chính sách công và chu trình chinh sách công

Chuyên đề 18
CHÍNH SÁCH CÔNG
I. KHÁI NIỆM CHÍNH SÁCH CÔNG

1. Khái niệm chính sách và chính sách công
a. Chính sách
Chính sách trong thực tế được dùng với nhiều nghĩa, có những nghĩa
mang tính nguyên tắc chung và dài hạn như chính sách bình đẳng các dân tộc
và quyền tự quyết, chính sách tỷ giá hối đoái, chính sách thưởng cổ phiếu v.v..
Cũng có khi chính sách được dùng với nghĩa là một biện pháp nhất thời, cụ thể
như “Phải có chính sách với ông A để ổn định tư tưởng”. Trong nghiên cứu
khoa học, các chính sách dùng với nghĩa nào cũng có chung một điểm : chúng
đều là các quyết định của chủ thể nắm quyền lực đối với một tập thể nhất định,
dù tập thể đó có thể chỉ là một hội nghề nghiệp, câu lạc bộ, công ty tư nhân hay
một quốc gia.
Trong thực tế cần phân biệt 3 khái niệm: đường lối, chính sách và biện
pháp.

Đường lối bao gồm những nguyên tắc và định hướng chung nhất,

thường mang tính dài hạn.

Chính sách là cụ thể hóa và thể chế hóa định

hướng đó của đường lối, trong trung hạn và ngắn hạn. Các biện pháp là cụ thể
hóa của chính sách, thường có ý nghĩa là các hành động cụ thể, thực tiễn vì vậy
thường mang tính ngắn hạn hay tính tình huống.
Việc phân biệt như vậy có ý nghĩa về nghiên cứu vì dù cùng là quyết
định, 3 loại quyết định trên có những khác biệt quan trọng trên hai bình diện:
1) khác biệt về cơ sở lý luận, và 2) khác biệt trong tác động thực tiễn. Đương
nhiên, ranh giới giữa 3 cấp độ “đường lối”, “chính sách” và “biện pháp” (cũng

như giữa một loạt các thuật ngữ tương tự như chương trình, cương lĩnh, dự án,
quyết sách v.v.) sẽ không dễ phân biệt trọng thực tế cách sử dụng.
Có thể coi đường lối, vì là quyết định về các phương hướng chung nhất,
chủ yếu có cơ sở dựa trên triết lý phát triển tổng thể. Trong khi đó, chính sách,
với tư cách là cụ thể hóa đường lối trong các lĩnh vực riêng biệt hơn, cần dựa


trên các lý thuyết khoa học, còn biện pháp hàm ý sự ứng dụng các kiến thức
chung trong tình huống riêng biệt, cụ thể và vì vậy có thể coi là có tính nghệ
thuật trong lãnh đạo thực tiễn.
b. Chính sách công
Chính sách của nhà nước, tức chủ thể nắm quyền lực công, được gọi là
chính sách công.
Khoa học chính trị, hiểu một cách ngắn gọn nhất, là môn học nghiên cứu
về giành, giữ và thực thi quyền lực chính trị (QLCT). Quyền lực chính trị của
giai cấp cầm quyền được tổ chức thành nhà nước. Thông qua việc thực hiện
các chính sách của nhà nước, giai cấp cầm quyền tiến hành các biện pháp nhằm
đạt được các mục tiêu của mình trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội.
Như vậy, chính sách công là một khái niệm chi phối sự hiểu biết của
chúng ta về việc thực thi quyền lực nhà nước. Việc hoạch đinh và thực thi có
hiệu quả các chính sách, xét cho cùng, là tiêu chí căn bản để đánh giá cả hệ
thống chính trị, chứ không phải là tiêu chí về đa nguyên đa đảng như một số lý
thuyết thường nhấn mạnh.
Đầy đủ hơn chính sách công là chương trình hành động hướng đích của
chủ thể nắm quyền lực công cộng.
Định nghĩa ở trên nhấn mạnh 3 đặc tính căn bản của đối tượng nghiên
cứu:
Thứ nhất, chính sách công không phải các quyết định nhất thời (mang
tính tình thế) của Đảng, chính phủ mà là chương trình hoạt động được suy tính
một cách khoa học, liên quan với nhau một cách hữu cơ và nhằm những mục

đích tương đối cụ thể.
Thứ hai, chủ thể hoạch định chính sách cũng là chủ thể nắm quyền lực
nhà nước, và vì vậy có khả năng và công cụ để cưỡng chế hợp pháp. Với nghĩa
này, các chương trình hành động của các đoàn thể, tổ chức chính trị xã hội, các
đại công ty... dù là hợp pháp, không phải là chính sách công, vì không có công
cụ cưỡng chế quan trọng nhất của nhà nước là lực lượng vũ trang, và vì các tổ
chức phi nhà nước đó cũng không có độc quyền thu thuế như nhà nước.


Thứ ba, Chính sách công bao gồm những gì được thực sự thi hành chứ
không phải chỉ là những tuyên bố. Kết quả thực tế của chính sách là quan trọng
hơn tên gọi hay ý định ban đầu của chính sách đó.

Đây phải là nguyên tắc

quan trọng xuyên suốt đối với các nhà nghiên cứu cũng như hoạch định chính
sách.
Theo chủ thể quyền lực công, chính sách công được chia thành hai loại:
chính sách quốc gia (áp dụng cho toàn bộ đất nước) và chính sách địa phương
(cấp tỉnh, cấp huyện, và cấp xã). Trong khi chính quyền trung ương quyết định
các chính sách quốc gia cơ bản về đối nội, đối ngoại, về phát triển kinh tế-xã
hội, quốc phòng an ninh, chính quyền địa phương cũng có quyền quyết định
những chính sách thuộc thẩm quyền của mình để phát huy tiềm năng của địa
phương và giải quyết các vấn đề kinh tế-văn hoá-xã hội khác có tính đặc thù
của địa phương.
Chính sách quốc gia luôn là tiêu điểm chủ yếu và quan trọng nhất trong
lĩnh vực nghiên cứu chính sách. Hơn nữa, các kết quả và phương pháp nghiên
cứu chính sách quốc gia có thể áp dụng cho nghiên cứu phân tích chính sách
địa phương. Do vậy, trong bài này “chính sách công” chủ yếu hàm chỉ “chính
sách quốc gia”, và cũng được gọi ngắn gọn hơn là “chính sách”.

Khoa học nghiên cứu chính sách đã có một bề dày phát triển trên thế
giới. Tại phương Tây, các nhà chính trị và khoa học bắt đầu tập trung chú ý
phân tích chính sách công từ giữa những năm 1940, chủ yếu do vai trò trung
tâm của nhà nước trong công cuộc tái thiết sau Đại chiến Thế giới II. Trước đó
họ tập trung chủ yếu vào các quá trình chính trị chứ không phải là “sản phẩm”
của các quá trình đó. Vào những năm 1950, lĩnh vực nghiên cứu độc lập về
chính sách mới trở nên rõ ràng sau một loạt các nghiên cứu cơ bản cũng như sự
công nhận của giới khoa học và giới chính trị.
Trong những năm 1960, các nghiên cứu chính sách ở phương Tây đã đạt
được những thành tựu nhất định, đặc biệt trong việc ứng dụng thực tiễn. Những
năm 1970 và 1980 đã chứng kiến sự phát triển nhanh chóng của lĩnh vực
nghiên cứu này. Các trường đại học đều đã thành lập chuyên ngành riêng về


phân tích chính sách, cung cấp các chuyên gia tư vấn và đánh giá chính sách
cho tòan bộ hệ thống chính trị.
Tại Việt nam, các nghiên cứu về chính sách cũng đã được công bố nhiều
trong các sách, báo và các tạp chí chuyên nghành. Các nghiên cứu này tập
trung vào nội dung cụ thể của chính sách từ góc độ chuyên ngành hẹp, ít khi
xem xét nó từ góc độ chính trị học. Trong khi đó, việc nghiên cứu các phương
diện chính trị của một tiến trình chính sách nói chung, đặc biệt, vai trò của
quyền lực công trong việc hoạch định và triển khai các chính sách như vậy, có
ý nghĩa căn bản cho việc thiết kế cũng như triển khai chính sách một cách có
hiệu quả.
Để làm được điều này, nghiên cứu chính sách không thể tách rời việc mô
tả và phân tích ba mảng vấn đề lớn: các thiết chế chính trị, các qui trình chính
trị, và các hành vi chính trị. Mục đích của nghiên cứu chính sách như vậy có
thể qui về 3 điểm lớn: i) Quá trình hoạch định Chính sách công; ii) Nội dung
căn bản của các Chính sách công; và iii) Tác động và hậu quả của các Chính
sách công. Trên thế giới, người ta thường tách thành hai lĩnh vực kiến thức về

chính sách: 1- Kiến thức về quá trình chính sách (tức các ưu tiên chính trị, các
ràng buộc thể chế v.v.) 2 – Kiến thức và kỹ năng phân tích dùng trong quá
trình chính sách (tức việc phân tích chi phí, lợi ích, tác động v.v. cụ thể của một
chính sách đối với các nhóm hoặc toàn bộ dân chúng).
2. Cơ sở khoa học của hoạch định chính sách công
Chính sách, với tư cách là thể hiện cụ thể hệ tư tưởng, các nguyên tắc chỉ
đạo và đường lối phát triển của một chính đảng, đóng vai trò quyết định trong
việc giành, giữ và thực thi quyền lực chính trị. Một chính phủ bị thay thế bới
chính phủ khác chính bởi vì chính phủ đó đã không có những chính sách hợp
lòng dân, phù hợp với xu hướng phát triển của xã hội.

Khả năng đưa ra và

thực hiện được các chính sách đúng đắn, hiệu quả, hợp lòng dân quyết định
một cách cơ bản tính chính đáng của quyền lực.
Khác với đường lối, chiến lược, mọi chính sách đều hướng tới giải quyết
những vấn đề, nhưng nan giải cụ thể, sản xuất hay cung cấp những hàng hóa và


dịch vụ cụ thể như trồng rừng, làm đường, cung cấp vốn cho ngời nghèo, bảo
hiểm y tế xã hội, trợ cấp thất nghiệp... Tắc nghẽn giao thông, bảo vệ chủ quyền
lãnh thổ, tham nhũng, buôn lậu... cũng đều là các vấn đề công cộng, cần có
chính sách để giải quyết, chứ không thể chỉ dựa vào các biện pháp nhất thời
mang tính tình huống và cảm tính, cũng như không thể trông đợi vào sự tự giác,
tự nguyện của các cá nhân và các tổ chức phi nhà nước khác.
Do bản chất là giải quyết các vấn đề thực tiễn, nên chính sách luôn có
tính tổng hợp liên ngành, tức phải cần nhắc mọi mặt của vấn đề : tâm lý, văn
hóa, đối ngoại... Tuy nhiên, có thể thấy có hai cơ sở khoa học quan trọng của
chính sách công: 1) Chính trị học và 2) Kinh tế học.
Chính trị học đặt cơ sở cho việc xác định các ưu tiên chính trị trong việc

lựa chọn các vấn đề nào cần giải quyết, đối tượng hay tầng lớp, giai cấp nào
cần được ưu tiên của chính sách. Chính trị học cũng đặt việc hoạch định và
thực thi chính sách trong bối cảnh rộng của toàn bộ hệ thống chính trị hiện
hành, các ràng buộc về thể chế cũng như các tính chất cụ thể của sự vận hành
trên thực tế của hệ thống. Nói cách khác, chính trị học cung cấp sự phân tích
các khía cạnh chính trị như mâu thuẫn về lợi ích giữa các cá nhân và nhóm cụ
thể, cách thức điều hòa, các thể chế cần có... Một cách hình tượng, chính trị học
phân tích về định hướng của cả con tàu, trong khi kinh tế học sẽ phân tích xem
việc vận hành con tàu theo định hướng đó như thế nào là nhanh nhất và ít tốn
kém nhất.
Như vậy, kinh tế học chủ yếu xem xét khía cạnh kỹ thuật của chính sách,
tức vấn đề hiệu quả, hiệu suất. Đây chính là việc tính toán và cân nhắc các chi
phí và lợi ích mang lại của một chính sách. Sở dĩ phải tính tóan và cân nhắc
chính vì chúng ta chỉ có các nguồn tài nguyên hữu hạn. Các hạn chế này
thường chỉ rõ ở tầm vĩ mô, và phải luôn được nhìn nhận và cân đối giữa các
mục tiêu khi hoạch định chính sách.
Như vậy, nói đến chính sách không thể không nói đến các ưu tiên chính
trị của đảng cầm quyền thông qua nhà nước cũng như tính tối ưu của chính


sách. Do đó, mọi chính sách đều có mục tiêu chung là đạt được lợi ích tối đa
vói chi phí thấp nhất.
Tất nhiên, lợi ích và chi phí không chỉ được đo bằng tiền vì nó phụ thuộc
vào quan điểm, hệ giá trị của giai cấp cầm quyền, đặc điểm văn hoá dân tộc,
quan niệm chung của mọi người. Tuy nhiên, trong việc phân tích chính sách,
việc quy các chi phí, lợi ích ra cùng một đơn vị (tiền nội tệ, ngoại tệ) vẫn là
phương pháp chủ đạo để tạo lập cơ sở khoa học cho các quyết định chính sách.
Trong tổng quát, chính sách phải đáp ứng được những đòi hỏi mang tính
hệ thống sau: những đòi hỏi mang tính giai cấp (chính sách đó phải phù hợp với
lợi ích của giai cấp cầm quyền), những đòi hỏi mang tính dân tộc (phù hợp với

đặc điểm văn hoá - tâm lý - thói quen dân tộc), đòi hỏi mang tính nhân loại
(phù hợp với các xu hướng phát triển tiến bộ của nhân loại).
Ngoài ra, một chính sách được hoạch định tốt còn phải thoả mãn các đòi
hỏi mang tính kỹ thuật khác như: tính khả thi kỹ thuật (đủ trình độ, kiến thức
chuyên ngành để thực hiện), tính khả thi tài chính (đủ nguồn vốn cho việc thực
hiện chính sách), tính tối ưu kinh tế (lợi nhuận nhiều nhất với chi phí thấp
nhất).
II. CHU TRÌNH CHÍNH SÁCH CÔNG

Chính sách công cần được nhìn nhận như một quá trình từ hoạch định
đến thực hiện cho ra kết quả cuối cùng. Có nhiều cách thức để nhìn nhận các
giai đọan của một quá trình chính sách như vậy. Về tổng thể, chính sách công
có thể được coi là một chu trình gồm bốn giai đọan : 1) Xác lập nghị trình, 2)
Xây dựng và ban hành, 3) Triển khai thực hiện, và 4) Tổng kết và đánh giá tác
động.
1. Xác lập nghị trình
Xác lập nghị trình (chương trình nghị sự) chính là việc tìm kiếm sự nhất
trí về mục tiêu căn bản mà chính sách cần đạt. Sở dĩ phải tìm kiếm sự nhất trí
vì mỗi người, mỗi nhóm, mỗi tầng lớp có thể có cách nhìn nhận nguyên nhân
chính khác nhau của mỗi hiện tượng, tức vấn đề mà chính sách muốn giải


quyết. Việc nhìn nhận nguyên nhân (hay các nguyên nhân) chính sẽ ảnh hưởng
quan trọng đến nội dung và cách thức triển khai của chính sách.
a. Căn cứ lý luận
Căn cứ lý luận chính của việc xác định vấn đề nào cần có chính sách
công là lý luận về sự kém hiệu quả của cơ chế thị trường (tức thuật ngữ “sự thất
bại của thị trường” – Market failure). Lý luận này về căn bản chỉ ra các trường
hợp ở đó các động cơ về lợi nhuận và cơ chế cạnh tranh tự do sẽ không mang
lại kết quả tốt nhất cho các cá nhân, tức không đạt được kết quả tối ưu như

trong bài tóan kinh điển về “sự nan giải của những tù nhân”. Trong thực tế,
những hàng hóa và dịch vụ có hai tính chất:
i) Không loại trừ : tức một người không thể loại trừ sự tiêu dùng của
người khác trong việc sử dụng hàng hóa đó
ii) Không cạnh tranh: Tức sự tiêu dùng của một người không làm giảm
sự tiêu dùng của người khác
được gọi là hàng hóa và dịch vụ công cộng (như sóng radio, TV, hải đăng,
không khí trong sạch, an ninh quốc phòng...). Đối với các hàng hóa này, sự
cưỡng chế (trong đóng góp nguồn lực để sản xuất) là cần thiết để đạt được kết
quả tối ưu vì ai cũng có động cơ chờ người khác sản xuất, để trở thành “kẻ ăn
theo” - không đóng góp nhưng vẫn hưởng thụ. Do sự cần thiết này mà nhà
nước cần có chính sách công, tức có tính cưỡng chế trong việc đạt được kết quả
tối ưu.

Các hàng hóa, dịch vụ có hiệu ứng ngoại sinh (như giáo dục, môi

trường) cũng như có tính độc quyền tự nhiên (như giao thông, trục cáp điện và
điện thoại) đều cần có chính sách công, tức cần nhà nước và ý chí chung.
Tổng quát hơn, định lý về “kẻ ăn theo” kết luận rằng, trong những trường
hợp khi người ta có thể đóng góp ít hơn mà vẫn được hưởng lợi nhiều thì người
ta có khuynh hướng không muốn đóng góp và đợi ăn theo các kết quả của
người khác.
Như vậy, lập luận chính ở đây là: trong những trường hợp nhất định,
chính sách của nhà nước sẽ mang lại hiệu quả tối ưu trong việc giải quyết các


vấn đề xã hội. Đây là tiêu chí quan trọng trong việc xác định một vấn đề có cần
chính sách công cũng như nguyên nhân chính của vấn đề đó.
b. Căn cứ thực tế
Sự thất bại của thị trường dường như là lý do đủ để nhà nước đảm nhận

trách nhiệm giải quyết và đưa ra các chính sách công. Tuy nhiên, khoa học
cũng chỉ ra rằng, dù thị trường không hiệu quả, nhưng nhà nước cũng có thể
không hiệu quả. Nhà nước cũng có thể thất bại do nhiều lý do, trong đó có các
lý do về quan liêu, tham nhũng, kém năng lực... tức các chi phí và kém hiệu
quả của việc ra quyết định tập thể, tức các quyết định của chính phủ. Ngay cả
trong các chính thể dân chủ, việc bỏ phiếu theo số đông cũng có thể không hiệu
quả (Đây là hệ quả của định lý cử tri trung dung trong chính trị học).
Như vậy, một trong các căn cứ thực tiễn quan trọng nhất đó là tình trạng
và năng lực hiện thời của bản thân nhà nước. Ví dụ nổi bật là các chính sách về
giáo dục, y tế, an sinh xã hội hay thậm chí các chính sách thúc đẩy thị trường
và thương hiệu quốc gia. Nếu năng lực nhà nước chưa đủ (ngân sách còn hạn
chế, cán bộ yếu kém và tham nhũng, các chức năng chồng chéo, bộ máy cồng
kềnh...), việc thực hiện các chính sách này có thể cần bị đình hoãn, có thể giao
cho khu vực tư nhân, hoặc chỉ tập trung cho những dịch vụ và hàng hóa cơ bản
nhất (chăm sóc sức khỏe ban đầu, giáo dục phổ thông...), tức có tác động xã hội
rộng lớn nhất.
Các căn cứ thực tiễn như vậy có thể quy về các điểm chính sau:
1) Nhà nước có làm tốt hơn thị trường trong thực tiễn của đất nước đó
không?
2) Vấn đề chính sách đó có tác động rộng lớn đến đa số dân chúng
không?
3) Vấn đề đó có thực sự nằm trong những ưu tiên chính trị không?
c. Điều kiện cụ thể
Việc phát hiện vấn đề, đưa vào chương trình để thảo luận - tức là xác lập
nghị trình - là điểm khởi đầu của mọi chính sách. Giai đoạn này rất quan trọng,


vì một trong những cách lẩn trốn trách nhiệm tốt nhất chính là giấu vấn đề cần
giải quyết trong phạm vi trách nhiệm.
Trong thực tiễn, mọi vấn đề chính sách đều nảy sinh từ dữ kiện thực tế,

thông qua 3 nguồn quan trọng nhất: số liệu thống kê, các sự kiện, và các nhận
định.
Các số liệu thống kê luôn là nguồn thông tin quan trọng nhất do tính
khách quan cao của chúng cũng như tính hệ thống trong việc thu thập. Việc sử
dụng số liệu thống kê một cách khoa học cho phép chúng ta vượt qua được chủ
nghĩa kinh nghiệm cũng như nhìn nhận vấn đề chính sách một cách toàn diện
hơn. Đặc biệt đối với các vấn đề chính sách trong những lĩnh vực rộng, một cá
nhân hay một nhóm cá nhân khó có thể bao quát được thông qua các quan sát
hay các kinh nghiệm trực tiếp, và vì vậy sẽ dễ trở nên phiến diện nếu không
xem xét đầy đủ các số liệu thống kê liên quan. Như vậy, việc thu thập số liệu
thống kê và xử lý chúng là một điều kiện tiên quyết để có các chính sách hữu
hiệu và có cơ sở khoa học. Việc tổ chức và quan tâm đến chất lượng của số
liệu thống kê, tuy chưa nói được hết cũng cho thấy phần nào chất lượng của
quá trình hoạch đinh chính sách.
Các số liệu thống kê, tuy nhiên, không thể phản ánh được mọi vấn đề
thực tiễn, đặc biệt trong các phát triển mới của đất nước hay tình hình quốc tế.
Vì vậy, các sự kiện cũng là nguồn thông tin quan trọng về các vấn đề mới nảy
sinh. Những sự kiện lớn, như thiên tai, khủng bố... bản thân chúng cũng đặt ra
các vấn đề chính sách mới, thậm chí có thể dẫn đến những thay đổi cả về
đường lối, chiến lược.
Các nhận định, suy luận chủ quan trên cơ sở nhận thức được qui luật
phát triển, cũng là một nguồn quan trọng trong việc xác định vấn đề chính sách.
Dù xét cho cùng cũng phải dựa trên các số liệu và sự kiện, các nhận định này
thông thường thể hiện tầm nhìn xa cũng như định hướng giá trị của các nhà
lãnh đạo. Bởi có tầm nhìn xa, ý kiến của người lãnh đạo (đặc biệt trong những
tình huống không bình thường), lúc đầu, luôn là thiểu số. Mặt khác, với tư
cách đại diện cho nhân dân, ý kiến của họ lại phải đại diện cho đa số. Đây


cũng là một trong những mâu thuẫn cơ bản được Chính trị học nghiên cứu lâu

nay, và chỉ có thể giải quyết được thông qua quá trình phát triển thực tế. Việc
xác định được cơ chế để phát huy tính sáng tạo, nhưng cũng ngăn ngừa được sự
chủ quan độc đoán của người lãnh đạo và hoạch định chính sách luôn là một
trong những vấn đề được quan tâm cả trong khoa học lẫn hoạt động thực tiễn.
Để có thể xác định đúng vấn đề chính sách, cán bộ lãnh đạo cũng cần
nắm được nguyện vọng nhân dân, tận dụng được sự ủng hộ của thông tin đại
chúng, và kiểm soát được nghị trình chính thức của chính quyền. Điều này
càng quan trọng trong điều kiện nước ta đang xây dựng nhà nước pháp quyền
XHCN của dân, do dân, và vì dân.
Trong vô số các vấn đề chính sách, để được đưa vào nghị trình và bàn
luận thực sự, một vấn đề cần thỏa mãn 3 yêu cầu căn bản: tầm quan trọng của
vấn đề, hoàn cảnh chính trị thích hợp, và sự ủng hộ chính trị.
Từ ba điều kiện căn bản trên có thể thấy 3 nguyên nhân nguyên nhân
chính khiến một vấn đề không được đưa ra bàn luận và do vậy cũng sẽ không
được giải quyết.
Trước hết, vấn đề đó có thể chưa mang tính khái quát cao, và không căn
bản, tức không có tầm quan trọng đối với cấp chính quyền cụ thể. Điều này
phụ thuộc một phần quan trọng vào tầm nhìn, động cơ của người đề xướng vấn
đề chính sách, cũng như quan điểm của người lãnh đạo vì họ là người kiểm soát
chương trình nghị sự.
Thứ hai, vấn đề chưa thích hợp với hoàn cảnh chính trị. Một số vấn đề
chính sách có thể chưa được đem ra xem xét (công khai) không phải vì chúng
không quan trọng, mà do tính nhậy cảm văn hóa, lịch sử dân tộc, hoặc quan hệ
quốc tế, bản thân việc đưa ra xem xét đã có thể có những tác động chính trị
không lường trước. Điều này đặc biệt đúng khi vấn đề chính sách liên quan
đến quan hệ giữa các quốc gia, dân tộc hay nhóm dân tộc, hay liên quan đến
các giá trị, niềm tin truyền thống...
Cuối cùng, nếu vấn đề không được các nhân vật chính trị quan trọng
hoặc các tổ chức liên quan ủng hộ, thì cũng dễ bị gạt ra ngoài chương trình nghị

sự. Bản thân điều này hàm chứa sự phức tạp và mâu thuẫn biện chứng của cái
chủ quan và khách quan trong khoa học chính trị. Về mặt khách quan, các vấn
đề chính sách quan trọng, có ảnh hưởng đến đa số người dân cuối cùng tất yếu
sẽ phải được xem xét và giải quyết (đặc biệt nếu nhìn cả chiều dài lịch sử). Tuy
nhiên, trong những giai đoạn nhất định, thời điểm nhất định, vai trò của cá nhân
người lãnh đạo lại nổi lên với tư cách là yếu tố quyết định trong việc có xem
xét chúng hay không, hay lúc nào sẽ xem xét. Tính biện chứng của mâu thuẫn
này cũng tương tự như mâu thuẫn biện chứng của nguyên tắc tập trung dân chủ.
Sự phân tích trên cho thấy việc xác định cho đúng nội dung của nguyên tắc tập
trung dân chủ là rất quan trọng ngay cả trong giai đoạn này của chính sách.
2. Xây dựng và ban hành chính sách
Kết quả của việc thảo luận các vấn đề đưa ra trong chương trình nghị sự
chính là sự nhất trí về việc cần thiết phải có các chương trình giải quyết các vấn
đề chính sách. Trong thực tế, sự nhất trí đó phải được cụ thể hoá bằng các kế
hoạch hành động, bằng văn bản pháp quy, tức các quyết định chính sách. Đây
chính là khuôn khổ pháp lý căn bản cho các chương trình hành động cụ thể của
các cơ quan liên quan. Đây không chỉ là kế hoạch có tính kỹ thuật mà còn là cơ
sở pháp lý cho việc sử dụng quyền lực công trong thực hiện, và khi cần thiết,
cưỡng chế thi hành chính sách.
Khoa học chính trị phân tích giai đọan này theo hai phần, cũng là hai
quá trình có những đặc điểm khác nhau cả về mặt kỹ thuật chuyên môn cũng
như các khía cạnh chính trị: i) xây dựng [nội dung] chính sách và ii) thông qua,
ban hành [văn bản] chính sách
Cần phải thấy hai phương diện - tổ chức và nội dung - của giai đoạn này.
Nhận thức về nội dung chính trị của giai đoạn này sẽ qui định việc thiết kế cách
tổ chức xây dựng và thông qua chính sách) tức các qui định pháp lý về quá
trình xây dựng chính sách).
Khác với khoa học pháp lý, khoa học chính trị lấy các quá trình vận động
chính trị, hành vi chính trị thực tế làm trung tâm nghiên cứu, để từ đó có các

kết luận về sự thích hợp của các qui định pháp lý. Nói cách khác, các qui định


pháp lý không thể làm thay đổi các mâu thuẫn chính trị khách quan, chỉ làm
thay đổi hình thức biểu hiện chúng. Chính trị học, do đó, sẽ phải làm rõ được
nội dung chính trị của giai đoạn này, từ đó đưa ra các nhìn nhận về sự thích hợp
của cách tổ chức. Sự hiểu biết các nội dung chính trị là cần thiết cho người
lãnh đạo chính trị để có thể áp dụng vào các môi trường, hoàn cảnh, và con
người cụ thể.
Việc phân biệt hai quá trình xây dựng và thông qua chính sách chính là
xuất phát từ sự khác biệt trong nội dung chính trị của chúng, mặc dù về mặt tổ
chức, khó có thể tách biệt được hai quá trình này. Bản thân những người xây
dựng chính sách bị ảnh hưởng phần nào bởi nhu cầu và nguyện vọng của họ về
việc chính sách sẽ được chấp nhận (thông qua). Điều này có thể cắt nghĩa cho
các thoả hiệp tiềm ẩn ngay trong một tổ chức (tiểu ban xây dựng chính sách) và
thậm chí một con người, trong giai đoạn xây dựng chính sách.
Từ khía cạnh nội dung, xây dựng chính sách mang tính kỹ thuật chuyên
môn hơn bởi vì nó bao gồm thu thập, phân tích các thông tin, phát triển các
phương án giải quyết vấn đề. Vấn đề trung tâm của việc xây dựng chính sách
là vấn đề so sánh chi phí và kết quả. Kỹ năng chủ yếu ở đây là Phân tích Chi
phi – Lợi ích, từ đó xây dựng các phưong án với các lộ trình và tác động khác
nhau.
Những người tham gia chính ở đây là các chuyên gia, các nhà tư vấn, các
viên chức có kiến thức và kinh nghiệm trong lĩnh vực chuyên môn tương ứng.
Các tổ chức đóng vai trò chính có thể bao gồm các uỷ ban chuyên môn của
quốc hội, các ban chuyên môn của Đảng, các cơ quan nghiên cứu (trường đại
học, viện nghiên cứu), các bộ liên quan, các tổ chức tư vấn phi chính phủ, và
đặc biệt là tiểu ban chuẩn bị chính sách, được thành lập trên cơ sở liên ngành
và bao gồm các cá nhân có kiến thức, kinh nghiệm, các quan hệ chính trị v.v..
Về căn bản, quy trình này cần có các bước sau:

1) Xác định các đối tượng chính sách
2) Xác định các kết quả cần đạt đối với các đối tượng này
3) Xác định các chi phí dự tính


4) Xác định các phương án chính khả thi
5) Xác định các tác động phụ, các hiẹu ứng lan tỏa khác
6) So sánh kỹ thuật giữa các phương án này theo các tiêu chí được định
lượng rõ ràng.
Trên cơ sở các thông tin có tính kỹ thuật này, việc thông qua (phê chuẩn)
chính sách cuối cùng sẽ mang nhiều tính chính trị hơn bởi vì vấn đề trung tâm ở
đây là giải quyết hài hoà các quan hệ lợi ích. Vai trò của “các nhân tố chủ
quan” như hệ tư tưỏng, quan điểm, các chuẩn mực giá trị là rất quan trọng trong
việc quyết định phương án nào sẽ được lựa chọn.
Ngoài ra, tại nhiều nước trên thế giới, việc đưa ra công chúng lấy ý kiến
từ nhóm người và các tổ chức liên quan thường là một quy định có tính bắt
buộc trong các chính sách lớn. Việc lấy ý kiến như vậy, có hai ý nghĩa:
1- Loại trừ tính cục bộ của các nhà hoạch định, tăng tính khoa học, bổ
sung các khía cạnh mà chỉ có những người liên quan nhìn thấy rõ nhất, và
2 – Tạo sự đồng thuận, từ đó, giảm các chi phí cưỡng chế trong quá trình
thực hiện.
Như vậy, có hai hoạt động để ra quyết định một chính sách: Thứ nhất,
các tư tưởng chủ đạo của một chính sách phải được phát triển, đồng thời các
loại (hoặc hình thức) hành động cũng phải được quyết định (xây dựng các
phương án chính sách) và trên cơ sở đó các dự thảo chính sách được đưa ra.
Thứ hai, sau khi đã xác định được các vấn đề trên, chúng phải được cụ thể hoá
trong các hình thức văn bản luật, nghị định, qui định hành chính, v..v và phải
được phê chuẩn bởi các cơ quan có thẩm quyền (tức "thông qua chính sách").
Hai quá trình này hoà quyện và tương tác chặt chẽ trên thực tế. Tính
hoà quyện và tương tác được thể hiện ở ngay trong quá trình xin ý kiến, thăm

dò dư luận, điều chỉnh nội dung trước khi lập tờ trình chính thức. Sự thoả hiệp
trong việc xây dựng và thông qua chính sách, đặc biệt các chính sách phức tạp
và có ảnh hưởng rộng rãi trong xã hội, là dễ thấy không chỉ bởi không thể tính
được hết chi phí và lợi ích, mà còn vì sự đông thuận chính trị, vốn hết sức quan
trọng và có ý nghĩa sống còn đối với tính khả thi của một chính sách bất kỳ.


Các nghiên cứu trong lĩnh vực này đã chỉ ra rằng đáng ra, người ta phải thuyết
phục để kiếm được sự nhất trí cho chính sách (được sọan thảo khoa học), thì
đôi lúc, các nhà làm chính sách lại đi tìm một chính sách có khả năng đảm bảo
sự nhất trí.
Về mặt tổ chức, các quốc gia khác nhau, và tuỳ thuộc vào vấn đề chính
sách, cách tổ chức cũng có thể khác nhau. Thông thường, sau khi đã xác định
rõ mục tiêu, chính phủ sẽ thành lập tiểu ban soạn thảo chính sách. Tiểu ban này
bao gồm các công chức, chuyên gia trong lĩnh vực liên quan. Thành viên của
tiểu ban này phải dáp ứng được các yêu cầu về chuyên môn (nắm vững các
kiến thức, thông tin liên quan), về kinh nghiệm (đã theo dõi các vấn đề chính
sách tương tự), và cả về tính đại diện (đảm bảo sự hài hoà về lợi ích của các
ngành, bộ, nhóm dân cư v.v. bị ảnh hưởng bởi chính sách). Tiểu ban này có
trách nhiệm xây dựng các phương án (chương trình) chính sách trên cơ sở khoa
học, và thực tế có tham khảo ý kiến các đối tượng liên quan (kể cả lấy ý kiến
nhân dân, nếu chính sách đó có phạm vi rộng và có ảnh hưởng quan trọng đến
cuộc sống của đa số nhân dân). Sau các tiếp thu ý kiến và chỉnh lý cần thiết,
các phương án chính sách sẽ được trình cho các cấp có thẩm quyền để thông
qua như bộ, ngành, chính phủ hay quốc hội, tuỳ thuộc vào luật và các qui định
pháp lý cụ thể.
Khoa học chính trị đang hướng tới cung cấp các kiến giải để cho việc
thiết kế tổ chức này ngày càng khoa học hơn. Do vậy, việc phân tích nội dung
của quá trình hoạch định chính sách phải lấy giai đoạn xây dựng và thông qua
chính sách là giai đoạn trung tâm.

Trong nhiều thập kỷ, các nhà nghiên cứu đã tập trung phân tích giai đoạn
này của chu trình chính sách. Hai câu hỏi trung tâm của các nghiên cứu là :
Làm thế nào để có các chính sách tối ưu ? Ai là người có tiếng nói quyết định
với việc thông qua chính sách ? Dù cách tiếp cận có khác nhau, khái quát lại,
các nghiên cứu trên thế giới và ở nước ta cho thấy có 4 yếu tố chính ảnh hưởng
đến mọi hoạch định chính sách: tính khoa học, tính tiệm tiến, tính đại diện,
tính thể chế.


1) Tính khoa học.
Đây là yêu cầu hiển nhiên cho mọi phương án chính sách. Tuy nhiên,
bản thân sự tồn tại của các phương án đã tự nói lên vấn đề: chưa phải mọi điều
đều có thể luận giải một cách khoa học, đáng tin cậy và không gây tranh cãi.
Cơ sở khoa học (hay tính tối ưu) của phương án sẽ có ảnh hưởng quan trọng
đến tính khả thi cũng như hiệu quả cuối cùng của chính sách. Từ góc độ chính
trị học cần phân biệt rõ tính hướng đích của chính sách: tính tối ưu đối với mục
đích cụ thể để giải quyết vấn đề cụ thể, và vì vậy việc xác định hệ tiêu chí có ý
nghĩa quan trọng. Để làm được việc đó, việc đầu tiên chính là xác định rõ mục
tiêu chính sách, các khả năng giải quyết mục tiêu đó, các ưu khuyết điểm, cũng
như chi phí và ích lợi của từng khả năng. Đây là các nguyên tắc chung định
hướng cho nhóm xây dựng chính sách, trước khi chi tiết hoá các phương án.
Việc phát triển các phương pháp, công cụ để xác định tính tối ưu là một
hướng quan trọng trong nghiên cứu chính sách. Hiện nay, các lý thuyết trong
kinh tế học về phân tích chi phí lợi nhuận vẫn là nền tảng lý thuyết quan trọng
để đánh giá tính tối ưu của chính sách.
2) Tính tiệm tiến
Trong thực tế, các chính sách có các tác động phức tạp, và không thể
đánh giá hết được các chi phí và ích lợi của chúng. Ngoài ra, việc đánh giá
những chính sách lớn đòi hỏi nhiều công sức và các nguồn lực, khiến chính phủ
đôi khi không thể xây dựng các phương án hoàn toàn mới. Thông thường,

người ta thường so sánh với các phương án cũ để cải tiến và hoàn thiện chính
sách. Như vậy, trong thực tế, phần lớn các chính sách được xây dựng theo
phương thức tiệm tiến (thay đổi dần dần để ngày càng tốt hơn). Hơn nữa, các
quyết định chính sách “tối ưu” có thể bị gọt giũa để trở thành “chấp nhận
được”. Thực tế này đôi khi đưa đến kết quả là chính sách được đưa ra có thể
chỉ là một chuỗi các biện pháp không toàn diện vì chứa quá nhiều thỏa hiệp với
sức ỳ quá khứ. Thậm chí, chúng có thể nhằm trì hoãn chứ không phải là giải
quyết các vấn đề bức xúc.


Mặt khác, cũng phỉa nhìn nhận các lý do thực tế của sự tiệm tiến như
vậy:
Thứ nhất, các nhà hoạch định chính sách thường không đủ thời gian,
thông tin, nguồn lực để khảo sát kỹ lưỡng mọi phương án chính sách, đặc biệt
đối với các chính sách trong những lĩnh vực rộng lớn. Do vậy, cũng không thể
xác định được chính sách tối ưu. Sự nôn nóng đưa ra các chính sách "cách
mạng", "đại nhảy vọt" trong những điều kiện như vậy có thể đẩy nhân dân vào
những thí nghiệm chính sách với các tổn thất không lường. Từ thực tế này, nếu
lấy sự ổn định và "ít sai" làm trọng, phương pháp tiệm tiến là một phương pháp
đáng tin cậy và hơn thế nữa, ít gây rủi ro chính trị cho những người có trách
nhiệm.
Thứ hai, việc chấp nhận tiép tục các chương trình chính sách hiện có bao
giờ cũng thuận lợi về chính trị hơn. Bởi vì các thay đổi thường sẽ kèm theo các
tranh luận và các tấn công từ nhóm các chủ thể vốn đang có lợi từ các chương
trình hiện có. Không có nhà chính trị muốn bị lôi kéo vào các tranh cãi thường
kỳ như vậy.
Thứ ba, thông thường, người ta sẽ tìm các quyết định dung hoà (một
thoả hiệp giữa tính khả thi và mức độ thoả mãn các yêu cầu đề ra) chứ không
phải là các quyết định tối ưu. Và một khi đạt được một phương án dung hoà
như vậy, ít người sẽ tiếp tục tìm kiếm các phương án thay thế (có thể tốt hơn

phương án được lựa chọn, về mặt chi phí - lợi nhuận).
Như vậy, có thể thấy tính tiệm tiến có mâu thuẫn với tính khoa học,
nhưng đây là thực tế hoạt động chính trị và xét cho cùng, nhìn nhận tính thực tế
của các điều "phi" khoa học cũng chính là khoa học. Nói cách khác, tính
khách quan của khoa học chính là tính đến các điều kiện chủ quan - các dữ kiện
thực tế về trình độ phát triển của con người, xã hội với các môi trường, tâm lý,
thói quen cụ thể.
3) Tính đại diện
Tính khoa học của một chính sách không thể tách rời khỏi tính đại diện
cho lợi ích của nhân dân. Bởi vì mọi chính sách đều phải kết hợp được hài hoà


lợi ích của các chủ thể liên quan, đây là ván đế thực chất của chính sách. Tính
dân chủ thực chất cũng thể hiện cô đọng nhất ở đây chứ không phải ở sự đa
đảng hay phổ thông đầu phiếu. Chúng chỉ là các công cụ, và vì vậy cũng có thể
được sử dụng cho những mục đích phản dân chủ. Tuy nhiên, phải thấy rằng
nếu chưa có được các công cụ tốt hơn, việc sử dụng các công cụ này là tất yếu,
trong khi thấy được tất cả các nguy cơ tiềm ẩn của chúng.
Xét từ góc độ chính trị học có thể tháy mâu thuẫn trung tâm ở đây chính
là tầm nhìn xa của người lãnh đạo vốn chiếm thiểu số, với lới ích trước mắt của
đa số người dân. Nói cách khác, cái đúng, cái thiên tài luôn là thiểu số khi nó
bắt đầu xuất hiện, và vì vậy có khả năng lớn là nó không được ủng hộ bởi đa
số. Để vượt qua nan giải này, tính dân chủ bắt buộc phải dựa trên nền tảng
khoa học. Việc bỏ phiếu (lựa chọn chủ quan) phải là bỏ phiếu cho các phương
án được luận chứng khoa học (giữa các phương án có tính khoa học ngang
nhau) chưa không phải là bỏ phiếu cho mọi phương án. Điều này tất nhiên
cũng đúng cho toàn bộ các vấn đề về dân chủ. Đây cũng là một nội dung quan
trọng của nguyên tắc tập trung dân chủ. Việc tham khảo ý kiến rộng rãi luôn
phải dựa trên cơ sở khoa học, nếu không dân chủ sẽ bị lợi dụng để thực hiện lợi
ích cục bộ, thậm chí của một cá nhân.

4) Tính thể chế
Nghiên cứu thực tế cho thấy nội dung của phương án chính sách cũng dễ
bị ảnh hưởng của các lợi ích cục bộ (ví dụ, của cơ quan được giao nhiệm vụ
hoạch định phương án chính sách). Mặc dù không thể hoàn toàn xuất phát từ
lợi ích cục bộ, các phương án chính sách sẽ có thể dễ dàng được thiết kế theo
hướng có lợi cho cơ quan hoạch định, và có lợi cho cơ quan nhà nước nói
chung: về ngân sách triển khai, biên chế, cũng như các thuận lợi khác. Đặc biệt
các chính sách mới, mang tính cải cách, thường động chạm đến lợi ích (ngân
sách, biên chế...) sẽ dễ bị ảnh hưởng của các suy tính lợi ích cục bộ của các thể
chế liên quan. Lợi ích cục bộ này có tính thể chế (không phải cá nhân) vì nếu
người lãnh đạo thể chế đó được chuyển đến cơ quan khác, họ lại bảo về lợi ích
của cơ quan mới. Theo nghĩa này, mặc dù người này không vì mình, chỉ vì "tập


thể", cũng có tác hại không kém những người vị lợi cá nhân. Các biến tướng
của vị lợi ích cục bộ rất tinh vi và không dễ đấu tranh, do tính chất tập thể của
chúng. Người lãnh đạo chính trị không thể không quan tâm đến tính "dân chủ"
kiểu cục bộ này.
Tóm lại, vì việc thiết kế quá trình ra quyết định chính sách là khác nhau
trong các cấp khác nhau và các vấn đề chính sách khác nhau, cũng như các con
người khác nhau, người lãnh đạo chính trị (cũng là người thiết kế quá trình xây
dựng chính sách) cần lưu ý hai khía cạnh chính: 1) Khía cạnh kỹ thuật: Chính
sách phải là pưhưong án tối ưu về chi phí và lợi ích; 2) Khía cạnh chính trị:
luôn phải tính đến các nguy cơ tiềm ẩn ngay trong quá trình chính trị (cục bộ,
tham nhũng, quan liêu v.v.) làm giảm hiệu quả của chính sách hoặc thậm chí có
tác dụng ngược lại toàn bộ so với định hướng lãnh đạo, ngược lại với lợi ích
của dân chúng, và có thể khác với các ưu tiên chính trị mà một chính sach cần
có. Tất cả các khía cạnh này, trên thực tế đều phải được thể hiện và tích hợp
trong các văn bản có tính pháp lý. Việc ban hành các văn bản có tính chất pháp
lý có thể coi là sản phẩm cụ thể và cuối cùng của quá trình xây dựng chính sách

công.
3. Triển khai chính sách
Thông thường, việc triển khai một chính sách sẽ được qui định bởi văn
bản pháp lý của chính phủ. Các văn bản này, ngoài các qui định có tính kỹ
thuật còn làm rõ hai vấn đề chính: 1) Chủ thể triển khai: tức ai hoặc cơ quan
nào được ủy quyền của chính phủ, và do vậy có sự độc lập nhất didnhj trong
triển khai; 2) Khuôn khổ triển khai: tức làm rõ sự ràng buộc của cơ quan triển
khai. Sự ràng buộc như vậy không chỉ hạn chế việc sử dụng quyền lực được ủy
nhiệm một cách tùy tiện, mà còn ràng buộc cả về ngân sách, nhân lực và đôi
khi cả cung cách triển khai.
Như vậy, bản thân giai đoạn triển khai cũng bao gồm việc ban hành các
văn bản cụ thể hơn có tính pháp lý, qui định trách nhiệm, quyền hạn cũng như
việc thực thi các hành động và biện pháp cụ thể.


Các chủ thể triển khai quan trọng nhất là các cơ quan hành chính cùng
với các viên chức của mình. Các viên chức ở ngành lập pháp và tư pháp cũng
có những vai trò quan trọng, đặc biệt trong việc triển khai các chính sách có
liên quan đến các hoạt động tranh tụng, như các chính sách về phá sản, chống
độc quyền, v.v
Để triển khai có hiệu quả, cần đảm bảo 3 điều kiện tối thiểu sau:
1) Cơ quan được giao nhiệm vụ triển khai phải có đủ nguồn tài chính nhân lực - vật lực cho việc triển khai đó;
2) Cơ quan này phải có đủ thẩm quyền kỹ thuật chuyên môn để biến các
mục tiêu thành các chương trình hành động cụ thể thích hợp;
3) Cơ quan này cũng phải chịu trách nhiệm giải trình về các hoạt động
triển khai đó. Việc chịu trách nhiệm giải trình, hay đúng hơn tính khả quy
trách nhiệm có hàm ý rằng việc triển khai chính sach đòi hỏi việc quy định rõ
trách nhiệm cho từng công việc. Tính khả quy trách nhiệm khác với tinh thần
trách nhiệm ở chỗ đó là đòi hỏi khách quan của việc cưỡng chế có hiệu lực (đặc
điểm của chính sách công) chứ không phải là đòi hỏi về mặt đạo đức như “tinh

thần trách nhiệm” hàm ý. Tính khả quy trách nhiệm là đòi hỏi tối thiểu, trong
khi tinh thần trách nhiệm là đòi hỏi tối đa, có tính lý tường cần vươn tới mà
trong thực tế không dễ thỏa mãn.
Các cơ quan triển khai chính sách thông thường cũng có tính độc lập
nhất định trong việc cụ thể hóa nội dung chính sách . Sự tham gia "vượt
quyền" này đôi lúc là rất cần thiết, bởi vì xuất hiện nhiều vấn đề thực tế không
thể lường được trong giai đoạn hoạch định, cần giải quyết sáng tạo kịp thời.
Tuy nhiên, không thể không có các cơ quan theo dõi kiểm tra sự triển khai
trong thực tế.
Kinh nghiệm trên thế giới luôn nhấn mạnh vào các cơ chế, tổ chức để
giám sát quá trình triển khai. Một trong những cơ chế hiệu quả và ít tốn kém
được gọi là cơ chế “chuông cứu hỏa”. Cơ chế này huy đọng và khuýen khích
các nhóm dân cư chịu ảnh hưởng của chính sách tham gia vào việc giám sát
chính sách. Vì là quyền lợi thiết thân, các nhóm dân cư này sẵn sàng chia sẻ


chi phí cho việc giám sát. Một khi có các dấu hiệu chệch hướng với mục tiêu
và văn bản pháp lý, các nhóm này sẽ là những người đầu tiên có phản hồi và
ngăn chặn các diễn biến theo hướng tồi tệ hơn. Cơ chế như vậy không chỉ tiết
kiệm đưộc cac chi phí của ngân sách mà còn khiến người dân tự nhận thấy
trách nhiệm xã hội của mình. Cơ chế này cũng xuất phát một cách tự nhiên từ
lịch sử vì bản thân các nhóm dân chúng liên quan, ngay cả khi không được ủy
quyền, đã luôn có động cơ giám sát.
Tuy nhiên, bản thân việc giám sát cũng là một dịch vụ công (Vì những
người không giám sát cũng tự động đựơc hưởng lợi từ sự giám sát của những
người khác). Đây là kết quả nghiên cứu quan trọng của khoa học chính sách vì
nó cho thấy rằng, việc giám sát chính sach công cũng cần quyền lực công, tức
vai trò của nhà nước. Với các xã hội phát triển, trình độ nhận thức và ý thức
trách nhiệm xã hội cao, việc giám sát như vậy có thể để cho các tổ chức phi
chính phủ đảm nhiệm.

Công việc của chính phủ lúc đó chỉ đơn thuận là tạo

hành lang pháp lý và cung cấp thông tin sẵn có chứ không nhất thiết phải cung
cấp tài chính hay nhân lực.
4. Đánh giá chính sách
Đánh giá chính sách ngày càng được coi trọng trong chu trình chính
sách, bởi vì đây là khâu thường bị quên lãng, hoặc không được tiến hành một
cách nghiêm túc.
Giai đoạn đánh giá bao gồm đánh giá kết quả thực tê của việc triển khai
chính sách cũng như việc đánh giá bản thân quá trình xây dựng và triển khai để
tổng kết các kinh nghiệm. Tuy nhiên, để đánh giá được một cách khoa học thì
khả năng đo lường được chính xác các chi phí và kết quả, cũng như khả năng
quy được trách nhiệm là rất quan trọng. Và đây cũng là hai vấn đề trung tâm
của nhiều cải cách hành chính hiện nay trên thế giới cũng như tại nước ta.
Việc đánh giá chính sách được tiến hành ngay cả trước khi triển khai,
trong quá trình xây dựng chính sách, và có ảnh hưởng sống còn với chính sách.
Đánh giá chính sách không đơn thuần là các đòi hỏi kỹ thuật khách quan để
hiểu thấu đáo tác động của chính sách đó, mà còn mang tính chính trị ngay từ


khởi đầu và trong suốt mọi khâu từ thông qua kế hoạch, xác định hệ tiêu chí,
kết luận đánh giá về một chính sách giữa các chủ thể chính trị có liên quan.
Theo tính chất và mức độ khái quát có thể chia ra ba loại đánh giá chính
sách chính: Đánh giá chính trị; đánh giá kỹ thuật; và đánh giá toàn diện.
a. Đánh giá chính trị
Kiểu đánh giá này xem xét khía cạnh khả thi chính trị của một chính
sách, đặc biệt trong những giai đoạn đầu của quá trình, khi chính sách chưa
được thông qua, mới đang trong giai đọan hính thành những ý tưởng căn bản.
Những người xây dựng chính sách, không những chỉ quan tâm đến nội dung cụ

thể của một chính sách mà trước hết là tính khả thi về mặt chính trị của nó.
Đánh giá tính khả thi chính trị bao gồm cả đánh giá về cơ chế hành chính và
các mâu thuẫn về lợi ích trong triển khai, tức cung cách xây dựng và triển khai
một chính sách.
Các chính sách mang tính tiệm tiến luôn có lợi thế nếu đánh giá từ góc
độ này bởi vì những gì đã quen thuộc dễ nhận được sự ủng hộ và ít rủi ro chính
trị hơn. Ngoài ra, các cơ chế, thủ tục hiện có cũng chưa cần phải thay đổi nhiều
để đáp ứng chính sách.
b. Đánh giá kỹ thuật
Kiểu đánh giá này tập trung vào đánh giá các kết quả theo các tiêu chí
đặt ra ban đầu. Trong đó chủ yếu là đánh giá các tác động trực tiếp, các chi phí
và lợi nhuận trực tiếp của chính sách. Các đánh giá như vậy có thể cho thấy là
chính sách đã được triển khai theo đúng ý định chưa, có hiệu quả nhất chưa,
các nguồn lực được phân bổ cho chính sách đã thích hợp chưa, các tiêu chí định
lượng đã đạt được ở mức độ nào....
Các đánh giá trên mang phạm vi khá hẹp và thường không cho chúng ta
thấy được hết các tác động gián tiếp lên toàn bộ xã hội, do đó cũng chưa đưa ra
được kết luận về việc liệu mục tiêu tổng thể của chính sách đó đã đạt được
chưa. Tuy nhiên, trong những điều kiện hạn hẹp (về ngân sách, thời gian v.v.)
việc đánh giá kỹ thuật như vậy vẫn là nội dung chính, đồng thời là cơ sở quan
trọng cho sự đánh giá tòan diện. Có nhiều hình thức đánh giá tùy thuộc vào các


chính sách cũng như mục tiêu của đánh giá: như đánh giá nhanh (chỉ xem xét
các tiêu chí căn bản nhất, nhằm phát hiện các vấn đề đẻ có điều chỉnh, hoặc do
điều kiện tài chính và thời gian hạn hẹp), đánh giá chi phí (chỉ xem xét các chi
phí mà không xem xét cụ thể các lợi ích. Thích hợp cho các chính sách xã hội,
trong đó các tác động của chính sách là rất rộng và chắc chắn có lợi cho tòan bộ
xã hội nhưng khó có thể lượng hóa), đánh giá lợi ích (không xem xét chi phí.
Kiểu này ít được áp dụng hơn và thường được dùng trong giai đọan đầu, đánh

giá sơ bộ) v.v.
c. Đánh giá toàn diện
Kiểu đánh giá này đòi hỏi sự khảo sát toàn diện, có hệ thống, khách
quan, và nghiêm ngặt nhằm đưa ra đánh giá về sự thành công trong mục tiêu
tổng thể của chính sách. Nó cũng làm sáng tỏ các tác động gián tiếp khác (về
xã hội, môi trường, cũng như các tác động chính trị khác không thể qui ra tiền)
và vì vậy có thể so sánh được chi phí - lợi ích một cách thuyết phục hơn. Trên
cơ sở đó, các đánh giá về tính tối ưu được đưa ra. Quá trình đánh giá này là
kênh phản hồi chính sách chủ đạo. Khuynh hướng hiên nay ở các nước trên thế
giới cho thấy càng ngày người ta càng chú trọng vào kiểu đánh giá này. Trong
nhiều nước, các uỷ ban độc lập được lập ra để đánh giá các chính sách. Các cơ
quan chính phủ cũng thành lập các bộ phận chuyên đánh giá toàn diện ngày
càng nhiều.
Kỹ thuật chủ yếu được dùng ở đây là Phân tích chi phí – lợi ích xã hội.
Kỹ thuật phân tích như vậy sẽ bao gồm cả các hiệu ứng khác mà trong đánh giá
trực tiếp không có đièu kiện tiến hành. Các chính sách lớn như về năng lượng,
môi trường, giáo dục v.v. thông thường đều đòi hỏi sự đánh giá toàn diện vì
một chính sách như giáo dục chẳng hạn, ngoài việc có lợi cho những người thụ
hưởng cũng có thể có lợi về mặt xã hội (văn minh hơn, ổn định hơn), mặt kinh
tế (ví dụ : thu hút nhiều khách du lịch hơn), an ninh quốc phòng hay quan hệ
quốc tế.
Phân tích chi phí – lợi ích xã hội cũng đòi hỏi các phương pháp luận
khoa học và các khóa đào tạo căn bản và có tính đặc thù rất khác so với phân


tích chi phí lợi ích thông thường của cá nhân hay một tổ chức. Bài này sẽ
không đề cập sâu vì không phải là tâm điểm chuyên môn.
III. CHÍNH SÁCH QUỐC GIA VIỆT NAM TRONG GIAI ĐỌAN HIỆN NAY

1. Những vấn đề chung của giai đoạn chuyển sang nền kinh tế thị trường

với định hướng xã hội chủ nghĩa
Việt Nam đang trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Kể từ năm
1986, chúng ta đã tiến hành công cuộc đổi mới, mà quan trọng nhất là đổi mới
tư duy của chúng ta về nội dung cũng như các bước đi của thời kỳ quá độ này.
Tư tưởng chủ đạo của hệ thống chính sách trong thời kỳ này là bỏ qua việc xác
lập vị trí thống trị của QHSX và kiến trúc thượng tầng TBCN, nhưng tiếp thu,
kế thừa những thành tựu mà nhân loại đã đạt được dưới chế độ TBCN, đặc biệt
về khoa học, công nghệ, với trọng tâm là phát triển nhanh LLSX, xây dựng nền
kinh tế hiện đại. Cụ thể là các chính sách đưa ra sẽ phải nhằm mục tiêu đẩy
mạnh tốc độ công nghiệp hoá, hiện đại hoá để đến năm 2020, nước ta cơ bản
trở thành một nước công nghiệp.
Sự đổi mới tư duy đó được thể hiện qua các thay đổi quan trọng trong
các chính sách lớn, mà trước hết là chính sách kinh tế. Trên cơ sở đổi mới
trong lĩnh vực kinh tế chúng ta cũng có những đổi mới thích hợp trong các lĩnh
vực khác như lĩnh vực xã hội, và hệ thống chính trị. Tất nhiên, đổi mới trong
lĩnh vực kinh tế, phát triển LLSX, chiếm ưu tiên hàng đầu và đây cũng là đột
phá căn bản của Việt Nam trong các chính sách đối nội. Chính vì vậy trong
giai đoạn hiện nay, việc phân tích các chính sách có thể xuất phát từ các đặc
điểm của thời kỳ chuyển từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị
trường với định hướng XHCN, để có thể nắm được các tác động chính trị của
các chính sách lớn.
Đây tất nhiên là một nội dung tương đối mới, rộng còn đang được nghiên
cứu và thảo luận để làm sáng tỏ chi tiết. Chính vì vậy phần này sẽ chủ yếu nêu
ra một số vấn đề mang tính định hướng của Đảng.
Có thể còn nhiều điều phải thảo luận nhưng thuật ngữ "nền kinh tế thị
trường với định hướng XHCN" dứt khoát thể hiện mục tiêu tiến tới các giá trị


của CNXH thông qua các công cụ của nền kinh tế thị trường, mà thực tế của
Việt nam cho thấy là, mặc dù còn nhiều khiếm khuyết, đã chứng tỏ tính hiệu

quả cao hơn. Mặt khác, chấp nhận nền kinh tế thị trường, chúng ta cũng phải
chấp nhận sự cạnh tranh khốc liệt và kèm theo nó là sự phóng đại các bất bình
đẳng trong xã hội. Đây cũng chính là điều chúng ta chưa giải quyết tốt: các chỉ
số về bất bình đẳng vãn tăng, khoảng cách giữa những hộ giàu nhất so với hộ
nghèo nhất ngày càng giãn cách. Như vậy, trong khi thu nhập bình quân trên
đầu người tăng lên đáng kể thì khoảng cách giàu nghèo, nông thôn - thành thị
đã không giảm đi mà lại còn tăng lên một cách đáng lo ngại.
Như vậy, các chính sách của chúng ta sẽ phải giải quyết được mối mâu
thuẫn giữa tính hiệu quả kinh tế và sự công bằng xã hội. Đây là nguyên tắc
quan trọng trong quá trình hoạch định mọi chính sách trong thời kỳ này. Vì nếu
không giải quyết thoả đáng mâu thuẫn này, không những nguy cơ chệch hướng
XHCN sẽ ngày càng lớn, mà bản thân nguy cơ về các bất ổn xã hội - chính trị
cũng tăng đáng kể, và từ đó xói mòn uy tín lãnh đạo của Đảng.
Mặt khác, thực tế hiện nay cũng cho thấy vẫn tồn tại những yếu kém của
khu vực quốc doanh, cũng như sự yếu kém của nhà nước trong việc điều hành
nền kinh tế nói chung. Tuy nhiên, sự định hướng XHCN sẽ dễ dàng bị biến
mất nếu Đảng và nhà nước đánh mất vai trò lãnh đạo của mình. Như vậy, bài
toán lớn thứ hai phải giải quyết đó là vai trò, hình thức, và mức độ điều tiết của
Đảng và nhà nước trong lĩnh vực kinh tế. Vấn đề này liên quan đến việc phát
triển nhà nước pháp quyền XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng, và từ đó liên
quan tới việc thiết kế qui trình hoạch định chính sách: dân chủ, khoa học, phù
hợp với định hướng XHCN đã được chúng ta lựa chọn một cách có ý thức, có
trách nhiệm với tương lai toàn dân tộc.
Hai bài toán trên, tất nhiên cũng là những bài toán của các nước khác
trên thế giới, kể cả nước phát triển nhất, tuy nhiên ở nước ta, do bối cảnh lịch
sử và các điều kiện xã hội cụ thể, đã trở nên đặc biệt quan trọng. Đây cũng là
hai khía cạnh chính được dùng như hệ toạ độ để chúng ta xem xét hệ thống
chính sách của Việt Nam và phát triển của nó trong giai đoạn hiện nay. Trong

bối cảnh này, các tác phẩm của Lê-nin bàn về các nhiệm vụ và bước đi của
chính quyền Xô viết thời kỳ NEP có ý nghĩa quan trọng, đặc biệt trong việc
phát triển tư bản nhà nước và kinh tế hợp tác.
Xem xét cụ thể bộ máy hoạch định và triển khai chính sách của nước ta
hiện nay cho thấy hai đặc điểm quan trọng nhất của bộ máy đó là: cơ chế song
trùng trực thuộc và sự phân định chức năng quản lý - lãnh đạo. Nguyên tắc
chính trị quan trọng nhất của bộ máy chính sách đó là phải đảm bảo được sự
lãnh đạo của Đảng đối với toàn bộ hệ thống chính trị. Tuy nhiên, các hình thức
lãnh đạo của Đảng ngày càng được làm rõ và cụ thể hơn qua từng thời kỳ.
Cho đến nay, quan hệ giữa các cấp (trung ương, tỉnh, huyện, xã) cũng
như giữa các cơ quan Đảng và nhà nước vẫn rất phức tạp và chồng chéo. Vai
trò và sự phân công, phân quyền giữa các ngành lập pháp, tư pháp và hành
pháp vẫn chưa rõ ràng. Quốc hội và HĐND các cấp vẫn chưa đủ năng lực và
cơ sở vật chất để hoàn thành trách nhiệm ngày càng cao. Các đổi mới về chức
năng như vậy đòi hỏi phải thay đổi tổ chức và thể chế tương ứng cũng như việc
quản lý ngân sách nhà nước ngày càng phải bám sát các thay đổi này theo
hướng phân quyền và tự chủ tài chính.
Ngoài ra, thực tế nước ta cho thấy sự cần thiết phải xây dựng quá trình ra
chính sách một cách khoa học, huy động được trí tuệ tập thể, thoả mãn được
các nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân, khắc phục sự phiến diện và áp đặt
tiềm ẩn của cơ quan ra chính sách hiện nay. Việc huy động và tham khảo ý
kiến của đông đảo cán bộ, nhân dân, việc tuyên truyền giải thích chính sách
đóng vai trò quan trọng trong việc thực thi các chính sách theo đúng như dự
kiến.
Như vậy, có thể khái quát hoá sự đổi mới của bộ máy chính sách của
nước ta diễn ra trong 3 lĩnh vực chính: chức năng (sự chuyển giao, sắp xếp và
phân định lại theo chiều ngang Đảng-nhà nước, cũng như chiều dọc trung
ương-địa phương), thiết chế (cải cách bộ máy hành chính và bộ máy của Đảng),
và Quá trình (sự tham gia của các cơ quan tham mưu, đảng viên và nhân dân).
Đây là những vấn đề mang tính cấp bách trong hoạch định chính sách của nước