Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo (NXB tư pháp 2007) trần văn sơn, 335 trang

TS. TRẤN VẢN SƠN

TĂNG CirỞNG PHÁP CHẾ
XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

TRONG HOAT ĐỘNG
GIẢI ỌUYÊT KHlỂu NẠI, TÔ CÁO

NHÀ XUẤT BÁN Tư PHÁP
HÀ NỘI • 2007


pháp quan trọng đè bảo đảm , d u y tri p h á p chê xã hội
chủ nghĩa và kỷ lu ậ t trong quán lỹ nhà nước, là
phươììg thức đè báo đ á m quvén tự do i'à lợi icb liỢp
p h á p cùa cóng dân, cơ quan, tó chức. Tu\' nhiên, trân
thực t ế hoạt động này vẫn còn nhiều hạn chế, vẻu kém.
K hông ít cơ quan h à n h chinh nhà nước và n h ữ n g
người có thám quyền còn thiếu trách nhiệm I'à nhộn
thức chưa đầy đủ về công tác g iải quyết khiếu nại. tô'
cáo. C hát lượng giãi quyết khiếu nại, tó'cáo còn tháp.
S ò ỉượng vụ việc giãi quyết sai chiếm tý lệ kh ô n g nhó.
v ẫ n còn không ít vi p h ạ m các q u y đ ịnh về thám quyền,
trinh tự, thời hạn g iá i quyết khiếu nại, tò cáo. N h iều
quyết định, kết luận g iá i quyết khiếu nại, t ố cáo đà có
hiệu lực pháp lu ậ t n h ư n g chậm thi hành hoậc kh ô n g
được thi hành. Công tác th a n h tra. kiêm tra việc thi
hành pháp lu ật khiếu nại, tó cáo chưa được q u a n tám
đ ú n g mửc. Hiệu quả g iả i quyết khiếu nại, tỏ' cáo còn
hạn chế. K ỷ cương, ký lu ậ t h à n h chinh tro n g g iá i quyết
khiếu nại, tô' cáo còn bị buông lỏng. Các h à n h vi vi

p h ạ m p h á p luật khiếu nại, tô'cáo chưa dược x ử lý
nghiêm m inh. Trinh độ cán bộ làm công tác tham
m ưu, giái quyết khiếu nại, íố c á o còn bát cập V.U..
Trước yêu cầu n á n g cao hiệu q u á quán lý nhà
nước, xáy d ự n g N h à nưởc p h á p quyến, cái cách hành
chinh, hội nhập quốc t ế và bào đ ả m quvền tự do. lơi
ích hợp p h á p của còng dán. cơ quan, tô chức th i việc
tảng cưỡng p h á p c h ế xở hội chú nghĩa trong h oạt động
6


giái quyết khiếu nại, tỏ cáo của các cơ q u a n hành
chin h nhà ìiưởc là m ộ t \êii C Ơ I / cấp bách. Đê có n h ử n g
g iá i p h á p tả n g cường p h á p c h ế xã hội chứ nghĩa trong
g iá i quyết khiếu nại, tó cáo của các cơ q u a n hành
chin h nhá nước, nhiều vân để pháp /v' đ a n g được đ ặ t
ra cẩn p h á i được giái cỉáp thấu đáo, có căn cứ khoa
học và thực tiền.
Vởi yêu cầu đó, N h á x u á t hán T ư p h á p x u ấ t bản
cuốn sách “T ả n g c ư ờ n g p h á p c h é x ã h ộ i c h ủ n g h ĩ a
t r o n g h o a t đ ộ n g g i ả i q u y ế t k h i ê u n ạ i, tô cá o " của
Tiến sỹ Trấn Văn Sơ??, Phó Vụ trưởìĩg Vụ II, V ăn phòng
C hin h phủ.
X in trân trọng giớĩ thiệu UỚI bạn đọc!

T h á n g 5 !2 0 0 7
N H À XUẤT BẢN T ư P H Á P

Chương I
C ơ S Ở LÝ L U Ậ N V Ể P H Á P C H Ể XẢ H Ộ I
C H Ủ N G H ĨA T R O N G H O Ạ T Đ Ộ N G G l Ả l q Ù y Ế T
K H IẾ U N Ạ I, T Ố C Ả O C Ủ A CÁC c ơ QUAN

HÀNH CHÍNH NHÀ N ư ớ c
I. KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT
KHIÊU NẠI, TỐ CÁO CỦA CÁC c ơ QUAN HÀNH CHÍNH
NHÀ NƯỞC VẾ GIÀI QUYẾT KHIÉU NẠI, T ố CÁO
1. Khiếu nại, tô' cáo

a) K h iế u n ạ i
Khiếu nại là m ột h iện tư ợ ng xã hội được q u a n
niệm và h iẻu theo n h iề u góc độ khác n h a u . T h u ậ t
ngữ "khiếu nại" th eo tiê n g L a tinh là "com plaint" có
n ghĩa là việc p h à n n àn, p h à n ứng. bất bình của một
người nào đó đối với m ột v ấn để có liên q u a n đến lợi
ích cua mình.
Theo giãi thích của T ừ điến tiếng V iệt thì khiếu
nại là "đề n g h ị cơ q u a n có th ấ m quyền xét m ột việc
làm m à m in h kh ô n g đ ổ n g ỳ, cho lá trá i phép hay


Tăng cưòng pháp chẻ xã hội chủ nghĩa
tro n g hoạt đ ộ n g giải quyết khiếu nại, tố cáo

không hợp lý... .
Về góc độ A:ã hội. khiếu nại là hiện tượng p h á t sinh
trong đòi sông xã hội, thê hiện sự phán ứng có tính tự
nhiên của một người dối vói h à n h vi của ngưòi khác

khi họ cho rằn g h à n h vi đó không p h ù hỢp vối các quy
tắc, chuấn mực trong đời sông cộng đồng, xâm phạm
đến quyền và lợi ích của mình. Mỗi ngưòi trong xn hội
nói chung coi việc khiếu nại là phương tiện đê tự vệ và
có quyển yêu cầu các thiêt chê xã hội báo vệ quyển và
lợi ích của mình khi bị xám phạm , v ể góc độ này thì
khiếu nại p hán á n h hiện tưỢng vi phạm nhữ ng quy tác
của xã hội, của cộng đồng, từ đó đòi hỏi xà hội cần phái
có phương thức để giái quyết nhữ ng vi p h ạ m đó.
Về góc độ chinh trị ■p h á p lý thì khiếu nại là mộl
quvén dân chủ cơ b á n của công dán dược pháp luật
quy định và bảo đ á m thực hiện bỏi bộ máy n h à nưốc.
Quyển khiếu nại đưỢc coi là "quyền đê báo vệ quyền".
được sử dụng khi quyển chủ th ẻ của bàn th â n công
dân khiếu nại hoặc của ngưòi do m ình bảo hộ bị vi
phạm do quvết định hoặc h à n h ví trái p h áp lu ậ t thuộc

Viện Ngôn ngữ học, Từđiến tiếng Việt, Nxb- Dà Nẫng - Tning
láin Từ điến học. Hà Nội - Đà Nầng, 1998, tr. ■183.
10


Chương I. Cơ sỏ lý luận vế pháp chè xã hội chủ nghĩa
tro n g hoạt dộng giải quyết khiếu n ạ ị^ tô cáo...

phạm vi q u á n lý nhà nước của các ccí q u a n n h à nước
hoạr n h ân viên n h à nưổc'‘'. Trong môi q u a n hệ giữa
cóng dàn với N h à nưóc thì khiếu nại là một h ìn h thửc
công dân hướng đến các cơ q u an n h à nước, hay tổ chức
xã hội, tô’ chức kinh tế. đdn vị vũ tr a n g khi th ấ y quyết

định hav h à n h vi xâm p h ạ m tới quyển, lợi ích của
minh*'’. I ^ i ế u nại là phương tiện
công d â n th a m
gia quán lý n h à nước và xă hội, phán á n h n ể n d á n chủ
cúa một quô’c gia.
Trong mối q u a n hệ giữa N hà nước (chủ th ể q u ản
ý) với công d á n (đối tưỢng q u án lý) thì k h iế u n ạ i là sự
p h ả n ửng, là k ên h "thông tin ngược" từ đốì tượng
q u á n lý đến chủ th ể q u ản lý vể n h ủ n g tồn tại, khiếm
khuyết của q u ả n lý n h à nước. Thông qua khiếu n ại và
giải quyết khiếu nại n h à nưốc kiểm tra , giám s á t hoạt
động của bộ m áy và hoàn th iện hoạt động q u á n lý của
mình. Khiêu nại là một kênh thông tin có giá trị chân
thực, khách qu an p h a n án h hoạt động của quyền lực
n h à nước, do đó khiếu nại còn được coi là công cụ đê

P(.ỈS. TS. Dinh Vãn Mậu, Quvéiỉ lựv nhà nước và quyển
công dàn, Nxb. Tư phá)). Hã Nội, 2003, Ir. 55.
TS, Dinh Văn Mậu. TS. Phạm nồng Thái, Luật hành chinh
Việt Nam, Nxb- Thành phố Hồ Chí Minh, 1996, tr. 393.
11


Tăng cường pháp chê'xã hội chủ nghĩa
tro n g hoạt dộng giải quyết khiếu nại, tô cáo

còng dán giám s á t việc thực thi quyền lực Iihà nước.
Khái niệm về khiếu nại đã được th ể hiện trong một
số văn b ả n quy phạm pháp lu ậ t như; Pháp lệnh Quy
định việc xét và giái quyết các khiếu nại. tố cáo của

công dán n ảm 1981. P h áp lệnh Khiếu nại, t ố cáo của
còng đản n ả m 1991 V.V.. Tuy nhiên khái niệm khiếu
nại chỉ chính thức được ghi n h ậ n đầv đủ trong L uật
Khiếu nại, tô* cáo n ăm 1998: ''Khiếu nại là việc công
dân, cơ quan, tổ chức, hoặc cán bộ, công chức theo thủ
tục do L u ậ t này quy định, đ ề nghị cơ quan, tó chức, cá
nhán có th ả m quyền xem xét lại quyết đ ịn h hành
chinh, h à n h vi hành chinh hoặc quvết đ ịnh k ỷ lu ật cán
bộ, công chức k h i có cản cử cho rằng quyết đ ịnh hoặc
hành vi đó là trái p h á p luật, xá m p h ạ m quyền, lợi ích
hợp p h á p của m inh" (khoản 2 Điểu 2). Tuy nhiên, khái
niệm này chỉ giới h ạ n n h ừ n g khiếu nại p h á t sinh trong
lĩnh vực q u ả n lý h à n h chính n h à nưóc mà đôi tượng
khiếu nại là quvết định h à n h chính, h à n h vi h ành
chính. Trong điều kiện xây dựng N hà nước pháp quvên,
mở rộng d â n chủ xã hội chủ nghĩa cần có khái niệm
pháp lý về khiếu nại rộng hơn, toàn diện hơn mà hạt
n h â n của ĩìó là công dân, tổ chức có quyền yêu cầu các
cơ quan n h à nưốc xem xét lại các q u v ế t định, h à n h Vi
mà họ cho ràn g là trái p h áp luật, xâm phạm tới quyền
12


Chương t. Cơ sđ lý luận về pháp ch ế xâ hội chủ nghĩa
tro n g h o ạ t dộng giải quyết khiếu nại, tò 'c á o ...

và lợi ích hỢp pháp của mình, Như vậy, khiếu nại p h át
sinh khi quyền và lợi ích bị xâm phạm bởi hoạt động
thực thi quyền lực cùa bộ máy nhà nước, là hình thức
phàn kh án g cùa cá nhân, tô chức đối vói quyết định,

h à n h vi của cơ quan n hà nưác, cùa ngưòi có th ẩm
quyền trong cơ quan n h à nước, v ề phương diện này
trong pháp lu ật nưỏc ta quy định có hai hình thửc
khiếu nại thuộc hai lĩnh vực khác nhau đó là khiếu nại
h à n h chính và khiếu nại tư pháp.
Khiếu n ạ i h à n h chinh là việc còng dán, cơ quan, tô’
chức yèu cầu cơ quan n hà nước, người có th ẩ m quyển
xem xét lại các quyết định, h à n h vi của cơ q u a n n h à
nước, cáii bộ, công chức p h á t sinh trong q u ả n lý h à n h
chính n hà nưổc. m à người khiếu nại cho rằ n g quvết
định, h à n h vi đó trá i p h á p luật, xám p h ạm quyển, lợi
ích hỢp p h á p của mình.
K hiếu n ạ i tư p h á p là việc công dãn yêu cầu cơ quan
tư pháp {cơ quan Điểu tra, Tòa án, Viện Kiểm sát, cơ
q u a n Thi h à n h án...), cán bộ, công chức có th ẩ m quyền
trong cơ q u a n tư pháp xem xét lại những quyết định,
h à n h vi p h á t sinh trong hoạt dộng tư p h á p m à ngưòi
khiếu nại cho rằng quvết định, h à n h vi đó đă xâm
phạm đến quyền và lợi ích hỢp pháp của mình,
13


Tăng cường pháp chê xã hội chủ nghĩa
tro n g hoạt động giàí quyèt khiếu nại, tô cáo

Khiếu nại h ành chinh và khiếu nại tư pháp được
phán biệt chủ yếu ơ đôi tượng khiếu nại, lĩnh vực phát
sinh khiếu nại và chủ thế giải quyết khiếu nại.
Khiếu nại h à n h chính, xét vể bàn chất là loại
khiếu nại p h á t sinh trong lình vực q uản lý h ành chinh

n h à nước, xảv ra trong hoạt động của tấ t cà các cơ
quan nhà nưóc, như ng chủ yếu và phổ biến là trong
hoạt động châ”p h à n h và điều h à n h của các cơ quan
hành chính n h à nước. Khiếu nại h à n h chinh không chỉ
p h á t sinh trong quá trìn h các cơ q u a n h à n h chính nhà
nưóc thực hiện chớc q uán lý nhà nước, mà còn có thế
p h á t sinh trong quá trìn h các cơ q uan nhà nước khác
thực hiện quán lý h à n h chính trong nội bộ cơ quan
hoặc trong hệ thôVig cơ q uan như: V ăn phòng Quòc hội.
Vàn phòng Chủ tịch nưóc, V àn phòng Hội đồng n h ân
dân các cấp. Toà á n n h â n dân, Viện Kiểm sá t n hán
dân, ví dụ: một T hẩm p hán công tác trong ngành Toà
án bị Chánh á n ra quyết định kỷ luật cảnh cáo. Người
Thẩm p hán đó khiếu nại quyết định kỷ lu ậ t thì đó là
khiếu nại h ành chính, mặc dù khiếu nại này không
xảy ra ỏ cơ quan h à n h chính n h à nước. N hư vậy. về
nguyên tắc khiếu nại h à n h chính có th ể xảy ra ỏ bất
cứ cđ q uan n h à nưốc nào có ban h à n h quyết định h ành
chính, thực hiện h à n h vi h à n h chính. Tuv nhiên các
14


Chương I. Cơ sả lý luận vể pháp chè xã hội chủ nghĩa
tro n g hoạt động giãi quyết khiêu n ại, tô' cáo...

quyết định h à n h chính, h à n h vi hành chính được thực
hiện chủ yếu. p h ầ n lớii trong hoạt (lộng quản lý của
các cơ q u a n h à n h chính n h à nước,
Việc giải quyết khiếu nại h à n h chính do các cơ
q u a n h à n h ch ính n hà nước hoặc các cơ q u a n n h à nưóc

khác giải quyết theo tr ìn h tự, th ú tục quy định tại
L uậl Khiếu nại, tố cáo và các luật khác có liên quan
hoặc do Tòa á n n h ả n d ân giai quyêt theo th ủ tục tô’
tụ n g h à n h chính được quy định tại P h áp lệnh T h ủ tục
giái quyết các vụ á n h à n h chính.
K hiếu nại h à n h chinh là việc công dân, cơ quan,
t ổ chức theo thù tục do p h á p lu ậ t khiếu nại hành
chinh q u y đ ịn h đ ề nghị người có th á m quyền trong cơ
q u a n h à n h chinh nhà nước xem xét lại quyết đ ịn h
h à n h chinh, h à n h vi h à n h chinh cáa cơ q u a n hà n h
ch in h n h à nước hoặc của người có th ẩ m quyển trong
cơ q u a n h à n h chinh nhà nước m à người kh iếu nại cho
rằ n g quyết đ ịn h , h à n h vi đó là trái p h á p luật, xám
p h ạ m quyền, lợi ich hợp p h á p của m inh.
ĐỖì tượng của khiếu nại hành chính thuộc thẩm
quyền giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nưốc là
quyết định hành chính, h«ành vi hành chính diễn ra trong
hoạt động quán lý n hà nưỏc của các cơ quan hành chính.
15


Tăng cường pháp chê xả h ộ i chủ nghĩa
tro n g hoạt động gíài q u yết khiếu nạl, tô' cáo

Ọuvểi' định hành chinh
Quyết định h à n h chính là một loại quyết dịnh
quản lý n h à nước do cơ q u a n h à n h chính n h à nước và
ngưòi có th ả m quyền trong cơ q u a n h à n h chính nhà
nưóc b a n h à n h để thực hiện chức nâng quản lý nhà
nưỏc. Q uyết định q u ả n lý n h à nưốc nói chung là két

quả thực hiện ý chí quyển lực đơn phương của các cơ
q uan n h à nước và ngưòi có th ẩ m quyền, được ban
h à n h trén cơ sờ lu ậ t và để thi h à n h lu ậ t nhằm định ra
chủ trương, đường lôi, nhiệm vụ lón có tín h chất định
hướng trong q uản lý h à n h chính n h à nước hoặc đ ặ t ra
s ủ a đổi, băi bỏ các quy p h ạ m p háp luật h ành chính hay
làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng hoặc làm phát
sinh, thay đổi, chấm đứ t các q uan hệ pháp luật h ành
chính cụ thể, để thực hiện nhiệm vụ. chửc năng quản
lý n h à nước'". Theo q u a n niệm n à y thì quyết định
q u ả n lý n h à nưỏc bao gồm: q u y ết đ ịn h chủ đạo,
q u y ế t định quy phạm và quyết định cá biệt. Tuy nhiên

TS. Phạm Hồng Thái, Quyét định hành chinh, hành ưi
hành chính ■ đôĩ tượng xét xử của Toá án, Nxb. Tống hợp
Đồng Nai, 2003, tr. 17.
16


Chương I. Cơ sỏ lý luận về pháp ché' xả h ộ i chù nghĩa
tro n g h o ạ t dộng giả i quyết khiêu nại, tố cáo...

trước dây. theo quy định của Luậr Khiếu nại, tô” cáo
nám 1998 thì; "Quyết d ịn h h à n h chinh là quyết đ ịn h
bấng vàn bản của c ơ q u a n hanh chinh nhà nước hoặc
của người có th â m quyền trong cơ qu a n h à n h chính
n hà nước được áp d ụ n g m ột lấn đỏi vời m ột hoặc m ột
sô đòi tượng cụ t h ể về m ột vấn đé cụ thê trong hoạt
động q u á n lỷ hà n h chinh" (khoán 10 Điều 2). N hư vậy.
quyết đ ịn h h à n h chính là đối tượng của khiếu nại

h à n h chính quy định tro n g L uật Khiêu nại, tố cáo chỉ
là một d ạ n g cúa quyết định q u â n lý n h à nưỏc.
Q uyết đ ịn h h à n h ch in h • đòl tượng của khiêu nại
h à n h ch ín h có cdc đặc điếm sau:
T h ứ n h ấ t, quyết định h à n h chính được th ể hiện
b ằ n g v ãn bàn. Đảy là đặc điểm về hin h thức để xác
định quyết đ ịnh h à n h chinh là đốì iượng của khiếu
nại h à n h chính và p h â n biệt với nhửng quyết định
h à n h chính th ế hiện b ằ n g n h ữ n g hìn h thửc khác.
T h ứ hai. quvết địn h h à n h chính m an g tín h đơn
phương, th ế hiện ý chí của n h à nưốc buộc mọi đôì
tưỢng thuộc p h ạm vi điểu chinh của quyết định phải
chấp h à n h . Q uyết định h à n h chính được báo đàm b ằ n g
sự cưởng chê cũa cơ q u a n chức nàng cùa n h à nước.
T h ử ba, quyết dịnh h à n h chính m ang tín h p h á p lý.
17


Tăng cường pháp ché'xã h ộ i chủ nghĩa
___ trong

hoạt đ ộ n g giải quyét khiéu nạl, tô’ cảo

_

làm phát sinh, th a y đôi hoặc chấm dứt q u a n hệ pháp
luật h à n h chính. Đây là quyết định cá biệt đế áp dụng
pháp luật vào ho ạt động q uán lý n h à nước đôi với một
vấn đề cụ thể và đôl tượng cụ thể. Quyết định hành
chính được ban h à n h trên cơ sờ quyết định chú đạo.

quyết định quy p h ạ m và cũng có th ể tr ê n cd sở của một
quvết định cá biệt củ a cđ q uan h à n h chinh cấp trên.
T h ứ tư, quyết định h ành chính được ban hành trẽn
cơ sỏ luật và đế thi h à n h luật, Nội dung quyết định hành
chính phải phù hỢp với Hiến pháp, luật, pháp lệnh và
các quyết định của cơ quan nhà nước cáp trên và cơ quan
nhà nưỏc có chức n âng quàn lý n h à nưổc cùngcâp. Trình
tự xây dựng và b a n hành quyết định h à n h chính phải
tu â n theo thủ tục do pháp luật quy định.
T h ứ năm , quyết định h à n h chính do cơ q u a n h àn h
chính n h à nưóc hoặc ngưòi có th ẩ m quyền của cơ
q uan h à n h chính n h à nước b a n h à n h theo quy định
cùa p háp luật.
Việc ban h à n h q u y ết định h à n h chính là một hình
thức để thực hiện h o ạ t dộng chấp h à n h và điều hành
(thực hiện quyền h à n h pháp) của cd q u a n h à n h chính
nhà nước. Đảy là đặc trư n g q uan trọng đè p h â n biệt
quyết định h à n h ch ín h với các quyết định của các cơ
18


Chương I. Cd sở lỷ luận vé pháp chẻ xã h ộ i chủ nghĩa
tro n g hoạt động g iải quyết khiêu nại. tố c á o ...__

quan tư p h á p khi thực hiện quyến tií p h á p như: quvết
định khỏi tó' vụ á n cúa Viện kiem ,«át n h â n dãn. b ản
án hoẠc quyết định dư a vụ án ra xét xử của Tòa án
n h á n dân. quyết định thi hùnh án của cđ q u a n Thi
h à n h án V.V..
Theo quy định của L uật Kliiẻu nại. tố cáo thì đôì

tượng của khiêu nại h à n h chính còn bao gồm quyết
định ký lu ật cán bộ, công chức. "Quyết đ ịn h kỷ lu ậ t là
quyết đ ịn h bằng văn bản của ngưỉĩi đứng đầu cơ quan,
t ổ chức đê áp d ụ n g m ội trong các hình thức kỷ lu ậ t là
khiến trách, cánh cáo, hạ bậc lươììg. hạ ngạch, cách
chức, buộc thôi uiệc đói với cán hộ, công chức thuộc
quyển quán lý cùa m in h theo quy định của p h á p luật
về cán bộ, công chức" (khoán 12 Điều 2 L uật Khiếu nại,
tô cáo năm 1998). Quyết địiìh ký luật về b án chất cũng
là một loại quyết định h à n h chính, do người đửng đầu
cơ quan, tô chức ban h à n h để úp dụng một trong những
hình thức ký luật khi cán bộ. côiig chức trong cơ quan,
tô chức đó vi phạm chẽ độ. trách nhiệm công vại.
X cl vé đói tượng, p h ạ m vi điều chinh, quyết đ ịn h
h à n h chinh cá biệt có th é chia thàn h hai nhóm:
N h ó m th ứ nhát, bao gồm các quyết định h à n h
chính do cơ quan h à n h chinh nhà nưàc b an h à n h để
19


Tảng cường pháp chè' xâ hội chủ nghĩa
tro n g hoạt động giải quyết khiếu nạị, tố cáo

thực hiện rhức n ă n g q uán lý h à n h chinh n h à nước,
điều chỉnh mòi q uan hệ giũa chủ th ê q u ả n lý (cơ quan
hành chính nhà nước) với đôi tượng q uán lý (công
dân, cd quan, tô chức). Chù thê ban h à n h quyết định
hành chính thuộc nhóm nàv r ấ t rộng bao gồm các cơ
quan h ành chính n h à nước và n h ữ n g người được trao
quyền. Đây là nhóm quyết dịnh h à n h chính được các

cơ q uan h à n h chính n h à nước ban h à n h đẽ thực hiện
chửc nảng h à n h pháp, vi dụ: quyết định giao đất.
quyết định th u hồi đâ't. quyết định xử lý vi p hạm
hành chinh, quyết đ ịn h cưâng chê h à n h chính V.V..
Nhóm quyết định n à y là đôì tượng của khiếu nại
h àn h chính và được giải quyết theo quy định củ a L uật
Khiếu nại. tố cáo và n h ữ n g văn bản quy p h ạ m pháp
lu ậ t khác có liên quan.
N h ó m th ử hai, bao gồm các quyết định h à n h
chính do cơ q uan h à n h chính n h à nước b a n h à n h để
thực hiện chức n ăng q u ả n lý thuộc p h ạ m vi nội bộ cơ
quan, đon vỊ (điểu ch ỉn h môi q u a n hệ giừa T h ủ trưỏng
cơ quan, đdn vị với n h â n viên trong cơ quan, đơn vi)
hoặc trong hệ thống cơ q u a n n h à nước (điều chỉnh mổỉ
quan hệ giừa T h ủ trư ờ n g cơ q uan câp trên với T h ủ
trưởng cơ q uan cấp dưới). Dây là loại quyết đ ịn h h à n h
chính đưỢc ban h à n h để chỉ đạo, điều h à n h công việc
20


Chưdng I. Cơ sỏ lý luận vé pháp chè xã hội chủ nghĩa
tro n g hoạt động g iả i quyết khiêu nại, tò' cáo...

cùa CíVp trê n đỏi với cnp dưới trong nội bộ cờ q u a n hoặc
trong hệ thông cơ quan nhà nưỏc. thê hiện tính th ử
bậc h à n h chính như: quyết dịnli khen thưởng, ký luật,
quyết địn h phân công, diều động công tác. quvét định
bố n h iệ m cán bộ. V.V.. Trong nhóm quvết định h à n h
chính n à \ ’ chi có quyết dịnh kv luật cán bộ. công chức
là thuộc đôi tượng khiếu nại h à n h chinh và được giài

quvết theo quv định c ù a Luật Khiêu nại, tô cáo và
pháp lu ật về cán bộ, công chửc. N hư vậy. các quyết
định còn lại mặc dù lã quyết định hành chính nhưng
không phái là đôi tượng khiêu nại hành chính theo
quy định của L u ật Khiêu nại. tô cáo. Đỏì với loại
quyết định h à n h chinh nàv nếu có khiếu nại sẽ được
giái quyết theo quy định của p h á p lu ật về công vụ.
C ầ n p h â n biệt quy ết định h à n h chính • đôi tượng
cùa k h iế u nại h à n h .c h ín h với các vãn bản quy p h ạ m
p h á p lu ậ t do các cơ q u a n hàtih chính n hà nưổc b an
h à n h như: nghị quyết, nghị định cúa Chính phủ,
quy ết định, chi thị c ú a T h ú tưỏng Chinh phủ: quyết
dịnh, chi thị của Bộ trướng. T hù trường cơ q u a n
ng an g bộ và Uý b a n n h â n d ân các cấp. Q uyết định
h à n h chính là quyết định cá biệt • quyết định áp d ụ n g
p h á p luật, còn các ván b á n quy p h ạm pháp lu ậ t do các
cđ q u a n h à n h chính n h à nước ban h à n h là v án b á n có
21


Tăng cưởng pháp chè xã hội chủ nghĩa
tro n g h oạt động giải quyết khiếu nại, tô cáo

rhứa đựng quv tắc xứ sự chung, được ban h à n h dế quy
dịnh chi tiết và hưỏng d ẫ n thi h à n h luật, nghị quyết
cùa Quốc hội, p h áp lệnh, nghị quvết của ư v ban
Thường vụ Quôc hội, nghị quyết của Hội đồng n h â n
dãn hoặc vãn b á n quy phạm p háp iuật khãc của cơ
quan n h à nước cã’p trên. Hai loại vãn bàn nàv mạc dù
đều đo các cơ q uan h à n h chính n h à nước ban h àn b

nhưng khác n h a u về p hạm vi điểu chinh, hiệu lực
pháp lý. th â m quvền, trìn h tự. t h ủ tục ban hành. Các
văn bán quy p h ạ m p h á p lu ậ t do các cơ quan h ã n h
chính n h à nước ban h à n h không phái là dối tượng của
khiếu nại h à n h chinh. Tuv nhiên, hiện nay trong giới
khoa học p h á p lý có ý kiến cho rằn g cần mò rộng th á m
quyền cù a Toà á n trong việc xét xử cá quyết định
h àn h chính là v ã n b á n quy p h ạ m pháp luật do các cơ
quan h à n h chính n h à nước ban hành. Bỏi vì một
quyết dịnh h à n h chính cá biệt tưòc đoạt quyến lợi cùa
một. ngưòi thì có th ế bị Toà á n xét xử, trong khi dó
quvết định quy p h ạ m không chí tưóc đoạt quyển lợi
cúa một ngưòi, m à còn tưỏc đoạt quvên lợi của cá một
nhóm người thì không bị xét xử". Theo chúng tói.

‘ FGS. TS. N ^ y ễ n Di\ng Dung, Thè chế tư pháp trong nhà
nước pháp quyển, Nxb. Tví pháp. Hà Nội. 2004, tr. 242.
22


Chưdng I. Co sở lý luận vể pháp chẻ xã h ộ i chủ nghĩa
tro n g hoạt động giải quỵèt khiêu nại, tô cáo.^^____

quyẽt địnli do cơ quan hãnh chính han h à n h dưới
liiiih thức vãn bán quy Ị)hạm pháp luật có chửc năng,
p h ạm vi điểu chỉnh, hiộo lực p l ì í Ì Ị ) lý. th â m quvền.
trin h tự b a n h ã n h khác về cơ bàiì VỚI quyết dịnh h à n h
chính cá biệt nôn không thế xem xét, ịĩiái quyết theo
quv định của pháp luột khiếu nại. tỏ cáo m à được giái
quyết theo quy định của Luật Hoạt dộng giám sát cùa

Quô’c hội và lu ật khác có liên quan vé kiểm tra. giám
s á t việc bnn h à n h vàn bán quy |)hạm pháp lu ật của
các cơ q u a n n h à nưỏc.
N h ư vậy, quyết dịtih h à n h chính là kết quã c ủ a sự
th ể hiện ý chí quyển lực dờn pluídntí của cơ q u a n h à n h
chinh n h à nước, của còng chức có thâm quyển và của
các tô chức khác khi được nhà nưỏc- trao quyển. Q uyết
định h à n h chính đưực b an h à n h nham thi h ã n h p h á p
luật, thực hiện chức náng. nhiệm vụ hành p h á p của
cơ q u a n h à n h chính n h à nưác.
Các quyết định h à n h chính trái pháp lu ật là đỏl
tượng của quyền khiếu nại. Quyết định h à n h chính
trá i p h á p lu ậ t là quyết định đưỢc ban hãnh trá i vói các
quv định của pháp lu ậ t vê nội dung và hình thức, ban
h à n h không đúng thnlin quyển hoặc lạm quyền, ban
h à n h không có càn cứ hoặc cán cứ khòng xác thực.
23


Tăng cưòng pháp ch ế xã hội chủ nghĩa
tro n g hoạt động giải quyêt khièu nại, tố cáo

Hành vi hành chinh
Hành vi hàn h chinh ỉà một loại hành vì quan lý nhà
nưỏc. thế hiện ý chí quyển lực của Nhà nước thông qua
hoạt động của các chủ thể được Nhà nước trao quyển,
'Cgav từ Luật Khiếu nại. tô cáo năm 1998 cùng quy đinh:
“Hành vi hành chinh ỉà hành vi của cơ quan hành chinh
nhà nước, của người có thẩm quyến trong cơ quan hành
chinh nhà nưởc khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy

định cùa pháp luật" (khoản 11 Điều 2). Như vậy. hành
vi hành chính ỉà một dạng của h à n h vi công vụ, do cơ
quan hành chính nhà nước và những ngưòi được trao
quyền thực hiện, nhán d anh quyền lực nhà nước đế thực
hiện chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của
pháp luật. "Yểu tô công vụ là yếu tố b ắ t buộc có tinh pháp
lý đ ể phân biệt hành vi hành chinh vởi những hoạt dộng
khác cùa con người, cán bộ, viên chức nhà nước""'.
Nhừng hành vi của cán bộ, công chức nhà nước nhưng
không phái là hành vi còng vụ. không n h ân danh quyển
lực nhà nưốc khi thực hiện h ãnh vi thì không phái là đối
tượng của khiếu nại h ành chính, ví dụ cán bộ. công chức
khi t h a m gia q u a n h ệ d â n sự, q u a n h ệ k in h tẻ V.V..
Học viện Hành chinh quóc gia, Tài phân hành chinh, Nxb
Giáo dục. Hà Nội, 1998, tr. 91.
24


Chương I. Cơ sở lý luận vế pháp chẻ xả hội chủ nghĩa
tro n g hoạt động giải quyèt khiêu nại, tô' cáo...

H a n h vi h à n h chinh ■ đỏi iươiìịỉ cứa kh iếu nại
h à n h chin h có các đặc điếm sau:
T h ứ n h ấ t, vể hình thức hành vi h à n h chinh được
th ể hiện b ằ n s h ã n h động hoặc không h à n h dộng.
T h ừ h a i. chủ th ể thực hiện h àn h vi h à n h ch ín h là
cơ q u a n h à n h chinh n h à nước và nliững người có th ấ m
quyển tro n g cơ q u a n h à n h chính nhũ nưóc, Đây là đậf
điổm q u a n t r ọ n g về c h ù t h ê dể p h â n l)iệt VỚI h à n h vi
cúa n h ử n g cđ q u a n n h ã nưỏt- khnc hoặc ngưòi có th ẩ m

quyển tro n g cơ q u a n n h à nưóc itó.
T h ứ ba. h à n h vi h à n h chính dược thực hiện trong
lĩnh vực ch ấ p h à n h và điều h ã n h cùa cơ q u a n hàn h
chính n h à nước, bao gồm các loại h oạt động: chấp
h à n h p h á p luật, tô chức thực hiện p h áp lu ậ t và các
hoạt dộng của xã hội theo phá)) liiậi. H à n h vi h àn h
chinh dược thực hiện một cách ihiíòng xuyên, liên tục.
tương đỏi ôn định và diễn ra trôii mọi lĩnh \’ực qu àn
lý h à n h ch in h n h à nước.
H à n h vi h à n h chính rấ t da dạng, phong phú. có
th ể p h â n loại theo n h iề u tiêu chi khác n h au , Xét về
chửc Iiãng. mục đích và phạn> vi điểu chỉnh, có thể
p h á n chia h à n h vi h à n h chinh thành h a i nhóm :
N h o m th ứ n h ấ t, bao gồm nluìng h à n h vi h à n h
25


Tăng cưởng pháp chê xã hội chủ nghĩa
_ tro n g hoạt động giải quyếtJ(hiếu nại, tố cáo

chinh do cơ q uan h à n h chính n h à nước và nhìínp
ngưòi có th ẩ m quvền trong các cd quan h à n h chinh
n h à nước thực hiện đế thực hiện chức n à n g q u á n lý
hành chính n h à nước, thực hiện quyển h à n h pháp
H ành vi h à n h chính thuộc nhóm này dược thực hiện
trong mỏl quan hệ giữa n h à nước với còng dân. cđ
quan, tổ chức, như; h à n h vi cấp giấy đ ảng ký kinh
doanh, h à n h vi lập bién b á n vi ph ạm h à n h chinh,
hành vi câ'p giấy chứng n h ậ n quyền sử dụng dất V.V..
'íhóm h à n h vi h à n h chinh này là đối tượng của quyền

khiếu nại và dược giài quyết theo quy định của Luật
Khiếu nại, tố cáo và n h ữ n g vản bán quy p h ạ m pháp
lu ậ t khác có liên quan.
N h ó m th ử hai, bao gồm các h à n h VI h à n h chinh
được T h ủ trưởng cơ q uan h à n h chính n h à nước và
ngưòi có th ẩ m quyển thực hiện đế thực hiện chức
nâng, nhiệm vụ q u á n lý thuộc ph ạm vi nội bộ cơ quan,
đơn vỊ hoậc troiig hệ thông cơ q u an n h à nước. H àn h vi
h àn h chính thuộc nhóm này được thực hiện tro n g môi
quan hệ giữa T h ủ trương cơ quan, đdn vị với n h â n
viên trong cơ quan, đơn vị hoặc giữa T h ú trư ỏ n g cơ
q uan n h à nước cấp tr ê n với T h ủ trướng cơ q u a n nhà
nưỏc câ'p dưỏi. Đây là loại h à n h vi liàiili chính Ihực
hiện dê chi đạo, điều h à n h công việc của cỉYp trên dõi
26


Chương I. Cơ sỡ lý luận vế pháp chẻ xã hội chủ nghia
tro n g hoạt động giải quyét khiếu nại,

__

cấp dưới trong nội b ộ cơ quan hoậc trong h ệ thông
cơ qu an n h à nước như: h à n h vi diều dộng, p h ả n công
còng việc, chi đạo. điều h àn h , tò chửc các hoạt động
củ a cơ quan, dơn vị V . V . . N hững h à n h ví thuộc nhóm
n à y khóng p h a i là đôi tượng khiếu nni theo quy định
củ a Luật K hiếu nại, tô cáo. Đỏi với loại h à n h vi h à n h
ch ín h này n ế u có khiếu nại sè được xem xét, giải
quyết theo quy định của p h á p luật vể công vụ.

VỚI

Những h à n h vi h à n h chính trái pháp lu ậ t là đôi
tượng của quvển khiếu nại và clược giai quvèt theo quy
định của L u ậ t Khiếu nại. tỏ’cáo và vãn bdn quy p hạm
p h á p luật khác có liên quan. H ành vi hàn h chính trái
p h á p luật là h à n h vi do ngưòi có thám quyển trong cơ
q u a n nhà nước thực hiện trong khi thi h à n h cóng vụ
n h ư n g không dúng th a m quyển hoặc lạm quyển, thực
liệ n trối với quy định của p h áp luật, thực hiện không
có căn cứ hoặc cán cứ không xác thực.
b) Tô c á o
T ố cáo là k hái niệm được sủ dụng rộng rãi trong
đòi sông xã hội. Tô’cáo được quan niệm khác n h a u tuỳ
theo mữc độ, p h ạ m vi, đối tưọng tô'cáo,
Về phương diện xã hội thi tô’ cáo thế hiộn sự b ấ t
b ìn h của người này vê h à n h vi cứa ngưùi k h á c và báo
27


Tăng cường pháp c h ế xã h ộ i chủ nghĩa
tro n g hoạt đ ộ n g ^ ậ i quyết khiếu nại, tô' cáo

cho cơ quan, tố chức và ngưòi khác biết để có t h á i độ,
biện p háp giãi quyết. T ố cáo p h á n á n h nhữ ng điêu bíVt
ôn đ ang diễn ra tro n g xã hội. cần được lìhừng thiết
chê chinh trị • xã hội có phương thửc giai quyêt.
Về phương diện chính trị - p háp lý thì
quvền của công dán. là phương thức đẽ còng

sá t hoạt động của bộ máy n h à nưốc và hảo
của N hà nưóc. của xã hội và công dân. Tố
ánh hoạt động tiêu cực, b ấ t òn của bộ m áv
và đội ngũ cán bộ. n h á n viên n h à nưỏc,
thông tin q u an trọng được các cơ q uan n h à
nhận, xử lý.

tô’ cáo lã
d á n giâm
vệ lợi ích
cáo phiiỉi
n h à nước
là nguồn
nước tiếp

Theo Từ điên tiếng Việt thì tô cáo là "báo cho mọi
người hoặc cơ q u a n có th á m quyền biết người hoặc
hành động p h ạ m p h á p nào đó"'".
Theo quan niệm của PGS. TS. Nguyễn C ửu Việt
thi tô cáo là quvển của cóng d â n p h á t hiện với cơ quan
n h à nước có th ắ m quyển các quyết định, h à n h vá trái
pháp lu ậ t củ a cd q uan, tô’ chửc hoặc cá n h â n đ ã gây
thiệt hại hoăc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích CÙA Nhà

Viện Ngôn ngử họr, Từđiến liếng Việí, Nxb. Dã Nàng - Tnmg
lám Từ diẽn học. Hà Nội - Dà Nảng, 1998. tr. 973.
28


Chương I. Cđ sỏ lý luận vé pháp chê xả hội chủ nghĩa

tro n g hoat dộng giàí quyết khiếu nại, tô' cáo...

nước, cúa tậ p thể, quyển và lợi irh của công d ân nói
chung, mà không gáy th iệt hại trực tiếp cho cồng dân
thực hiện việc tô” cáo"’.
Trong p h á p lu ật nước ta. lần dnu tiên L u ật Khiếu
nại, tò cáo n ă m 1998 dã quy dịnh khái niệm tô cáo:
“Tô cáo là việc công dán theo thú tục do L u ậ t này quv
đ ịnh, háo cho cơ quan, tô chức, cá nhởn có th ẩ m quyển
biết về h àn h vi vi p h ạ m p h á p lu ậ t cùa bất cử cơ quan,
tò chức cá n h á n nào g á y thiệt hại hoặc đe dọa g á v
thiệt hại lợi ich củữ N h à nước, quyền, lợi ích hỢp p h á p
cúa còng dán, cơ quan, tô chức" (khoán 2 Điểu 2).
Tô cáo là một trong những quyển cơ b án của công
d â n được quy định trong Hiên pháp. Pháp lu ật quy
định còng đ á n có quyển tó cáo với cơ quan nhà nước, tố
chức, cá lìh â n có t h ắ m q u y ể n v ề h à n h VI trá i p h á p l u ậ t

của bất kỳ cđ quan, tô chức, cả n h á n nào gảy thiệt hại
hoặc đo doạ gáy th iệt hại lợi ích cúa Nhà nưóc, ỉợi ích
của tộp thế. ỉợi ích của công dân. Bán chất của tò cáo
là việc còng d án p h á t hiện và báo cho cơ quan n h à
nưtk: biết về h à n h vi vi p h ạ m pháp luật nào đó diễn

*" Pí.ỉS, TS. Nguyễn Cứu Việt. Giáo trinh Luật hành chính
Việt Nom, Nxb. Dại h(.)c (iiHK- gia. Hà Nội. 2005.
29