ổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh ở việt nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐINH VĂN LIÊM

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN
THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành:

Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số:

62.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. THÁI VĨNH THẮNG

HÀ NỘI, 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu
trong Luận án là trung thực, đảm bảo độ chính xác cao nhất có thể. Các tài liệu
tham khảo, trích dẫn có xuất xứ rõ ràng.
Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình.
Hà Nội, tháng 9 năm 2017
Tác giả

Đinh Văn Liêm


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

1. CQĐP: Chính quyền địa phƣơng
2. HĐND: Hội đồng nhân dân
3. MTTQ: Mặt trận Tổ quốc
4. TBCN: Tƣ bản chủ nghĩa
5. UBND: Ủy ban nhân dân
6. XHCN: Xã hội chủ nghĩa


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ........................................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1 ...................................................................................................................... 8
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN............ 8
1.1. Tình hình nghiên cứu nƣớc ngoài .............................................................................. 8
1.2. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc ............................................................................. 13
1.3. Đánh giá tình hình nghiên cứu và các vấn đề tiếp tục nghiên cứu trong luận án. ... 25
CHƢƠNG 2 ..................................................................................................................... 29
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH ........................................................................... 29
2.1. Khái niệm, vai trò và phân loại chính quyền thành phố thuộc tỉnh ......................... 29
2.2. Nội hàm tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh. ................... 40
2.3. Các mối quan hệ của chính quyền thành phố thuộc tỉnh ở địa phƣơng ......................... 48
2.4. Các yếu tố ảnh hƣởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố
thuộc tỉnh ......................................................................................................................... 51
CHƢƠNG 3 .................................................................................................................... 57

THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN THÀNH
PHỐ THUỘC TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ........................................................... 57
3.1. Sự hình thành và phát triển của chính quyền thành phố thuộc tỉnh ......................... 57
3.2. Pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc
tỉnh ................................................................................................................................... 62
3.3. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh .................. 76
CHƢƠNG 4 .................................................................................................................. 106
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH Ở VIỆT NAM ................................. 106
4.1. Sự cần thiết đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc
tỉnh hiện nay .................................................................................................................. 106
4.2. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh..110
4.3. Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh
hiện nay ......................................................................................................................... 115
KẾT LUẬN ................................................................................................................... 149
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ .............................. 151
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................... 152


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng, trong đó có chính
quyền thành phố thuộc tỉnh nhằm đáp ứng các yêu cầu dân chủ, minh bạch, phục vụ
nhân dân và quản lý nhà nƣớc có hiệu lực, hiệu quả ở địa phƣơng, là một trong những
nội dung cơ bản của việc xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nƣớc ta. Sau hơn 30 năm đổi mới và hội nhập quốc tế,
đô thị hóa ở nƣớc ta đã và đang diễn ra nhanh chóng thể hiện là quá trình có tính tất
yếu. Phát triển kinh tế - xã hội sẽ dẫn đến việc đô thị hóa và đô thị hóa ngƣợc lại, phục
vụ phát triển xã hội.
Theo tổng hợp của Cục Phát triển đô thị Bộ Xây dựng thì hệ thống đô thị quốc

gia đang có sự chuyển biến nhanh về lƣợng và chất. Năm 1990 cả nƣớc mới có khoảng
500 đô thị, đến năm 2010 là 755, và đến tháng 12 năm 2016 cả nƣớc có 787 đô thị;
trong đó, có 67 thành phố thuộc tỉnh.
Theo pháp luật hiện hành, chính quyền địa phƣơng gồm 3 cấp là chính quyền
cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Chính quyền thành phố thuộc tỉnh là loại hình chính
quyền đô thị cấp huyện. Vị trí, vai trò của chính quyền thành phố thuộc tỉnh phụ thuộc
vào việc xác định vị trí, tính chất của đơn vị hành chính thành phố thuộc tỉnh. Theo đó,
thành phố thuộc tỉnh đƣợc Nhà nƣớc xác định là trung tâm chính trị, kinh tế - xã hội
hoặc là trung tâm kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học kỹ thuật, du lịch, dịch vụ, đầu mối
giao thông của tỉnh và giao lƣu trong nƣớc, quốc tế; có vai trò thúc đẩy sự phát triển
kinh tế - xã hội liên huyện, liên tỉnh và vùng lãnh thổ. Tƣơng ứng với điều đó là đòi
hỏi chính quyền thành phố thuộc tỉnh phải thể hiện mình trong việc nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý nhà nƣớc, đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy và phƣơng thức hoạt
động để thúc đẩy phát triển mọi mặt ở địa phƣơng, khắc phục các hạn chế trong quản
lý đô thị.
Những năm qua, sự phát triển mạng lƣới đô thị Việt Nam đã góp phần quan
trọng trong tăng trƣởng kinh tế - xã hội, là nơi tập trung các ngành kinh tế trọng điểm,
thu hút hầu hết các nguồn vốn đầu tƣ, tạo ra phần lớn các sản phẩm quốc nội. Theo
nhận định của các nhà khoa học trong và ngoài nƣớc đô thị hoá ở Việt Nam sẽ diễn ra
rất nhanh chóng trong vòng 30 năm tới, chủ yếu do quá trình ngƣời dân nhập cƣ từ
nông thôn ra thành thị và quá trình phát triển mở rộng diện tích đô thị ra các vùng

1


nông nghiệp. Quá trình đô thị hóa và sự gia tăng dân số đô thị đó tạo ra triển vọng tăng
trƣởng kinh tế, đồng thời cũng đặt ra nhiều thách thức về sự kết hợp hài hoà giữa phát
triển kinh tế bền vững, tổ chức cung ứng tốt các dịch vụ với nhu cầu ngày càng cao
của ngƣời dân, đảm bảo môi trƣờng đô thị, trật tự trị an.
Thực tiễn hiện nay cho thấy, quản lý nhà nƣớc đối với đô thị nói chung, thành

phố thuộc tỉnh nói riêng bên cạnh các kết quả tích cực, thể hiện vai trò “trung tâm”
phát triển ở địa phƣơng cũng còn có không ít các hạn chế. Hạn chế lớn nhất trong quản
lý của chính quyền đô thị nói chung, chính quyền thành phố thuộc tỉnh nói riêng trƣớc hết là
quy hoạch phát triển đô thị bất cập. Do quy hoạch thiếu đồng bộ giữa diện tích dành cho
giao thông và xây dựng nhà ở, công viên, khu vui chơi giải trí, cây xanh trong thành phố
nên không chỉ các thành phố lớn nhƣ Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh mà cả các thành phố
thuộc tỉnh nhƣ thành phố Vinh, Thái Nguyên, Nha Trang… đã xẩy ra tình trạng ách tắc giao
thông vào giờ cao điểm. Cùng với điều đó, là tình trạng các khu nhà cao tầng chung cƣ,
trung tâm thƣơng mại liên tục mọc lên, thu nhập bình quân đầu ngƣời tăng lên, nhƣng chất
lƣợng cuộc sống kém đi do không khí ngày càng ô nhiễm, các dòng sông, hồ nƣớc trở
thành con sông chết, việc xử lý rác thải, cấp thoát nƣớc, cây xanh còn quá nhiều bất
cập… Bên cạnh đó là tình trạng nhập cƣ ồ ạt vào đô thị khiến cơ sở hạ tầng kỹ thuật và
cơ sở hạ tầng xã hội quá tải.
Sau một quá trình đổi mới, hƣớng cải cách chính quyền địa phƣơng, trong đó có
thành phố thuộc tỉnh đƣợc Đảng xác định tại Đại hội XI: “Tiếp tục đổi mới tổ chức
hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm
trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân
cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải
đảo”.[32] Thể chế hóa quan điểm của Đảng, Hiến pháp năm 2013 đƣợc Quốc hội
thông qua ngày 28/11/2013 giành chƣơng riêng quy định về tổ chức chính quyền địa
phƣơng, với nhiều điểm mới mở đƣờng cho việc đổi mới mạnh mẽ hơn tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phƣơng nói chung, chính quyền thành phố thuộc tỉnh nói
riêng. Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, Quốc hội đã thông qua Luật Tổ chức Chính
quyền địa phƣơng năm 2015.
Tuy nhiên, Luật Tổ chức Chính quyền địa phƣơng năm 2015 vẫn chỉ là một đạo
luật khung, nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của chính quyền

2

địa phƣơng, chính quyền thành phố thuộc tỉnh cần đƣợc tiếp tục làm rõ, cần có quy
định cụ thể hơn. Đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh,
một số vấn đề đặt ra cần xem xét nhƣ: tổ chức và hoạt động của chính quyền gần giống
với tổ chức và hoạt động của các chính quyền cùng cấp, chƣa thể hiện rõ sự phân định
rõ chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn, không phản ánh đầy đủ tính chất và
đáp ứng yêu cầu phát triển của một cộng đồng đô thị; do đó, không bảo đảm chức năng
của một cấp chính quyền đô thị. Mô hình tổ chức các cấp chính quyền thành phố thuộc
tỉnh hiện nay có tình trạng thiếu đồng bộ; chƣa dựa vào các thành tố quan trọng của đô
thị nhƣ hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, phúc lợi công cộng… Hệ quả là chức năng
điều hòa và phối hợp của bộ máy hành chính càng yếu, hiệu lực và hiệu quả quản lý
hành chính thấp, giữa khung pháp lý với yêu cầu phát triển trong quản lý đô thị, hoạt
động quản lý các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội còn lỏng lẻo, việc cung cấp các dịch
vụ công còn nhiều lúng túng, chất lƣợng thấp, chi phí cao… Từ đó, tiếp tục đổi mới
chính quyền thành phố thuộc tỉnh là vấn đề cấp thiết.
Xuất phát từ những lý do nêu trên, Nghiên cứu sinh chọn đề tài “Tổ chức và
hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài
nghiên cứu cho luận án tiến sỹ luật học.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của
chính quyền thành phố thuộc tỉnh, luận án đề xuất các giải pháp đổi mới tổ chức và
hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh đáp ứng các yêu cầu quản lý nhà nƣớc
ở đô thị, góp phần xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam.
Để đạt đƣợc mục đích trên, nhiệm vụ đặt ra cho luận án là:
- Làm rõ những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành
phố thuộc tỉnh ở Việt Nam.
- Phân tích và đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn tổ chức và hoạt động
của chính quyền thành phố thuộc tỉnh ở Việt Nam, chỉ ra các ƣu điểm và hạn chế của
chính quyền thành phố thuộc tỉnh hiện nay.

- Trên cơ sở nhận thức lý luận và đánh giá thực tiễn kể trên, luận án đề xuất các
giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh
ở Việt Nam.

3


3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận án tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và
hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh ở Việt Nam.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi không gian: luận án nghiên cứu, khảo sát thực tiễn tổ chức và hoạt
động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh trên phạm vi cả nƣớc.
Phạm vi thời gian: luận án nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền
thành phố thuộc tỉnh từ khi thành lập nƣớc Việt Nam đến nay, nhƣng chủ yếu nghiên cứu
tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh từ khi Luật Tổ chức Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 đƣợc ban hành đến nay.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài đƣợc thực hiện trên cơ sở phƣơng pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lê
Nin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà
nƣớc và pháp luật, về tổ chức bộ máy nhà nƣớc, về chính quyền địa phƣơng trong xây
dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Luận án sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu: phƣơng pháp kết hợp lý luận và
thực tiễn; phƣơng pháp phân tích và tổng hợp; phƣơng pháp luật học so sánh; phƣơng
pháp hệ thống; phƣơng pháp tọa đàm, trao đổi với chuyên gia; phƣơng pháp lịch sử…
Cụ thể nhƣ sau:
- Phương pháp kết hợp lý luận với thực tiễn: Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng
trong tất cả các chƣơng của luận án. Cụ thể, tác giả sử dụng lý luận về Hiến pháp, về
bộ máy nhà nƣớc, về chính quyền địa phƣơng và thực tiễn tổ chức và hoạt động của

chính quyền để đánh giá tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh
trên thực tế. Từ đó khái quát thành những vấn đề có tính lý luận về tổ chức và hoạt
động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh (chƣơng 1, chƣơng 2). Kết hợp lý luận và
thực tiễn làm cơ sở đề xuất các phƣơng hƣớng và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh ở Việt Nam hiện nay.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp: Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng trong tất
cả các chƣơng của luận án. Cụ thể, đƣợc sử dụng để đi sâu tìm tòi, trình bày các hiện
tƣợng, các quan điểm về chính quyền địa phƣơng, về chính quyền thành phố thuộc
tỉnh, các quan điểm về mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động của chính quyền thành phố

4


thuộc tỉnh. Khái quát lại để phân tích, rút ra những vấn đề thuộc về bản chất của các
hiện tƣợng, các quan điểm, quy định và hoạt động thực tiễn (chƣơng 1, chƣơng 2). Từ
đó rút ra các đánh giá, kết luận và kiến nghị phù hợp nhằm tiếp tục đổi mới tổ chức và
hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh ở Việt Nam hiện nay.
- Phương pháp hệ thống: đƣợc sử dụng xuyên suốt toàn bộ luận án nhằm trình
bày các vấn đề, các nội dung trong luận án theo một trình tự, bố cục chặt chẽ, hợp lý.
Mỗi vấn đề lý luận, thực tiễn về chính quyền thành phố thuộc tỉnh đƣợc xem xét trong
mối quan hệ chặt chẽ với các vấn đề khác có tính toàn diện.
- Phương pháp luật học so sánh: Phƣơng pháp này chủ yếu đƣợc sử dụng tại
chƣơng 2 của luận án. Đƣợc sử dụng trong việc tham khảo kinh nghiệm xây dựng
chính quyền địa phƣơng trên thế giới. Rút ra những điểm tƣơng đồng, khác biệt trong
tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh ở nƣớc ta trong từng giai
đoạn lịch sử. Ngoài ra, tại chƣơng 3, tác giả luận án cũng sử dụng phƣơng pháp này để
so sánh và rút ra các bài học kinh nghiệm và kiến nghị cho việc đổi mới tổ chức và
hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh trong Nhà nƣớc pháp quyền xã hội
chủ nghĩa Việt Nam phù hợp truyền thống lịch sử, văn hóa chính trị - pháp lý của dân
tộc ta cũng nhƣ với điều kiện thực tế của đất nƣớc trong giai đoạn hiện nay.

- Phương pháp chuyên gia: đƣợc sử dụng trong luận án nhằm tiếp thu kinh
nghiệm, vốn hiểu biết của chuyên gia để xử lý những vấn đề có tính lý luận và thực
tiễn. Đặc biệt là các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền
thành phố thuộc tỉnh các cấp đƣợc trình bày tại chƣơng 4.
5. Đóng góp mới về khoa học của Luận án
Thứ nhất, Luận án góp phần làm rõ, hoàn chỉnh các khía cạnh lý luận về chính
quyền thành phố thuộc tỉnh trên các mặt: khái niệm, đặc điểm, phân loại chính quyền
thành phố thuộc tỉnh, nội hàm tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc
tỉnh; thực hiện việc so sánh, đối chiếu chính quyền thành phố thuộc tỉnh với tổ chức và
hoạt động của chính quyền đô thị một số nƣớc trên thế giới để chỉ ra các tƣơng đồng,
khác biệt, các gợi ý cho hoàn chỉnh tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố
thuộc tỉnh ở Việt Nam, làm rõ các mối quan hệ của chính quyền thành phố thuộc tỉnh
ở địa phƣơng; các yếu tố ảnh hƣởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền thành
phố thuộc tỉnh ở Việt Nam.
Thứ hai, phân tích, đánh giá toàn diện pháp luật và thực tiễn tổ chức và hoạt động

5


của chính quyền thành phố thuộc tỉnh Việt Nam chủ yếu trong giai đoạn hiện nay. Từ đó,
tạo dựng bức tranh sát thực về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh
ở Việt Nam hiện nay với những ƣu điểm, hạn chế về pháp luật và thực tiễn về tổ chức và
hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh.
Thứ ba, xuất phát từ nhận thức lý luận và thực trạng chính quyền thành phố
thuộc tỉnh, luận án chỉ ra sự cần thiết phải tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền thành phố thuộc tỉnh phù hợp với yêu cầu, điều kiện cụ thể của Việt Nam,
có tính xu hƣớng chung của chính quyền đô thị các nƣớc; đồng thời đề xuất các quan
điểm và giải pháp nhằm đổi mới hơn nữa tổ chức và hoạt động của chính quyền thành
phố thuộc tỉnh theo hƣớng năng động, sáng tạo, dân chủ và quản lý có hiệu quả. Luận
án hƣớng đến việc đề xuất các giải pháp đƣa ra có tính toàn diện, đồng bộ, khả thi cho

đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh trong Nhà nƣớc
pháp quyền Việt Nam hiện nay
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận án góp phần làm phong phú các vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động
của chính quyền thành phố thuộc tỉnh gắn với quản lý nhà nƣớc về đô thị và quá trình
xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu của luận án là cung cấp luận cứ khoa học về đổi mới tổ
chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh; là tài liệu tham khảo cho các
nhà hoạch định chính sách, các nhà làm luật trong việc soạn thảo, ban hành chính sách,
pháp luật về tổ chức chính quyền thành phố thuộc tỉnh trên các phƣơng diện tổ chức và
hoạt động theo các yêu cầu cải cách chính quyền địa phƣơng nói chung hiện nay và
đặc điểm của chính quyền thành phố thuộc tỉnh.
Luận án có giá trị khoa học phục vụ công tác nghiên cứu khoa học, đào tạo đại
học và sau đại học các ngành luật học, hành chính học, là tài liệu giúp các nhà thực
tiễn trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh
trong cơ cấu bộ máy nhà nƣớc nói chung.
7. Cơ cấu của Luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án gồm bốn
chƣơng nhƣ sau:

6


Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
Chương 2: Những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền
thành phố thuộc tỉnh.
Chương 3: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc
tỉnh ở Việt Nam.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền
thành phố thuộc tỉnh ở Việt Nam hiện nay

7


CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Tình hình nghiên cứu nƣớc ngoài
Trên thế giới, có rất nhiều công trình nghiên cứu về chính quyền địa phƣơng
(CQĐP), các mô hình tổ chức và hoạt động chính quyền thành phố, tự quản địa
phƣơng, chức năng, nhiệm vụ, các mối quan hệ của CQĐP... Những vấn đề đƣợc
nghiên cứu này đều rất hữu ích giúp Nghiên cứu sinh nhận thức, làm rõ vấn đề trong tổ
chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc tỉnh ở nƣớc ta. Xin đƣợc nêu một
số công trình điển hình:
Sách “The Trends of the local Government in Japan for the early years of XIX
century” (định hƣớng cải cách trong lĩnh vực quản trị địa phƣơng của Nhật Bản cho
những năm đầu thế kỷ XIX) của GS. Koju Kuroda, Đại học Tokyo, NXB Đại học
Tokyo, năm 2001. Trong cuốn sách, tác giả đã đi sâu phân tích những nội dung quá
trình cải cách nền hành chính, quản trị ở địa phƣơng, công trình có ảnh hƣởng sâu rộng
trong việc hoạch định chính sách tự quản, đổi mới tổ chức chính quyền ở Nhật Bản.
Theo tác giả quy tắc về tổ chức, điều hành bộ máy CQĐP đƣợc pháp luật quy định phù
hợp với nguyên tắc tự trị địa phƣơng, CQĐP có thẩm quyền quản lý tài sản của mình,
thực thi công việc, quản trị hành chính và ban hành các quyết định của mình phù hợp
với quy định của pháp luật. Quốc hội không thể ban hành một đạo luật để áp dụng cho
một địa phƣơng bất kỳ nếu nhƣ không đƣợc đa số cử tri của địa phƣơng đó đồng ý.
Sách “Khái quát về chính quyền Mỹ” của Rich Ard C.Schroeder. NXB Chính
trị quốc gia, Hà Nội, năm 1999. Đây là cuốn sách trình bày một cách có hệ thống về bộ
máy nhà nƣớc ở Mỹ. Đây là hệ thống bộ máy nhà nƣớc đƣợc xây dựng trên tƣ tƣởng
của các nhà khai sáng, đƣợc vận dụng một các linh hoạt để phù hợp với một nhà nƣớc

liên bang và một cộng đồng dân tộc có đời sống chính trị - xã hội – văn hóa sinh động,
đa dạng, phong phú nhƣng hòa hợp. Tác phẩm đã phân tích một cách khách quan về
những ƣu điểm và hạn chế của sự phát huy đến mức tối đa nguyên tắc tự quản địa
phƣơng ở nƣớc Mỹ - một nguyên tắc đang là xu thế chung của một nền hành chính –
chính trị hiện đại.
Sách “Local Government and Urban Affairs in International Perspective”.
Edition by Joachim Jens Hesse, Published Nomos verlagsgesellschaft Baden-Baden,

8


1991. Sách: “CQĐP và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế” của tác giả, Joachim
Jens Hesse (chủ biên), NXB Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, năm 1991.
Trong sách, các tác giả đã tập trung phân tích CQĐP và các vấn đề đô thị trong viễn
cảnh quốc tế của 20 quốc gia công nghiệp phát triển trên thế giới nhƣ Mỹ, Anh, Pháp...
Trong đó, các tác giả tập trung phân tích sự hình thành, phát triển của các CQĐP, các
vấn đề đặt ra đối với đô thị trong viễn cảnh quốc tế, đƣa ra các định hƣớng xây dựng
và hoàn thiện mô hình đô thị phù hợp với sự phát triển của bối cảnh quốc tế.
Sách “Local Government Law (Cases and Materials)”. Davies K.L, Nxb
ButterWorth; Gerald E.Frug, Richard T.Ford, David J.Barron (2005). Sách: “Luật
CQĐP (án lệ và dẫn chứng)” của tác giả, Davies K.L (chủ biên), NXB ButterWorth.
Đây là cuốn sách tập hợp những án lệ của nƣớc Mỹ về CQĐP. Thông qua hệ thống án lệ,
các tác giả làm rõ những quy định của pháp luật Mỹ về mối quan hệ giữa CQĐP và chính
quyền trung ƣơng, mối quan hệ giữa các thành phố (Cities) với nhau, giữa thành phố với
các vùng phụ cận (Suberb) khác; giữa chính quyền với công dân của mình. Những án lệ
với sự luận giải của chúng đã làm rõ các mối quan hệ giữa các chủ thể với nhau (chính
quyền trung ƣơng – các CQĐP – công dân). Các mối quan hệ đã đƣợc điều chỉnh trên
nguyên tắc bảo đảm tính chủ động, linh hoạt của CQĐP và đảm bảo tôn trọng các
quyền và nghĩa vụ của công dân.
Sách “Phân cấp Đông Á, tăng cường hiệu lực CQĐP” của Ngân hàng thế giới,

NXB Văn hóa thông tin dịch và xuất bản năm 2005 là công trình nghiên cứu công phu,
đa dạng của tập thể 12 tác giả nƣớc ngoài về phân cấp cho CQĐP ở các nƣớc Đông Á.
Công trình chỉ rõ một hệ thống phân cấp giữa cấp trên xuống cấp dƣới đƣợc thiết kế
tốt sẽ mang lại nhiều lợi ích trong việc đẩy mạnh tăng trƣởng và ổn định, phát triển
kinh tế địa phƣơng. Tuy nhiên, các tác giả phân tích rõ nếu phân cấp đƣợc thiết kế
không tốt hoặc không giám sát hợp lý sẽ ảnh hƣởng đến tăng trƣởng và quản lý nhà
nƣớc và dịch vụ công. Công trình của ngân hàng thế giới là tài liệu tham khảo cho
chƣơng 3 của luận án về phân cấp CQĐP.
Sách “CQĐP của Thụy Điển – truyền thống và cải cách” của tập thể tác giả:
Soren Haggroth, Curt Riberdah và Karin Rudebeck. Ngƣời dịch Victor Kayfets, nhà
xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997. Công trình đề cập tổ chức bộ máy CQĐP
Thụy Điển với 7 chƣơng, trong đó đáng chú ý nhất các chƣơng: chƣơng 3 cơ cấu pháp
lý của CQĐP; chƣơng 4 cơ cấu tổ chức CQĐP; chƣơng 6 dân chủ địa phƣơng trên

9


thực tế. Trên cơ sở trình bày một số cải cách về ranh giới, cơ cấu pháp lý, cơ cấu tổ
chức, những nguyên tắc tài chính của CQĐP của Thụy Điển, công trình đã khái quát
nguồn gốc lịch sử, quá trình phát triển, những thay đổi trong tổ chức bộ máy cũng nhƣ
quản lý hành chính của các cấp chính quyền ở Thụy Điển là các Hội đồng thành phố,
thị xã và huyện. Công trình đã chỉ ra rằng, hoạt động của CQĐP có đặc tính là có sự
khác nhau và đa dạng mà trƣớc đây Thụy Điển chƣa bao giờ có. Vì vậy, cơ cấu tổ
chức, hoạt động của CQĐP cần đƣợc quy định hợp lý nhằm phát huy hiệu quả của
CQĐP trong quản lý hành chính. Theo đó, để tổ chức việc tham gia của các đại biểu
dân cử vào chính quyền thì có ba mô hình chủ yếu: mô hình lĩnh vực, mô hình lãnh thổ
và mô hình chức năng. Đồng thời thiết lập nguyên tắc phi tập trung hóa trong quản lý
hành chính, gắn với nguyên tắc tự quản địa phƣơng.
Tác giả Lian Yuming (Liên Ngọc Minh), năm 2009 đã cho ra sách: Lý luận và
thực tiễn quản lý đô thị, Nxb Kinh tế thời đại, Bắc Kinh. Cuốn sách đã phân tích và chỉ

ra rằng quản lý đô thị nói chung và quản lý xã hội đô thị nói riêng vừa là một vấn đề
lịch sử lâu đời, vừa là vấn đề mới mẻ. Cuộc cách mạng công nghiệp đã khởi đầu cho
tiến trình đô thị hóa mạnh mẽ diễn ra, đồng thời nó đem lại cho xã hội đô thị hàng loạt
các vấn đề phát sinh nhƣ dân số, giao thông, ô nhiễm môi trƣờng, bạo loạn xã hội, phát
triển kinh tế, dịch vụ xã hội, phúc lợi xã hội... Cuốn sách đặt ra các câu hỏi lớn nhƣ
thành thị nhƣ thế nào mới là thành thị lý tƣởng, làm sao để xây dựng và quản lý các
vấn đề xã hội mới phát sinh. Trên cơ sở thực tiễn thành thị Trung Quốc và những lý
luận trên thế giới cuốn sách đã giới thiệu và tổng kết một số vấn đề lý luận liên quan
đến quản lý xã hội ở đô thị, cách thức hình thành bộ máy ở CQĐP từ thực tiễn đô thị ở
Trung Quốc.
Bài viết A theory of the organization of state and local government employees,
Journal of labour research, Volum 3, No. 2, 1982 (lý thuyết về tổ chức nhà nƣớc và
công chức chính quyền địa phƣơng), trong đó, Amy Dalton cho rằng sự gia tăng về số
lƣợng của lực lƣợng lao động trong khu vực công buộc nhà quản lý phải quan tâm tới
việc thiết lập một tổ chức khác, ngoài tổ chức công đoàn lao động thông thƣờng. Mô
hình giải thích hiện tƣợng này ở chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng,
các số liệu thu thập đƣợc từ năm 1977 trở lại đây (năm 1982). Tổ chức lao động trong
khu vực công ngày càng đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế, chính trị, buộc
chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng phải quan tâm. Sự phát triển của

10


tổ chức này trong hai thập kỷ qua là một trong những phƣơng diện thú vị nhất của sự
dịch chuyển lao động. Nhìn xa hơn nữa về tổ chức công đoàn, ta thấy rằng 50 phần
trăm ngƣời lao động trong chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng đều gia
nhập tổ chức cho ngƣời lao động trong khu vực công này. Sự mở rộng tổ chức lao
động trong khu vực công là dấu hiệu điển hình cho các nhà kinh tế có thể nhìn thấy sự
tác động của nó lên thị trƣờng lao động và sức khoẻ của nền kinh tế ở trung ƣơng và
địa phƣơng.

Trong bài Local government, local economic development and quality of life in
Poland, GeoJournal 90, 225 - 234, 2000 (CQĐP, sự phát triển kinh tế địa phƣơng và
chất lƣợng cuộc sống ở Ba Lan), Craig Young và Sylwia Kaczmarek cho rằng việc
thành lập chính quyền tự trị ở địa phƣơng là một phần quan trọng trong quá trình
chuyển đổi ở các nƣớc Đông u và Trung u vào năm 1989. Chính quyền địa phƣơng
cả ở Tây

u, Đông

u và Trung

u đều phát triển và đóng vai trò quan trọng trong

phát triển kinh tế địa phƣơng. Chính quyền địa phƣơng là một yếu tố quan trọng trong
tiến trình xây dựng bề dày thể chế để phát triển kinh tế địa phƣơng một cách vững
trãi và nâng cao chất lƣợng cuộc sống của nhân dân.
Local government finance and industrial policy in China, Economics of
Planning (tài chính của CQĐP và chính sách công nghiệp ở Trung Quốc), là công trình
của Christopher Heady (1998). Trong đó, tác giả nhận xét rằng nghiên cứu cho thấy hệ
thống tài chính của chính quyền địa phƣơng ở Trung Quốc ảnh hƣởng tới chính sách
công nghiệp địa phƣơng. Bắt đầu bằng việc thu thập các số liệu từ các thành phố gần
đây để chứng minh cho tầm quan trọng của thuế gián tiếp đối với dịch vụ tài chính địa
phƣơng.
Andy Smith trong “Regional government in France and Spain” (chính quyền
cấp vùng ở Pháp và Tây Ban Nha), Joseph Rowntree Foundation, 2000 Công trình
khoa học đã phân tích tổ chức chính quyền ở Pháp, trong đó đất nƣớc Pháp là nƣớc có
tới ba cấp CQĐP. Toàn thể nƣớc Pháp lục địa đƣợc chia thành 22 vùng. Mỗi vùng
đƣợc chia thành một số tỉnh, mỗi tỉnh đƣợc chia thành các công xã. Công xã là đơn vị
hành chính thấp nhất và cũng là cấp CQĐP thấp nhất trong cấu trúc bộ máy nhà nƣớc
theo chiều dọc của Pháp. Công xã là một đơn vị tƣơng đối, trong đó có các xã ở nông

thôn và các thành phố khu vực thành thị.
Trong bài viết: Central-local government relations in transition: the case of

11


Swedish child care, (mối quan hệ giữa chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa
phƣơng: ví dụ về chăm sóc trẻ em ở Thụy Điển), Bjorn Gustafsson nhận định rằng
trong những thập kỷ gần đây, chế độ cấp dƣ ng cho trẻ em ở Thụy Điển chiếm tỷ
trọng ngày càng nhiều trong các hoạt động kinh tế. Nghiên cứu này cho thấy mối quan
hệ tài chính giữa chính quyền trung ƣơng và CQĐP và ảnh hƣởng của chế độ chăm sóc
trẻ em đối với ứng xử của chính quyền địa phƣơng. Nghiên cứu chỉ ra rằng trong
những thập kỷ trƣớc vai trò của chính quyền địa phƣơng là rất lớn.
Tại các nƣớc Châu

u, các nƣớc Châu Á các công trình nghiên cứu về CQĐP,

chính quyền thành phố thuộc tỉnh chủ yếu tập trung vào vấn đề tự quản ở địa phƣơng
nhƣ các công trình: “Quản lý địa phương ở các nước” của M.A.Shtalin; “nhà nước và
CQĐP” của Adrian là những tài liệu tham khảo có giá trị để nghiên cứu và đề xuất
giải pháp cải cách CQĐP, chính quyền thành phố ở Việt Nam. Công trình nghiên cứu
của Hội luật gia Trung Quốc “Nghiên cứu cải cách cơ cấu CQĐP” do Trƣơng Chí
Kiên và Đƣờng Thiết Hán chủ biên, đã đề cập đến bức tranh khá khái quát về tổ chức
CQĐP ở Trung Quốc. Còn có các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính
quyền đô thị, thành phố thông qua các báo cáo khoa học, tạp chí khoa học nhƣ: Một số
đặc điểm của đặc khu hành chính thủ đô Bangkok – mô hình quản lý đô thị tiêu biểu.
Kỷ yếu hội thảo khoa học của TS.Thaveporn Vasavakul. Công trình nghiên cứu cách
toàn diện hệ thống chính quyền ở Thái Lan, đặc biệt nghiên cứu mô hình chính quyền
đô thị ở Bangkok, tác giả đƣa ra các mô hình, và hƣớng gợi mở để xây dựng mô hình
tổ chức chính quyền thành phố ở Việt Nam. Báo cáo hội đồng nhân quyền thế giới:

“Local Rule – Decentralization and Human ringts (quản lý địa phƣơng – phân cấp và
quyền con ngƣời), năm 2002. Báo cáo đã đƣa ra vấn đề phân chia đơn vị hành chính,
lãnh thổ, phân cấp quản lý ở CQĐP và bảo đảm quyền con ngƣời trên thế giới.
Các công trình nghiên cứu nêu trên đƣợc nghiên cứu ở nhiều góc độ, khía cạnh
khác nhau. Các tác giả đã đã đề cập một cách trực tiếp hoặc gián tiếp đến vấn đề tổ
chức và hoạt động chính quyền đô thị, kể cả chính quyền thành phố thuộc tỉnh trên thế
giới. Những quan điểm, nội dung trong các công trình nghiên cứu là những tài liệu có
giá trị cả về lý luận và thực tiễn để nghiên cứu sinh có thể chọn lọc, kế thừa, phát triển
trong quá trình nghiên cứu đề tài luận án của mình, khả năng áp dụng trong các điều
kiện ở Việt Nam.

12


2. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc
Những năm qua, ở nƣớc ta có khối lƣợng lớn các công trình nghiên cứu liên
quan tổ chức và hoạt động của CQĐP, trong đó có chính quyền thành phố thuộc tỉnh.
Các công trình nghiên cứu đề cập nhiều phƣơng diện khác nhau của CQĐP, chính
quyền thành phố thuộc tỉnh thể hiện ở các đề tài khoa học cấp nhà nƣớc, cấp bộ, sách
chuyên khảo, bài viết trên các tạp chí nghiên cứu, tham luận tại các hội thảo khoa học
của các nhà lý luận, nhà quản lý. Dƣới đây là một số công trình nghiên cứu đó.
1.2.1. Các sách nghiên cứu
Cuốn sách: “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở
Việt Nam hiện nay” do PGS.TS. Lê Minh Thông và PGS.TS Nguyễn Nhƣ Phát đồng
chủ biên (Nxb Chính trị Quốc gia năm 2002). Các tác giả đã phân tích về CQĐP trên
thế giới và Việt Nam, đem đến cho chúng ta những nhận thức mới, đúng đắn hơn, toàn
diện hơn về CQĐP nói chung và chính quyền đô thị nói riêng. Đây là công trình
nghiên cứu thể hiện tính sâu sắc của tập thể các nhà khoa học, cuốn sách bao gồm 8
chƣơng, đƣợc trình bày công phu trong đó đáng chú ý chƣơng 1 một số vấn đề lý luận
và thực tiễn về CQĐP ở nƣớc ta hiện nay, chƣơng 5 đổi mới mô hình tổ chức chính

quyền đô thị, chƣơng 7 mô hình tổ chức CQĐP một số nƣớc trên thế giới, trong công
trình này đã đề cập đến nhiều vấn đề về tổ chức và hoạt động của CQĐP và đặc biệt là
công trình nghiên cứu đã đƣa mô hình chính quyền đô thị cần đƣợc xây dựng và hoàn
thiện, cần có sự phân biệt chính quyền các cấp khi đất nƣớc phát triển. Những nội
dung nghiên cứu của nhóm tác giả sẽ là tài liệu bổ ích để tôi có thể kế thừa và phát
triển trong chƣơng 2 của luận án.
Sách:“cải cách chính quyền địa phương, lý luận và thực tiễn” do tập thể tác giả
Tô Tự Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức đồng chủ biên (Nxb Chính trị Quốc
gia, 1998). Công trình đã đƣa ra những biện pháp cải cách bộ máy CQĐP ở nƣớc ta,
trong đó công trình đã nghiên cứu khá toàn diện về tổ chức, tài chính, chính sách, quy
trình cán bộ... Trong công trình nghiên cứu này đã đề cập đến nội dung xây dựng
chính quyền đô thị trong quá trình cải cách hành chính nhƣng chƣa đề cập một cách
sâu và toàn diện về tổ chức chính quyền đô thị. Trong cuốn sách nhóm tác giả đã đƣa
ra nhiều giải pháp đổi mới tổ chức bộ máy hành chính, đó là nguồn tài liệu kế thừa và
phát triển trong việc xây dựng mô hình CQĐP phù hợp.
“Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong kinh

13


tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế” là tên cuốn sách do TS. Nguyễn Hữu Đức và
ThS. Đinh Xuân Hà (đồng chủ biên). Nxb Chính trị Quốc gia, 2006. Công trình đã đi
phân tích lịch sử hình thành và phát triển của các cấp hành chính; phân tích yêu cầu,
đòi hỏi, cần thiết phải đổi mới hoạt động của CQĐP trong quá trình hội nhập và toàn
cầu hóa, từ đó tác giả đƣa ra một số giải pháp, kiến nghị đổi mới tổ chức chính quyền
nhƣ: Nâng cao chất lƣợng hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) qua chất lƣợng
kỳ họp, hoạt động chất vấn, kiểm tra và giám sát. Giao quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm cho Ủy ban nhân dân (UBND) về các lĩnh vực kinh tế ở địa phƣơng. Tác giả đề
cập xây dựng chính quyền phù hợp, năng động hơn với tổ chức và hoạt động các cấp
chính quyền.

Cuốn sách “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay”
của PGS.TS Bùi Xuân Đức, Nxb Tƣ pháp năm 2004, cuốn sách gồm 458 trang. Cuốn
sách cung cấp những tri thức quan trọng, những vấn đề chung về đổi mới, hoàn thiện
bộ máy nhà nƣớc đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam,
tổ chức và cơ thế thực hiện quyền lực nhà nƣớc ở nƣớc ta, đổi mới, hoàn thiện hệ
thống các cơ quan hành chính, những quan điểm tổng thể về đổi mới CQĐP các cấp,
chính quyền đô thị, thành phố trong điều kiện hội nhập quốc tế và xây dựng Nhà nƣớc
pháp quyền ở Việt Nam, bảo đảm tăng cƣờng hiệu lực, hiệu quả đáp ứng yêu cầu quản
lý nhà nƣớc trong giai đoạn mới. Theo tác giả chính quyền đô thị có thể đƣợc tổ chức
một các linh hoạt, không nhất thiết cấp nào cũng giống nhau, có thể có một hoặc hai
cấp dƣới thành phố, có thể là quận hoặc có thể là phƣờng, chính quyền đô thị không
nhất thiết là cứ phải ba cấp nhƣ hiện nay, cuốn sách là tài liệu tham khảo quan trọng để
luận giải các cơ sở lý luận và đề xuất các giải pháp tổ chức và hoạt động của chính
quyển thành phố thuộc tỉnh.
Trực tiếp đề cập nhiều vấn đề chính quyền đô thị “Vấn đề quản lý nhà nước ở
đô thị và phương hướng đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương trong cải
cách hành chính địa phương: lý luận và thực tiễn”, là tên cuốn sách của tác giả
Nguyễn Hữu Trị, Nxb Chính trị Quốc gia, 1998. Tác giả đã đi phân tích và làm rõ
những cơ sở khoa học và thực tiễn về xây dựng mô hình chính quyền đô thị, cũng nhƣ
đƣa ra các định hƣớng, giải pháp đổi mới mô hình chính quyền đô thị. Tác giả khẳng
định với sự phát triển và quá trình đô thị hóa diễn ra rất nhanh thì hoạt động quản lý
nhà nƣớc ở đô thị và thành phố hết sức quan trọng, cần xây dựng chính quyền cơ sở

14


phải phù hợp, năng động, tính tự chủ, gọn nhẹ và hiệu quả, xây dựng độ ngũ cán bộ
công chức có trình độ và năng lực.
Năm 2017, nhà xuất bản Thành phố Hồ Chí Minh đã cho ra đời cuốn sách bàn
nhiều vấn đề của chính quyền đô thị “Một số vấn đề xây dựng chính quyền đô thị từ

thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh”, của tác giả Phan Xuân Biên. Cuốn sách là tập hợp
các bài tham luận của các nhà lãnh đạo, nhà hoạt động chính trị - xã hội, các nhà khoa
học, nhà nghiên cứu trên mọi miền đất nƣớc trình bày tại hội thảo khoa học: “Xây
dựng chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh – một yêu cầu cấp thiết của cuộc
sống”. Các tác giả đã nêu lên các vấn đề lý luận, những kinh nghiệm thực tiễn của các
nƣớc trên thế giới, những bài học rút ra từ thực tiễn vận hành của chính quyền thành
phố hiện nay, những ý tƣởng, gợi ý về việc xây dựng mô hình chính quyền đô thị hiện
đại cho thành phố Hồ Chí Minh. Trong cuốn sách có nhiều tác giả đƣa ra quan điểm
xây dựng chính quyền đô thị là chính quyền một cấp, tức là thành phố chỉ có một cấp
chính quyền hoàn chỉnh gồm có HĐND và UBND, còn dƣới thành phố là quận,
phƣờng chỉ là cánh tay nối dài của thành phố với chức danh đứng đầu quận trƣởng,
phƣờng trƣởng. Những bài tham luận của các tác giả đã góp phần tìm ra những cơ sở
khoa học, những tiền đề mang tính gợi mở, định hƣớng cho việc xây dựng mô hình
chính quyền đô thị hiện đại nhƣ thành phố thuộc thành phố ở thành phố Hồ Chí Minh,
thành phố thuộc tỉnh ở Việt Nam.
Sách: “Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến Pháp và pháp
luật” do PGS.TS Trƣơng Đắc Linh biên soạn, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia năm
2006. Nội dung chính của cuốn sách vai trò, chức năng và nhiệm vụ của CQĐP đƣợc
nêu rõ khía cạnh: Cơ sở lý luận về vai trò của CQĐP với việc bảo đảm thi hành hiến
pháp và pháp luật. Thực trạng hoạt động của CQĐP trong việc bảo đảm thi hành hiến
pháp và pháp luật. Phƣơng hƣớng tăng cƣờng vai trò của CQĐP trong việc bảo đảm
thi hành hiến pháp và pháp luật ở nƣớc ta hiện nay.
Cuốn sách “Phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP tại
Việt Nam hiện nay” do TS. Nguyễn Văn Cƣơng chủ biên, Nxb Chính trị Quốc gia năm
2005 gồm 320 trang. Cuốn sách gồm 4 chƣơng đã phân tích làm rõ những vấn đề lý
luận và lịch sử phân cấp giữa chính quyền trung ƣơng và CQĐP ở Việt nam trong đó
đáng chú ý các khái niệm phân công, phân quyền, phi tập trung hóa... Thực trạng phân
định thẩm quyền giữa chính quyền trung ƣơng và CQĐP ở Việt Nam hiện nay, kinh

15

nghiệm trên thế giới về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ƣơng và CQĐP,
những vấn đề đặt ra và giái pháp kiến nghị về phân quyền cụ thể trên một số lĩnh vực...
Các cuốn sách khác “Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức bộ máy nhà nước
trên thế giới” của tác giả Thang Văn Phúc và Nguyễn Đăng Thành (2005), Nxb Chính
trị quốc gia. Hà Nội. Trong công trình này tác giả trình bày lý luận về mô hình tổ chức,
hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, trong đó đặc biệt nhấn mạnh việc tổ chức và hoạt
động CQĐP, trong đó nên lên kinh nghiệm tổ chức chức chính quyền trên thế giới, vấn
đề dân chủ bầu cử, phân cấp, chính quyền tự chủ...
Sách “về cải cách bộ máy nhà nước”; “về cải cách bộ máy hành chính nhà
nước và xây dựng đội ngũ công chức nhà nước” của Học viện hành chính Quốc gia
(Nxb Sự thật, 1994) đã đƣa ra các góc nhìn khác nhau về quá trình cải cách nền hành
chính quốc gia, tinh giảm bộ máy, phát huy nền dân chủ, công trình đã đề cập đến đổi
mới tổ chức chính quyền ở địa phƣơng, xây dựng chính quyền đô thị.
1.2.2 Các đề tài nghiên cứu và hội thảo khoa học
Đề tài khoa học cấp bộ: “Nghiên cứu mối quan hệ hành chính giữa UBND
thành phố với UBND quận và phường trong điều kiện không tổ chức HĐND quận,
phường” do PGS.TS Nguyễn Hữu Hải, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ
Chí Minh làm chủ nhiệm đề tài. Đề tài hệ thống hóa lý thuyết về CQĐP và cơ cấu tổ
chức của CQĐP dựa trên kinh nghiệm một số nƣớc trên thế giới và các quan niệm
trong lịch sử Việt Nam. Phân tích và đánh giá một cách khoa học mối quan hệ giữa
UBND thành phố với UBND quận và phƣờng ở Việt Nam trong điều kiện CQĐP tồn
tại và không tồn tại HĐND các cấp. Đƣa ra các phƣơng án xây dựng mô hình chính
quyền đô thị ở thành phố khi không tổ chức HĐND.
Đề tài khoa học cấp nhà nhà nƣớc “Cải cách tổ chức và hoạt động của CQĐP
đáp ứng các yêu cầu của nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do dân, vì dân”
của PGS.TS Lê Minh Thông làm chủ nhiệm đề tài cùng với các tập thể các nhà khoa
học, bảo vệ thành công năm 2004. Đề tài khoa học đã đi sâu phân tích những vấn đề lý
luận về tổ chức và hoạt động của CQĐP, kinh nghiệm xây dựng CQĐP trong lịch sử

phong kiến nƣớc ta và mô hình CQĐP ở một số nƣớc trên thế giới, công trình làm rõ
sâu quá trình xây dựng, phát triển hệ thống CQĐP từ sau cách mạng tháng Tám năm
1945 và thực trạng tổ chức CQĐP, từ đó đƣa ra phƣơng hƣớng cải cách tổ chức và
hoạt động của CQĐP đáp ứng nhu cầu của nhà nƣớc pháp quyền XHCN. Đây là công

16


trình có ý nghĩa tham khảo quan trọng cho tôi nghiên cứu luận án.
Đề tài khoa học cấp bộ “Đổi mới tổ chức CQĐP ở đô thị” do PGS.TS Bùi
Xuân Đức làm chủ nhiệm đề tài, bảo vệ thành công năm 2002. Đề tài khoa học cấp
viện thuộc Viện nghiên cứu Nhà nƣớc và pháp luật, công trình khoa học đã nghiên cứu
một cách khá toàn diện về lý luận, thực trạng và đƣa ra các giải pháp đổi mới tổ chức
và hoạt động của chính quyền đô thị: nhƣ chính quyền thành phố trực thuộc trung
ƣơng, chính quyền thành phố thuộc tỉnh và thị xã. Đây là công trình nghiên cứu có ý
nghĩa về cả lý luận và thực tiễn cho công trình nghiên cứu của Tôi.
Liên quan trực tiếp đến đề tài luận án là đề tài khoa học cấp bộ “Thiết lập mô
hình tổ chức chính quyền đô thị” năm 2003 do GS.TS Phạm Hồng Thái làm chủ
nhiệm đề tài thuộc chƣơng trình nghiên cứu thúc đẩy cải cách nền hành chính ở Việt
Nam. Đề tài đã đƣa ra mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam một cách khái
quát nhất. Công trình đã đƣa ra những cơ sở lý luận thực tiễn và các giải pháp để thiết
lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị phù hợp ở Việt Nam, góp phần cải cách nền
hành chính quốc gia, tinh giảm bộ máy nhà nƣớc, xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền
XHCN. Trên cơ sở nghiên cứu các mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở một số nƣớc
trên thế giới tác giả đƣa ra kiến nghị thiết lập mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam
đó là: cần phải có sự phân biệt giữa nông thôn và thành thị, do đó cần thu hẹp tới mức
tối thiểu các thành phố hiện nay, không thể bao hàm cả nông thôn rộng lớn, thậm chí
cả miền núi, vùng sâu, vùng xa, hải đảo; thiết lập một chính quyền đô thị hoàn chỉnh
và hai cấp hành chính, vùng ngoại đô thiết lập nhƣ các vùng nông thôn; chuyển chế độ
bầu cử và phê chuẩn thành chế độ bổ nhiệm; phân biệt các cơ quan chuyên môn của

UBND.
Đề tài khoa học cấp bộ: “Tổ chức, thể chế và phương thức hoạt động của bộ
máy hành chính nhà nước ở địa phương” do TS Lê Sỹ Thiệp, Học viện Hành chính
Quốc gia làm chủ nhiệm đề tài. Nội dung chủ yếu nghiên cứu công cuộc xây dựng đất
nƣớc theo đƣờng lối đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam và những vấn đề về tổ
chức, thể chế và phƣơng thức hoạt động của CQĐP; cơ sở lý luận và thực tiễn kinh
nghiệm các nƣớc cần tính tới trong đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP. Phƣơng
hƣớng đổi mới tổ chức, thể chế và phƣơng thức hoạt động của CQĐP ở nƣớc ta hiện
nay. Đặc biệt công trình nghiên cứu đã đƣa ra kinh nghiệm xây dựng mô hình chính
quyền đô thị ở các thành phố, quốc gia trên thế giới để Việt Nam có thể nghiên cứu và

17


đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị thành phố thuộc tỉnh.
Đề tài khoa học cấp bộ: “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và
hoạt động của HĐND địa phương (góp phần sửa đổi chế định HĐND trong Hiến pháp
1992” do GS.TS Thái Vĩnh Thắng làm chủ nhiệm đề tài, bảo vệ năm 2012. Đề tài là
một công trình nghiên cứu công phu với gần 500 trang của tập thể tác giả, nhà khoa
học có uy tín và kinh nghiệm nghiên cứu về bộ máy nhà nƣớc và CQĐP. Công trình
đƣợc chia thành 4 chƣơng hƣớng tới giải quyết những nội dung cơ bản sau đây: vị trí,
vai trò, chức năng, nhiệm vụ của HĐND trong tổ chức CQĐP, nghiên cứu phân định
rõ chức năng, nhiệm vụ của HĐND, UBND và cấp ủy các cấp, phân định chức năng,
nhiệm vụ của HĐND ở đô thị với HĐND ở khu vực nông thôn, phân định thẩm quyền
giữa trung ƣơng và địa phƣơng. Ngoài ra, công trình còn phân tích và làm rõ những
điều kiện cần thiết để bảo đảm cho HĐND hoạt động độc lập có hiệu lực, hiệu quả;
nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của HĐND ở các nƣớc lục địa Châu Âu,
Châu Mỹ La Tinh, Châu Á, Đông Nam Á, nghiên cứu nhu cầu đổi mới tổ chức và hoạt
động của HĐND ở nƣớc ta trong điều kiện hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa, nghiên
cứu phƣơng hƣớng và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND, cách thức

bầu cử HĐND ở nƣớc ta hiện nay. Những kết quả đạt đƣợc của công trình nghiên cứu
là nguồn tài liệu quan trọng giúp tôi phát triển đề tài nghiên cứu.
Đề tài khoa học cấp bộ: “Đổi mới hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy
chính quyền thành phố trong giai đoạn hiện nay” do TS Vũ Đức Đán làm chủ nhiệm
đề tài, bảo vệ thành công năm 2003. Đề tài gồm 3 chƣơng, chƣơng 1 tác giả nêu lên vị
trí, vai trò của đô thị, ảnh hƣởng của đô thị đối với sự phát triển kinh tế - xã hội.
Chƣơng 2 tác giả đã khái quát tổ chức bộ máy chính quyền thành phố ở nƣớc ta trƣớc
cách mạng tháng Tám năm 1945; cơ sở pháp lý tổ chức và hoạt động của chính quyền
thành phố từ năm 1945 đến nay; thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền
thành phố hiện nay. Chƣơng 3 tác giả đƣa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và
hoạt động của chính quyền thành phố; hoàn thiện các văn bản pháp luật điều chỉnh các
quan hệ tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố nhƣ: xác định cấp của chính
quyền thành phố; sự phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền thành phố; hoàn thiện
tổ chức và hoạt động của các cơ quan dân cử; hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
UBND thành phố; xây dựng khu hành chính tập trung. Ngoài ra, tác giả còn đƣa ra các
giải pháp, kiến nghị nhằm tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền thành

18


phố. Kết quả nghiên cứu của công trình là tài liệu tham khảo bổ ích cho tác giả kế thừa,
phát triển trong luận án của mình.
Cũng trong thời gian qua, ở nƣớc ta đã có rất nhiều hội thảo khoa học về CQĐP
phƣơng nói chung, chính quyền đô thị, trong đó có chính quyền thành phố thuộc tỉnh.
Có thể kể đến các kỷ yếu hội thảo khoa học nhƣ: Kỷ yếu hội thảo xây dựng chính quyền
đô thị thành phố Hồ Chí Minh; kỷ yếu hội thảo khoa học nghiên cứu phát triển chính
quyền đô thị tại Việt Nam với sự hợp tác trƣờng Đại học kinh tế - Luật thành phố Hồ
Chí Minh với quỹ Châu Á; kỷ yếu hội thảo khoa học xây dựng Luật Tổ chức CQĐP phù
hợp với Hiến pháp nƣớc cộng hòa XHCN Việt Nam do Viện nghiên cứu lập pháp tổ
chức... Các nội dung báo cáo tại hội thảo đã phân tích các nội dung cơ bản: Sự cần thiết

phải xây dựng CQĐP đa dạng, hiện đại, cơ sở để xây dựng chính quyền hoàn chỉnh, mối
quan hệ giữa chính quyền cấp dƣới và cấp trên, kinh nghiệm tổ chức CQĐP một số
nƣớc trên thế giới, thực trạng phân quyền, phân cấp cho CQĐP, đặc biệt nhiều bài viết
thiết kế mô hình chính quyền đô thị phù hợp cho Việt Nam.
1.2.3. Các bài viết đăng tạp chí khoa học
Bài viết“60 năm xây dựng và hoàn thiện tổ chức CQĐP của nước cộng hòa
XHCN Việt Nam(1945-2005)”, GS. TS Thái Vĩnh Thắng, Tạp chí Luật học, 5/2005.
Bài viết đã trình bày khái quát về quá trình hình thành và phát triển của tổ chức CQĐP
ở nƣớc ta, phân tích những bất cập và đề ra phƣơng hƣớng khắc phục.
Bài viết “Một số ý kiến sửa đổi, bổ sung Chương IX HĐND và UBND trong
Hiến pháp nước ta”, PGS.TS Nguyên Văn Mạnh, Tạp chí Lý luận chính trị số 4/2012.
Bài viết đã đặt vấn đề nên bỏ HĐND hay không, nếu không bỏ HĐND thì sẽ tổ chức ở
những cấp nào. Theo tác giả nên tiếp tục tổ chức HĐND ở quận, huyện, xã chỉ nên bỏ
HĐND phƣờng. Nhƣ vậy đối với các thành phố có cả đô thị và nông thôn thì mô hình
chính quyền gồm HĐND và UBND thành phố, khu vực đô thị có HĐND và UBND
quận, UBND phƣờng; khu vực nông thôn có HĐND cả huyện và xã. Đồng thời nên
đổi tên UBND thành Ủy ban hành chính để phù hợp với vai trò, chức năng của Ủy ban
hành chính là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa
phƣơng. Đặc biệt trong bài viết tác giả còn đƣa ra mô hình chính quyền đô thị trong
mối quan hệ với chính quyền nông thôn, hải đảo. Cụ thể đặc thù của chính quyền đô
thị, nông thôn, hải đảo chủ yếu thể hiện ở cơ cấu, tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của
UBND.

19


Bài viết “Về các yếu tố chi phối, ảnh hưởng đến tổ chức chính quyền đô thị ở
nước ta hiện nay, Ths. Phạm Văn Đạt, Tạp chí Nhà nƣớc và Pháp luật, 2/2012. Công
trình khoa học này, có góc nhìn khác nhau liên quan đến tổ chức và hoạt động CQĐP
trong đó có chính quyền thành phố thuộc tỉnh, đã gợi mở những vấn đề quan trọng,

cách tiếp cận khác nhau khi nghiên cứu đề tài: “Tổ chức và hoạt động của chính quyền
thành phố thuộc tỉnh ở Việt Nam hiện nay”. Chính quyền thành phố thuộc tỉnh hiện
nay là chính quyền đặc biệt nằm trong đô thị, thực hiện những chức năng và nhiệm vụ
quan trọng, do vậy việc đổi mới tổ chức hoạt động chính quyền thành phố thuộc tỉnh
góp phần phát huy nền dân chủ, cải cách nền hành chính, đảm bảo tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của CQĐP, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở địa phƣơng.
Bài viết “Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương
cấp tỉnh, huyện đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa” của TS. Hà Quang Ngọc, Tạp chí Nhà Nƣớc và Pháp luật số 1/2007. Bài viết
đã phân tích tổ chức và hoạt động của CQĐP trong những năm qua, đặc biệt là tổ chức
sắp xếp lại chính quyền quản lý nhà nƣớc theo đa ngành, đa lĩnh vực, nhờ đó công tác
cải cách hành chính và sắp xếp lại các cơ quan trong chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện
ngày càng tinh giảm hơn, vận hành tốt và hiệu quả hơn. Bài viết phân tích những bất
cập, hạn chế cần tiếp tục đổi mới, cần xây dựng chính quyền năng động, đa dạng hơn,
quán triệt tinh thần đổi mới của Đảng, xây dựng chính quyền có sự phân biệt chính
quyền đô thị và chính quyền nông thôn.
Bài viết “Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”,
PGS.TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9/2002. Bài viết từ cách nhìn
nhận, đánh giá những bất cập trong thực trạng tổ chức CQĐP nhƣ: Xác định tính chất
của HĐND và UBND chƣa thực sự rõ ràng, cách thức tổ chức CQĐP còn nhiều bất
cập, phƣơng thức kiểm tra, giám sát của CQĐP còn chƣa hiệu quả, không tận dụng
đƣợc ƣu thế cách thức tổ chức chính quyền tự quản... Tác giả trình bày những quan
điểm chung khi đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP, từ đó đề xuất các giải pháp
cụ thể, đặc biệt tác giả đề xuất giải pháp cần đa dạng hóa các mô hình CQĐP theo cấp
hành chính, thiết kế lại các mối quan hệ giữa các cơ quan trong CQĐP và giữa các cơ
quan CQĐP với cơ quan nhà nƣớc cấp trên, khẳng định sự cấn thiết xây dựng mô hình
CQĐP tự quản.
Bài viết: “Đổi mới tổ chức tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND các cấp”

20

của PGS.TS Lê Minh Thông đăng trên Tạp chí Nhà nƣớc và Pháp luật số 9/1999. Bài
viết đã nhấn mạnh và làm rõ các khái niệm về mối quan hệ quyền lực giữa bộ máy nhà
nƣớc ở trung ƣơng và bộ máy quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng. Tác giả cho rằng hệ
thống CQĐP là hệ thống chính quyền trực thuộc, mối quan hệ giữa chính quyền trung
ƣơng và CQĐP phải dựa trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Tác giả khẳng định rằng
cần phải có những biện pháp bảo đảm để HĐND có thực quyền, trách quyền lực hình
thức của HĐND. Cần đổi mới nhận thức về vị trí, tính chất và vai trò của HĐND theo
hƣớng xem HĐND là cơ quan tự quản ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng
và quyền làm chủ của nhân dân địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa
phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Bài viết phân tích sự cần thiết đa dạng mô hình
chính quyền đô thị và nông thôn, xây dựng chính quyền bảo đảm tự chủ, tự chịu trách
nhiệm.
Ngoài ra, còn rất nhiều bài viết khác đề cập tổ chức bộ máy nhà nƣớc nói
chung và tổ chức hoạt động CQĐP nói riêng nhƣ bài viết của PGS.TS Nguyễn Cửu
Việt: “tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ, cơ sở cải cách hành chính ở địa
phương”. Bài viết: “Một số mô hình của CQĐP các nước trên thế giới”, TS Nguyễn
Sĩ Dũng, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số đặc biệt năm 2001 về sửa đổi Hiến pháp.
Bài viết: “Một số quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP ở nước ta
hiện nay”, PGS. TS Lê Minh Thông, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 8/2002. Bài viết
“Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý CQĐP (không tổ chức HĐND quận, huyện, phường) ở
nước ta hiện nay”, PGS.TS Văn Tất Thu, Tạp chí Tổ chức bộ máy nhà nƣớc – Bộ Nội
Vụ, 3/2009. “Thực trạng pháp Luật Tổ chức và hoạt động của CQĐP nước ta” Tạ
Ngọc Hải, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, 4/2009. Bài viết: “Tổ chức CQĐP, một số
vấn đề cần quan tâm”, Ths. Phan Anh Hồng, Tạp chí Tổ chức nhà nƣớc, 10/2011. Bài
“Tổ chức CQĐP của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam - Quá trình hình thành và phát
triển, những bất cập và phương hướng đổi mới”, Tạp chí Luật học, 3/2003. Bài “Về
xu hướng phát triển của bộ máy CQĐP”, PGS.TS Vũ Thƣ, Tạp chí Nhà nƣớc và pháp
luật, 6/2004. Bài “Đổi mới mô hình tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay”, PGS.TS Bùi

Xuân Đức, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 9/2002. Bài “CQĐP ở Việt Nam – quá trình
hình thành, phát triển và những vấn đề đổi mới”, của PGS.TS Trƣơng Đắc Linh, Tạp
chí Nhà nƣớc và Pháp luật số 9/2005. Bài “Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân
cấp quản lý cho CQĐP ở nước ta”, của PGS.TS Vũ Thƣ, Tạp chí Nhà nƣớc và Pháp

21