Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua kho bạc nhà nước quảng xương, tỉnh thanh hóa
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (737.68 KB, 101 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP
------------------------
LÊ THỊ HIỀN
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT THANH
TOÁN VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC
NHÀ NƯỚC QUẢNG XƯƠNG, TỈNH THANH HÓA
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
Hà Nội, 2014
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP
------------------------
LÊ THỊ HIỀN
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT THANH
TOÁN VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC
NHÀ NƯỚC QUẢNG XƯƠNG, TỈNH THANH HÓA
Chuyên ngành: Kinh tế nông nghiệp
Mã Số: 60620115
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS. BÙI BẰNG ĐOÀN
Hà Nội, 2014
i
LỜI CAM ĐOAN
Là cán bộ theo dõi công tác nghiệp vụ tại Kho bạc Nhà nước Quảng
Xương, tỉnh Thanh Hoá, tôi xin cam đoan rằng, số liệu và kết quả nghiên cứu
trong đề tài này là trung thực và được điều tra từ thực tế.
Tôi xin cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện đề tài này đã
được cảm ơn và các thông tin được trích dẫn trong luận văn này đã được ghi rõ
nguồn gốc.
Thanh hóa, ngày 20 tháng 02năm 2014
TÁC GIẢ
Lê Thị Hiền
ii
LỜI CẢM ƠN
Qua quá trình học tập tại trường Đại học Lâm nghiệp Việt Nam, ngoài
sự nỗ lực của bản thân, bản thân tôi luôn luôn nhận được sự giúp đỡ tận tình
của các thầy cô giáo, gia đình và bạn bè.
Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo trong trường
đại học Lâm nghiệp Việt Nam, Khoa đào tạo SĐH, đặc biệt là các thầy cô
giáo trong khoa Kinh tế đã tận tình chỉ dạy, truyền đạt những kiến thức,
những kinh nghiệm quý báu giúp cho tôi trang bị hành trang cho công
việc của mình sau này.
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới Thầy Bùi Bằng Đoàn đã tận tình
hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện nghiên cứu đề tài tốt
nghiệp.
Tôi xin chân thành cảm ơn Kho bạc Nhà nước Quảng Xương, các
phòng ban có liên quan thuộc Cơ quan UBND huyện Quảng Xương, Ban
quản lý các dự án, chủ đầu tư đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong thời gian thực
hiện đề tài này.
Cuối cùng tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn tới gia đình tôi và bạn bè
tôi, những người luôn quan tâm, động viên, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình
học tập và thực hiện đề tài tốt nghiệp.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Thanh hóa, ngày 20 tháng 02 năm 2014
TÁC GIẢ
Lê Thị Hiền
iii
MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan ...................................................................................................... i
Lời cảm ơn ........................................................................................................ ii
Mục lục ............................................................................................................. iii
Danh mục các chữ viết tắt ................................................................................. v
Danh mục các bảng .......................................................................................... vi
ĐẶT VẤN ĐỀ ................................................................................................... 1
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT THANH
TOÁN VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC NHÀ
NƯỚC ............................................................................................................... 4
1.1. Các vấn đề chung về kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua Kho
bạc ..................................................................................................................... 4
1.1.1. Chi ngân sách nhà nước cho đầu tư XDCB ............................................ 4
1.1.2. Một số vấn đề về thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN ................... 12
1.1.3. Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua Kho bạc ......................... 13
1.1.4. Những nhân tố ảnh hưởng tới kiểm soát thanh toán vốn đầu tư
XDCBqua KBNN............................................................................................ 24
1.2. Cơ sở thực tiễn của đề tài ......................................................................... 27
1.2.1. Kinh nghiệm kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB trên thế giới .... 27
1.2.2. Một số kinh nghiệm kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB ở Việt
Nam ......................................................................................................... 29
1.2.3. Một số công trình nghiên cứu liên quan ............................................... 30
Chương 2 ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .... 33
2.1. Đặc điểm cơ bản của huyện Quảng Xương, tỉnh Thanh Hóa .................. 33
2.1.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của huyện ....................................... 33
2.1.2. Khái quát về KBNN Quảng Xương, tỉnh Thanh Hóa ........................... 35
2.2. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................... 38
iv
2.2.1. Phương pháp chọn điểm nghiên cứu, khảo sát ..................................... 38
2.2.2. Phương pháp thu thập tài liệu ............................................................... 38
2.2.3. Phương pháp xử lý số liệu..................................................................... 39
2.2.4. Phương pháp chuyên gia ....................................................................... 40
2.2.5. Hệ thống chỉ tiêu sử dụng trong nghiên cứu đề tài ............................... 40
Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ............................................................ 41
3.1. Thực trạng và kết quả kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN
Quảng Xương giai đoạn 2010-2012 ................................................................ 41
31.1. Tình hình đầu tư XDCB trên địa bàn huyện .......................................... 41
3.1.2. Kết quả kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN Quảng
Xương .............................................................................................................. 43
3.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại
KBNN huyện Quảng Xương ........................................................................... 53
3.2.1. Nhóm nhân tố bên trong ........................................................................ 53
3.2.2. Nhóm nhân tố bên ngoài ....................................................................... 53
3.3. Đánh giá chung kết quả kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại
KBNN Quảng Xương...................................................................................... 54
3.3.1. Đánh giá qua kết quả điều tra................................................................ 54
3.3.2. Đánh giá những thành công đạt được ................................................... 55
3.3.3. Những hạn chế còn tồn tại .................................................................... 58
3.3.4. Nguyên nhân dẫn tới những hạn chế..................................................... 65
3.4. Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB
qua KBNN Quảng Xương, tỉnh Thanh Hóa.................................................... 70
3.4.1. Định hướng và mục tiêu hoàn thiện ...................................................... 70
3.4.2. Giải pháp nhằm hoàn thiện kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB ... 73
KẾT LUẬN VÀ KIẾNNGHỊ.......................................................................... 86
TÀI LIỆU THAMKHẢO
v
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt
Nguyên nghĩa
KBNN
Kho bạc nhà nước
NSNN
Ngân sách nhà nước
QLDA
Quản lý dự án
UBND
Ủy ban nhân dân
XDCB
Xây dựng cơ bản
vi
DANH MỤC CÁC BẢNG
STT
Tên bảng
Trang
3.1
Tình hình vốn đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Quảng Xương
42
3.2
Kết quả kiểm soát thanh toán tạm ứng và khối lượng hoàn thành
47
3.3
Kết quả kiểm soát thanh toán thể hiện qua tỷ lệ giải ngân
47
3.4
Kết quả kiểm soát qua thu hồi vốn tạm ứng
48
3.5
Tổng hợp tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư qua các năm (theoquý)
50
3.6
Kết quả từ chối các khoản thanh toán tại KBNN Quảng Xương
52
3.7
Kết quả khảo sát về công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư
XDCB qua KBNN Quảng Xương
55
vii
DANH MỤC CÁC HÌNH
STT
Tên hình
Trang
1.1
Sơ đồ Quy trình thanh toán trước,kiểm soát sau
22
1.2
Sơ đồ Quy trình kiểm soát trước, thanh toán sau
23
2.1
Sơ đồ bộ máy tổ chức của Kho bạc nhà nước Quảng Xương
36
3.1
Sơ đồ quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua KBNN
84
1
ĐẶT VẤN ĐỀ
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đầu tư và xây dựng cơ bản đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra cơ
sở vật chất cho nền kinh tế, nâng cao năng lực cạnh tranh và góp phần quan
trọng vào việc tăng trưởng kinh tế đất nước. Hoạt động đầu tư xây dựng cơ
bản (XDCB) là hoạt động đầu tư có tính đặc thù và có ý nghĩa mang tính
quyết định vì nó tạo ra tài sản dài hạn trong một đơn vị và tư liệu sản xuất cơ
bản cho nền kinh tế xã hội.
Đầu tư XDCB đòi hỏi một lượng vốn lớn, quá trình đầu tư diễn ra nhiều
năm nên công tác quản lý hết sức phức tạp.Đây cũng là lĩnh vực làm thất
thoát lớn tài sản của nền kinh tế, gây nhiều bức xúc trong xã hội ở các địa
phương trong thời gian vừa qua. Vốn đầu tư XDCB được hình thành từ nhiều
nguồn khác nhau, trong đó vốn từ nguồn ngân sách nhà nước (NSNN) thường
chiếm một tỷ lệ lớn, có vai trò quan trọng quyết định quy mô và tiến độ của
các công trình. Do sự phức tạp trong quản lý lĩnh vực này nên Nhà nước đã có
rất nhiều biện pháp tích cực, hữu hiệu bằng cách ban hành các Luật, Quyết
định, Nghị định, Thông tư nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong
lĩnh vực sử dụng NSNN nói chung, sử dụng cho đầu tư XDCB nói riêng.
Nhà nước đã hình thành một hệ thống các cơ quan quản lý thực hiện các
chức năng khác nhau như kiểm tra, kiểm soát…trong đó Kho bạc nhà nước có
vai trò hết sức quan trong trong việc thực hiện chức năng kiểm soát các khoản
chi NSNN, chi đầu tư XDCB nói riêng. Tuy nhiên việc quản lý cấp phát,
thanh toán vốn đầu tư XDCB còn nhiều vướng mắc dẫn đến vẫn xảy ra hiện
tượng tiêu cực, gây lãng phí, thất thoát cho NSNN.
Huyện Quảng Xương, tỉnh Thanh Hóa cơ bản vẫn là huyện nông nghiệp
đang trong quá trình phát triển nên hàng năm có rất nhiều công trình XDCB
được đầu tư và triển khai một cách mạnh mẽ. Do nhu cầu vốn cho đầu tư
2
XDCB đòi hỏi ngày càng lớn, trong khi khả năng đáp ứng của ngân sách còn
hạn chế nên công tác quản lý vốn đầu tư được đặc biệt coi trọng. Tham gia
vào quá trình quản lý này, việc tổ chức thực hiện kiểm soát thanh toán vốn
đầu tư XDCB thông qua Kho bạc là một khâu quan trọng, nhằm đảm bảo các
khoản chi đúng mục đích, hiệu quả, giải ngân vốn kịp thời, chống thất thoát,
lãng phí. Do vai trò quan trọng của công tác này nên nó được các cấp, các
ngành cũng như toàn xã hội hết sức quan tâm.
Vấn đề đặt ra là, cần phải đánh giá hoạt động kiểm soát thanh toán vốn
đầu tư qua hệ thống Kho bạc huyện Quảng Xương được diễn ra như thế nào,
những hạn chế trong quá trình thực hiện đang diễn ra như thế nào? Điều quan
trọng hơn là cần những giải pháp nào góp phần hoàn thiện công tác kiểm soát
thanh toán vốn đầu tư qua hệ thống KBNN trong thời gian tới?
Với ý nghĩa trên đây tác giả chọn vấn đề: “Giải pháp hoàn thiện công
tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà
nước Quảng Xương, tỉnh Thanh Hoá”làm luận văn tốt nghiệp.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu tổng quát
Đưa ra những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát thanh
toán vốn đầu tư XDCB qua Kho bạc Nhà nước Quảng Xương, tỉnh Thanh Hóa.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Góp phần hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát thanh toán
vốn đầu tư XDCB bằng ngân sách nhà nước qua hệ thống KBNN.
- Đánh giá thực trạng công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB
bằng ngân sách nhà nước tại KBNN Quảng Xương, tỉnh Thanh Hoá.
- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm tăng cường vai trò của KBNN
và hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua Kho bạc,
đáp ứng yêu cầu quản lý tốt NSNN và phát triển kinh tế- xã hội của địa
phương trong thời gian tới.
3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là công tác kiểm soát thanh toán vốn
đầu tư XDCB qua KBNN và các giải pháp hoàn thiện công tác này nhằm
nâng cao chất lượng kiểm soát, tránh thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB ở
các địa phương hiện nay.
3.2. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
- Phạm vi về nội dung: Đề tài tập trung nghiên cứu lý luận và thực tiễn
liên quan đến công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN và
các nhân tố tác động đến công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua
Kho bạc hiện nay. Trên cơ sở đánh giá thực trạng tại Kho bạc huyệnQuảng
Xương, luận văn sẽ đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác này, nhằm
tăng cường hiệu lực kiểm soát của KBNN đối với vốn đầu tư XDCB.
- Phạm vi về không gian: Đề tài nghiên cứu tại KBNN Quảng Xương,
tỉnh Thanh Hoá và một số địa phương liên quan.
- Phạm vi về thời gian: Số liệu phản ánh về tình hình cơ bản của huyện
và kết quả kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB được thu thập từ năm 2010
- 2012. Số liệu khảo sát, điều tra năm 2013.
4. Nội dung và dự kiến kết quả nghiên cứu
- Cơ sở lý luận về vấ n đề nghiên cứu:
Đề tài nghiên cứu làm rõ những
vấn đề lý luận về đầu tư XDCB từ NSNN, kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN.
- Thực trạng vấ n đề nghiên cứu: Đề tài nêu lên thực trạng công tác
kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN Quảng Xương giai đoạn
2010-2012. Chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế tồn tại và nguyên
nhân của những tồn tại trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB
của KBNN Quảng Xương,tỉnh Thanh Hóa trong những năm vừa qua.
- Đưa ra những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát
thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN Quảng Xương trong thời gian tới.
4
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT
THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA
KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.1. Các vấn đề chung về kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua
Kho bạc
1.1.1. Chi ngân sách nhà nước cho đầu tư XDCB
1.1.1.1. Khái niệm về chi đầu tư XDCB
Trong đời sống kinh tế hiện nay,thuật ngữ đầu tư được sử dụng để phản
ánh hoạt động của con người nhằm vào một mục đích nhất định để phục vụ
cuộc sống như: đầu tư sức lực, trí tuệ, đầu tư vốn vào công trình, dự án kinh
tế- xã hội. Đầu tư là một hoạt động kinh tế của các chủ thể trong xã hội nhằm
đạt được một mục đích nào đó.
Có nhiều cách định nghĩa về đầu tư khác nhau, theo Luật Đầu tư thì
“Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô
hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư”; Theo giáo trình
Quản lý Tài chính công của Học Viện Tài Chính thì “Đầu tư được hiểu là
việc bỏ vốn vào các hoạt động kinh tế - xã hội để mong nhận được những lợi
ích kinh tế - xã hội lớn hơn trong tương lai”
Như vậy nói đến đầu tư là nói đến hoạt động bỏ vốn nói chung nhằm thu
được nguồn lợi lớn hơn trong tương lai.
Đầu tư phát triển là loại hình đầu tư có liên quan đến sự tăng trưởng quy
mô vốn của nhà đầu tư và quy mô vốn của toàn xã hội. Thông qua đầu tư phát
triển, cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế
được tăng cường, đổi mới, hoàn thiện, hiện đại hóa; góp phần quan trọng hình
thành và điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế, thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế
vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội.
5
Đầu tư XDCB là một bộ phận của Đầu tư phát triển, trong đó mục đích
bỏ vốn được xác định và giới hạn trong phạm vi tạo ra những sản phẩm
XDCB. Đó là cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế- xã hội hay một đơn vị
như các nhà máy, hệ thống giao thông, công trình thuỷ lợi, trường học, bệnh
viện…
Dự án đầu tư XDCB là một tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ
vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm
đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất
lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định (chỉ bao
gồm hoạt động đầ u tư XDCB trực tiếp).
Vốn cho đầu tư trước hết và chủ yếu là từ tích luỹ của nền kinh tế, tức là
phần tiết kiệm sau khi tiêu dùng (gồm tiêu dùng cá nhân và tiêu dùng của
Chính phủ) từ GDP. Nguồn tích luỹ từ nội bộ nền kinh tế, xét về lâu dài là
nguồn đảm bảo cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế một cách ổn định, là
điều kiện đảm bảo tính độc lập và tự chủ của đất nước trong lĩnh vực kinh tế
cũng như các lĩnh vực khác. Ngoài nguồn vốn tích luỹ từ trong nước, các
quốc gia còn có thể và cần huy động vốn đầu tư từ nước ngoài để phục vụ
phát triển kinh tế- xã hội của đất nước.
Vốn đầu tư cho XDCB thường được hình thành từ nhiều nguồn khác
nhau. Nếu xét theo giác độ kênh huy động thì vốn đầu tư XDCB chủ yếu
được hình thành từ hai nguồn: từ NSNN và nguồn ngoài NSNN.
Vốn XDCB ngoài NSNN là hoạt động đầu tư XDCB sử dụng các nguồn
vốn không từ NSNN như vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn vay các ngân
hàng thương mại, vốn đầu tư của các doanh nghiệp, vốn đầu tư khu vực dân
cư, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài và các nguồn vốn khác.
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là các hoạt động đầu tư XDCB sử dụng
nguồn vốn do NSNN cấp và đảm bảo chi trả cho các dự án, công trình
6
XDCB.Đây là loại vốn thường chiếm tỷ trọng lớn và có vao trò quan trọng
trong phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia trong mọi thời kỳ.
Các loại vốn đầu tư XDCB đều được quản lý theo đúng mục đích, nhằm
tránh thất thoát lãng phí. Tuy nhiên tùy theo nguồn hình thành khác nhau mà
các quy định quản lý sẽ là khác nhau.
1.1.1.2. Đặc điểm của đầu tư XDCB
Để làm tốt công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB cần hiểu rõ các đặc điểm
của đầu tư XDCB. Đầu tư XDCB có những đặc điểm nổi bật được biểu hiện
thông qua sản phẩm của nó là công trình xây dựng. “Công trình xây dựng là
sản phẩm của công nghệ xây lắp gắn liền với đất (bao gồm cả khoảng không,
mặt đất, mặt biển và thềm lục địa) được tạo thành bằng vật liêu xây dựng,
thiết bị và lao động.” Công trình xây dựng bao gồm một hạng mục hoặc nhiều
hạng mục công trình nằm trong dây chuyền công nghệ đồng bộ, hoàn chỉnh.
Đầu tư công trình XDCB có những đặc điểm như sau:
-Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản là các công trình xây dựng gắn liền
với đất xây dựng công trình. Mỗi công trình xây dựng có một địa điểm xây
dựng và chịu sự chi phối bởi điều kiện địa hình, địa chất, thủy văn, môi
trường, khí hậu, thời tiết…của nơi đầu tư xây dựng công trình; nơi đầu tư xây
dựng công trình cũng chính là nơi đưa công trình vào khai thác sử dụng. Sản
phẩm xây dựng cơ bản chủ yếu được sản xuất theo đơn đặt hàng.
-Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản có tính đơn chiếc; mỗi hạng mục
công trình, công trình có một thiết kế và dự toán riêng tùy thuộc vào mục đích
đầu tư và điều kiện địa hình, địa chất, thủy văn, khí hậu, thời tiết…của nơi
đầu tư xây dựng công trình. Mục đích đầu tư và các điều kiện địa hình, địa
chất, thủy văn, khí hậu, thời tiết…của nơi đầu tư xây dựng công trình quyết
định đến quy hoạch, kiến trúc, quy mô và kết cấu khối lượng, quy chuẩn xây
dựng, giải pháp công nghệ thi công…và dự toán chi phí đầu tư của từng hạng
mục công trình, công trình.
7
-Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản là các công trình xây dựng thường
đòi hỏi một lượng vốn đầu lớn, được tạo ra và được sử dụng trong một thời
gian dài.
- Đầu tư xây dựng cơ bản được tiến hành trong tất cả ngành kinh tế quốc
dân, các lĩnh vực kinh tế - xã hội như công nghiệp, nông nghiệp, giao thông,
xây dựng, y tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng an ninh...nên sản phẩm xây dựng
cơ bản có nhiều loại hình công trình và mỗi loại hình công trình có những đặc
điểm kinh tế kỹ thuật riêng.
- Đầu tư xây dựng cơ bản thường được tiến hành ngoài trời nên luôn chịu
ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên, thời tiết và các yếu tố thi công xây dựng
công trình phải thường xuyên di chuyển theo nơi phát sinh nhu cầu đầu tư xây
dựng.
- Các dự án đầu tư không phân biệt quy mô và mức vốn đầu tư đều phải
thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư và xây dựng, bao gồm 3 giai đoạn:
+ Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Đó là giai đoạn lập, thẩm định, phê duyệt
dự án đầu tư XDCB. Chủ đầu tư dựa vào quy hoạch phát triển ngành, lãnh
thổ, quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn, chế độ khai thác và sử dụng tài
nguyên quốc gia để xác định nhiệm vụ cần thiết phải đầu tư, quy mô đầu tư,
nguồn vốn đầu tư, nguồn cung cấp vật tư, thiết bị, địa điểm xây dựng... Quan
trọng nhất là phải xác định được quy mô và tổng mức đầu tư của dự án.
+ Giai đoạn thực hiện đầu tư: Khi dự án có quyết định đầu tư thì việc
thực hiện dự án là trách nhiệm của chủ đầu tư, ở giai đoạn này chủ đầu tư có
toàn quyền quyết định công việc đầu tư trên cơ sở phải tôn trọng đầy đủ nội
dung quyết định đầu tư đã ban hành.
+ Giai đoạn kết thúc xây dựng và đưa dự án vào khai thác sử dụng: Đó là
giai đoạn cuối cùng của toàn thể quá trình đầu tư và xây dựng. Hoạt động xây
dựng chỉ kết thúc khi công trình được xây lắp theo đúng thiết kế được duyệt,
8
vận hành đúng yêu cầu kỹ thuật và nghiệm thu đảm bảo yêu cầu chất lượng.
Nhà thầu bàn giao công trình cho chủ đầu tư.
Trong cả ba giai đoạn trên đều gắn liền với việc sử dụng vốn và phải tuân
thủ các quy định theo từng nội dung, bước công việc gắn liền với dự toán cụ
thể. Nói như vậy cũng có nghĩa là việc kiểm soát vốn đầu tư XDCB cũng phải
thực hiện theo 3 giai đoạn và tùy thuộc vào đặc điểm, tính chất của từng dự
án.
1.1.1.3. Đặc điểm của chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN
Chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN là các khoản chi để đầu tư xây
dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng
thu hồi vốn, các công trình của doanh nghiệp nhà nước đầu tư theo kế hoạch
được duyệt… Bản chất của chi đầu tư XDCB bằng vốn NSNN là quá trình
phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản
xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện và hiện đại hoá
cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ cho phát triển nền kinh tế
quốc dân.
Đặc điểm các công trình XDCB sử dụng NSNN cũng có những điểm
chung trong xây dựng cơ bản và cũng phải tuân thủ theo 3 bước đối với một
dự án, công trình cụ thể. Tuy nhiên, do vốn sử dụng từ NSNN nên các quy
định trong quản lý đầu tư và các thủ tục quản lý vốn đầu tư có những nét đặc
thù riêng.
Chi cho đầu tư XDCB là một khoản chi chiếm tỷ trọng lớn trong tổng
nguồn vốn chi đầu tư phát triển của NSNN. Chi đầu tư XDCB từ NSNN
nhằm phát triển năng lực cho nền kinh tế nên cũng có đặc điểm giống như chi
đầu tư phát triển.
Ngoài những đặc điểm chung ở trên, chi đầu tư XDCB bằng nguồn ngân
sách có một số đặc điểm sau.
9
Thứ nhất, chi đầu tư XDCB là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có
tính ổn định.
Chi đầu tư XDCB từ NSNN là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự
phát triển kinh tế- xã hội của mỗi quốc gia. Trước hết chi đầu tư XDCB từ
NSNN nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất của nền kinh tế;
đó chính là nền tảng bảo đảm cho sự phát triển kinh tế- xã hội của mỗi quốc
gia, đồng thời chi đầu tư XDCB từ NSNN còn có ý nghĩa là vốn mồi để tạo ra
môi trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút các nguồn lực trong nước và ngoài
nước vào đầu tư phát triển các hoạt động kinh tế- xã hội theo định hướng của
Nhà nước trong từng thời kỳ. Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho đầu tư phát
triển trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương đường lối phát triển kinh
tế- xã hội của Đảng, Nhà nước và khả năng nguồn vốn của NSNN nên không
có tính ổn định.
Đối với Việt nam, mặc dù khả năng nguồn NSNN còn hạn chế, song nhà
nước luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi đầu tư XDCB. Chi đầu tư XDCB là
một khoản chi lớn của NSNN (thường chiếm khoảng 30% tổng chi ngân sách
nhà nước) trong tổng chi NSNN hàng năm.
Tuy vậy, cơ cấu chi đầu tư XDCB từ NSNN lại không có tính ổn định
giữa các thời kỳ phát triển kinh tế- xã hội. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu
tư XDCB cho từng nội dung chi, cho từng lĩnh vực kinh tế- xã hội thường có
sự thay đổi giữa các thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối, chiến lược,
quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội của mỗi giai đoạn. Chẳng hạn
sau một thời gian ưu tiên tập trung đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng giao thông thì
thời kỳ sau sẽ không còn ưu tiên vào lĩnh vực đó nữa do hạ tầng giao thông đã
tương đối hoàn chỉnh; hoặc khi Đảng, Nhà nước chủ trương ưu tiên phát triển
nông nghiệp, nông dân và nông thôn thì các công trình phục vụ trực tiếp cho
lĩnh vực này sẽ được tập trung ưu tiên bố trí đầu tư…
10
Thứ hai, xét theo mục đích kinh tế- xã hội và thời hạn tác động thì chi
đầu tư XDCB của NSNN mang tính chất chi cho tích luỹ.
Chi đầu tư XDCB là những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ
thuật, năng lực sản xuất xã hội và tăng tích luỹ tài sản cho nền kinh tế quốc
dân. Cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ được tạo ra thông qua
các khoản chi đầu tư XDCB của NSNN là nền tảng vật chất đảm bảo cho sự
tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội, làm tăng tổng sản phẩm quốc nội.
Với ý nghĩa đó, chi đầu tư XDCB của NSNN là chi cho tích luỹ.
Thứ ba, phạm vi và mức độ chi đầu tư XDCB của NSNN luôn gắn liền
với việc thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội của nhà nước
trong từng thời kỳ.
Chi NSNN cho đầu tư XDCB là nhằm để thực hiện các mục tiêu phát
triển kinh tế- xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ. Chiến lược, quy hoạch,
kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội là cơ sở nền tảng trong việc xây dựng kế
hoạch chi đầu tư XDCB từ NSNN. Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát
triển kinh tế- xã hội trong từng thời kỳ có ý nghĩa quyết định đến mức độ và
thứ tự ưu tiên chi NSNN cho đầu tư XDCB. Chi đầu tư XDCB gắn với kế
hoạch phát triển kinh tế- xã hội nhằm đảm bảo phục vụ tốt nhất việc thực hiện
kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội và hiệu quả chi đầu tư XDCB.
1.1.1.4. Vai trò chi đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước
Là một bộ phận cấu thành trong toàn bộ nguồn vốn đầu tư toàn xã hội,
đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò quan trọng đặc biệt và được thể hiện qua
các nội dung sau:
- Đầu tư XDCB từ NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà nước tác
động đến các hoạt động kinh tế- xã hội, điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng
kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước trong những thời kỳ
nhất định. Bằng việc cung cấp những dịch vụ công cộng như hạ tầng kinh tế-
11
xã hội, an ninh, quốc phòng… mà các thành phần kinh tế khác không muốn,
không thể hoặc không được đầu tư, các dự án đầu tư XDCB từ NSNN được
triển khai ở các lĩnh vực, vị trí quan trọng, then chốt nhằm đảm bảo cho kinh
tế- xã hội phát triển ổn định và đồng đều giữa các khu vực.
- Đầu tư XDCB là công cụ để Nhà nước chủ động điều chỉnh tổng cung,
tổng cầu của nền kinh tế. Về mặt cầu, đầu tư XDCB trong đó có đầu tư XDCB
từ NSNN sẽ tạo ra khả năng kích cầu tiêu dùng trong quá trình đầu tư, góp phần
thúc đẩy lưu thông, tạo thêm việc làm và thu nhập. Về mặt cung, khi các dự án
hoàn thành đưa vào sử dụng, năng lực mới của nền kinh tế tăng lên, tác động làm
tăng tổng cung trong dài hạn kéo theo tăng sản lượng tiềm năng.
- Đầu tư XDCB từ NSNN là công cụ để Nhà nước chủ động điều chỉnh
cơ cấu kinh tế ngành, vùng, lãnh thổ. Thông qua việc đầu tư các chương trình,
dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cho vùng sâu, vùng xa vùng đặc biệt khó
khăn, cho các huyện nghèo … đã giúp cho các vùng này có điều kiện phát
triển kết cấu hạ tầng, giao thông thuận lợi, nâng cao dân trí, tạo điều kiện phát
triển tiềm năng kinh tế của từng vùng. Thông qua các dự án đầu tư XDCB,
Nhà nước có thể điều chỉnh tạo điều kiện cho ngành nghề, lĩnh vực này mở
rộng, phát triển hoặc hạn chế các ngành nghề, lĩnh vực khác không có lợi.
- Đầu tư XDCB từ NSNN tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế cũng
như toàn bộ nền kinh tế phát triển. Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có tác dụng
như là vốn mồi thu hút các nguồn lực trong và ngoài nước cho đầu tư phát
triển. Chẳng hạn kết cấu hạ tầng phát triển hoàn chỉnh sẽ tạo khả năng thu hút
vốn đầu tư trong và ngoài nước vào các lĩnh vực công nghiệp, văn hoá, giáo
dục, y tế, du lịch…
- Đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò mở đường cho sự phát triển nguồn
nhân lực, phát triển khoa học công nghệ.
Với những ý nghĩa trên, để phát triển kinh tế- xã hội nhất thiết phải tăng
cường phát triển cơ sở hạ tầng, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế thông
12
qua mở rộng, phát triển đầu tư XDCB, trong đó vốn từ NSNN đóng vai trò
hết sức quan trọng.
1.1.1.5. Phạm vi chi đầu tư XDCB thuộc ngân sách nhà nước
Với chức năng, nhiệm vụ của mình, Nhà nước chỉ đầu tư vào những
ngành, lĩnh vực then chốt để phát triển kinh tế- xã hội, các ngành, lĩnh vực
không có khả năng thu hồi vốn mà các thành phần kinh tế khác không muốn
hoặc không được phép đầu tư. Do đó phạm vi chi đầu tư XDCB từ NSNN tập
trung chủ yếu vào các loại dự án sau:
- Dự án có quy mô lớn mà các thành phần kinh tế khác khó có khả năng
đáp ứng. Các dự án này thường là dự án xây dựng các công trình lớn có phạm
vi ảnh hưởng sâu rộng đến sự phát triển của nền kinh tế, tạo ra sự chuyển dịch
cơ cấu kinh tế- xã hội của các vùng, miền, địa phương hoặc ngành, lĩnh vực.
- Dự án có khả năng thu hồi vốn thấp. Các dự án này do khả năng thu hồi
vốn thấp nên không hấp dẫn các thành phần kinh tế khác đầu tư, trong khi đó
các công trình này lại mang ý nghĩa kinh tế- xã hội quan trọng, do đó Nhà
nước cần phải đầu tư xây dựng.
- Dự án mà các thành phần kinh tế khác không được phép đầu tư. Loại
này thường là các công trình thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng, công trình
bí mật Nhà nước, các công trình có ảnh hưởng lớn đến môi trường và đời
sống kinh tế- xã hội của nhân dân.
Mặc dù phạm vi co một giới hạn phạm vi nhất định nhưng chi đầu tư
XDCB từ NSNN lại được thể hiện trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội, môi
trường, y tế, giáo dục và các lĩnh vực thiết yếu khác.
1.1.2. Một số vấn đề về thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Tại Điều 3,Thông tư số: 86/2011/TT-BTC,ngày 17 tháng 6 năm 2011
có quy định cụ thể cơ quan chịu trách nhiệm thanh toán vốn đầu tư từ nguồn
NSNN:
13
- Cơ quan Kho bạc nhà nước được giao nhiệm vụ kiểm soát thanh toán
vốn đầu tư nguồn NSNN.
- Một số cơ quan, đơn vị khác được giao nhiệm vụ kiểm soát thanh toán
vốn đầu tư nguồn NSNN cho một số dự án đặc thù theo quyết định của Thủ
tướng Chính phủ.
- Các tổ chức ngân hàng thương mại là ngân hàng phục vụ đối với các dự
án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
Theo quy định trên, Kho bạc nhà nước là cơ quan trực tiếp và chủ yếu
thực hiện chức năng kiểm soát việc thanh toán hầu hết các dự án đầu tư từ
nguồn vốn NSNN.
Tại Điều 9 của Thông tư này cũng quy định rõ việc thanh toán vốn đầu
tư, cụ thể: Nhà nước cấp vốn cho chủ đầu tư để chủ đầu tư thanh toán cho nhà
thầu theo hợp đồng hoặc thanh toán cho các công việc của dự án thực hiện
không thông qua hợp đồng, bao gồm:
- Thanh toán tạm ứng;
- Thanh toán khối lượng hoàn thành.
Nội dung và điều kiện thanh toán tạm ứng hay thanh toán khối lượng
hoàn thành được quy định chi tiết từ thủ tục đến nội dung hồ sơ thanh toán
cho từng trường hợp khác nhau. Đây cũng là những căn cứ để Kho bạc thực
hiện chức năng kiểm soát thanh toán vốn đối với chủ đầu tư và nhà thầu.
1.1.3. Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua Kho bạc
1.1.3.1. Khái niệm kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua Kho bạc
Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây XDCB là việc thực hiện các công
việc đối chiếu giữa nội dung thanh toán giá trị các hạng mục công trình
XDCB hoàn thành so với các quy định của cơ quan có thẩm quyền đối với
từng loại vốn đầu tư khác nhau
14
Xét theo trình tự, thủ tục kiểm soát được phân thành: kiểm soát trước,
kiểm soát trong và kiểm soát sau quá trình thanh toán.
Nếu xét theo nội dung các bước của quá trình thực hiện đầu tư XDCB sẽ
có: kiểm soát quá trình chuẩn bị đầu tư, kiểm soát quá trình thực hiện đầu tư
và kiểm soát kết thúc quá trình đầu tư, đưa dự án vào sử dụng
Nếu xét theo nội dung thanh toán kiểm soát gồm: kiểm soát thanh toán
vốn tạm ứng, kiểm soát thanh toán khối lượng công việc hoàn thành.
Tùy thuộc vào nguồn vốn đầu tư cho dự án khác nhau mà nhà nước giao
cho các cơ quan khác nhau thực hiện toàn bộ hay từng phần việc kiểm soát
thanh toán vốn đầu tư. Đối với dự án XDCB đầu tư bằng nguồn vốn NSNN sẽ
được thực hiện qua Kho bạc nhà nước
Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua Kho bạc là quá trình Kho
bạc Nhà nước dựa trên các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức do nhà
nước quy định để thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát, thanh toán, quyết
toán vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn NSNN đầu tư.
1.1.3.2. Sự cần thiết phải kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN
Thứ nhất, Chi NSNN cho đầu tư XDCB là khoản chi rất khó xác định
chính xác, vì không có một khung chi phí thống nhất cho tất cả các dự án. Hai
công trình, dự án như nhau nhưng thực hiện ở hai địa điểm khác nhau, thậm
chí trên cùng một địa bàn có thể có chi phí khác nhau do XDCB phụ thuộc rất
nhiều vào đặc điểm địa chất, thủy văn… nơi thực hiện dự án.
Thứ hai, Do thời gian thực hiện đầu tư XDCB khá dài nên chi phí đầu tư
XDCB không ổn định do sự biến động của giá nguyên, nhiên, vật liệu, lao
động…
Thứ ba, Do quá trình đầu tư XDCB là một quá trình bao gồm nhiều khâu,
tính chất công việc của các khâu không giống nhau nên các chi phí phát sinh
thường khó kiểm soát.
15
Thứ tư, KBNN kiểm soát chi NSNN, trong đó có chi vốn đầu tư XDCB,
đây là khâu cuối cùng để đưa vốn ra khỏi NSNN, do đó tăng cường kiểm soát
chi vốn đầu tư XDCB qua KBNN để một lần nữa khẳng định và đảm bảo
công trình, dự án đã được triển khai đúng trình tự, đảm bảo thủ tục hồ sơ, vốn
đầu tư đã được bố trí và sử dụng đúng mục đích, đúng đối tượng, hạn chế tối
đa thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB.
1.1.3.3. Nguyên tắc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN
Cũng như trong quản lý nguồn vốn NSNN, quản lý vốn đầu tư XDCB
qua NSNN được thực hiện theo các nguyên tắc sau:
a. Đúng đối tượng.
Cấp phát vốn đầu tư XDCB được thực hiện theo phương thức cấp phát
không hoàn trả nhằm đảm bảo vốn để đầu tư các dự án cần thiết phải đầu tư
thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có hoặc ít có khả năng thu hồi vốn
và các công trình bí mật Nhà nước, quốc phòng, an ninh… Từ đó để tạo ra cơ
sở vật chất kỹ thuật cần thiết cho sự phát triển toàn diện và cân đối của nền
kinh tế quốc dân. Với sự hạn hẹp của nguồn vốn NSNN và để đảm bảo hiệu
quả đầu tư, đòi hỏi việc cấp phát vốn phải đúng đối tượng, sử dụng vốn
NSNN theo quy định của Luật NSNN, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư…
b. Thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư và xây dựng, có đầy đủ các
tài liệu thiết kế và dự toán được duyệt.
Trình tự đầu tư và xây dựng là trật tự các giai đoạn, các bước công việc
trong từng giai đoạn của quá trình đầu tư và xây dựng công trình. Các dự án
đầu tư không phân biệt quy mô và mức vốn đầu tư đều phải thực hiện nghiêm
chỉnh trình tự đầu tư gồm 3 giai đoạn là: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và
kết thúc dự án đưa vào khai thác sử dụng. Các công việc trong giai đoạn thực
hiện đầu tư và kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác có thể thực
hiện tuần tự hoặc gối đầu, xen kẽ, tuỳ điều kiện cụ thể của từng dự án đầu tư.
16
Hồ sơ dự án đầu tư (hoặc báo cáo kinh tế- kỹ thuật) và thiết kế- dự toán
được cấp có thẩm quyền phê duyệt là căn cứ pháp lý quy định về quy mô, cấp
độ, kết cấu, định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật của chủng loại vật tư, thiết bị cấu
thành từng khối lượng, các giải pháp kỹ thuật công nghệ xây dựng công trình,
giá trị từng công việc, khối lượng của hạng mục công trình và công trình. Vì
vậy, để đảm bảo chất lượng công trình xây dựng và hiệu quả sử dụng vốn đầu
tư đòi hỏi phải không ngừng nâng cao chất lượng công tác lập, thẩm định, phê
duyệt thiết kế và dự toán các công trình xây dựng. Trong cấp phát vốn đầu tư
XDCB, muốn kiểm tra khối lượng và chất lượng từng công việc XDCB hoàn
thành để xác định khối lượng đủ điều kiện cấp vốn và quyết định giá trị thanh
toán, giá trị quyết toán thì cơ quan tài chính không thể thiếu tài liệu thiết kế và
dự toán được duyệt của công trình.
Khi có quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các đơn vị chủ đầu tư
phải tuân thủ theo đúng trình tự các bước công việc lập, thẩm định, trình phê
duyệt tài liệu thiết kế, dự toán công trình và gửi tài liệu thiết kế, dự toán công
trình đã được phê duyệt đến cơ quan quản lý cấp phát vốn.
c. Đúng mục đích, đúng kế hoạch.
Nguồn vốn NSNN đầu tư cho các công trình, dự án được xác định trong
kế hoạch NSNN hàng năm dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội của
toàn bộ nền kinh tế quốc dân được tổng hợp từ kế hoạch XDCB của các bộ,
ngành, địa phương, từng đơn vị cơ sở và khả năng cân đối nguồn vốn của
NSNN. Vì vậy, cấp phát vốn đầu tư XDCB của NSNN phải đúng mục đích,
đúng kế hoạch nhằm tuân thủ đúng nguyên tắc quản lý NSNN và đảm bảo
tính kế hoạch, tính cân đối của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, của từng ngành,
từng lĩnh vực và từng địa phương.
Vốn đầu tư XDCB chỉ được sử dụng cho mục đích đầu tư XDCB theo kế
hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, không được sử dụng cho các
