, đặc biệt trong thời
gian gần từ khi Luật BH VBQPPL năm 1996, 2004, 2008 và 2015 đến nay.
Thứ sáu, Luận án đã đề xuất một số kiến nghị, quan điểm, các giải pháp
nhằm từng bƣớc hoàn thiện VBQPPL của CQHCNN, trong đó, Luật BH VBQPPL
hiện hành và các VBQPPL có liên quan và các giải pháp thực hiện nhằm đảm bảo vị
trí VBQPPL của CQHCNN trong hệ thống VBQPPL so với VBQPPL cơ quan nhà
nƣớc khác.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án
Với những kết quả đạt đƣợc, Luận án có đóng góp đáng kể trong việc bổ sung,
phát triển và làm phong phú thêm lý luận về VBQPPL của CQHCNN thuộc chuyên
ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật. Các kết quả nghiên cứu của Luận án
có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo trong việc nghiên cứu, giảng dạy học tập
trong các cơ sở đào tạo khoa học pháp lý, làm tài liệu nghiên cứu cho cơ quan nghiên
cứu và hoạch định chính sách từ Chính phủ, Thủ tƣớng, Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban
nhân dân các cấp về VBQPPL trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc.
8. Bố cục của Luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận án đƣợc chia thành bốn chƣơng.
Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu đề tài.
Chương 2: Cơ sở lý luận về văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành

chính nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay.
Chương 3: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính
nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay.
Chương 4: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính
nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay.

7


Chương 1
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
Các vấn đề nhƣ khái niệm VBQPPL của CQHC, nội dung, hệ thống VBQPPL
của CQHCNN, lịch sử hình thành và phát triển, tiêu chí đánh giá chất lƣợng và hiệu
quả, thẩm quyền, kiểm tra và xử lý VBQPPL, trách nhiệm bồi thƣờng trong việc ban
hành VBQPPL đã đƣợc các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn ở trong và
ngoài nƣớc nghiên cứu ở các khía cạnh khác nhau. Qua tổng hợp tài liệu, có thể chia
các công trình nghiên cứu về các vấn đề nêu trên theo nhóm dƣới đây.
1.1. Nội dung cơ bản của các công trình nghiên cứu có liên quan trực
tiếp đến đề tài luận án
1.1.1. Tình hình nghiên cứu lý luận về văn bản quy phạm pháp luật, văn
bản hành chính và vai trò, chức năng
Các nghiên cứu lý luận về VBQPPL, văn bản hành chính đƣợc các nhà
nghiên cứu đề cập ở những mức độ khác nhau:
Cuốn “Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước”, của PGS.TS.
Văn Tất Thu do NXB Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2013, cuốn sách đã có
những nghiên cứu và phân tích để góp phần nâng cao chất lƣợng công tác văn bản
trong các cơ quan nhà nƣớc nhƣ: Đề cập sự quan tâm của Đảng và nhà nƣớc về
công tác văn bản từ năm 1945 đến thời kỳ đổi mới; thực trạng công tác xây dựng
văn bản trong các cơ quan nhà nƣớc hiện nay. Trình bày khái niệm, nguồn gốc, vai
trò, chức năng của văn bản; phân loại thể thức, cấu trúc, ngôn ngữ văn phong của

văn bản. Các vấn đề về khái niệm, vai trò, chức năng, phân loại, thể thức, kết cấu,
ngôn ngữ, văn phong của VBQPPL; hiệu lực, thẩm quyền ban hành, sửa đổi, bổ
sung, hủy bỏ, bãi bỏ VBQPPL; nguyên tắc, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL
và những yêu cầu nâng cao chất lƣợng văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc; quy
trình xây dựng văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc. Nghiên cứu này đã thống nhất
rằng quan điểm cho rằng, từ khi ra đời cho đến nay, văn bản nhanh chóng chiếm vị
trí quan trọng trong hoạt động, đời sống của con ngƣời và xã hội. Nó trở thành công
cụ, phƣơng tiện và là sản phẩm trong quá trình hoạt động của con ngƣời, Nhà nƣớc
và xã hội. Đặc biệt, từ khi có Nhà nƣớc, nó trở thành công cụ, phƣơng tiện cực kỳ
quan trọng và hữu hiệu để Nhà nƣớc tổ chức, quản lý và điều hành tất cả các lĩnh
vực của đời sống xã hội [110, tr.8].
Luận điểm này sẽ được nghiên cứu sinh sử dụng trong việc đánh giá mức độ

8


ảnh hưởng của VBQPPL đến chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý
hành chính nhà nước từ trung ương xuống địa phương, nhất là quy định về việc mỗi
cấp chính quyền hành chính tương ứng với từng loại hình văn bản quy phạm pháp
luật; luận án cơ sở lý luận về việc bỏ hay không bỏ việc một số cấp chính quyền địa
phương không được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Luận điểm nghiên cứu này sẽ được nghiên cứu sinh sử dụng trong xây dựng
khái niệm, phân loại theo thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức của văn
bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước.
Cuốn “Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy” của tác giả Lƣu Kiếm Thanh
do NXB. Thống Kê xuất bản năm 2003. Nội dung cuốn sách cung cấp cho Luận án
những luận cứ quan trong nhƣ: Khái niệm về văn bản lập quy, vai trò và vị trí của
chúng trong quản lý nhà nƣớc. Quy trình soạn thảo và ban hành các loại văn bản lập
quy, những yêu cầu về nội dung và thể thức, thủ tục ban hành.
Cuốn sách được nghiên cứu sinh sử dụng các vấn đề như VBQPPL cụ thể

của từng cơ quan nhà nước, trong đó có CQHCNN ở cấp trung ương. Bên cạnh đó,
cuốn sách cung cấp kiến tức cơ bản về hiệu lực của văn bản, hoạt động giám sát,
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật [100, tr.50-60].
Cuốn “Kỹ Thuật Lập Quy” của Lƣu Kiếm Thanh do NXB Lao động xuất bản
năm 2001. Cuốn sách cung cấp kiến thức cho tác giả rất quan trọng về hoạt động ban
hành, thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức VBQPPL về VBQPPL của
CQHCNN [99].
Đặc biệt, cuốn sách hỗ trợ Luận án kiến thức về lập quy là một hình thức
hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành pháp thông qua hoạt động xây
dựng và ban hành các VBQPPL thuộc thẩm quyền theo luật định. Vấn đề kỹ thuật
lập quy cũng đã được nghiên cứu và đề cập ở dưới góc độ lý thuyết học.
Đề tài khoa học cấp bộ “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật” do GS.TS. Lê Hồng Hạnh – Viện Nghiên
cứu Khoa học pháp lý, Bộ Tƣ pháp làm chủ nhiệm đề tài đƣợc công bố năm 2008.
Đề tài có đã nghiên cứu rất sâu sắc về thực trạng văn bản quy phạm pháp luật, quy
trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Bộ trƣởng,
Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp. Đồng thời, đề tài đi sâu
đánh giá nguyên nhân và kết quả ảnh hƣởng văn bản quy phạm pháp luật. Qua đó
để đề ra kiến nghị góp phần đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất
lƣợng VBQPPL [123, tr.9, 56, 140].
Luận điểm nghiên cứu này sẽ được nghiên cứu sinh sử dụng trong việc đánh
9


giá những tiêu chí của văn bản pháp luật; đề cao chất lượng của các VBQPPL phải
đầy đủ và ngày được nâng cao để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước.
Luận văn Thạc sỹ Luật học “Xây dựng và ban hành quy phạm pháp luật của
cấp bộ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay” của
thạc sỹ Phạm Thị Đào bảo vệ tại Khoa Luật – Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2009.
Luận văn đã có ý nghĩa cho việc hình thành quan điểm của luận án như: Hệ thống

hóa các quan điểm về Nhà nƣớc pháp quyền, yêu cầu của Nhà nƣớc pháp quyền
trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Hệ thống hóa đƣợc các vấn đề lý
luận về VBQPPL của cấp Bộ; vai trò, ý nghĩa trong việc xây dựng và ban hành
VBQPPL của cấp Bộ trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, bảo đảm
quyền lợi chính đáng của công dân. Khái quát hóa thực trạng chất lƣợng về nội
dung, hình thức nhƣ tính hợp pháp, tính hợp lý, tính cụ thể, tính kịp thời,… trong
việc ban hành VBQPPL của cấp Bộ hiện nay, gắn liền với những điều kiện kinh tế,
xã hội, văn hóa,… xác định những thành tựu cũng nhƣ những hạn chế trong việc
xây dựng và bảo đảm quyền lợi ích của công dân thông qua các VBQPPL của cấp
Bộ ban hành. Qua đó, đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả, chất lƣợng
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của cấp Bộ hiện nay [51].
Luận án Tiến sỹ hành chính công “Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện
văn bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh” tại Học viện Hành chính năm 2008 của
tác giả Hà Quang Thanh. Luận án cho nghiên cứu sinh một cách khái quát về nội dung
đề tài đề cập đến cở sở pháp lý và lý luận về nhận diện khái niệm VBQPPL của cơ
quan chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh. Đồng thời có nghiên cứu về quy trình, thủ tục,
thực hiện VBQPPL của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh. Qua đó, có khảo sát, đánh
giá thực trạng và đƣa những giải pháp hoàn thiện pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này.
Bên cạnh đó, nhóm công trình nghiên cứu là bài báo khoa học về VBQPPL
và VBQPPL của CQHCNN rất có ý nghĩa học thuật:
Bài “Trở lại khái niêm văn bản quy phạm pháp luật” của tác giả Nguyễn
Cửu Việt đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 95, tháng 4/2007. Bài viết đã
tập trung phân tích phân tích định nghĩa “văn bản là văn bản”? Quy phạm pháp luật
là gì? Các dấu hiệu bên ngoài của QPPL, QĐQPPL hay VBQPPL. Tác giả có so
sánh với một số quan niệm của tác giả khác nhau về khái niệm này [126].
Bài viết “Bàn về Khái niệm VBQPPL” của TS. Nguyễn Cửu Việt đăng trên
trang tin www.moj.gov.vn ngày 06/01/2014. Tác giả có cung cấp luận cứ khoa học
cho Luận án về việc nhận diện khái niệm VBQPPL hiện nay, pháp luật về ban hành
văn bản QPPL đang tồn tại song trùng hai khái niệm văn bản quy phạm pháp luật:
10

một là, văn bản do cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng; hai là, văn bản do chính quyền địa
phƣơng ban hành. Đối với khái niệm văn bản QPPL do cơ quan nhà nƣớc ở trung
ƣơng ban hành thì đƣợc quy định một cách khái quát (Điều 1 Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2008); còn văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban
hành thì đƣợc quy định cụ thể thêm một bƣớc (có loại trừ một số trƣờng hợp không
phải là văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 2 Nghị định số
91/2006/NĐ-CP). Nhƣng trên thực tế cách quy định nhƣ vậy vẫn chƣa đáp ứng
đƣợc đầy đủ yêu cầu, khó phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt,
gây khó khăn cho hoạt động xây dựng, áp dụng pháp luật, kiểm tra, rà soát, hệ
thống hóa, hợp nhất, pháp điển, kiểm soát văn bản, theo dõi thi hành pháp luật. Suy
cho cùng, các khái niệm này mới chỉ dừng lại ở việc xác định hình thức thể hiện, mà
chƣa thực sự làm rõ nội hàm của “quy phạm pháp luật” [125].
Bài viết “Văn bản quy phạm pháp luật và quy định của luật thực định Việt
Nam về văn bản quy phạm pháp luật” của TS.Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp số 7 năm 2010 đã khẳng định hai dấu hiệu đặc trƣng cơ bản
nhất của văn bản QPPL là luôn gắn liền với Nhà nƣớc (do Nhà nƣớc ban hành và bảo
đảm thực hiện) và có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc
chung). Theo tác giả những dấu hiệu khác của văn bản QPPL nhƣ thủ tục, trình tự
ban hành và hình thức của văn bản tuân theo quy định pháp luật là những dấu hiệu
không phải là những dấu hiệu quan trọng và bắt buộc. Vì vậy, tác giả cho rằng Luật
ban hành văn bản QPPL chỉ cần định nghĩa văn bản QPPL với hai dấu hiệu bắt buộc
nhƣ gắn liền với Nhà nƣớc và có chứa đựng quy tắc xử sự chung là đủ [54].
Bài viết của GS.TS. Phạm Hồng Thái đã thể hiện quan điểm của mình trong
bài viết "Văn bản quy phạm pháp luật và pháp luật về văn bản quy phạm pháp
luật", Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7 năm 2011 (232). Trong đó bài viết đã chỉ
ra những điểm bất cập của pháp luật hiện hành về văn bản QPPL, là một trong
những nguyên nhân làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng văn bản QPPL và chất lƣợng hệ
thống pháp luật. Từ đó tác giả đã đề xuất những giải pháp có ý nghĩa nhằm nhận

diện chính xác văn bản QPPL hiện nay [99].
Bài viết của ThS. Đoàn Thị Tố Uyên, Bàn về khái niệm VBQPPL, Tạp chí
Luật học, số 2/2004 có nghiên cứu “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nƣớc có
thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và hình
thức luật định, trong đó chứa đựng những quy tắc xử sự mang tính chất bắt buộc
chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ
bản và đƣợc áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống” [114].
11


Bài “Xác định tiêu chí phân loại thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính
quyền địa phương” của Phạm Tuấn Khải - Văn phòng Chính phủ tại Hội thảo khoa
học cấp Bộ tại Bộ Tƣ pháp năm 2014 thì tác giả có quan niệm rằng: Thẩm quyền
nói chung và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói riêng gắn với
một chủ thể và địa vị pháp lý của chủ thể đó. Thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ)
của chủ thể đƣợc xem xét trên 3 phƣơng diện: Một là, chủ thể đó là ai (từ việc thành
lập đến hoạt động theo yêu cầu của pháp luật (Hiến pháp hay luật hoặc các quy định
khác)? Hai là, hoạt động của chủ thể đó ở phạm vi nào (ngành, lĩnh vực hay ở tất cả
mặt, các phƣơng diện của đời sống xã hội)? Ba là, trách nhiệm trƣớc pháp luật
(hoặc với các chủ thể khác) nhƣ thế nào? [80].
Bài “Phân cấp thẩm quyền ban hành VBQPPL giữa TW và địa phương –
Thực trạng và kiến nghị đổi mới” của ThS. Tạ Ngọc Hải - Viện khoa học tổ chức
Nhà nƣớc - Bộ Nội vụ. Bài trình bày tại Hội thảo khoa học năm 2009 - Bộ Tƣ pháp.
Tác giả cung cấp luận cứ cho Luận án: Giải quyết vấn đề phân cấp thẩm quyền ban
hành VBQPPL là tìm lời giải đáp cho câu hỏi: cấp nào đƣợc quyền ban hành loại
văn bản gì và nội dung của mỗi loại văn bản đó. Thẩm quyền ban hành văn bản và
nội dung văn bản ban hành không chỉ là những gì theo quy định của luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm Luật BHVBQPPL năm 2008 và Luật
BHVBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 mà còn gắn với nhiệm vụ, quyền hạn
theo vị trí, chức năng của mỗi cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc (ví dụ: khoản 1 điều

12 Luật BHVBQPPL quy định “Pháp lệnh của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội quy
định những vấn đề đƣợc Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội
xem xét, quyết định ban hành luật”. Quy định này không chỉ xác định thẩm quyền,
nôi dung ban hành văn bản mà còn thể hiện vị trí, chức năng “là cơ quan thƣờng
trực của Quốc hội” của UBTV Quốc hội). Nhƣ vậy trên bình diện pháp luật thì xem
xét thẩm quyền ban hành VBQPPL cần có sự kết hợp giữa quy định của luật BH
VBQPPL với quy định pháp luật về tổ chức nhà nƣớc [65].
Qua nghiên cứu tài liệu trên khái niệm, những dấu hiệu của văn bản quy phạm
pháp luật nói chung là chủ yếu. Tuy nhiên, chưa có công trình nào đi sâu và thỏa đáng
về văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Luận án đã nghiên cứu những công trình nghiên cứu đó đã đạt được kết quả như:
+ Có thể dễ nhận thấy rằng trong các nghiên cứu về nhận diện VBQPPL nói
chung và có một số ý nghiên cứu VBQPPL của CQHC đều cho rằng: Cần thiết cần
có khái niệm VBQPPL để làm cơ sở phân định những dấu hiệu pháp lý của
VBQPPL với các VB khác trong quản lý NN và quản lý HCNN.
12


+ Đa số các nhà khoa học đều thừa nhận vai trò khái niệm “văn bản QPPL”
trong các đạo luật về ban hành VBQPPL hiện hành là một thành tựu mà những
ngƣời tham gia xây dựng các đạo luật ấy đã dày công xây dựng. Qua 4 tiêu chí: do
các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành; theo trình tự, thủ tục, hình thức, tên
gọi đƣợc luật định; chứa đựng quy tắc xử sự chung; và đƣợc áp dụng nhiều lần
trong đời sống khi xảy ra tình huống mà pháp luật đã dự liệu.
Tuy nhiên, Luận án thống nhất về mặt lý thuyết tiếp cận khái niệm VBQPPL
của các công trình nghiên cứu trên, Luận án cần có những nghiên cứu tiếp tục để có
những khẳng định mang tính phù hợp với cơ quan hành chính nhà nƣớc hiện nay
nhƣ: Nhận diện tiêu chí VBQPPL của CQHC và có đƣa những trƣờng hợp cụ thể
dùng phƣơng pháp loại trừ để khẳng định đâu là VBQPPL của CQHCNN? Đâu
không phải là VBQPPL của CQHCNN?.

1.1.2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến quyền lập quy của cơ quan hành
chính nhà nước
Nhóm công trình khoa học là sách giáo trình, chuyên khảo và tham khảo, cuốn
“Thẩm quyền hành chính nhà nước” dùng cho chƣơng trình đào tạo cử nhân hành
chính tại Học viện Hành chính do PGS.TS.Vũ Trọng Hách chủ biên, NXB KHKT
xuất bản năm 2011. Nội dung cuốn sách đề cập đến thẩm quyền của CQHCNN trong
hoạt động hành chính và quản lý nhà nƣớc, trong đó có trình bày luật thực định liên
quan đến quyền lập quy của CQHCNN trong việc ban hành VBQPPL.
Cuốn sách có quan điểm cung cấp luận cứ khoa học để Luận án tiếp nhận
nghiên cứu tiếp đó là: Quyền ban hành VBQPPL của CQHCNN là thẩm quyền
quan trọng nhất, cao nhất của CQHCNN. Thẩm quyền lập quy là để chi tiết hóa, cụ
thể hóa việc thi hành pháp luật, đƣa VBQPPL vào cuộc sống. Những VBQPPL của
CQHCNN ban hành là một bộ phần của VBQPPL của các chủ thể nhà nƣớc có
thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật. Nội dung cuốn sách cũng đề cập
đến hình thức các văn bản lập quy và quy trình soạn thảo các văn bản lập quy của
các CQHC ở TW và địa phƣơng ở Việt Nam.
Cuốn sách giúp Luận án nhận diện rõ hơn sự cần thiết, quy trình, thủ tục, tiêu
chí ban hành VBQPPL của CQHCNN hiện nay theo hƣớng tiếp cận mới là cần tiếp
tục nghiên cứu là so sánh quy định của các Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992,
2013 về quyền lập pháp, lập quy và ủy quyền lập pháp, từ đó đƣa ra nhận xét chung
về quyền lập pháp, lập quy tại Việt Nam và khẳng định cần phải phân biệt quyền
lập pháp và lập quy, cũng nhƣ phải quy định rõ về uỷ quyền lập pháp trong luật,
13


đồng thời đƣa ra những khuyến nghị để có quy định rõ hơn về quyền lập pháp, lập
quy và uỷ quyền lập pháp trong Luật BHVBQPPL năm 2015.
Cuốn sách “Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập
pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay” của TS. Đỗ Ngọc Hải (Nxb Chính trị Quốc gia,
2006). Cuốn sách đã đƣa ra quan niệm quyền lập pháp, quyền lập quy và trình bày

những cơ sở, đặc điểm của hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam. Tác giả cho
rằng, hoạt động lập quy, lập quy ở Việt Nam có những đặc điểm sau:
Một là, hoạt động lập pháp, lập quy mang tính tất yếu khách quan.
Hai là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động thể hiện quyền lực nhà nƣớc.
Ba là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động xây dựng pháp luật mang
tính nhân dân, tính dân chủ sâu sắc.
Bốn là, hoạt động lập pháp, lập quy tạo ra những văn bản quy phạm pháp
luật hàm chứa những quy phạm mang tính phố biến, tính bắt buộc chung, chặt chẽ
về mặt hình thức, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Năm là, hoạt động lập pháp, lập quy phải phù hợp với điều ƣớc quốc tế mà
Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.
Sáu là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động trí tuệ, sáng tạo pháp luật.
Bảy là, hoạt động lập pháp, lập quy đóng vai trò quan trọng trong cơ chế
Đảng lãnh đạo, Nhà nƣớc quản lý, nhân dân làm chủ.
Bên cạch đó, tác giả đi sâu phân tích việc tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ
nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập quy; yêu cầu của việc tăng cƣờng pháp chế xã
hội chủ nghĩa dân chủ trong hoạt động lập pháp, lập quy. Nhận định đúng về bản
chất, vai trò, đặc điểm, yêu cầu của hoạt động lập pháp, lập quy; phân tích rõ mối
quan hệ giữa pháp chế và Nhà nƣớc pháp quyền [64, tr.31-43].
Cuốn sách “Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền” của GS.TS. Nguyễn
Đăng Dung (Nxb. ĐH Quốc Gia Hà Nội, 2008) tại Chƣơng II, đặc điểm và mô hình
của Chính phủ - hành pháp trong Nhà nƣớc Pháp quyền: Chính phủ - hành pháp
không chỉ có trách nhiệm tổ chức thực hiện các văn bản lập pháp, mà còn là trung
tâm của bộ máy nhà nƣớc có trách nhiệm tạo điều kiện cho việc hoàn thành các
quyền lập pháp và tƣ pháp. Quan điểm của Giáo sƣ, hành chính nhà nƣớc cao nhất
không đơn giản là chấp hành một cách đơn thuần, nhƣ là việc thụ động chỉ trực tiếp
thực hiện các văn bản luật của Quốc hội – lập pháp, nhƣ những đề nghị của các học
giả học thuyết phân quyền, mà là can thiệp rất sâu vào lĩnh vực lập pháp. Quyền
hành pháp chỉ tham gia vào quyền lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không
chen vào bàn cãi công việc mà cũng không phải làm các kiến nghị. Nhƣ thế là vì

14


phía hành pháp lúc nào cũng có thể không chuẩn chấp nhận một quyết định nào đó
hoặc bác bỏ một kiến nghị nào đó đã đƣợc thông qua thành Nghị quyết nhƣng phía
hành pháp không đồng tình.
Chính phủ, nhiệm vụ quan trọng là phải có trách nhiệm hoạch định ra chính
sách cho quốc gia, đây là một trong những chức năng quan trọng gắn liền với sự tồn
tại và tiêu vong của Chính phủ. Chính phủ là những gì mà Chính phủ đề ra và thực
thi để đối phó với hoàn cảnh của đất nƣớc mà Chính phủ nhận thức đƣợc [32].
Cuốn sách “Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội và
Chính phủ trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” của GS.TS. Trần Ngọc
Đƣờng và TS. Ngô Đức Mạnh, (Nxb Chính trị Quốc Gia, 2008) đã phân tích:
Quyền lập quy của Chính phủ, với vai trò là cơ quan hành chính (hành pháp) nhà
nƣớc cao nhất mà Chính phủ có quyền ban hành các văn bản pháp quy trong trƣờng
hợp không có quy phạm cụ thể của lập pháp, hoặc lập pháp còn ở dạng quy tắc
chung, muốn thực hiện đƣợc phải có văn bản hƣớng dẫn thi hành của Chính phủ.
Thông qua việc ban hành văn bản pháp quy mà làm cho Chính phủ khác với cơ
quan hành chính nhà nƣớc cấp dƣới và khác với cơ quan tƣ pháp” [60, tr.336].
Hai tác giả cũng đƣa ra nhận định rằng: Với năng lực quản lý, điều hành
các lĩnh vực của đời sống kinh tế- xã hội, cần tăng cƣờng thẩm quyền và nâng cao
chất lƣợng lập quy của Chính phủ đáp ứng tính năng động của thị trƣờng và tạo môi
trƣờng cho các yếu tố thị trƣờng hình thành và phát triển đúng hƣớng [60, tr.483].
Cuốn “Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật” của GS.TS. Phạm Hồng
Thái và PGS.TS. Đinh Văn Mậu (Nxb.Giao thông vận tải,2009) có nhận định rằng:
Theo lý luận pháp luật xã hội chủ nghĩa trƣớc đây thì pháp luật là hệ thống các quy
phạm pháp luật đƣợc ban hành trên cơ sở luật và để thực hiện luật, gồm các quy
phạm luật và quy phạm dƣới luật [97, tr.325].
Nhóm công trình khoa học là luận văn, luận án, Luận án Tiến sỹ Luật học của
NCS Nguyễn Đình Hào (2011) đƣợc bào vệ thành công tại Khoa Luật Đại học Quốc

Gia Hà Nội với đề tài tài “Quyền lập quy của Chính phủ”. Nội dung luận án cung
cấp kiến thức cho đề tài của NCS rất bổ ích nhƣ: Phân tích các quan điểm, khái niệm
khác nhau về lập quy, quyền lập quy, lập pháp ủy quyền. Làm rõ khái niệm, bản chất,
đặc điểm quyền lập quy của Chính phủ. Nghiên cứu hình thức, nội dung quyền lập
quy của Chính phủ cũng nhƣ các quan điểm về việc phân định nội dung quyền lập
pháp của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ. Tìm hiểu về quan hệ quyền lập
quy của Chính phủ với quyền lập pháp của Quốc hội, quyền ban hành văn bản, ra
quyết định của cơ quan tƣ pháp. Nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ một số
15


nƣớc trên thế giới để từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam. Khái lƣợc
lịch sử quyền lập quy của Chính phủ từ khi thành lập nƣớc Việt Nam dân chủ cộng
hoà ngày 02/9/1945 đến trƣớc khi ban hành Hiến pháp 1992; thực trạng quyền lập
quy của Chính phủ từ năm 1992 đế nay. Đƣa ra những quan điểm và kiến nghị các
giải pháp nhằm hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ [68].
Luận án Tiến sỹ Luật học “Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở
Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” của TS. Trần Quốc Bình (Khoa luật –
Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2011). Luận án đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận của vai trò
của Chính phủ trong quy trình lập pháp, làm rõ thực trạng và nguyên nhân hạn chế
vai trò của Chính phủ, từ đó đề xuất các giải pháp để tăng cƣờng vai trò của Chính
phủ trong quy trình lập pháp. Luận án xác định đối tƣợng nghiên cứu của là các vấn
đề lý luận và thực tiễn về: Những quan điểm khoa học về quy trình lập pháp, vai trò
của Chính phủ trong quy trình lập pháp. Đồng thời, luận án có so sánh với một số
nƣớc trên thế giới để rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam [6].
Bài nghiên cứu “Về quyền hành pháp của Chính phủ trong cơ chế phân
công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước” của Ths. Nguyễn Phƣớc Thọ Văn phòng Chính phủ; ThS. Cao Anh Đô - Viện Nhà nƣớc và pháp luật, Học viện
Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh đăng trên Trang thông tin điện tử của
Chính phủ. Bài viết đi sâu phân tích để có thể thực hiện đƣợc sứ mệnh chính trị của
mình, về nguyên tắc, Chính phủ phải đƣợc trao đủ quyền hành pháp và phải có đủ

cơ chế đồng bộ để vận hành quyền lực một cách thống nhất, thông suốt và liên tục.
Ở tầm Hiến pháp, cần làm rõ nội dung quyền hành pháp của Chính phủ đến đâu, và
các nguyên tắc cơ bản của cơ chế vận hành quyền lực đƣợc trao bảo đảm tính thống
nhất, thông suốt và liên tục của quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế - xã hội
của đất nƣớc. Hiến pháp phân định quyền hành pháp cho Chính phủ phải bảo đảm
đáp ứng các yêu cầu cơ bản sau đây:
- Chính phủ phải đƣợc trao đủ quyền lực để thực hiện đƣợc sứ
mệnh chính trị của mình là tổ chức thi hành pháp luật, đƣa pháp luật vào
cuộc sống để quản lý thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả mọi
mặt đời sống kinh tế, xã hội của đất nƣớc, vì lợi ích của quốc gia, dân tộc;
- Bảo đảm tính thuộc về nhân dân, tính thống nhất của quyền lực
nhà nƣớc và sự phối hợp với các thiết chế quyền lực khác (không tạo ra
sự phân lập, tách biệt, chia cắt);
- Thiết lập đƣợc cơ chế kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với
các cơ quan lập pháp và cơ quan tƣ pháp;
16