Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay

1 2

mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong bộ máy nhà nớc, bên cạnh chính quyền ở trung ơng, các cơ
quan chính quyền ở địa phơng cũng có vị trí rất quan trọng. Có thể nói,
chính quyền địa phơng là cầu nối giữa Đảng, Nhà nớc với nhân dân, đa
đờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nớc vào cuộc sống.
Chính quyền địa phơng có nhiệm vụ xây dựng và quản lý các mặt đời sống
xã hội từ kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng ở địa phơng. Chính
quyền địa phơng ở nớc ta đợc tổ chức theo 3 cấp: cấp tỉnh (gồm tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ơng); cấp huyện (gồm huyện, quận, thị xã thuộc
tỉnh và cấp xã (gồm xã, phờng, thị trấn). Trong các cấp chính quyền, chính
quyền cấp xã là cấp quản lý hành chính thấp nhất nhng lại có vai trò đặc
biệt quan trọng. Chính quyền cấp xã gần dân nhất, là cấp trực tiếp tổ chức
thực hiện các chủ trơng đờng lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà
nớc. Một nhà nớc vững mạnh thì phải có một hệ thống chính quyền cấp xã
trong sạch, có đủ năng lực để đảm nhận đợc vai trò của mình.
Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã đã đợc hình
thành và phát triển gắn liền với sự ra đời và phát triển của Nhà nớc CHXH Việt
Nam từ năm 1945 đến nay. Qua các giai đoạn lịch sử, pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp xã đã đạt đợc những thành tựu nhất định góp phần vào
việc thực hiện thắng lợi những nhiệm vụ của cách mạng, xây dựng và củng cố
chính quyền nhân dân vững mạnh. Công cuộc đổi mới mà Đảng và Nhà nớc ta
khởi xớng bắt đầu từ năm 1986 đến nay có một nội dung rất đợc quan tâm đó là
đổi mới bộ máy Nhà nớc trong đó có chính quyền cấp xã. Các Nghị quyết Đại
hội Đảng VI,VII,VIII, IX, X và đặc biệt là Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban
Chấp hành Trung ơng Đảng đã đề cập đến việc đổi mới tổ chức hoạt động của
chính quyền cấp xã. Những nội dung này đợc thể chế hoá bằng các văn bản
pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã và đã góp phần đổi
mới và nâng cao chất lợng hoạt động của chính quyền cấp xã, đáp ứng yêu cầu

phát triển của đất nớc trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động
của chính quyền cấp xã những năm qua và yêu cầu của tình hình nhiệm vụ mới
cho thấy pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã hiện hành đã
bộc lộ những hạn chế nhất định nh cha thể hiện rõ sự phân cấp cho chính quyền
cấp xã, thẩm quyền trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể trong hoạt động của chính
quyền cấp xã còn một số nội dung ch
a đợc làm rõ, mô hình tổ chức bộ máy và
phơng thức hoạt động của chính quyền cấp xã có điểm cha hợp lý làm hạn chế
hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã. Mặt khác, xuất phát từ yêu cầu của nền
kinh tế thị trờng, của quá trình hội nhập kinh tế cũng nh chủ trơng xây dựng
nhà nớc pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân, công cuộc cải cách nền
hành chính quốc gia đòi hỏi phải đổi mới sự điều chỉnh pháp luật đối với tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp xã. Trong bối cảnh nh vậy, việc nghiên cứu hoàn
thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam trong
giai đoạn hiện nay vừa có ý nghĩa lý luận, vừa có tính thực tiễn cấp thiết. Chính vì
vậy nghiên cứu sinh đã chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp x ở nớc ta hiện nay" làm luận án tiến sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu
Nghiên cứu pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phơng
nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng đã thu hút sự chú ý của các nhà nghiên
cứu lý luận và hoạt động thực tiễn thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau trong nớc
cũng nh ở nớc ngoài
Trong thời gian qua, ở trong nớc có nhiều công trình đã đề cập đến
vấn đề này. Căn cứ vào nội dung có thể chia thành các nhóm sau:
Nhóm thứ nhất gồm các công trình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của
bộ máy nhà nớc và của chính quyền địa phơng trong đó đề cập tới chính
quyền cấp xã dới giác độ là một bộ phận của bộ máy nhà nớc, một bộ phận
của chính quyền địa phơng. Thuộc nhóm này có các công trình sau: cuốn "Về
cải cách bộ máy nhà nớc", Trờng Hành chính quốc gia, Nxb Sự thật, năm
1991; cuốn "Tổ chức chính quyền nhà nớc ở địa phơng - Lịch sử và hiện tại"

của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, Nxb Đồng Nai, năm 1997; Tạp chí chuyên đề
về "Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND", Tạp chí Thông tin khoa học
pháp lý, Bộ T pháp năm 1999; sách "Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và
hoạt động của bộ máy nhà nớc nớc CHXHCN Việt Nam", TS Lê Minh Thông
chủ biên, Nxb khoa học xã hội, Hà Nội, năm 2001; Luận án Tiến sĩ luật học
3 4

"Chính quyền địa phơng với việc đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật ở
địa phơng" Hà Nội, năm 2002 của Trơng Đắc Linh; bài "Đổi mới mô hình tổ
chức chính quyền địa phơng ở đô thị hiện nay" của tác giả Bùi Xuân Đức, Tạp
chí Nghiên cứu lập pháp, số 10/2003; cuốn "Đổi mới nội dung hoạt động các
cấp chính quyền địa phơng trong kinh tế thị trờng và hội nhập kinh tế quốc
tế" do Nguyễn Ký, TS Nguyễn Hữu Đức, Thạc sĩ Đinh Xuân Hà đồng chủ
biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006
Các bài viết công trình đề cập trên đã nghiên cứu về bộ máy nhà nớc
nói chung và chính quyền địa phơng nói riêng trong đó có chính quyền cấp
xã. Các bài viết, công trình này mặc dù có đề cập đến nhng cha đi sâu vào
nghiên cứu riêng về chính quyền cấp xã.
Nhóm thứ hai bao gồm các công trình nghiên cứu về chính quyền cấp xã.
Thuộc nhóm này có các công trình sau: Luận án Phó tiến sĩ "Đổi mới tổ chức và
hoạt động của UBND xã" của Trần Nho Thìn; bài "Chính quyền cơ sở ở nông
thôn hiện nay", TS Lê Minh Thông, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3, năm 2001;
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ "Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phơng cơ sở các nớc ASEAN", Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội, năm
2002; bài "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, phờng" của
Tiến sĩ Thái Vĩnh Thắng, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 4, năm 2003; Đề tài
nghiên cứu khoa học cấp Bộ "Xây dựng và kiện toàn tổ chức chính quyền cơ sở
(xã) trong điều kiện cải cách hành chính" của Vụ Chính quyền địa phơng Bộ
nội vụ, năm 2005 Ngoài ra, còn có rất nhiều bài báo đăng trên tạp chí Ngời Đại
biểu nhân dân, tạp chí Nghiên cứu lập pháp, tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tạp chí

Tổ chức nhà nớc cũng đề cập đến chính quyền cấp xã.
Nhóm này gồm những bài viết, công trình nghiên cứu về chính quyền cấp
xã, phân tích, đa ra một số những giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp xã nhng cha đi sâu nghiên cứu dới giác độ hoàn thiện pháp
luật về chính quyền cấp xã.
Nhóm thứ ba gồm những bài viết, công trình nghiên cứu về pháp luật, về
hoàn thiện pháp luật. Thuộc nhóm này có các bài viết, công trình sau: Luận
án PTS luật học "Một số vấn đề lý luận và thực tiễn xây dựng và hoàn thiện
hệ thống pháp luật Việt Nam", Lê Minh Tâm, Hà Nội, 1992; Sách "Những vấn
đề cơ bản về pháp luật", TS Đào Trí úc, Nxb bản khoa học xã hội, Hà Nội,
1993; bài "Luật của Quốc hội: không nên qui định quá chi tiết", TS Nguyễn
Minh Đoan, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8, năm 2003
Những bài viết, công trình này đề cập tới những vấn đề lý luận về pháp
luật và hoàn thiện pháp luật nh
ng cha đi sâu vào hoàn thiện pháp luật trong
lĩnh vực tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.
ở nớc ngoài, đã có những công trình nghiên cứu về vấn đề này nh cuốn
"Xô viết đại biểu nhân dân cơ sở và cơ quan quản lý" của Phorichxki.O.P.H
(1997); "Dân chủ và lãnh đạo" của Olof Petersson, Jorgen Hermansson, Michele
Micheletti, Ander Westholm, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998;
"Public administration in American" của G.J. Jordon- New York- St. Martin"s
press, 1978; "The legal system" của Lawrence Friedman, New York,1997
Việc nghiên cứu các công trình đã có cho chúng ta thấy rằng mặc dù đã
có nhiều công trình đề cập đến vấn đề hoàn thiện pháp luật, đến tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phơng nhng phần lớn cha đi sâu vào nghiên cứu tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Các công trình có nghiên cứu về
chính quyền cấp xã thì chủ yếu phân tích các qui định của pháp luật hiện hành
hoặc mới chỉ nghiên cứu một bộ phận của chính quyền cấp xã và cha nghiên
cứu dới giác độ hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã. Vì vậy, cần thiết có một công trình nghiên cứu một cách toàn

diện lý luận cũng nh thực tiễn nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận án
- Mục đích nghiên cứu của luận án.
Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp xã từ đó đề ra giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay.
- Nhiệm vụ nghiên cứu.
Để đạt đợc mục đích trên, luận án cần tập trung giải quyết những nhiệm
vụ sau:
5 6

+ Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn của việc hoàn
thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.
+ Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp xã ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
+ Đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp xã.
4. Giới hạn của luận án
Pháp luật về chính quyền cấp xã là một vấn đề lớn và phức tạp. Trong phạm
vi luận án tiến sĩ luật học, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu việc hoàn thiện
pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ 1945 đến nay.
5. Phơng pháp luận và phơng pháp nghiên cứu
- Về phơng pháp luận.
Luận án đợc thực hiện dựa trên cơ sở vận dụng những lý luận cơ bản của
chủ nghĩa Mác-Lênin, t tởng Hồ Chí Minh về nhà nớc và pháp luật, các quan
điểm đờng lối chủ trơng, chính sách của Đảng về đổi mới bộ máy nhà nớc
nói chung và chính quyền địa phơng trong đó có chính quyền cấp xã nói riêng.
- Về phơng pháp nghiên cứu.
Luận án sử dụng phơng pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của

triết học Mác-Lênin và những phơng pháp nghiên cứu cụ thể nh phân tích,
so sánh, tổng hợp, thống kê, tổng kết thực tiễn
6. Những điểm mới của luận án
Đây là công trình nghiên cứu một cách tơng đối toàn diện và có hệ
thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Luận án có
một số đóng góp mới sau:
- Làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn để hoàn thiện pháp luật về tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Xây dựng những tiêu chí để hoàn
thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.
- Hệ thống hóa đợc những vấn đề cơ bản về lý luận và thực tiễn của
pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.
- Luận án đi sâu phân tích đánh giá một cách tơng đối toàn diện thực
trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ đó làm
căn cứ thực tiễn để hình thành những phơng hớng giải pháp hoàn thiện
pháp luật của chính quyền cấp xã.
- Đề xuất những quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về chính
quyền cấp xã ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay để đảm bảo các tiêu chí
hoàn thiện đã đợc xây dựng.
7. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Kết quả của luận án góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn
để hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt
Nam trong giai đoạn hiện nay. Những kết luận, kiến nghị đa ra trong luận án có
thể có ý nghĩa đối với việc tìm ra mô hình tổ chức và phơng thức hoạt động hợp
lý của chính quyền cấp xã trong thời gian tới cũng nh giúp cho việc hoàn thiện
pháp luật về chính quyền cấp xã. Đồng thời luận án có thể giúp ích phần nào cho
những cán bộ chính quyền cấp xã trong việc tìm hiểu cũng nh áp dụng đúng
đắn các qui định của pháp luật trong tổ chức và hoạt động của mình.
8. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận án gồm 3 ch

ơng, 7 tiết.

nội dung cơ bản của luận án
Chơng 1
cơ sở lý luận của việc hon thiện pháp luật
về tổ chức v hoạt động của chính quyền cấp x
1.1. Khái niệm, vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã
1.1.1. Khái niệm chính quyền cấp x
Để có căn cứ xác định pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã, trớc hết cần phải làm rõ khái niệm, vị trí, vai trò của chính quyền cấp
xã. Về khái niệm thế nào là chính quyền cấp xã đang còn các cách hiểu khác
nhau và trong các văn bản chính trị, pháp lý hiện nay sử dụng nhiều cách gọi
7 8

khác nhau nh chính quyền cơ sở; HĐND, UBND cấp xã; chính quyền cấp xã.
Trên cơ sở phân tích các đặc điểm, cơ cấu của chính quyền cấp xã luận án đã
rút ra kết luận ở nớc ta, chính quyền xã, chính quyền thị trấn, chính quyền
phờng đều là chính quyền cơ sở, là cấp chính quyền thấp nhất nằm trong hệ
thống chính quyền nhà nớc từ trung ơng đến địa phơng đợc gọi chung là
chính quyền cấp xã. Từ đó rút ra khái niệm: Chính quyền cấp xã ở nớc ta là
cấp thấp nhất của chính quyền địa phơng bao gồm HĐND cấp xã là cơ quan
quyền lực nhà nớc ở địa phơng đại diện cho ý chí và lợi ích của nhân dân tại
cơ sở do nhân dân xã, phờng, thị trấn trực tiếp bầu ra và UBND cấp xã do
HĐND thành lập nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phơng
và hớng dẫn nhân dân thực hiện các hoạt động tự quản ở cơ sở trên cơ sở
nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa
phơng với lợi ích chung của cả nớc.
1.1.2. Vị trí, vai trò của chính quyền cấp x
1.1.2.1. Vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong hệ thống chính quyền
nhà nớc

Chính quyền cấp xã là chính quyền cấp thấp nhất, gần dân nhất, là cấp
chủ yếu thực thi chính sách trong hệ thống chính quyền nên nó có vị trí, vai
trò quan trọng trong việc thực hiện chủ trơng, đờng lối, chính sách, pháp
luật ở cơ sở; trực tiếp tổ chức các hoạt động quản lý, điều hành các công việc
hành chính ở cơ sở và trực tiếp tổ chức thi hành pháp luật ở xã, phờng, thị
trấn; có vai trò quyết định trong việc đảm bảo thực hiện dân chủ, đảm bảo
nhà nớc ta là nhà nớc của dân, do dân, vì dân; có vai trò quan trọng trong
việc phát triển địa phơng về mọi mặt.
1.1.2.2. Vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong hệ thống chính trị ở
cơ sở
Chính quyền cấp xã giữ vai trò là trung tâm, là nòng cốt của hệ thống
chính trị ở cơ sở bởi vì khác với các bộ phận khác trong hệ thống chính trị ở
cơ sở, chính quyền cấp xã có một bộ máy thực thi quyền lực nhà nớc, đợc
áp dụng các biện pháp cỡng chế nhà nớc trong khuôn khổ pháp luật, đợc
nhà nớc giao các nguồn lực để thực hiện việc quản lý nhà nớc ở địa phơng.
Vai trò của chính quyền cấp xã đối với hệ thống chính trị ở cơ sở thể hiện ở
việc đờng lối, chủ trơng lãnh đạo của tổ chức Đảng ở cơ sở chỉ có thể đ
ợc
thực hiện thông qua hoạt động của chính quyền; các tổ chức chính trị - xã hội
và đoàn thể nhân dân cũng chỉ thực hiện có hiệu quả đợc quyền làm chủ của
nhân dân thông qua hoạt động của chính quyền cấp xã.
1.2. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
1.2.1. Khái niệm pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp x
Dựa trên khái niệm, vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã đã đợc làm
sáng tỏ ở mục 1.1, trên cơ sở phân tích nhu cầu cần điều chỉnh pháp luật đối với
tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã và xác định những loại quan hệ
thuộc đối tợng điều chỉnh của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã, luận án đã đa ra khái niệm: Pháp luật về tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã là hệ thống các qui phạm pháp luật do nhà nớc ban

hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội nảy sinh trong quá trình tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp xã nhằm xây dựng chính quyền cơ sở trong
sạch, vững mạnh, thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ quản lý nhà nớc ở địa
phơng, phục vụ tốt các nhu cầu của nhân dân xã, phờng, thị trấn.
1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp x
- Đặc điểm về nội dung: Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã vận động theo xu hớng tăng cờng sự tham gia của nhân dân
vào tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, mở rộng dân chủ trực tiếp
ở cơ sở; Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ngoài điều
chỉnh quan hệ trong nội bộ chính quyền cấp xã, quan hệ giữa chính quyền
cấp xã với các cơ quan, tổ chức, cá nhân còn điều chỉnh quan hệ giữa chính
quyền cấp xã với các tổ chức tự quản của nhân dân nh tổ dân phố, thôn,
làng, ấp, bản, cụm dân c.
- Đặc điểm về hình thức: Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã đợc qui định trong rất nhiều văn bản qui phạm pháp luật do
nhiều chủ thể ban hành.
9 10

Khi xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã cần phải chú ý đến những đặc điểm trên để điều chỉnh có hiệu
quả tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.
1.2.3. Nội dung pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp x
Dựa vào các quan hệ đợc điều chỉnh bởi pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp xã, trên cơ sở thực tiễn pháp luật, chúng ta có thể
xác định đợc nội dung của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã gồm những vấn đề sau: vị trí, tính chất pháp lý của HĐND và
UBND cấp xã; mối quan hệ giữa HĐND và UBND cấp xã; chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn; cơ cấu tổ chức; hình thức hoạt động; quan hệ giữa HĐND cấp
xã với HĐND cấp huyện, giữa UBND cấp xã với UBND cấp huyện; quan hệ

giữa chính quyền cấp xã với cấp ủy Đảng địa phơng, với Mặt trận tổ quốc
xã, Đoàn thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh và các
tổ chức xã hội khác ở địa phơng; quan hệ giữa chính quyền cấp xã với các
tổ chức tự quản của nhân dân, với các cá nhân ở địa phơng.
1.2.4. Vai trò của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp x
Vai trò của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
thể hiện ở những khía cạnh sau: Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã là công cụ để Đảng ta thực hiện những quan điểm về việc xây
dựng chính quyền địa phơng đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng; pháp luật về tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là cơ sở pháp lý quan trọng để xây
dựng và củng cố chính quyền xã, phờng, thị trấn, đáp ứng đợc những yêu
cầu trong giai đoạn hiện nay; pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã là phơng tiện để đảm bảo thực hiện dân chủ ở cấp xã góp phần
chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí trong hoạt động của chính quyền địa
phơng; pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã góp phần
vào việc xây dựng nhà nớc pháp quyền XHCN Việt Nam, góp phần vào việc
xây dựng và củng cố hệ thống chính trị ở cơ sở, xây dựng và củng cố chính
quyền địa phơng ở nớc ta hiện nay.
1.3. Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã
1.3.1. Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về về tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp x
Tiêu chí hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã là những tính chất, những dấu hiệu làm căn cứ để tiến hành hoàn thiện
pháp luật về tổ chức và và hoạt động của chính quyền cấp xã. Các tiêu chí
này đợc xây dựng căn cứ vào các thuộc tính, bản chất, vai trò của pháp luật.
Đồng thời các tiêu chí này còn đợc xác định trên cơ sở quan điểm hoàn
thiện hệ thống bởi vì pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
xã không phải bao gồm những qui phạm đơn lẻ mà nó là hệ thống các qui

phạm. Có thể đa ra các tiêu chí sau: pháp luật về tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp xã phải đầy đủ; đồng bộ, thống nhất; phù hợp với các điều
kiện kinh tế, xã hội, phù hợp với đặc điểm của đối tợng điều chỉnh; đợc
xây dựng ở trình độ kỹ thuật pháp lý cao; pháp luật về tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã phải đảm bảo thể chế hóa chủ trơng, đờng lối,
chính sách của Đảng về hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng nh về tổ chức
và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay; đảm bảo cho
nhân dân tham gia rộng rãi vào việc tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã, mở rộng dân chủ ở cơ sở nhất là các hình thức dân chủ trực tiếp.
1.3.2. Kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật về tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp x ở một số nớc trên thế giới
Để hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
ở Việt Nam, cần nghiên cứu kinh nghiệm các nớc trong việc điều chỉnh
pháp luật đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở để có thể tham
khảo và chọn lọc những điểm phù hợp với điều kiện ở nớc ta.
Hiện nay ở các nớc trên thế giới, việc điều chỉnh pháp luật đối với tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phơng nói chung và chính quyền cơ
sở nói riêng rất đa dạng. Nhìn chung tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã đợc qui định trong các Luật (thờng là Luật chính quyền địa
phơng), có một số nớc qui định tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ
11 12

sở trong một đạo luật riêng. Về nội dung của pháp luật các nớc về tổ chức
và hoạt động của chính quyền cấp xã đã đa ra các mô hình chính quyền cấp
xã khác nhau. Dựa vào nguyên tắc tổ chức và hoạt động, có thể chia ra mô
hình chính quyền cơ sở theo nguyên tắc tản quyền, mô hình chính quyền cơ
sở theo nguyên tắc phân quyền, mô hình chính quyền cơ sở kết hợp nguyên tắc
tản quyền với nguyên tắc phân quyền. Luận án đã phân tích u nhợc điểm của
từng mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã và rút ra kết luận các
mô hình tổ chức chính quyền địa phơng nói chung và chính quyền cấp cơ sở nói

riêng đều đợc xây dựng dựa trên việc kết hợp giữa các nguyên tắc tập quyền,
phân quyền, tản quyền. Các mô hình đều có những u, nhợc điểm nhất định. Có
thể nhận thấy một xu hớng rõ rệt trên thế giới trong tổ chức chính quyền địa
phơng nói chung và chính quyền cơ sở nói riêng là tăng cờng quyền tự quản
cho các địa phơng. Mỗi nớc tuỳ thuộc vào đặc thù của nớc mình về chế
chođộ chính trị, đặc điểm về kinh tế văn hóa xã hội, lịch sử phong tục tập
quán truyền thống khác nhau mà xây dựng nên chính quyền địa phơng nói
chung và đặc biệt là chính quyền cơ sở nói riêng ở nớc mình cho phù hợp.
1.3.3. Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp x ở nớc ta trong giai đoạn hiện nay
Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở
nớc ta trong giai đoạn hiện nay là hết sức cần thiết bởi vì chúng ta đang tiến
hành xây dựng Nhà nớc pháp quyền XHCN dới sự lãnh đạo của Đảng Cộng
sản Việt Nam tiếp tục phát huy tốt hơn và nhiều hơn quyền làm chủ của nhân
dân qua các hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp để nhân dân
tham gia xây dựng và bảo vệ nhà nớc. Hiện nay, Đảng và nhà nớc ta đề ra
chủ trơng đổi mới và nâng cao chất lợng của hệ thống chính trị ở cơ sở, cải
cách nền hành chính quốc gia theo xu hớng chuyển đổi từ hành chính
truyền thống sang hành chính phát triển; tiến hành đổi mới cơ chế quản lý
kinh tế từ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trờng có sự
quản lý của nhà nớc theo định hớng XHCN; quá trình hội nhập kinh tế
quốc tế hiện nay với việc nớc ta đã gia nhập Tổ chức thơng mại thế giới
(WTO) dẫn đến yêu cầu phải hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay.
Chơng 2
Quá trình hình thnh phát triển v Thực trạng
pháp luật về tổ chức v hoạt động
của chính quyền cấp x hiện nay
2.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp xã từ năm 1945 đến nay

Luận án phân chia quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp xã theo mốc Quốc hội ban hành các luật
mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phơng (trừ giai đoạn đầu tiên
sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 khi cha có Quốc hội nên Chủ tịch Chính
phủ lâm thời đã ban hành những văn bản pháp luật đầu tiên về chính quyền địa
phơng). Theo cách phân chia này quá trình hình thành và phát triển của pháp
luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ năm 1945 đến nay có thể
chia thành các giai đoạn chủ yếu sau: giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1962; giai
đoạn từ năm 1962 đến năm 1983; giai đoạn từ năm 1983 đến năm 1994; giai
đoạn từ năm 1994 đến năm 2003 và giai đoạn từ 2003 đến nay (giai đoạn hiện
nay). Trên cơ sở phân tích những qui định của pháp luật trong các văn bản pháp
luật tiêu biểu gắn với điều kiện lịch sử cụ thể, luận án đã đa ra những đánh giá
khái quát pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong từng
giai đoạn. Từ quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp xã từ năm 1945 đến nay luận án đã rút ra những u
điểm của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã mà khi hoàn
thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn
hiện nay chúng ta cần kế thừa cũng nh những hạn chế cần khắc phục.
* Về u điểm:
- Pháp luật qui định tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã cơ bản
phù hợp với các nguyên tắc tổ chức quyền lực cũng nh nguyên tắc tổ chức
bộ máy của nhà nớc ta, đáp ứng đợc về cơ bản yêu cầu quản lý nhà nớc ở
cơ sở qua các thời kỳ phát triển của đất nớc.
- Có nhiều nội dung pháp luật qui định về chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn, cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp xã phù hợp với đặc điểm của cấp cơ
sở nh luôn qui định chính quyền cấp xã là một cấp chính quyền hoàn chỉnh
có HĐND và UBND cấp xã, đã có thời kỳ pháp luật về tổ chức và hoạt động
13 14

của chính quyền cấp xã có sự phân biệt rõ nét về cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ

quyền hạn của chính quyền cấp xã với chính quyền cấp huyện và cấp tỉnh,
phân biệt giữa chính quyền cơ sở ở đô thị và nông thôn ở mức độ nhất định.
* Về hạn chế:
- Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã cha quan
tâm điều chỉnh hết các quan hệ nảy sinh trong tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã nh quan giữa chính quyền cấp xã với các bộ phận khác của hệ
thống chính trị ở cơ sở, quan hệ giữa chính quyền cấp xã với các cụm dân c, tổ
dân phố, thôn, làng ấp bản; cha thể hiện rõ nét việc tăng cờng phân cấp quản
lý cho chính quyền cấp xã; cha khắc phục đợc hoàn toàn tính hình thức trong
hoạt động của HĐND cấp xã; hoạt động của UBND ngày càng mang tính
chuyên nghiệp nhng vẫn còn tính phong trào thể hiện ở việc hình thành rất
nhiều ban làm việc theo chế độ tập thể, trách nhiệm cá nhân không rõ ràng; sự
phân biệt trong tổ chức và hoạt động của chính quyền xã, thị trấn (sau đây
gọi chung là xã) so với chính quyền phờng ở những giai đoạn sau cha rõ;
chế độ đối với cán bộ chính quyền cấp xã còn cha ổn định; cha thể hiện rõ
nét đợc tính tự quản ở cấp chính quyền cơ sở. Về hình thức của pháp luật về
tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã cũng còn những hạn chế nhất
định. Các qui phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
xã càng ngày càng đợc đợc qui định trong rất nhiều văn bản pháp luật.
Việc có quá nhiều văn bản qui định về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã rất dễ dẫn đến việc qui định không thống nhất trong các văn bản.
2.2. Thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã trong giai đoạn hiện nay
2.2.1. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp x
trong giai đoạn hiện nay.
Hiện nay tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã đợc qui định cơ bản
trong Hiến pháp 1992 sửa đổi, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Bên cạnh
đó nó còn đợc qui định trong các luật chuyên ngành nh Luật Đất đai, Luật Ngân
sách nhà nớc và hàng loạt các văn bản dới luật nh Qui chế hoạt động của
HĐND năm 2005 do ủy ban Thờng vụ Quốc hội ban hành, Pháp lệnh cán bộ, công

chức, các Nghị định của Chính phủ qui định về các cơ quan chuyên môn của UBND.
Luận án đã phân tích các qui định của pháp luật hiện hành về vị trí pháp lý; nhiệm
vụ, quyền hạn; cơ cấu tổ chức và hình thức hoạt động của chính quyền cấp xã.
2.2.2. Đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp x hiện nay
Hiện nay ở nớc ta, theo Luật Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND
năm 2003, chính quyền cấp xã đã đợc thành lập ở 10.819 xã, phờng, thị
trấn trong đó có 9034 xã, 1.197 phờng và 588 thị trấn. (Số liệu Vụ chính
quyền địa phơng, Bộ Nội vụ năm 2005). Trên cơ sở những tiêu chí đã đ
ợc
đa ra để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về tổ chức và hoạt động
của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, căn cứ vào
các qui định của pháp luật và thực tiễn hoạt động của chính quyền cấp xã có
thể đánh giá những u, nhợc điểm của pháp luật về tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay nh sau:
2.2.2.1. Những u điểm
- Những qui định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã trong giai đoạn này đã đợc bổ sung và ngày càng đầy đủ trong việc
điều chỉnh các quan hệ cơ bản nảy sinh trong tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã. để cụ thể hóa các luật, các văn bản dới luật cũng đợc ban
hành tơng đối đầy đủ.
- Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã hiện nay đã
tiếp tục tăng cờng vai trò cho HĐND cấp xã nhằm đảm bảo quyền làm chủ
thực sự của nhân dân địa phơng trên các lĩnh vực nhằm khắc phục tính hình
thức trong hoạt động của HĐND.
- Pháp luật đã cải cách một bớc về tổ chức và hoạt động của UBND cấp xã
theo hớng tinh giản bộ máy UBND, tổ chức gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả.
- Các mối quan hệ giữa HĐND và UBND, giữa HĐND và UBND cấp xã
với các cơ quan nhà nớc cấp trên cũng đợc pháp luật bổ sung, làm rõ hơn
so với trớc đây.

- Pháp luật cũng đã có sự thay đổi quan trọng trong việc điều chỉnh đối
với cán bộ chính quyền cấp xã thể hiện ở việc xác định các chức danh, tiêu
chuẩn, chế độ đãi ngộ thích hợp hơn.
- Với việc ban hành và thực hiện Qui chế dân chủ ở xã sau thay thế bằng
Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phờng, thị trấn của ủy ban thờng vụ
Quốc hội ngày 20/4/2007, việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền cấp xã đã có cơ chế đợc pháp luật ghi nhận đảm bảo sự tham gia của
15 16

nhân dân đối với những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền lợi của ngời
dân ở địa phơng.
2.2.2.2. Những hạn chế, tồn tại
Về nội dung, tuy đã đợc điều chỉnh tơng đối chi tiết, cụ thể hầu hết các
quan hệ quan trọng trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã nhng
vẫn còn có những quan hệ cần phải đợc pháp luật điều chỉnh nhng vẫn cha có
qui phạm điều chỉnh; pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
còn có những điểm cha thể chế hóa có hiệu quả những quan điểm của Đảng và
Nhà nớc trong cải cách hành chính và trong xây dựng hệ thống chính trị ở cơ sở
vững mạnh cũng nh cha phù hợp với thực tế. Về hình thức, các văn bản qui
phạm pháp luật qui định về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã còn có
một số qui định cha chặt chẽ, cha chính xác. Những hạn chế, tồn tại của pháp
luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã hiện nay xuất phát từ nhiều
nguyên nhân trong đó có những nguyên nhân chủ yếu sau:
- Nguyên nhân khách quan:
+ Do chúng ta đang tiến hành sự nghiệp đổi mới với những sự thay đổi
cơ bản về cơ chế quản lý kinh tế cũng nh cải cách bộ máy nhà nớc, cải
cách nền hành chính quốc gia dẫn đến sự thay đổi hàng loạt các quan hệ xã
hội quan trọng trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Do đó, pháp luật về tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp xã mặc dù có đợc quan tâm sửa đổi
nhng cha theo kịp những thay đổi nhanh chóng của đời sống.

+ Trong quá trình đổi mới, nhiều vấn đề lý luận về nhà nớc, về pháp luật và
chính quyền địa phơng trong đó có chính quyền cấp xã cần đợc tiếp tục nghiên
cứu, hoàn thiện cho phù hợp với thực tiễn của đất nớc trong giai đoạn hiện nay
- Nguyên nhân chủ quan:
+ Nguyên nhân cơ bản và sâu xa nhất là chúng ta cha nhận thức đầy đủ
và đúng đắn về vị trí, vai trò đặc biệt của chính quyền cấp xã so với các cấp
chính quyền khác. Điều này làm hạn chế hiệu quả điều chỉnh của pháp luật
về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.
+ Chúng ta cha quan tâm đến việc cần phải luật hóa những mối quan
hệ của chính quyền cấp xã với cấp ủy Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội
trong hệ thống chính trị ở cơ sở để tạo nên một cơ chế phối hợp đồng bộ giữa
chính quyền cấp xã và các bộ phận khác của hệ thống chính trị.
+ Nhận thức về việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã cha mang tính hệ thống dẫn đến những sửa đổi thờng manh mún
cha mang tính tổng thể và làm cho pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã thiếu sự ổn định. Chúng ta cũng cha chú trọng đúng mức đến việc
tổng kết thực tiễn cũng nh tham khảo ý kiến của nhân dân và đội ngũ cán bộ
chính quyền cấp xã để tạo cơ sở thực tiễn vững chắc cho việc xây dựng và hoàn
thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.

Chơng 3

quan điểm v giải pháp hon thiện pháp luật
về tổ chứcv hoạt động của chính quyền cấp x
ở nớc ta trong giai đoạn hiện nay
3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp xã
Dựa trên những chủ trơng, đờng lối, chính sách của Đảng và Nhà nớc ta
về đổi mới chính quyền địa phơng nói chung và đổi mới chính quyền cấp xã nói
riêng và căn cứ vào những tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về tổ

chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức
và hoạt động của chính quyền cấp xã cần quán triệt những quan điểm sau: phải
đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân; đảm bảo mở rộng dân chủ ở cơ sở; thể
hiện đợc sự phân cấp hợp lý giữa các cấp chính quyền địa phơng nói chung và
đối với chính quyền cấp xã nói riêng; pháp luật cần phải điều chỉnh tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp xã phù hợp với vị trí, tính chất của cấp chính quyền
cơ sở; chú ý đến những đặc trng, phong tục, tập quán của cộng đồng dân c.
3.2. Những giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã ở nớc ta trong giai đoạn hiện nay
3.2.1. Những giải pháp hoàn thiện về nội dung của pháp luật về tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp x.
3.2.1.1. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã cần
xác định tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phù hợp với tính chất,
đặc điểm của quản lý nhà nớc ở khu vực thành thị và nông thôn
Phờng và xã có những điểm khác nhau cơ bản biểu hiện cụ thể của sự khác
biệt giữa đô thị và nông thôn về vị trí, vai trò; về kinh tế; về địa giới hành chính;
17 18

về dân c; về lối sống; về cơ sở hạ tầng.Từ những điểm khác nhau giữa phờng
và xã cho thấy quản lý nhà nớc ở phờng có tính chất khác so với quản lý nhà
nớc ở xã nên mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền phờng cần phải
đợc pháp luật thiết lập phù hợp với đặc điểm của quản lý nhà nớc ở đô thị.
Hiện nay chính quyền địa phơng ở đô thị đợc chia thành 3 cấp: tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ơng, cấp huyện quận, thị xã thuộc tỉnh, cấp cơ sở là phờng là
cha phù hợp, không đảm bảo tính nhất quán trong quản lý nhà nớc ở đô thị.
Luận án đề xuất giải pháp xây dựng chính quyền ở đô thị trớc mắt gồm 2 cấp:
cấp thành phố và cấp phờng là mang tính khả thi mà vẫn đáp ứng đợc ở mức
độ nhất định yêu cầu quản lý nhà nớc ở đô thị. Về lâu dài có thể tiến tới tổ chức
chỉ 1 cấp chính quyền ở đô thị nhng phải có một lộ trình hợp lý. Chính quyền
thành phố gồm HĐND và UBND, chính quyền phờng chỉ thiết lập UBND, Chủ

tịch UBND do nhân dân trực tiếp bầu và UBND thành phố phê chuẩn, bỏ HĐND
bởi vì tính chất của đô thị không chia cắt về kinh tế, hạ tầng cơ sở các quyết định
về chủ trơng phát triển mọi mặt của đô thị do chính quyền thành phố quyết định
nếu thiết lập HĐND thì sẽ mang tính hình thức.Trên cơ sở xác định mô hình tổ
chức chính quyền địa phơng ở đô thị chỉ gồm 2 cấp, pháp luật cần xác định lại
nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền phờng theo hớng phờng không quản lý
toàn diện các hoạt động, nhất là các hoạt động sản xuất nh chính quyền xã mà
tập trung vào việc quản lý đô thị, dân c, văn hóa, xã hội, môi trờng.
3.2.1.2. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã cần
xác định các nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với vị trí, tính chất của chính
quyền cấp xã trên cơ sở tăng cờng phân cấp quản lý cho chính quyền cấp
xã và bảo đảm tính khả thi của việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn.
Chính quyền cấp xã là chính quyền gần dân nhất, trực tiếp tổ chức các hoạt
động phục vụ nhân dân, là nơi nhân dân có điều kiện thuận lợi nhất để thực hiện
quyền làm chủ của mình cả bằng phơng thức trực tiếp và gián tiếp nên những
nhiệm vụ mang tính tự quản của chính quyền cấp xã cần đợc pháp luật quan
tâm ghi nhận. Hiện nay những nhiệm vụ, quyền hạn pháp luật qui định cho chính
quyền cấp xã rất rộng, toàn diện trên mọi lĩnh vực và chính quyền cấp xã khó có
thể thực hiện tốt những nhiệm vụ quyền hạn này. Vì vậy, pháp luật nên phân
định tính chất của từng loại nhiệm vụ, quyền hạn để qui định cách thức thực hiện
và mức độ cần thiết phải thực hiện để chính quyền cấp xã từng nơi tùy theo điều
kiện cụ thể mà có thể biết nên, cần tập trung vào những nhiệm vụ, quyền hạn nào.
3.2.1.3. Pháp luật cần qui định mô hình tổ chức của chính quyền cấp xã
đa dạng cho phù hợp với các loại xã, phờng, thị trấn

Tuy cùng là xã, phờng, thị trấn nhng các xã, phờng thị trấn khác
nhau về diện tích, về qui mô dân số, về điều kiện địa lý cũng nh về sự phát
triển kinh tế và các điều kiện đặc thù khác. Pháp luật mang tính điển hình, nó
qui định mô hình chung nhng cần phải có độ linh hoạt cho phù hợp với từng
loại xã, phờng, thị trấn. Luận án tán thành quan điểm về phân loại đơn vị

hành chính xã phờng thị trấn trong Nghị định 159/2005/NĐ-CP của Chính
phủ đợc ban hành ngày 27/12/2005. Theo đó xã phờng, thị trấn đợc phân
thành 3 loại đơn vị hành chính là xã, phờng, thị trấn loại I (loại lớn), xã
phờng thị trấn loại II (loại vừa) và xã, phờng, thị trấn loại III (loại nhỏ). Tiêu
chí để phân loại là dựa vào dân số, diện tích, các yếu tố đặc thù về địa lý, về tín
ngỡng, tôn giáo, tỷ lệ thu ngân sách. Trên cơ sở các loại xã, phờng, thị trấn
đã đợc phân loại, pháp luật cần nhanh chóng ban hành qui định về qui mô
của chính quyền cấp xã cụ thể là số lợng cán bộ cho phù hợp. Pháp luật
cũng nên qui định biên độ dao động của cán bộ rộng hơn so với hiện nay để
chính quyền cấp xã có thể lựa chọn linh hoạt phù hợp với đặc thù của xã,
phờng, thị trấn của mình.
3.2.1.4. Pháp luật cần đổi mới tổ chức v hoạt động của HĐND cấp xã
theo hớng đảm bảo cho HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nớc ở xã,
phờng, thị trấn, khắc phục tính hình thức trong hoạt động của HĐND cấp xã.
- Về vị trí pháp lý của HĐND cấp xã.
Luận án đề xuất pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
xã (gồm xã, thị trấn vì ở mục 3.2.1.1 đã đề xuất bỏ HĐND phờng) nên xác
định vị trí tính chất pháp lý của chính quyền cấp xã là cơ quan quyền lực nhà
nớc ở địa phơng đồng thời là cơ quan tự quản, đại diện cho ý chí, nguyện
vọng, quyền làm chủ của nhân dân địa phơng.
- Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp xã.
Từ vị trí pháp lý đợc xác định là cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng,
cơ quan tự quản địa phơng, cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền
làm chủ tập thể của nhân dân ở cơ sở, trong chức năng quyết định của HĐND
cấp xã, pháp luật cần bổ sung thêm nội dung HĐND quyết định về việc chăm lo
đời sống các mặt ở địa phơng. Đối với HĐND xã, thị trấn,
do đặc thù của quản
19 20

lý nhà nớc ở nông thôn pháp luật cần qui định những loại nhiệm vụ, quyền hạn

sau: những nhiệm vụ, quyền hạn quản lý đợc phân cấp; do cấp trên ủy quyền;
những nhiệm vụ, quyền hạn giám sát các cơ quan nhà nớc ở địa phơng, những
nhiệm vụ, quyền hạn mang tính tự quản. Đối với những nhiệm vụ, quyền hạn
giám sát cần bổ sung thêm các chế tài khiển trách, cảnh cáo khi giám sát. Cần qui
định bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu định kỳ hàng năm.
Pháp luật qui định trách nhiệm của HĐND trong việc quyết định những
chủ trơng, biện pháp thực hiện các loại nhiệm vụ, quyền hạn trên, đặc biệt
tập trung vào nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp, nhiệm vụ quyền hạn giám
sát và nhiệm vụ, quyền hạn tự quản. Còn những nhiệm vụ, quyền hạn do cấp
trên ủy quyền có thể giao cho UBND thực hiện theo qui định của pháp luật.
- Về cơ cấu tổ chức và hình thức hoạt động
Pháp luật nên qui định Thờng trực HĐND cấp xã gồm có 3 ngời: Chủ
tịch và Phó Chủ tịch và ủy viên HĐND cấp xã để đảm bảo cơ chế làm việc
tập thể. Pháp luật cần phải nâng cao chất lợng đại biểu HĐND bằng cách
nâng cao tiêu chuẩn đại biểu, qui định cụ thể trách nhiệm của đại biểu
HĐND trớc nhân dân. Cần bổ sung thêm qui định hàng năm cần có sự bỏ
phiếu của đại diện cử tri để đánh giá chất lợng hoạt động của đại biểu,
thông báo kết quả này trong kỳ họp của HĐND để gắn và nâng cao trách
nhiệm của đại biểu HĐND cấp xã trớc cử tri.
Pháp luật cần tăng thêm số lợng các kỳ họp của HĐND. Để việc tăng
thêm số lợng kỳ họp có hiệu quả cần phải phân chia tính chất của các kỳ
họp. Theo đó có những kỳ họp nhằm giải quyết những vấn đề chung, bao
quát cần thời gian dài từ 1 đến 1,5 ngày. Bên cạnh đó tăng cờng những kỳ
họp ngắn khoảng 1/2 ngày để bàn và quyết định những vấn đề cụ thể do yêu
cầu của sản xuất, đời sống, của trật tự xây dựng đô thị đặt ra.
3.2.1.5. Pháp luật cần đổi mới tổ chức v hoạt động của UBND cấp xã
đảm bảo cơ cấu tổ chức gọn nhẹ, phân định rõ trách nhiệm của tập thể ủy
ban và cá nhân Chủ tịch ủy ban và các thành viên của UBND nhằm hoạt
động có hiệu quả.
Cần phân định nhiệm vụ, quyền hạn của UBND xã, thị trấn và UBND

phờng. Đối với UBND xã, thị trấn cũng cần chia thành các loại nhiệm vụ,
quyền hạn khác nhau gồm: nhiệm vụ, quyền hạn đợc phân cấp; nhiệm vụ,
quyền hạn do cấp trên ủy quyền; nhiệm vụ quyền hạn thực hiện những nghị
quyết của HĐND trong lĩnh vực tự quản và quản lý, hớng dẫn các hoạt động tự
quản của nhân dân ở xã, thị trấn nh thôn, làng ấp, bản. Đối với UBND phờng
nhóm nhiệm vụ thứ nhất cần giảm bớt những nhiệm vụ trong lĩnh vực kinh tế,
văn hóa xã hội tơng ứng với việc thu gọn nhiệm vụ của HĐND phờng đã đề
xuất trên và tăng cờng những nhiệm vụ, quyền hạn trong lĩnh vực quản lý đô thị.
- Về cơ cấu tổ chức của UBND cần tổ chức gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả.
Bỏ các Ban chuyên môn ở xã, phờng, thị trấn và phân công cụ thể Chủ tịch UBND,
các Phó Chủ tịch UBND và các ủy viên UBND phụ trách các khối công việc.
3.2.1.6. Pháp luật cần nâng cao tiêu chuẩn, chất lợng và có chế độ đãi
ngộ phù hợp đối với đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã.
Hiện nay, qui định về tiêu chuẩn của các chức danh cán bộ công chức cấp
xã so với yêu cầu của quản lý nhà nớc ở đô thị còn thấp. Vì vậy, ở đô thị đối với
các chức danh cán bộ chủ chốt và một số chức danh chuyên môn đòi hỏi yêu cầu
cao, cần qui định trình độ chuyên môn phải tốt nghiệp đại học bên cạnh kiến
thức về lý luận chính trị và quản lý nhà nớc. Đối với cán bộ chủ chốt và một số
chức danh chuyên môn của chính quyền xã cần phải qui định về trình độ
chuyên môn từ trung học chuyên nghiệp trở lên. Về chế độ đãi ngộ, cần qui
định cán bộ bán chuyên trách cũng vẫn đợc đóng bảo hiểm xã hội mới
khuyến khích đ
ợc các cán bộ xã, phờng thị trấn yên tâm công tác.
3.2.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp x về hình thức
- Cần ban hành một đạo luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã. Đây có thể coi là văn bản pháp luật cơ bản, chủ yếu nhất điều chỉnh
về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã và các văn bản pháp luật
khác khi đề cập tới các vấn đề cụ thể khác liên quan đến tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp xã cần phải căn cứ và phù hợp với văn bản này.

- Bên cạnh đạo luật về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND cấp
xã cần nghiên cứu, ban hành một đạo luật về hệ thống chính trị ở cơ sở để
điều chỉnh những quan hệ nảy sinh trong tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã với các bộ phận khác của hệ thống chính trị ở cơ
- Cần phải hạn chế tối đa việc qui định thêm các nhiệm vụ, quyền hạn
cho chính quyền cấp xã trong các văn bản pháp luật chuyên ngành. Loại bỏ
21 22

tình trạng các văn bản dới luật qui định về cơ cấu, nhiệm vụ, quyền hạn của
các Ban chuyên môn của UBND, thậm chí thông qua việc qui định nhiệm vụ,
quyền hạn cho các ban mà giao thêm nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền
cấp xã trên các lĩnh vực.
- Các văn bản pháp luật điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã cần phải đợc diễn đạt bằng ngôn ngữ chính xác, rõ ràng, dễ
hiểu để thuận tiện cho việc thực hiện.
3.2.3. Các giải pháp khác nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp x
- Cần hoàn thiện các pháp luật có liên quan đến tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã.Cụ thể:
+ Cần sửa đổi qui định của Hiến pháp nớc CHXHCN năm 1992 về vị
trí, tính chất pháp lý của HĐND cấp xã trong đó qui định HĐND cấp xã là cơ
quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng đồng thời là cơ quan tự quản địa
phơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi của nhân dân địa phơng.
+ Cần hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
huyện và cấp tỉnh.
+ Hoàn thiện Luật Bầu cử đại biểu HĐND các cấp. Luật Bầu cử đại biểu
HĐND cần qui định để lựa chọn đợc các đại biểu đủ phẩm chất, năng lực,
đại diện cho các tầng lớp nhân dân ở địa phơng Trong luật Bầu cử đại biểu
HĐND các cấp cần qui định chú trọng cả về cơ cấu và cả về tiêu chuẩn đại
biểu HĐND trong đó cần nhấn mạnh tiêu chuẩn đại biểu.

+ Cần hoàn thiện pháp luật về dân chủ ở xã, phờng, thị trấn. Pháp luật nên
qui định cụ thể hơn về cách thức thực hiện những việc ngời dân đợc tham gia ý
kiến, đợc quyết định cũng nh đợc kiểm tra giám sát. Bổ sung thêm các chế
tài thích hợp đối với các trờng hợp chính quyền cấp xã không thực hiện đúng
những qui định của pháp luật về dân chủ ở xã, phờng, thi trấn.
+ Cần hoàn thiện Pháp lệnh cán bộ công chức theo hớng những qui
định về cán bộ, công chức cấp xã cần đảm bảo tiêu chuẩn cũng nh chế độ
đãi ngộ hợp lý đối với đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã.
- Cần thờng xuyên tiến hành việc hệ thống hóa pháp luật về tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp xã để phát hiện những điểm không phù hợp
hoặc những mâu thuẫn, chồng chéo cũng nh những lỗ hổng trong việc điều
chỉnh tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã của pháp luật hiện hành
để có những biện pháp hoàn thiện.

Kết luận
Đề tài hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
xã đã thực hiện những nhiệm vụ nghiên cứu đợc đặt ra thông qua việc làm
sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp xã cũng nh phân tích thực trạng pháp luật và
đề ra những giải pháp hoàn thiện. Đây là một vấn đề tơng đối rộng, có tính
phức tạp cả về lý luận và thực tiễn. Kết quả nghiên cứu của đề tài đã tập
trung làm sáng tỏ những vấn đề sau:
1. Chính quyền cấp xã là một bộ phận hợp thành của chính quyền địa
phơng và là cấp chính quyền thấp nhất (cấp cơ sở) trong hệ thống chính
quyền nhà nớc. Là cấp cơ sở nên chính quyền cấp xã có vị trí vai trò đặc
biệt là cấp gần dân nhất, cấp chủ yếu thực thi chính sách và là cấp có điều
kiện nhất trong việc phát huy dân chủ của nhân dân, hớng dẫn, tạo điều kiện
phát triển các hoạt động tự quản của nhân dân. Vị trí, vai trò của chính quyền
cấp xã cũng đợc xem xét trong mối tơng quan với các bộ phận khác của hệ
thống chính trị ở cơ sở. Chính quyền cấp xã giữ vị trí trung tâm trong hệ

thống chính trị ở cơ sở.
2. Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã đợc điều chỉnh bằng
pháp luật. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã điều
chỉnh những quan hệ nảy sinh trong tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã bao gồm cả các quan hệ trong nội bộ của chính quyền cấp xã, quan hệ
nảy sinh giữa chính quyền cấp xã với các cơ quan nhà nớc cấp trên và quan
hệ giữa chính quyền cấp xã với các bộ phận khác trong hệ thống chính trị ở
cơ sở.
3. Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
cần phải tuân theo những tiêu chí pháp luật phải đầy đủ, đồng bộ, thống nhất
phù hợp với qui luật khách quan của đời sống xã hội; đợc xây dựng với kỹ
thuật lập pháp cao; đảm bảo thể chế hóa chủ trơng, đờng lối, chính sách
23 24

của Đảng về hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng nh về tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay; đảm bảo sự tham gia rộng
rãi của nhân dân vào tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, mở rộng
dân chủ ở cơ sở.
4. Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
trong giai đoạn hiện nay là một tất yếu khách quan do sự thay đổi cơ chế
quản lý kinh tế, thực hiện hội nhập kinh tế, do chủ trơng xây dựng nhà nớc
pháp quyền XHCN, do công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia cũng
nh chủ trơng phát triển dân chủ của Đảng và Nhà nớc ta mang lại.
5. Kinh nghiệm của các nớc trong việc điều chỉnh pháp luật về tổ chức
và hoạt động của chính quyền cấp xã cho thấy cha có mô hình nào hoàn
hảo. Tùy theo đặc điểm về kinh tế, chính trị, văn hóa, lịch sử, truyền thống
của từng nớc mà các nớc có sự điều chỉnh pháp luật khác nhau đối với tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Tuy nhiên, có thể thấy xu hớng
các nớc trên thế giới ngày càng tăng cờng tính chất tự quản của chính
quyền địa phơng nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng.

6. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp xã từ năm 1945 đến nay cũng nh thực tiễn áp
dụng cho thấy pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
ngày càng đợc hoàn thiện thêm cả về nội dung và hình thức nhng bên cạnh
đó vẫn bộc lộ những hạn chế so với những tiêu chí hoàn thiện pháp luật về tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp xã nh cha phân định rõ sự khác
nhau giữa chính quyền xã với chính quyền phờng, chức năng nhiệm vụ,
quyền hạn còn quá rộng, nhiều nhiệm vụ, quyền hạn cha mang tính khả thi.
Cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp xã cũng có điểm cha phù hợp, có
những quan hệ nảy sinh trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
cha đợc pháp luật điều chỉnh Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những hạn
chế này nhng nguyên nhân cơ bản và sâu xa nhất là do chúng ta cha có
nhận thức đầy đủ về vị trí, vai trò đặc biệt của chính quyền cấp xã trong hệ
thống chính quyền địa phơng cũng nh trong hệ thống chính trị ở cơ sở.
7. Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoàn thiện
pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, luận án đã xác
định những quan điểm cơ bản để hoàn thiện pháp luật. Đó là hoàn thiện pháp
luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải đảm bảo quyền lực
thuộc về nhân dân, mở rộng dân chủ ở cơ sở, đảm bảo phân cấp hợp lý cho
chính quyền cấp xã và điều chỉnh tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
xã phù hợp với vị trí, tính chất của cấp chính quyền cơ sở, chú ý đến đặc
trng, phong tục tập quán của cộng đồng dân c ở xã, phờng, thị trấn. Trên
cơ sở những quan điểm đề xuất, luận án cũng đã đa ra những giải pháp hoàn
thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Các giải
pháp đợc chia ra thành các giải pháp hoàn thiện về nội dung, các giải pháp
hoàn thiện về hình thức và các giải pháp khác. Giải pháp về nội dung cơ bản
nhằm vào việc pháp luật cần đa ra mô hình tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã cho phù hợp với tính chất của quản lý nhà nớc ở nông thôn và
đô thị, xác định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp xã phù hợp với
đặc điểm của cấp cơ sở, đảm bảo tính khả thi; đa dạng hóa mô hình tổ chức

và hoạt động của chính quyền cấp xã. Đối với với HĐND cần khắc phục tính
hình thức trong hoạt động của HĐND thông qua việc xác định vị trí, tính
chất pháp lý cũng nh nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp, nâng cao chất lợng kỳ
họp và chất lợng đại biểu. Đối với UBND cần nâng cao hiệu quả hoạt động
của UBND bằng cơ cấu tổ chức gọn nhẹ; trách nhiệm tập thể và cá nhân đợc
xác định rõ. Giải pháp hoàn thiện về hình thức tập trung vào việc đề xuất ban
hành Luật tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã và Luật về hệ thống
chính trị ở cơ sở. Các giải pháp khác tập trung vào việc bổ sung những qui
phạm mới để điều chỉnh quan hệ giữa chính quyền cấp xã với các bộ phận
khác trong hệ thống chính trị ở cơ sở; hoàn thiện các pháp luật có liên quan
đế pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã; thờng xuyên
hệ thống hóa pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã để
loại bỏ những qui phạm chồng chéo, mâu thuẫn, không phù hợp nhằm bảo
đảm điều chỉnh có hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã.