Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh ninh bình thực trạng và giải pháp

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP
-----------------------------

HOÀNG VĂN KIÊN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH: THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Hà Nội, 2014


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP
-----------------------------

HOÀNG VĂN KIÊN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH: THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Chuyên ngành: Kinh tế nông nghiệp
Mã số: 60620115

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. TRẦN THỊ THU HÀ

Hà Nội, 2014


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của tác giả. Các
số liệu thu thập và kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được
công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu trích dẫn trong quá trình
nghiên cứu đều được nghi rõ nguồn ngốc.
Hà Nội, ngày 20 tháng 10 năm 2014
Tác giả

Hoàng Văn Kiên


ii

LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình học tập, nghiên cứu với sự giúp đỡ nhiệt tình của quý
thầy cô giáo, các cấp, các ngành, gia đình, đồng nghiệp và bàn bè để hoàn
thành Luận văn thạc sĩ của mình.
Qua đây cho tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Ban Giám hiệu,
phòng Đào tạo sau đại học trường Đại học Lâm Nghiệp cùng với các giảng

viên đã nhiệt tình truyền đạt những kiến thức quý báu cho em trong suốt quá
trình học tập và hoàn thành Luận văn thạc sĩ.
Tôi xin gửi lời cảm ơn đến TS. Trần Thị Thu Hà – Giảng viên trực tiếp
hướng dẫn tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành Luận văn thạc sĩ.
Nhận dịp này cho phép tôi được gửi lời cảm ơn đến Sở Tài chính,
UBND thành phố Ninh Bình, UBND huyện Hoa Lư, UBND huyện Nho
Quan, đã tạo điều kiện giúp đỡ trong quá trình nghiên cứu, tổng hợp, hỗ trợ
cung cấp số liệu hoàn thành Luận văn thạc sĩ.
Cuối cùng xin chân thành cảm ơn gia đình, bàn bè, đồng nghiệp đã
động viên, giúp đỡ, khuyến khích tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu
và hoàn thành Luận văn thạc sĩ.
Hà Nội, ngày 20 tháng 10 năm 2014
Tác giả

Hoàng Văn Kiên


iii

MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan ...................................................................................................... i
Lời cảm ơn ........................................................................................................ ii
Mục lục ............................................................................................................. iii
Danh mục từ viết tắt ......................................................................................... vi
Danh mục các bảng ......................................................................................... vii
Danh mục các hình ......................................................................................... viii
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ

NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRONG ĐIỀU KIỆN CƠ CHẾ THỊ
TRƯỜNG THEO ĐỊNH HƯỚNG XÃ HỘI CHỦ NGHĨA ............................. 4
1.1. Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam ...... 4
1.1.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước ......................................... 4
1.1.2. Ngân sách địa phương, vị trí ngân sách địa phương trong hệ thống ngân
sách nhà nước Việt Nam ................................................................................... 8
1.1.3. Vai trò của Ngân sách địa phương đối với phát triển kinh tế địa phương..... 11
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương .................................................. 11
1.2.1. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương và sự cần thiết phân cấp quản
lý ngân sách cho địa phương ........................................................................... 11
1.2.2. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương ............................... 15
1.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách địa phương .. 17
1.2.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách địa phương ............................ 19
1.2.5. Các tiêu chí đánh giá công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương
......................................................................................................................... 21
1.3. Tình hình giải quyết vấn đề nghiên cứu ................................................... 22
1.4. Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSĐP của một số nước trên thế giới và ở
Việt Nam ......................................................................................................... 26


iv

1.4.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSĐP của một số nước trên thế giới .. 26
1.4.2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách địa phương tại tỉnh Nam Định.... 29
1.4.3. Bài học rút ra cho phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình .... 32
Chương 2 ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .... 35
2.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình .......................... 35
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên ................................................................................. 35
2.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội ...................................................................... 39
2.2. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................... 43

2.2.1. Phương pháp thu thập số liệu ................................................................ 43
2.2.2. Phương pháp xử lý số liệu..................................................................... 45
Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ............................. 46
3.1. Thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình ........... 46
3.1.1. Phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa
phương ............................................................................................................. 46
3.1.2. Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp ngân sách
ở địa phương.................................................................................................... 49
3.1.3. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương tại 03 huyện khảo sát ............ 68
3.2. Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình ................................................................................................. 81
3.2.1. Những kết quả và thành tựu đạt được trong phân cấp và điều hành ngân
sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình ..................................................................... 81
3.2.2. Những tồn tại, hạn chế trong phân cấp ngân sách ................................ 84
3.2.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong phân cấp và điều hành
ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình ............................................................ 88
3.3. Định hướng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình đến năm 2015, tầm nhìn 2020 ....................................................... 89
3.3.1. Dự báo tình hình KT-XH ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSĐP và
mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách địa phương của tỉnh đến năm 2015,
tầm nhìn 2020 .................................................................................................. 89


v

3.3.2. Định hướng phân cấp ngân sách địa phương ........................................ 93
3.4. Một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình đến năm 2015, tầm nhìn 2020 .............. 96
3.4.1. Hoàn thiện quy trình ngân sách địa phương ......................................... 96
3.4.2. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu và tỷ lệ phần trăm phân chia các

khoản thu giữa các cấp chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh ................. 97
3.4.3. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nhiệm vụ chi .......................................... 100
3.4.4. Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan Thuế, Kho bạc nhà nước các cấp .... 101
3.4.5. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra phân cấp NSĐP .................. 103
3.4.6. Một số giải pháp khác ......................................................................... 104
3.5. Một số kiến nghị nhằm bổ sung, sửa đổi Luật NSNN về phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước ....................................................................................... 105
3.5.1. Về khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất .............................. 106
3.5.2. Về phân cấp nguồn thu ........................................................................ 106
3.5.3. Về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách ...................................... 109
3.5.4. Về vấn đề sau mỗi kỳ ổn định ngân sách, phải thực hiện giảm dần số bổ
sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp
về ngân sách cấp trên .................................................................................... 110
3.5.5. Về chi chuyển nguồn ngân sách sang năm sau ................................... 111
3.5.6. Về việc ngân sách địa phương hỗ trợ cho các cơ quan trung ương đóng
trên địa bàn .................................................................................................... 111
KẾT LUẬN ................................................................................................... 112
TÀI LIỆU THAM KHẢO


vi

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Viết tắt

Nguyên nghĩa

DNNN

Doanh nghiệp nhà nước

GTGT

Giá trị gia tăng

HĐND

Hội đồng nhân dân

KBNN

Kho bạc nhà nước

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSTW

Ngân sách trung ương

NSĐP

Ngân sách địa phương

UBND

Uỷ ban nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


vii

DANH MỤC CÁC BẢNG
Tên bảng

TT
2.1
3.1

3.2

Dân số và lao động của tỉnh Ninh Bình 2010-2013
Danh mục văn bản trong lĩnh vực thu, chi, phân cấp ngồn thu
và nhiệm vụ chi NSNN địa phương
Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn
năm 2010-2013

Trang
39
46

50

3.3

Tổng hợp thu ngân sách cấp huyện giai đoạn 2010-2013

54

3.4

Tổng hợp thu ngân sách cấp xã giai đoạn 2010-2013

55

3.5

3.6

Tỷ lệ phân chia nguồn thu tiền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình
Tổng hợp chi ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình giai đoạn năm 2010-2013

60

63

3.7

Tổng hợp chi ngân sách cấp huyện giai đoạn 2010-2013

66

3.8

Tổng hợp chi ngân sách cấp xã giai đoạn 2010-2013

67

3.9

3.10

3.11

Tổng thu ngân sách trên địa bàn 03 đơn vị khảo sát từ năm
2010-2013
Tổng chi Ngân sách trên địa bàn 03 đơn vị khảo sát từ năm
2010-2013
Tỷ lệ (%) phân chia nguồn thu tiền sử dụng đất 03 huyện khảo
sát

68

69

71


viii

DANH MỤC CÁC HÌNH
Tên hình

TT

Trang

1.1

Ngân sách nhà nước Việt Nam

10

2.1

Bản đồ tỉnh Ninh Bình

35

3.1

Cơ cấu kinh tế ngành năm 2010 – 2013

42

3.2

So sánh cơ cấu nguồn thu NSNN năm 2010 và năm 2013

51

1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu
Xu hướng phân cấp quản lý đã và đang được thực hiện rộng khắp trên
thế giới. Về bản chất, đó là sự chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ
quan, tổ chức nhà nước ở nhiều cấp độ theo các mục tiêu khác nhau tuỳ vào
đặc điểm chính trị, kinh tế ở mỗi quốc gia. Phân cấp quản lý ngân sách giữa
các cấp chính quyền là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp cơ quan nhà
nước về các vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành ngân sách nhà
nước. Đây là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của nhà nước. Ở Việt
Nam quá trình này đã được thực hiện từ nhiều năm trước đây, được luật hoá
lần đầu trong Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 và được bổ sung hoàn thiện
gần đây nhất trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (có hiệu lực thi hành
từ năm 2004). Theo đó, nhiều vấn đề tồn tại của phân cấp quản lý ngân sách
địa phương đã được xử lý, khắc phục.
Trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, qua 10 năm thực hiện Luật Ngân sách nhà
nước 2002 với cơ chế phân cấp quản lý ngân sách, các cấp chính quyền từ
tỉnh đến xã đã tăng tính chủ động tích cực, phát huy cao độ tính tự chủ trong
quản lý ngân sách cấp mình, bước đầu quan tâm khai thác, nuôi dưỡng nguồn
thu, hạn chế bớt tình trạng thụ động, trông chờ ỷ lại vào ngân sách cấp trên.
Tuy nhiên, do bối cảnh kinh tế liên tục thay đổi, xu hướng toàn cầu hóa, hội
nhập kinh tế quốc tế và khu vực, cải cách hành chính địa phương.., nên phân
cấp quản lý ngân sách địa phương chưa kịp thích ứng, chưa tạo động lực khai
thác tốt nguồn thu, tình trạng dây dưa, trốn lậu thuế, thất thu thuế còn diễn ra
khá phố biến... Mặt khác, một số chính sách của Nhà nước thay đổi như: Thuế
bảo vệ môi trường thay thế cho khoản thu phí xăng dầu, thuế sử dụng đất phi
nông nghiệp thay thế cho luật thuế nhà đất,... cũng ảnh hưởng đến việc thực

hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương.


2

Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của các cấp
chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở trong việc quản lý
khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu đáp ứng yêu cầu chi thực hiện các nhiệm
vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nâng cao hiệu quả sử
dụng ngân sách nhà nước, việc hoàn thiện phân cấp quản lý thu, chi ngân sách
giữa các cấp chính quyền địa phương cho phù hợp với đặc điểm tình hình
thực tiễn của tỉnh Ninh Bình là rất cần thiết.
Trước những yêu cầu thực tiễn nêu trên, tác giả đã chọn đề tài nghiên
cứu: “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình: Thực trạng và giải pháp” làm luận văn tốt nghiệp thạc sỹ chuyên
ngành Kinh tế.
Đề tài nghiên cứu trả lời các câu hỏi chính sau:
- Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình trong giai đoạn vừa qua (2010-2013) như thế nào?
- Cần có giải pháp gì để hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong thời gian đến năm 2015, tầm nhìn 2020?
2. Mục tiêu nghiên cứu
* Mục tiêu tổng quát: Mục tiêu tổng quát của đề tài là nhằm góp phần
hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình
trong thời gian sắp tới.
* Mục tiêu cụ thể:
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý NSĐP
trong điều kiện nền KTTT định hướng XHCN ở Việt Nam.
- Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình trong giai đoạn 2010-2013 trên các phương diện: Thực trạng tình

hình, kết quả đạt được, những hạn chế thiếu sót và nguyên nhân.
- Đề xuất phương hướng và một số giải pháp góp phần hoàn thiện


3

phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong thời
gian đến năm 2015, tầm nhìn 2020.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
* Đối tượng nghiên cứu:
Luận văn nghiên cứu công tác phân cấp quản lý ngân sách địa
phương ở tỉnh Ninh Bình dưới góc độ Kinh tế. Đó là vai trò của các cấp
chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong việc quản lý,
điều hành ngân sách địa phương, góp phần quan trọng đảm bảo nguồn lực
ngân sách để phát triển kinh tế xã hội.
Kết quả nghiên cứu của luận văn cho thấy được thực trạng công tác
phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh, các giải pháp được đề xuất sẽ góp
phần phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương,
tạo lập môi trường tài chính lành mạnh nhằm giải phóng và phát triển các
nguồn lực, phân bổ ngân sách một cách hợp lý, đảm bảo công bằng và sử
dụng có hiệu quả nguồn NSNN phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội
của tỉnh.
* Phạm vi nghiên cứu:
- Về thời gian: Luận văn nghiên cứu cơ chế phân cấp quản lý ngân sách
địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2010-2013.
- Về nội dung: Luận văn phân tích và đánh giá thực trạng phân cấp
ngân sách địa phương, phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi.
4. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 3 chương. Cụ thể như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trong điều kiện cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Chương 2: Đặc điểm địa bàn và phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Kết quả nghiên cứu và thảo luận


4

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRONG ĐIỀU KIỆN CƠ CHẾ
THỊ TRƯỜNG THEO ĐỊNH HƯỚNG XÃ HỘI CHỦ NGHĨA
1.1. Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam
1.1.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước
Trong lịch sử, thuật ngữ ngân sách nhà nước (NSNN) xuất hiện khi
phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa ra đời, nghĩa là khi nền sản xuất xã hội
đã phát triển đến một giai đoạn nhất định. Sự xuất hiện của phạm trù NSNN
gắn liền với sự xuất hiện của nền kinh tế hàng hóa và nhà nước. Chính vì vậy
NSNN vừa là một phạm trù kinh tế vừa mang bản chất chính trị. Từ khi xuất
hiện đến nay, xoay quanh khái niệm về NSNN vẫn còn tồn tại nhiều quan
điểm khác nhau.
Theo Philip.E.Taylor [15]: “NSNN là chương trình tài chính chủ yếu
của Chính phủ, tập trung các dữ liệu thu và chi trong khoảng thời gian tài
khoá bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện và các phương tiện
tài trợ cho các hoạt động ấy”. Quan niệm này đã lột tả được nội dung thực
chất của hoạt động NSNN là các hoạt động thu, chi tài chính nhằm bảo đảm
cho Nhà nước thực hiện được các chức năng của mình. Song, quan niệm này
chưa nêu được mục đích của NSNN, do đó bản chất của NSNN chưa được thể
hiện rõ.

Theo tác giả Trần Đình Ty [19] : “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ
các nguồn tài chính được huy động cho Nhà nước và sử dụng các nguồn tài
chính đó nhằm bảo đảm thực hiện chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy
định”. Quan niệm này khá toàn diện, vừa bao quát được đặc tính dự toán thu,
chi của NSNN, vừa nêu bật được đặc trưng tài chính công của NSNN với hai


5

điểm nhấn: NSNN do luật định và mục đích của NSNN là để thực hiện chức
năng của Nhà nước. Tuy nhiên, quan niệm này chưa phản ánh được mối quan
hệ giữa NSNN với các loại tài chính khác trong nền kinh tế thị trường. Do đó
vai trò của NSNN chưa được thể hiện rõ.
Theo Điều 1, Luật NSNN được Quốc hội khóa XI nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2 [2] , năm 2002: “NSNN là
toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Quan niệm này tiếp cận
NSNN theo giác độ nghiệp vụ hẹp, nêu rõ tính thời hạn, tính dự toán và tính
pháp định của NSNN. Tuy nhiên, dưới giác độ nghiên cứu, quan niệm này
không phản ánh được bản chất kinh tế - xã hội và vị trí của NSNN trong hệ
thống tài chính quốc gia.
Theo tác giả Nguyễn Thanh Tuyền [14] : “NSNN là một hệ thống các
quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã
hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện
các chức năng của Nhà nước”.
Trong quan niệm này đã phản ánh rõ vị trí của NSNN và vai trò của nó.
Tuy nhiên, tính pháp định và tính dự toán cũng như cân đối thu, chi của
NSNN chưa được đề cập.
Theo giáo trình Lý thuyết tài chính của Học viện Tài chính [9]: “NSNN

phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân
phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia
phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của
Nhà nước trên cơ sở luật định”. Giống như quan niệm trên, nhưng quan niệm
này đã nhấn rõ tính thu, chi NSNN, tính động của NSNN.
Tiếp thu các nhân tố hợp lý của các quan niệm nêu trên về NSNN, ta
thấy rằng khái niệm NSNN nên được xem xét dưới hai giác độ:


6

Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu, chi theo chế độ chính
sách do Nhà nước quy định; các khoản thu, chi trong bản dự toán đều được cụ
thể hoá và định lượng. Chính phủ là cơ quan lập dự toán NSNN, Quốc hội
phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện.
Như vậy, xét về hình thức, khi nói đến NSNN người ta thường đề cập
đến các dấu hiệu cơ bản:
- Hình thức biểu hiện: NSNN được phản ánh dưới dạng văn bản, tập hồ sơ.
- Tính pháp lý: NSNN được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định.
- Tính kinh tế: NSNN phản ánh các khoản thu và các khoản chi.
- Tính niên độ: NSNN được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất
định (thông thường là một năm).
Xét về bản chất: NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước
và các chủ thể khác trong quá trình phân phối giá trị sản phẩm thặng dư xã
hội. Các chủ thể trong xã hội, hộ gia đình và doanh nghiệp là người tạo ra
nguồn lực tài chính, nhưng trong tiêu dùng họ chỉ được hưởng một phần
nguồn lực tài chính do mình tạo ra, một phần phải nộp NSNN. Như vậy, bằng
quyền lực công cộng của mình, Nhà nước chuyển dịch một bộ phận thu nhập
bằng tiền của các chủ thể xã hội thành thu nhập của Nhà nước. Phần đã nộp
vào NSNN sẽ được phân phối đến các đối tượng trong xã hội thông qua các

khoản cấp phát của ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tư.
Mối quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội là mối
quan hệ không bình đẳng. Tuy nhiên, Nhà nước không thể dựa vào quyền lực
của mình để bắt buộc các chủ thể xã hội đóng góp nguồn tài lực với bất kỳ giá
nào. Tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong mỗi giai đoạn
nhất định mà mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội
cũng khác nhau. Vì vậy, việc giải quyết hài hoà mối quan hệ lợi ích giữa Nhà
nước và xã hội trong quá trình phân phối lại sản phẩm thặng dư xã hội có ý
nghĩa rất quan trọng.


7

Từ những phân tích trên, có thể khái quát về bản chất NSNN như sau:
NSNN là một phạm trù kinh tế phản ánh các mối quan hệ giữa Nhà nước và
các chủ thể khác trong phân phối tổng sản quốc dân, chuyển dịch một bộ
phận thu nhập bằng tiền ở các chủ thể kinh tế khác thành thu nhập của Nhà
nước và phân phối chuyển dịch nguồn thu nhập đó đến các đối tượng sử dụng
để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
1.1.1.2. Nguyên tắc quản lý NSNN.
Một là, Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp nước
cộng hoà XHCN Việt Nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân
và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập
trung dân chủ”.
Hai là, Nguyên tắc công khai minh bạch: Công khai là để mọi người đều
được biết, minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu. Quản lý ngân
sách phải công khai, minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với
tư cách là người nộp thuế cho nhà nước. Quy tắc chung về tính minh bạch gồm
các nội dung chủ yếu là:
- Ngân sách phải đảm bảo tính toàn diện: Điều này có nghĩa là các hoạt

động trong và ngoài ngân sách đều được phản ánh vào tài liệu trình cấp có
thẩm quyền xem xét quyết định.
- Đảm bảo tính khách quan độc lập: Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ
chức, cá nhân được NSNN hỗ trợ phải công khai dự toán và quyết toán ngân
sách; nội dung công khai theo các biểu mẫu quy định, thời gian công khai
được quy định rõ đối với từng cấp ngân sách.
Ba là, Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Nhà nước phải đảm bảo trách
nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách. Chịu trách
nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả.
Bốn là, Nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN: Cân đối NSNN ngoài sự cân
bằng về thu, chi còn là sự hài hoà hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản


8

thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các
thế hệ (ví dụ: vay nợ). Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan
xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục
tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Vì vậy tính toán nhu cầu chi sát với khả
năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ được phép
thực hiện khi đã có đủ các nguồn bù đắp.
1.1.2. Ngân sách địa phương, vị trí ngân sách địa phương trong hệ thống
ngân sách nhà nước Việt Nam
1.1.2.1. Ngân sách địa phương
Trong các văn bản pháp lý về quản lý NSNN nước ta từ năm 1945 đến
nay, thuật ngữ NSĐP được sử dụng theo nghĩa đầy đủ lần đầu tiên trong Điều
lệ tạm thời của Hội đồng Chính phủ ngày 01/8/1967 về ban hành quy chế tài
chính các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Điều lệ này quy định các
tỉnh, thành phố có ngân sách riêng (gọi là NSĐP) do chính quyền địa phương
trực tiếp quản lý và sử dụng, NSĐP là một bộ phận cấu thành của NSNN.

Luật NSNN năm 2002 tiếp tục khẳng định rằng NSNN bao gồm NSTW và
NSĐP, NSĐP bao gồm ngân sách của các cấp có tổ chức HĐND.
Ngân sách địa phương là công cụ tài chính quan trọng của chính quyền
các cấp địa phương trong việc ổn định và phát triển kinh tế - xã hội trên địa
bàn địa phương. Khi xem xét khái niệm NSĐP không thể tách rời khỏi
NSNN, nhưng cũng không được đồng nhất NSNN với NSĐP.
Tiếp cận dưới giác độ nghiệp vụ hẹp, có thể hiểu NSĐP là toàn bộ các
khoản thu, chi được quy định đưa vào dự toán trong một năm, do HĐND địa
phương quyết định và giao cho UBND các cấp địa phương tổ chức thực hiện
nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương.
Quan niệm trên có thể giúp chúng ta hình dung được NSĐP, cơ quan
quyết định và cơ quan chấp hành NSĐP. Nhưng quan điểm trên chưa phản ánh


9

được mối quan hệ bản chất, quan hệ lợi ích kinh tế chứa đựng trong NSĐP.
Thực tiễn cho thấy, khi các khoản thu và chi của NSĐP diễn ra, tất yếu
sẽ nảy sinh sự vận động của nguồn tài chính từ chủ thể (người nộp) đến
NSĐP và từ NSĐP (quỹ) đến những mục đích sử dụng nhất định nào đó.
Toàn bộ quá trình thu tác động đến lợi ích, nghĩa vụ của người nộp và toàn bộ
các khoản chi sẽ mang lại lợi ích cho người hưởng (doanh nghiệp, hộ gia
đình). Sự vận động của các nguồn tài chính vào NSĐP và từ NSĐP đến các
mục đích sử dụng khác nhau chứa đựng các mối quan hệ:
- Quan hệ giữa chính quyền các cấp địa phương với chính quyền trung ương,
thể hiện trong việc xác định cho địa phương nguồn thu được phân chia giữa cấp
NSTW và NSĐP và thể hiện trong sự hỗ trợ, bổ sung từ NSTW cho NSĐP.
- Quan hệ giữa chính quyền các cấp địa phương với các tổ chức kinh tế ở địa
phương được thể hiện trong việc các tổ chức này nộp thuế, phí, lệ phí cho NSĐP và
ngược lại NSĐP cũng phải chi trực tiếp hoặc gián tiếp cho các tổ chức này.

- Quan hệ giữa chính quyền địa phương với các tổ chức, cá nhân trong
và ngoài nước. Đó là mối quan hệ thông qua việc cho, biếu, tặng, giúp đỡ, tài
trợ của các tổ chức, cá nhân đó đối với NSĐP và là một khoản thu của NSĐP.
- Quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương với các tổ chức Đảng,
tổ chức chính trị xã hội, xã hội khác trong việc hình thành và sử dụng quỹ
ngân sách. Quan hệ này được thể hiện ở chỗ NSĐP cấp kinh phí cho hoạt
động của Đảng và các tổ chức chính trị, xã hội ở các cấp địa phương.
Tất cả các mối quan hệ phản ánh qua các nội dung thu và chi của NSĐP.
Như vậy, có thể hiểu NSĐP là kế hoạch tài chính cơ bản, vừa là quỹ
tiền tệ tập trung của địa phương được hình thành bằng các nguồn thu và các
khoản chi của địa phương. Nó phản ánh mối quan hệ lợi ích giữa một bên là
chính quyền các cấp địa phương với một bên là các chủ thể khác thông qua
sự vận động của các nguồn tài chính, nhằm bảo đảm thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương.


10

1.1.2.2. Vị trí của Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước
Việt Nam.
Theo Luật NSNN năm 2002, hệ thống NSNN Việt Nam gồm NSTW và
NSĐP. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND
và UBND theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND. Theo quy định
hiện hành, NSĐP bao gồm:
- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân
sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh.
- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách huyện) bao gồm: ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã,
phường, thị trấn.

- Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

NSĐP

NSTW

Ngân
sách cấp
tỉnh

Ngân
sách cấp
huyện

Ngân
sách cấp
xã

Hình 1.1: Ngân sách nhà nước Việt Nam
Như vậy, NSNN Việt Nam có sự “lồng ghép” nhất định (ngân sách cấp
dưới là một bộ phận của ngân sách cấp trên). Điều đó khiến cho quá trình lập,
tổng hợp và phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách vừa khó bảo đảm


11

đúng thời gian, vừa cản trở tính chủ động, sáng tạo của mỗi cấp chính quyền.
Đây cũng là điểm khác biệt cơ bản giữa NSNN Việt Nam với NSNN của các
nước trên thế giới. Ở các nước việc phân cấp ngân sách không thực hiện theo

nguyên tắc tổng hợp từ dưới lên. Ngân sách cấp dưới không thể hiện vào ngân
sách cấp trên và ngân sách cấp trên không bao gồm ngân sách cấp dưới.
Trong NSNN Việt Nam, NSTW giữ vai trò chủ đạo, thực hiện các nhiệm
vụ quan trọng, chiến lược của quốc gia như an ninh, quốc phòng, ngoại giao, ổn
định kinh tế vĩ mô. NSĐP có vai trò quan trọng, cung cấp nguồn tài chính bảo
đảm cho chính quyền địa phương thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao.
Trong mối quan hệ với NSTW, NSĐP thường đóng vai trò phụ thuộc. Điều đó
thể hiện ở chỗ, nhiệm vụ chi giao cho địa phương luôn lớn hơn khả năng nguồn
thu. Để đảm bảo cân đối ngân sách, tức là nguồn thu đủ để đáp ứng các nhu cầu
và nhiệm vụ chi, NSĐP phải nhận trợ cấp bổ sung từ NSTW.
1.1.3. Vai trò của Ngân sách địa phương đối với phát triển kinh tế địa phương
Ngân sách địa phương có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế xã
hội ở địa phương, cụ thể là:
- Bảo đảm các nguồn vốn để thỏa mãn nhu cầu phát triển kinh tế và các
hoạt động văn hóa xã hội trong địa phương.
- Đảm bảo huy động, quản lý và giám đốc một phần vốn của NSTW
phát sinh trên địa bàn địa phương.
- Điều hòa vốn về NSTW trong những trường hợp cần thiết để cân đối
hệ thống ngân sách quốc gia.
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương
1.2.1. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương và sự cần thiết phân cấp
quản lý ngân sách cho địa phương
1.2.1.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 26) có quy
định nguyên tắc: Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân, có phân


12

công trách nhiệm và phân cấp quản lý nhà nước giữa các ngành, các cấp. Điều

này cũng được thể hiện trong tổ chức hệ thống NSNN, tạo nên các cấp ngân
sách tương ứng với các cấp chính quyền nhà nước.
Luật NSNN năm 2002 quy định: NSNN được quản lý thống nhất theo
nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai minh bạch, có phân công, phân cấp
quản lý, gắn quyền hạn và trách nhiệm (Điều 3).
Phân cấp quản lý NSNN chính là giải quyết các mối quan hệ giữa chính
quyền Nhà nước Trung ương và các cấp chính quyền địa phương liên quan
đến hoạt động thu chi NSNN nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của NSNN.
Phân cấp quản lý NSĐP là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa
vụ và lợi ích giữa cơ quan chính quyền nhà nước các cấp ở địa phương trong
việc xử lý các vấn đề của hoạt động NSNN.
Khi nói tới phân cấp quản lý ngân sách địa phương người ta thường
hiểu theo nghĩa trực diện, dễ cảm nhận đó là việc phân giao nhiệm vụ thu, chi
giữa các cấp chính quyền địa phương. Thực chất nội dung phân cấp rộng hơn
nhiều. Nó giải quyết các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương
trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của NSNN bao gồm 3 nội
dung sau: Quan hệ về mặt chế độ, chính sách; Quan hệ vật chất về nguồn thu
và nhiệm vụ chi; Quan hệ về quản lý chu trình ngân sách.
Về chế độ, chính sách trong phân cấp quản lý NSĐP cần làm rõ những
câu hỏi sau: Cơ quan Nhà nước nào có thẩm quyền ra các chế độ, chính sách,
định mức, tiêu chuẩn thu, chi và đó là những loại chế độ nào?
Về quan hệ vật chất trong phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi đây
luôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều sự bất đồng nhất trong
quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách. Sự
khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương,
sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng, miền


13

trong cả nước. Vì vậy, bất kỳ phương án phân chia, trợ cấp nào cũng khó làm
hài lòng các cấp chính quyền địa phương. Ổn định ngân sách trong một
khoảng thời gian và bổ sung theo mục tiêu có lẽ là phương thức hữu hiệu để
giảm bớt sự ỷ lại cũng như điều hòa lợi ích giữa các địa phương.
Mối quan hệ trong chu trình ngân sách nhà nước qua 3 khâu: lập ngân
sách; chấp hành và quyết toán ngân sách cũng cần được phân định rõ ràng,
tránh tình trạng đùn dẩy trách nhiệm giữa các cấp chính quyền.
1.2.1.2. Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương.
Khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp quản lý
ngân sách cho địa phương là một tất yếu khách quan. Điều đó xuất phát từ
những lý do sau đây:
- Theo mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, chính quyền được
tổ chức thành 4 cấp: Trung ương, tỉnh, huyện, xã. Mỗi cấp chính quyền đều
có chức năng và nhiệm vụ cụ thể. Do vậy, cần có nguồn tài chính nhất định để
đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó. Để phù hợp với cơ chế kinh
tế mới, phù hợp với phân cấp quản lý hành chính, việc phân cấp quản lý ngân
sách cho các cấp chính quyền địa phương sẽ làm cho việc bố trí chi tiêu hiệu
quả hơn so với việc áp đặt từ trên xuống.
- Việc phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương tạo động lực khuyến
khích các cấp chính quyền địa phương chủ động, sáng tạo khai thác các nguồn
lực trên địa bàn một cách có hiệu quả, phát huy tính độc lập, tự chủ cũng như
lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa bàn ở địa phương nhằm thúc đẩy
kinh tế - xã hội phát triển.
- Phân cấp quản lý ngân sách là một bộ phận cấu thành của phân cấp
quản lý kinh tế - xã hội, có tác động qua lại lẫn nhau. Việc đẩy mạnh phân cấp
quản lý ngân sách cho địa phương sẽ góp phần đẩy mạnh phân cấp quản lý
kinh tế - xã hội trên địa bàn.
- Theo lý thuyết kinh tế học công cộng, hàng hoá công cộng được phân

14

chia làm hai loại: Hàng hoá công cộng có tầm ảnh hưởng toàn quốc hay liên
vùng như quốc phòng, an ninh, ngoại giao… thì do NSTW đảm nhiệm; những
hàng hoá công cộng gắn với một khu vực nhất định ở địa phương như: Đường
xá nông thôn, chiếu sáng, cấp thoát nước, vệ sinh… chỉ có chính quyền địa
phương mới biết rõ nguyện vọng, số lượng, chất lượng, những loại cần cung
cấp và khả năng ngân sách tài trợ. Do vậy, chỉ có chính quyền địa phương
mới thực hiện cung cấp loại hàng hoá công cộng này có hiệu quả nhất. Để có
nguồn tài chính cung cấp hàng hoá công cộng ở địa phương thì phải phân
định quyền và nhiệm vụ thu, chi cho cấp chính quyền đó.
Đặc biệt, trong bối cảnh tình hình mới, đất nước ta đang trong quá trình
phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh công
nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực đã đặt ra những
yêu cầu mới phải tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế nói chung,
về phân cấp quản lý tài chính ngân sách nói riêng. Cụ thể là:
Thứ nhất, phân cấp chính là điều kiện để kinh tế cả nước nói chung,
kinh tế vùng miền nói riêng, phát huy tính năng động, chủ động, khơi thông
các nguồn lực tiềm tàng và xử lý các vấn đề phát sinh kịp thời, có hiệu quả.
Thứ hai, yêu cầu hết sức cấp thiết của cải cách hành chính hiện nay đặt
ra vấn đề phải tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý, xem phân cấp quản lý là
tiền đề, là phương tiện thực hiện cải cách hành chính; đảm bảo cải cách hành
chính đạt hiệu quả cao.
Thứ ba, phân cấp để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về tài chính.
Vì vậy, cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách giữa chính
quyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ,
cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính
quyền Nhà nước, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của

15

Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý Nhà nước nhằm phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân
dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương.
1.2.2. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Phân cấp quản lý nhân sách địa phương bao gồm các nội dung sau:
- Phân cấp ban hành chế độ, chính sách thu, chi và quản lý ngân sách.
Đây là một nội dung quan trọng trong phân cấp quản lý ngân sách. Qua
phân cấp phải phân định rõ quyền hạn ban hành các chính sách, chế độ, tiêu
chuẩn, định mức, phạm vi, mức độ và quyền hạn của mỗi cấp chính quyền ở
địa phương trong quản lý ngân sách. Giải quyết thoả đáng và quy định rõ ràng
thẩm quyền của các cấp chính quyền ở địa phương, trong vấn đề này sẽ góp
phần bảo đảm tính ổn định, tính minh bạch và tránh được sự rối loạn trong
quản lý ngân sách ở địa phương.
Luật NSNN năm 2002 đã phân cấp rộng hơn cho chính quyền cấp tỉnh
trong công tác quản lý và điều hành ngân sách các cấp ở địa phương. Trong
lĩnh vực thu, HĐND cấp tỉnh được quyền quy định đối với một số loại phí gắn
với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành
chính nhà nước của chính quyền địa phương. Trong lĩnh vực chi ngân sách,
HĐND cấp tỉnh được quyền ban hành một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức
chi theo đặc thù và khả năng ngân sách của địa phương.
- Phân cấp về vật chất (phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các
cấp NSĐP).
Phân cấp vật chất là nội dung cốt lõi trong cơ chế phân cấp ngân sách.
Cơ sở của phân cấp vật chất trong quản lý NSNN là phân cấp quản lý kinh tế xã hội, khả năng nguồn thu trên từng địa bàn mà chính quyền đó quản lý để từ
đó sử dụng các biện pháp điều hoà thích hợp. Đồng thời, khi phân cấp vật
chất, cần căn cứ vào khả năng cung cấp hàng hoá và dịch vụ công cộng của
mỗi cấp chính quyền ở địa phương.