Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn huyện Tiên Du, tỉnh Bắc Ninh (LV thạc sĩ)
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.46 MB, 83 trang )
VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
PHẠM THỊ LỆ
QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ
NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN TIÊN DU, TỈNH BẮC NINH
Chuyên ngành: QUẢN LÝ KINH TẾ
Mã số: 60340410
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS. TS. NGUYỄN THỊ HOÀI LÊ
Hà Nội, 2017
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Mọi tham khảo dùng
trong luận văn đều được trích dẫn nguồn rõ ràng và có độ chính xác cao nhất trong
phạm vi hiểu biết của tôi. Mọi sao chép không hợp lệ, vi phạm quy chế đào tạo, hay
gian trá, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm.
Tôi xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu khoa học, độc lập của tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng./.
Hà Nội, ngày
tháng 8 năm 2017
Tác giả
Phạm Thị Lệ
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG
CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ........................................ 11
1.1. Khái quát chung về đầu tư xây dựng cơ bản và ngân sách nhà nước..................... 11
1.2. Quan điểm về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách
nhà nước ........................................................................................................................ 14
1.3. Nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà
nước ở địa phương ........................................................................................................ 17
1.4. Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn
ngân sách nhà nước ....................................................................................................... 24
1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn vốn ngân sách nhà nước ..................................................................................... 26
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG
BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI ĐỊA BÀN HUYỆN TIÊN DU,
TỈNH BẮC NINH ......................................................................................................... 31
2.1. Đặc điểm địa bàn nghiên cứu ................................................................................. 31
2.2. Thực trạng quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân
sách nhà nước trên địa bàn huyện Tiên Du ................................................................... 33
CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ
DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH
NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN TIÊN DU ................................................... 58
3.1. Bối cảnh trong nước và quốc tế .............................................................................. 58
3.2. Quan điểm và định hướng phát triển các ban quản lý dự án xây dựng huyện
Tiên Du thời gian tới ..................................................................................................... 59
3.3. Giải pháp tăng cường quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn
ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Tiên Du .......................................................... 60
3.4. Kiến nghị ................................................................................................................ 72
KẾT LUẬN ................................................................................................................... 74
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt
Nghĩa đầy đủ
CSHT
Cơ sở hạ tầng
ĐTXDCB
Đầu tư xây dựng cơ bản
KT - XH
Kinh tế xã hội
NSNN
Ngân sách nhà nước
ODA
Hỗ trợ phát triển chính thức
QĐ-TTg
Quyết định của Thủ tướng
QĐ-UBND
Quyết định của Ủy ban nhân dân
XDCB
Xây dựng cơ bản
UBND
Ủy ban nhân dân
TMĐT
Tổng mức đầu tư
BOT
Hợp đồng Xây dựng kinh doanh và chuyển giao
BT
Hợp đồng xây dựng và chuyển giao
WB
Ngân hàng thế giới
ADB
Ngân hàng phát triển Châu Á
TPCB
Trái phiếu chính phủ
FDI
Đầu tư trực tiếp nước ngoài
KCN
Khu công nghiệp
GPMB
Giải phóng mặt bằng
DANH MỤC BẢNG BIỂU
Số thứ tự
Tên bảng
Bảng 2. 1A
Tình hình đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN trên địa bàn
huyện Tiên Du giai đoạn 2014 - 2016
Bảng 2.1B
Các văn bản, chính sách của UBND tỉnh Bắc Ninh liên quan đến
việc quản lý dự án ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN
Bảng 2.2
Đánh giá về định hướng phát triển dự án
Bảng 2.3.
Đánh giá về bộ máy QLNN đối với dự án XDCB
Bảng 2.4.
Ý kiến về giám sát và đánh giá dự án XDCB
Bảng 2.5.
Ý kiến về đóng góp của định hướng phát triển dự án XDCB vào
mức gia tăng dự án và số lượng nhà đầu tư tư nhân tham gia
Bảng 2.6.
Ý kiến về kết quả thực hiện của dự án XDCB
Bảng 2.7.
Ý kiến về mức độ phù hợp của chính sách, quy định nhà nước đối
với dự án XDCB
Bảng 2.8.
Ý kiến về mức độ cân bằng trong phân bổ lợi ích, rủi ro giữa các
bên liên quan dự án XDCB
DANH MỤC HÌNH
Số thứ tự
Tên hình
Hình 2.1.
Ý kiến của doanh nghiệp về mức độ đúng đắn, hợp lý của định hướng
phát triển dự án PĐTXDCB
Hình 2.2
Ý kiến của doanh nghiệp về mức độ hợp lý của chính sách xúc tiến
đầu tư đối với dự án XDCB
Hình 2.3
Ý kiến của doanh nghiệp về mức độ hợp lý của chính sách tài chính
đối với dự án XDCB
Hình 2.4
Ý kiến của doanh nghiệp về mức độ hợp lý của chính sách đất đai đối
với dự án XDCB
Hình 2.5
Ý kiến của doanh nghiệp về mức độ hợp lý chính sách môi trường
Hình 2.6
Ý kiến về năng lực của cán bộ QLNN đối với dự án XDCB
Hình 2.7
Ý kiến về việc cơ cấu tổ chức bộ máy QLNN đối với dự án
XDCB là hợp lý
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) là một trong những lĩnh vực quan trọng, giữ
vai trò chủ yếu trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng (CSHT), cơ sở vật chất - kỹ thuật,
thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Hàng năm, ngân sách nhà nước
(NSNN) dành một tỷ lệ lớn chi cho đầu tư XDCB. Tuy nhiên, trong thực tế việc
quản lý các dự án đầu tư XDCB, đặc biệt là vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước
(NSNN) đã và đang xảy ra hiện tượng thất thoát, lãng phí, tiêu cực.
Tình trạng này do nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân cơ bản là do những
hạn chế ở vấn đề quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản, thể hiện ở các khâu của quá
trình đầu tư xây dựng cơ bản: từ khâu quy hoạch, kế hoạch, duyệt chủ trương đầu
tư, chuẩn bị và thẩm định phê duyệt, thực hiện dự án đến khâu thanh quyết toán.
Trong những năm qua, nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho lĩnh vực xây
dựng cơ bản ngày một lớn, năm sau luôn cao hơn năm trước. Do đó, cơ sở hạ tầng
kỹ thuật, công trình dân dụng, công trình giao thông và các dự án phát triển kinh tế
xã hội ngày càng cải thiện, bộ mặt của đất nước và đời sống của nhân dân được thay
đổi rõ rệt.
Tiên Du là huyện nằm ở vị trí trung tâm của tỉnh Bắc Ninh, giáp ranh với các
huyện trong tỉnh, huyện Tiên Du có điều kiện phát huy tiềm năng đất đai, quá trình
công nghiệp hóa, hiện đại hóa diễn ra nhanh, mạnh trong những năm gần đây.
Nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho xây dựng cơ bản hàng năm chủ yếu thu
từ nguồn đấu giá quyền sử dụng đất tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, ngân sách tỉnh
hỗ trợ và nguồn trái phiếu Chính phủ. Các dự án đầu tư đã phát huy được hiệu quả,
bộ mặt nông thôn ngày một thay đổi, cơ sở hạ tầng nông thôn Tiên Du như: điện,
đường, trường học, trạm y tế xã đã dần kiên cố, đời sống của nhân dân được nâng
cao. Tuy nhiên, có một vấn đề thực tế đặt ra rằng: trong địa bàn huyện, đa phần các
doanh nghiệp tham gia dự án lại là các doanh nghiệp nhà nước, hoặc có mối quan
hệ với nhà nước. Điều này làm cho quá trình đấu thầu các dự án trở thành vấn đề
nổi cộm: đấu giá dự án thường bị “dìm giá” khi các doanh nghiệp móc ngoặc với
nhau, làm cho các dự án xuống cấp nhanh chóng. Thêm vào đó, đối với quá trình
quản lý nguồn chi NSNN cho các dự án, thường bị chậm, khiến các doanh nghiệp
khó khăn. Các vấn đề trên làm cho chính khu vực nhà nước (quản lý công, chi tiêu
công cho các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN) và khu vực tư nhân (các
1
doanh nghiệp không phải nhà nước) đang có những xung đột nhất định, ngay tại địa
bàn Tiên Du.
Nhìn lại quá trình quản lý dự án, công tác bố trí và giải ngân nguồn vốn ngân
sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản chúng ta thấy nổi lên một số
vấn đề như: ngày càng có nhiều công trình chậm tiến độ, chi phí đầu tư xây dựng
tăng cao, chất lượng các công trình xây dựng không đảm bảo, công tác quản lý dự
án chưa được hoàn thiện, hiệu quả sau đầu tư chưa cao… Tất cả những điều này đã
gây thất thoát lãng phí ngân sách Nhà nước và nhiều nguồn lực khác của đất nước.
Đây là một trong những thách thức lớn đối với Tiên Du cũng như các huyện khác
trong tỉnh, trong cả nước. Do vậy, vừa xuất phát từ những đặc điểm riêng có của
một huyện thuộc Bắc Ninh, vừa xuất phát từ những đặc điểm chung của quản lý nhà
nước, tác giả lựa chọn nghiên cứu đề tài: "Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản
từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn huyện Tiên Du, tỉnh Bắc Ninh".
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
2.1.
Tình hình nghiên cứu ngoài nước
Đầu tư xây dựng cơ bản là một vấn đề cấp thiết, liên quan đến nhiều mảng khác
nhau trong nền kinh tế, do đó đã được nghiên cứu lớn trên thế giới. Nghiên cứu kinh
điển về vấn đề này có thể kể đến Joseph (1995). Tác giả này đã hệ thống các lý
thuyết về đầu tư xây dựng và cho rằng, đây là một phần bắt buộc phải có trong phát
triển kinh tế tại bất cứ quốc gia nào. Một trong những kế thừa lớn của ông là đã
tổng hợp các lý thuyết đi trước, bao gồm lý thuyết của Adam Smith, Keynes và
Semuelson về chi tiêu công, từ đó đề xuất một vấn đề là phối kết hợp giữa nguồn
ngân sách nhà nước với nguồn vốn tư nhân. Tuy nhiên, một trong những hạn chế
của nghiên cứu này là mang tính sách giáo khoa quá nhiều, và được coi là một
nguồn lý thuyết gốc cho các nghiên cứu tiếp theo chứ không tập trung cụ thể vào
nguồn nào, cũng như không đưa ra được một nghiên cứu cụ thể về quản lý đầu tư
xây dựng cơ bản dưới góc độ của nhà nước hay của tư nhân.
Kế thừa và phát triển học thuyết của Joseph thì có thể kể đến các nghiên cứu
khác trên thế giới như của Cuttaree (2008). Tác giả cho rằng, để một dự án thành
công (trường hợp nghiên cứu điển hình tại Chile và Mexico) thì cần phải (1) quy
hoạch dự án tốt; (2) nghiên cứu khả thi tốt; (3) dự báo doanh thu và chi phí chính
xác; (4) khuôn khổ pháp luật phù hợp; (5) quản lý kinh tế vĩ mô tốt; (6) đấu thầu
cạnh tranh và minh bạch. Tuy nhiên, nghiên cứu này vấp phải một số ý kiến rằng
2
mang tính chất định tính quá cao, không lượng hóa được tác động của từng yếu tố
đối với quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, và
còn thiếu hẳn một phần là kết hợ với các khu vực tư nhân để thực hiện – và đây mới
là phần được cho là xu hướng phổ biến trên thế giới.
Nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện các dự án đầu tư XDCB tại Úc và lấy trường
hợp nghiên cứu điển hình là dự án Airport Link, Banks (2008) cho rằng một dự án
được cho là đã quản lý thành công thì phải thực hiện tốt các vấn đề sau: (1) cam kết
chính trị mạnh mẽ của nhà nước; (2) có luận chứng kinh tế đúng đắn; (3) tìm hiểu
thị trường trước khi tiến hành công bố dự án hoặc thực hiện dự án; (4) năng lực của
nhóm cán bộ thực hiện dự án từ khi hình thành ý tưởng về dự án đến khi xây dựng
dự án. Tương tự, Pascual (2008) khi nghiên cứu dự án xây dựng đường cao tốc tại
Philippine đã cho thấy, một dự án đầu tư XDCB được coi là thành công khi được hỗ
trợ về khung pháp lý, chính sách và phải có chương trình truyền thông tốt. Các
nghiên cứu này cho thấy phần nào các chỉ tiêu phải đánh giá về quản lý dự án, song
lại khó áp dụng tại các nước đang phát triển như Việt Nam.
Một trong những hướng nghiên cứu được các nhà kinh tế học thể chế nhắc đến
nhiều đối với đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách nhà nước là nguyên nhân của
những thất bại xuất phát từ đâu nếu chỉ dùng nguồn vốn này. Một số nhóm nghiên
cứu như UNESCAP (2011), Ward etal (2005) cho rằng khu vực các nước Châu Á
Thái Bình Dương – trong đó có Việt Nam – khi thực hiện các dự án thông qua
nguồn vốn từ ngân sách nhà nước thường thất bại bởi (1) khu vực công chưa đủ
điều kiện thực hiện các dự án đầu tư XDCB – vốn là loại dự án do các doanh nghiệp
nhà nước hoặc có liên quan đến nhà nước thực hiện; (2) thiếu thể chế, văn bản
hướng dẫn và bị cản trở bởi chính các công chức – và hiện tại được tóm tắt bằng
cụm từ “không được chính khu vực công ủng hộ”; (3) Chưa có một quy trình chuẩn
để khuyến khích hoặc lựa chọn các nhà thầu trong đầu tư XDCB và (4) không có sự
tham gia của các đối tượng hưởng lợi từ dự án. Các nghiên cứu này là một gợi ý lớn
cho hướng nghiên cứu tìm cách khắc phục những tồn tại của đầu tư XDCB bằng
nguồn từ NSNN.
Đối với hướng nghiên cứu tìm cách khắc phục, có thể kể đến đóng góp của nhóm
nghiên cứu thuộc ADB (2008), Yescombe (2007)… Các nghiên cứu này đồng thời
cho rằng, muốn quản lý tốt thì cần phải (1) tạo môi trường đầu tư hấp dẫn, trong đó
điều cần thiết là phải xây dựng được một chính phủ kiến tạo phục vụ cho các đối
3
tượng khác nhau có thể tham gia vào các dự án công chứ không chỉ có các doanh
nghiệp nhà nước (hoặc liên quan) thực hiện. Điều này đồng nghĩa với việc phải xây
dựng được khung pháp lý tốt và thể chế cho thực hiện đánh giá đấu thầu đầu tư XDCB;
(2) Thành lập cơ quan giám sát và hợp tác để có thể quản lý tốt hơn đầu tư công. Tư
tưởng này phù hợp với nghiên cứu của Koch etal (2006), cho rằng cần phải phối hợp
giữa chính quyền địa phương và các cơ quan trung ương khi sử dụng ngân sách – đồng
thời phải có sự phối hợp giữa các nguồn vốn có gốc từ ngân sách nhà nước như vốn hỗ
trợ phát triển chính thức – theo nghiên cứu của Maluleke (2006).
Tóm lại, các nghiên cứu nước ngoài đã cho thấy tầm quan trọng của đầu tư
XDCB bằng nguồn NSNN, trong đó đã chỉ ra những nhân tố tác động, nguyên nhân
thất bại và những bài học có thể làm với các nước đang phát triển. Những nghiên
cứu này sẽ mở ra một số hướng phát triển đối với Việt Nam nói chung và các vùng
khác nhau nói riêng.
2.2. Tình hình nghiên cứu trong nước
Đối với tình hình nghiên cứu, có một số nghiên cứu trực tiếp về đầu tư XDCB
bằng nguồn NSNN và những dự án phát triển có liên quan. Cụ thể, có thể nói đến
Lê Thanh Hương (2005) xem xét dự án, quản lý dự án và thành công của dự án đầu
tư XDCB như đối tượng và chịu sự tác động của quản lý nhà nước. Cấn Quang
Tuấn (2008) chỉ ra đặc điểm, vai trò của vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước
cũng như các nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng loại vốn này, trong đó có cơ sở pháp
lý. Cùng quan điểm với hai tác giả trên là Trần Minh Phương (2012) xác định các
yếu tố ảnh hưởng đến kết cấu hạ tầng giao thông, trong đó cũng có những yếu tố đã
được các nghiên cứu ngoài nước nhắc đến như các yếu tố về thể chế, chính sách,
đồng thời gợi ý chính sách thu hút vốn đầu tư đối với phát triển hạ tầng trên quan
điểm cho rằng đầu tư có thể do bất cứ một bên nào thực hiện, song người sử dụng
đường bộ phải là người có trách nhiệm hoàn trả. Đây là một quan điểm rất mới tại
Việt Nam vào thời điểm đó, và để ra một khoảng trống nghiên cứu về công tác phối
hợp đầu tư giữa khu vực công và khu vực tư nhân, cũng như đánh giá khả năng thu
hồi vốn dựa trên khả năng trả nợ của đối tượng hưởng lợi từ dự án.
Đối với cụ thể các phương thức quản lý dự án, có một số nghiên cứu như
Đinh Kiện (2010), Bùi Thị Hoàng Lan (2012) đã đề cập đến xây dựng cơ sở hạ tầng
bằng phương thức BOT (xây dựng – vận hành – chuyển giao), và đã nhận xét rằng
năng lực quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước còn yếu kém, hệ thống pháp lý,
4
chính sách chưa hoàn thiện và hiệu quả, trên cơ sở đó đề cập đến giải pháp về quy
hoạch dự án cũng như khuôn khổ pháp luật. Tuy nhiên, các nghiên cứu này quá
nặng về mảng kỹ thuật mà bỏ qua mặt kinh tế của dự án. Một nghiên cứu gần đây
được tác giả Nguyễn Thủy Lan thực hiện với đề tài “Đổi mới quản lý dự án đầu tư
xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước tại các tổ chức khoa học và công nghệ
thuộc Chính phủ” đã hệ thống hóa một số vấn đề lý luận và thực tiễn về QLDA đầu
tư xây dựng bằng nguồn vốn NSNN, bên cạnh đó tác giả cũng đã đề xuất một số
giải pháp đổi mới QLDA đầu tư xây dựng nguồn vốn NSNN đến năm 2020 và tầm
nhìn đến 2030.
Đối với khía cạnh quản lý nhà nước, có thể kể đến Nguyễn Thị Bình (2013), Trần
Văn Hồng (2002). Các tác giả này đã nghiên cứu đầu tư theo chu trình hoạt động,
bao gồm xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư, lập – thẩm định – phê duyệt đầu tư,
triển khai dự án, thẩm định chất lượng và bàn giao công trình… Một số nghiên cứu
khác như Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013), Nguyễn Thị Hồng Minh (2015) cho
rằng quản lý nhà nước là việc cần thiết, song nên xem xét đến khả năng hoàn vốn
của dự án phát triển, vì các dự án này hướng nhiều đến hiệu quả xã hội hơn là hiệu
quả kinh tế. Tuy nhiên, các tác giả này cũng không đi quá sâu vào từng dự án để
phân tích mà chỉ nghiên cứu tổng thể, và đưa ra những gợi ý về mặt chính sách.
Tóm lại, các nghiên cứu trong nước đã kế thừa và phát triển các nghiên cứu nước
ngoài, đồng thời giải quyết một số khía cạnh nhất định liên quan đến đầu tư xây
dựng cơ bản bằng nguồn vốn từ NSNN, cũng như gợi mở khía cạnh kết hợp với các
nguồn vốn nước ngoài. Tuy nhiên, các nghiên cứu này gặp phải một số giới hạn
như: (1) chỉ đề cập một hoặc một số khía cạnh cụ thể, chưa có công trình nào
nghiên cứu cụ thể về hệ thống lý thuyết và đánh giá thực trạng quản lý – đặc biệt là
quản lý nhà nước – đối với các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn từ ngân sách
nhà nước; (2) nhận thức của nhà nghiên cứu và nhà hoạch định chính sách chưa
thống nhất, có khi đồng nhất hoạt động đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN là hoạt
động “cho không” – vì quan điểm rằng dự án phát triển phải hướng đến mục tiêu xã
hội. Thêm vào đó, các nghiên cứu này tập trung quá nhiều vào các hình thức liên
quan đến xây dựng – vận hành – chuyển giao mà bỏ qua toàn bộ các hình thức
nhượng quyền hay xây dựng – vận hành – vận hành (BOO) và (3) các nghiên cứu
còn thiếu hệ thống chiến lược, kế hoạch, chính sách của từng địa phương về đâu tư
xây dựng cơ bản.
5
Do đó, có thể nói, nghiên cứu về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng
nguồn vốn ngân sách nhà nước là lĩnh vực nghiên cứu vẫn còn khoảng trống tri thức
cần nghiên cứu, và đặc biệt, chưa có một nghiên cứu nào tìm hiểu về thực trạng
quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại
huyện Tiên Du.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1.
Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu thực trạng đầu tư XDCB và công tác quản lý dự án đầu tư XDCB từ
nguồn vốn NSNN của huyện Tiên Du trong những năm qua, từ đó đề xuất giải pháp
tăng cường quản lý dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của huyện Tiên Du,
tỉnh Bắc Ninh.
3.2.
Nội dung nghiên cứu
Hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tư XDCB từ
-
nguồn vốn NSNN.
Đánh giá thực trạng đầu tư XDCB và công tác quản lý dự án đầu tư XDCB
-
từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện Tiên Du trong thời gian qua, đưa ra yếu tố
ảnh hưởng đến công tác công tác quản lý dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN
của huyện.
Đề xuất giải pháp tăng cường quản lý dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn
-
NSNN của huyện Tiên Du trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1.
Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các hoạt động quản lý dự án đầu tư
-
XDCB từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện Tiên Du. Tác giả tập trung vào 1 số
dự án đầu tư XDCB làm ví dụ để tìm hiểu thực trạng.
Đối tượng điều tra khảo sát là các cán bộ công tác tại Ủy ban nhân dân
-
huyện, các phòng, ban, các ủy ban nhân dân cấp xã và các doanh nghiệp thực hiện
dự án XDCB từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện Tiên Du.
4.2.
Phạm vi nghiên cứu
4.2.1. Phạm vi về nội dung
Hoạt động tổ chức, quản lý các dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN trên địa
bàn huyện Tiên Du, tỉnh Bắc Ninh.
6
Thêm vào đó, tính đến thời điểm hiện tại, đa phần các dự án đầu tư XDCB bằng
nguồn NSNN đều được thực hiện thông qua các kế hoạch (được họp vào khoảng
tháng 10 của UBND huyện), và thông qua các phòng, ban trong huyện. Do đó,
phạm vi chính của luận văn sẽ tập trung vào quản lý dưới góc độ của huyện (quản lý
nhà nước), song vẫn tham chiếu các ý kiến của các doanh nghiệp trên địa bàn huyện
(quản lý dưới góc độ doanh nghiệp).
4.2.2. Phạm vi về không gian
Đề tài được tiến hành nghiên cứu hoạt động quản lý tại các công trình và tại Ban quản
lý các dự án xây dựng huyện Tiên Du, các phòng liên quan: Tài chính – kế hoạch, phòng
kinh tế và hạ tầng, phòng Tài nguyên môi trường huyện Tiên Du, Các ủy ban nhân dân
cấp xã có thực hiện các dự án đầu tư phát triển XDCB bằng nguồn NSNN.
4.2.3. Phạm vi về thời gian
-
Số liệu nghiên cứu của đề tài được thu thập tại phòng Tài chính – Kế toán
được lưu trữ tại ủy ban nhân dân huyện, nhằm có cái nhìn tổng quan về các dự án
phát triển – đặc biệt là các dự án đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Tiên Du, kéo dài
khoảng từ năm 2010 đến hết năm 2016, trong đó thời gian tập trung là từ 2010.
-
Thời gian phỏng vấn tiến hành nghiên cứu đề tài từ tháng 03 năm 2017 đến
tháng 7 năm 2017.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Quy trình nghiên cứu
Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu đề ra bên trên, quy trình nghiên cứu được
tác giả tiến hành theo khung như sau:
Nghiên cứu tài liệu
trong và ngoài nước
Điều tra bằng bảng hỏi
đối với doanh nghiệp
tham gia xây dựng và
cán bộ quản lý
Làm rõ nội dung quản lý
dự án đầu tư XDCB
Phân tích thực trạng đầu
tư XDCB tại Tiên Du
Phân tích, đánh giá quản
lý đối với các dự án
Đề xuất các giải pháp
hoàn thiện quản lý các
dự án đầu tư XDCB tại
huyện Tiên Du
(Nguồn: Tổng hợp của tác giả)
Để thực hiện phân tích quản lý – trong đó chủ yếu là quản lý nhà nước đối với dự
án đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Tiên Du, tác giả sử dụng cả phân tích định tính
7
(thông qua miêu tả) và phân tích định lượng (thông qua điều tra, phân tích thống kê
số liệu). Việc thu thập và xử lý dữ liệu trình bày theo mục sau.
5.2. Phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu
5.2.1. Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp
Tác giả thu thập, hệ thống hoá và phân tích các tài liệu, công trình nghiên cứu
trong và ngoài nước đã được công bố liên quan đến đầu tư XDCB và quản lý –
trong đó tập trung vào quản lý nhà nước - đối với các dự án bằng nguồn ngân sách
nhà nước như: bài báo khoa học, bài viết hội thảo, sách, giáo trình, đề tài khoa học,
luận án tiến sỹ, các chính sách, quy định, văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động
này của các nước và Việt Nam. Phương pháp này giúp tìm ra khoảng trống lý thuyết
và thực tiễn để luận án có thể bổ sung, đóng góp. Trên cơ sở đó hệ thống hoá cơ sở
lý luận đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN, làm căn cứ hình thành khung lý thuyết
nghiên cứu.
Ngoài ra, thu thập dữ liệu thứ cấp từ thống kê của Chi cục thống kê tỉnh Bắc
Ninh, của phòng Tài chính kế toán thuộc Ủy ban Nhân dân huyện Tiên Du và các
đơn vị có liên quan trong thực hiện dự án.
5.2.2. Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp
Dữ liệu sơ cấp trong luận văn được tác giả thu thập bằng phương pháp phỏng vấn
các cán bộ quản lý nhà nước và điều tra bằng bảng hỏi đối với doanh nghiệp tham
gia thực hiện các dự án.
Thứ nhất, phỏng vấn viết (anket) đối với các cán bộ quản lý Nhà nước
Mục đích phỏng vấn là để có được thông tin đánh giá sâu và đa chiều về hoạt
động quản lý đối với dự án đầu tư XCDB bằng NSNN, đồng thời định hướng giải
pháp chính sách nhằm hoàn thiện hoạt động quản lý này tại địa bàn huyện Tiên Du.
Nội dung phỏng vấn là các chức năng hoạt động quản lý đối với các dự án đầu tư
XDCB và đề xuất hoàn thiện quản lý – chủ yếu là quản lý nhà nước đối với dự án
này. Kết quả phỏng vấn cung cấp thông tin giúp tác giả làm rõ thực trạng hoạch
định phát triển dự án, xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách, quy định và pháp
luật cho dự án, tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với dự án, giám sát, đánh giá
dự án tại địa bàn huyện Tiên Du.
Đối tượng phỏng vấn là 30 cán bộ quản lý nhà nước làm việc trong lĩnh vực đầu
tư phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó 15 người trực tiếp quản lý tại huyện Tiên Du,
10 người thuộc tỉnh Bắc Ninh và 5 người thuộc các cơ quan quản lý nhà nước thuộc
8
bộ kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính. Số lượng này được cho là phù hợp (theo
Nguyễn Quang Dong và Nguyễn Thị Minh, 2012), và cũng phù hợp với tình hình
thực tế tại huyện Tiên Du, khi số lượng cán bộ quản lý không nhiều. Việc phỏng
vấn lấy ý kiến cán bộ quản lý tại huyện Tiên Du thực hiện bằng cách liên lạc đặt
hẹn cho cuộc gặp, tiếp đó gửi bảng hỏi phỏng vấn viết qua email trước cho người
phỏng vấn chuẩn bị, sau cùng tác giả trực tiếp đến trao đổi thu thập thông tin. Đối
với các cán bộ cấp tỉnh và cấp cao hơn, tác giả trao đổi thông qua email.
Thứ hai, điều tra bằng phiếu hỏi đối với doanh nghiệp tham gia dự án đầu tư
XDCB
Mục đích của điều tra nhằm thu thập thông tin từ doanh nghiệp về thực trạng làm
căn cứ phân tích, đánh giá quản lý nhà nước và đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý
đối với các dự án đầu tư XDCB tại huyện Tiên Du. Phiếu điều tra được thiết kế
nhằm thu thập thông tin dựa vào hệ thống các tiêu chí đánh giá quản lý và các chức
năng quản lý. Có 6 mức đánh giá đối với từng nhận định: (1) là Hoàn toàn không
đồng ý; (2) là Rất không đồng ý; (3) là Không đồng ý; (4) là Đồng ý; (5) là Rất
đồng ý; (6) là Hoàn toàn đồng ý. Nghiên cứu sử dụng thang đo chẵn 6 mức độ bởi
quản lý với dự án đầu tư XDCB – trong đó tập trung vào NSNN - là vấn đề mới nên
tác giả muốn phân định rõ ý kiến của người trả lời, thể hiện quan điểm chọn lựa rõ
ràng đồng ý hay không đồng ý, tránh mơ hồ giữa hai thái độ. Thang đo chẵn với 6
mức độ này đã được Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) sử dụng và kiểm định trong
nghiên cứu.
Nội dung điều tra là thực trạng dự án đã và đang thực hiện tại Tiên Du, đánh giá
của doanh nghiệp về quản lý, các kiến nghị để hoàn thiện chức năng quản lý đối
với dự án đầu tư xây dựng cơ bản tại huyện Tiên Du.
Đối tượng điều tra là các doanh nghiệp đã và đang tham gia dự án trong XDCB
tại huyện Tiên Du. Tác giả gọi điện đến các doanh nghiệp tham gia các dự án đã
từng tiến hành, chủ yếu tập trung từ năm 2010 vì năm 2010 là năm có sự thay đổi
căn bản trong quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư XDCB, được thể hiện ở Nghị
định 108/2009/NĐ-CP về Đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO,
hợp đồng BT và Quyết định số 71/2010/ QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế Thí
điểm đầu tư theo hình thức đầu tư công – tư, với sự tham gia của khu vực tư nhân
cùng với khu vực nhà nước. Kết quả cho thấy có 62 doanh nghiệp đồng ý trả lời,
trong đó 19 doanh nghiệp đồng ý khảo sát trực tiếp và 43 doanh nghiệp nhận trả lời
9
phiếu điều tra qua e-mail. Việc điều tra qua email giúp tiết kiệm thời gian và kinh phí
điều tra, còn khảo sát trực tiếp giúp tác giả có điều kiện tìm hiểu sâu, quan sát và giải
thích những vấn đề mà trả lời phiếu điều tra qua e-mail không thể hiện đầy đủ.
5.2.3. Phương pháp xử lý dữ liệu
Sau khi thu thập được các kết quả, tác giả sử dụng phương pháp so sánh để tiến
hành phân tích các vấn đề làm được qua các năm của công tác quản lý đầu tư
XDCB trên địa bàn huyện Tiên Du, đồng thời sử dụng Excel 2013 để nhập dữ liệu
và phân tích dưới dạng thống kê mô tả các vấn đề đạt được trong quá trình phỏng
vấn cũng như điều tra đối với các doanh nghiệp tham gia trên địa bàn huyện.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về đầu tư xây XDCB và quản lý
dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước.
- Làm rõ các nhân tố ảnh hưởng và các chỉ tiêu đánh giá việc quản lý dự án
đầu tư XDCB từ NSNN.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
-
Phân tích thực trạng công tác quản lý dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn
NSNN trên địa bàn huyện Tiên Du trong thời gian qua.
-
Định hướng và đề xuất những giải pháp tăng cường quản lý dự án đầu tư
XDCB từ nguồn vốn NSNN của huyện Tiên Du trong thời gian tới.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3
chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ
bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước.
Chương 2: Thực trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách
nhà nước tại địa bàn huyện Tiên Du, tỉnh Bắc Ninh.
Chương 3: Một số giải pháp tăng cường công tác quản lý dự án đầu tư xây
dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn.
10
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ
BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1. Khái quát chung về đầu tƣ xây dựng cơ bản và ngân sách nhà nƣớc
1.1.1. Những vấn đề chung về dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Xây dựng cơ bản được hiểu là các hoạt động xây lắp, mua sắm máy móc thiết bị
và các hoạt động khác để làm tăng thêm tài sản cho tổ chức, đơn vị nói riêng và đất
nước nói chung (Nguyễn Thị Hồng Minh, 2015; Nguyễn Thị Ngọc Huyền, 2013).
Khái niệm về dự án, dự án đầu tư XDCB
Có hai cách hiểu về dự án: Cách hiểu "tĩnh" và cách hiểu "động".
Theo cách hiểu "tĩnh" thì dự án là hình tượng về một tình huống (Một mục đích)
mà người thực hiện (trong trường hợp này là chủ đầu tư) muốn đạt tới.
Theo cách hiểu "động" thì: "Dự án là một lĩnh vực hoạt động đặc thù, một nhiệm
vụ cần phải được thực hiện với phương pháp riêng, nguồn lực riêng và theo một kế
hoạch tiến độ nhằm tạo ra một thực thể mới".
Trên phương diện quản lý: "Dự án là những nỗ lực có thời hạn nhằm tạo ra một
sản phẩm hoặc dịch vụ duy nhất"
Đầu tư xây dựng cơ bản là một bộ phận của hoạt động đầu tư phát triển, đó là
việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản
xuất mở rộng các tài sản cố định nhằm phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho nền
kinh tế quốc dân (Mai Văn Bưu, 2001).
Đặc điểm chung của dự án đầu tư XDCB
Đóng vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế của một đất nước, dự
án đầu tư XDCB thường được tài trợ bằng vốn ngân sách nhà nước trong giai đoạn
đầu, và mang những đặc điểm sau đây (theo Phan Thị Thu Hà, 2005)
Đòi hỏi vốn lớn, ứ đọng trong thời gian dài: Dự án đầu tư xây dựng cơ bản đòi
hỏi một số lượng vốn lao động, vật tư lớn. Nguồn vốn này nằm ứ đọng trong suốt
quá trình xây dựng. Vì vậy trong quá trình xây dựng chúng ta phải có kế hoạch huy
động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn
lao động, vật tư thiết bị phù hợp đảm bảo cho công trình hoàn thành trong thời gian
ngắn chống lãng phí nguồn lực.
11
Thời gian dài với nhiều biến động: Thời gian tiến hành một dự án xây dựng cho
đến khi thành quả của nó phát huy tác dụng thường đòi hỏi nhiều thời gian với
nhiều biến động xảy ra.
Có giá trị sử dụng lâu dài: Các thành quả của xây dựng cơ bản có giá trị sử dụng
lâu dài, có khi hàng chục, hàng trăm năm…
Cố định: Các thành quả của hoạt động xây dựng cơ bản là các công trình xây
dựng sẽ hoạt động ở ngay nơi mà nó được tạo dựng. Vì vậy cần được bố trí hợp lý
địa điểm xây dựng đảm bảo các yêu cầu về an ninh quốc phòng, phải phù hợp với
quy hoạch tổng thể đồng thời phải đảm bảo được sự phát triển cân đối của vùng
lãnh thổ.
Liên quan đến nhiều ngành: Hoạt động xây dựng cơ bản rất phức tạp liên quan
đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc ở phạm vi nhiều địa phương với nhau. Vì vậy
khi tiến hành hoạt động này, cần phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành, các
cấp trong quản lý, bên cạnh đó phải qui định rõ phạm vi trách nhiệm của các chủ thể
tham gia, tuy nhiên vẫn phải đảm bảo được tính tập trung dân chủ trong quá trình
thực hiện đầu tư.
Với những đặc điểm trên, nguồn vốn phù hợp nhất dành cho các dự án đầu tư
XDCB là nguồn vốn có nguồn gốc từ NSNN như các khoản thu được từ thuế, các
khoản viện trợ không hoàn lại, các nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức hay các
nguồn từ phát hành trái phiếu chính phủ, công trái địa phương; vì các nguồn này
thường không phải hoàn trả, trong khi các dự án được thực hiện thường khó có khả
năng sinh lời trực tiếp.
1.1.2. Những vấn đề chung về ngân sách nhà nước và đầu tư xây dựng cơ bản
bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước
Khái niệm về Ngân sách Nhà nước
Thuật ngữ “Ngân sách Nhà nước” có từ lâu và ngày nay được dùng khá phổ biến
trong đời sống kinh tế - xã hội, từ trước tới nay thường có hai quan điểm khá phổ
biến về Ngân sách Nhà nước:
Quan điểm thứ nhất cho rằng: NSNN là bản dự toán thu, chi tài chính của Nhà
nước trong một thời kỳ nhất định. Đây là quan điểm phù hợp trong điều kiện hiện
tại, được các nhà nghiên cứu chấp nhận rộng rãi trong điều kiện phát triển kinh tế
của các nước đang phát triển (Phạm Xuân Hòa, 2014).
12
Quan điểm thứ hai cho rằng: NSNN là quỹ tiền tệ của Nhà nước. Quan điểm này
mang tính chất xác định dựa trên nguồn hình thành NSNN và đồng thời cho rằng
Nhà nước cũng là một pháp nhân nên cần phải có quỹ. Quan điểm này tồn tại từ lâu
đời (theo Nguyễn Trí Dĩnh, 2010), không sai song không phù hợp với điều kiện
hiện nay ở các nước trên thế giới.
Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (điều 1) cho rằng: “NSNN là toàn bộ các
khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định
và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ
Nhà nước”. Theo quan điểm này thì ngân sách nhà nước được xác định bằng các
nguồn thu – chủ yếu từ thuế, cũng như các khoản lãi được đầu tư của nhà nước như
đầu tư thông qua các doanh nghiệp nhà nước, các khoản được viện trợ và vay từ
nước ngoài. Các khoản chi trong dự toán của NSNN chủ yếu bao gồm chi thường
xuyên, chi đầu tư phát triển và chi trả nợ nước ngoài.
Đối với NSNN còn được tách ra thành 2 mảng chính là ngân sách trung ương và
ngân sách địa phương (phân cấp ngân sách trong quản lý). Bản thân các địa bàn,
ngoài đầu tư của Chính phủ thì còn có các cơ quan liên quan chủ động đầu tư.
Động cơ của nhà nước tham gia vào đầu tư XDCB
ADB (2008) chỉ ra ba nguyên nhân chính thúc đẩy nhà nước tham gia vào đầu tư
XDCB là: thu hút vốn đầu tư tư nhân với yêu cầu của việc giảm áp lực tài trợ với
NSNN, tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực và cải cách lĩnh vực.
Thời điểm hiện tại, đối với các nước đang phát triển thì áp lực của việc gia tăng
dân số, phát triển kinh tế các địa phương, xây mới các công trình cơ sở hạ tâng đang
là một áp lực lớn đối với xã hội. Các công trình này ít có khả năng sinh lời trực tiếp
nên cần phải có vốn của nhà nước, đóng vai trò là “vốn mồi” để cùng huy động
nguồn vốn từ khu vực tư nhân. Một đặc điểm nổi bật của nhà nước là ít có động lực
thiết lập tính năng suất, chất lượng, hiệu quả cho các hoạt động, sản phẩm và dịch
vụ tạo ra; trong khi khu vực tư nhân với động cơ lợi nhuận luôn duy trì nguyên tắc
hiệu quả trong sản xuất, kinh doanh sản phẩm, dịch vụ. Với cho phép khu vực tư
nhân tham gia đầu tư xây dựng hạ tầng, nhà nước mong muốn sẽ tăng hiệu quả sử
dụng nguồn lực sẵn có.
Để có thể khởi động, xúc tiến, thực hiện và phát triển việc đầu tư, đòi hỏi nhà
nước phải đánh giá, phân bổ trách nhiệm rõ ràng cho các bên – chủ yếu đối với bên
thực hiện dự án 100% NSNN hoặc các bên có sử dụng vốn NSNN (đối với các dự
13
án có sự tham gia của khu vực tư nhân hoặc người hưởng lợi từ dự án). Từ các kết
quả này mới có thể đánh giá được hiệu quả quản lý dự án đầu tư XDCB bằng nguồn
NSNN.
1.2. Quan điểm về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân
sách nhà nƣớc
1.2.1. Khái niệm quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn Ngân
sách Nhà nước
Quản lý là sự tác động, chỉ huy, điều khiển, hướng dẫn các quá trình xã hội và
hành vi hoạt động của con người, phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích
đã đề ra và đúng ý chí của người quản lý (Nguyễn Ngọc Huyền, 2014).
Quản lý nói chung và quản lý nhà nước nói riêng đối với dự án đầu tư XDCB là
một nội dung trong quản lý nhà nước về kinh tế. Theo Đỗ Hoàng Toàn và Mai Văn
Bưu (2008), quản lý nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân là sự tác động có tổ
chức và bằng pháp quyền của Nhà nước lên nền kinh tế quốc dân nhằm sử dụng có
hiệu quả nhất các nguồn lực kinh tế trong và ngoài nước, các cơ hội có thể có, để
đạt được mục tiêu phát triển kinh tế đất nước đã đặt ra. Quản lý nhà nước về kinh tế
được thể hiện thông qua các chức năng kinh tế và quản lý kinh tế của Nhà nước. Từ
khái niệm này có thể cho rằng quản lý nhà nước đối với đầu tư được thể hiện thông
qua các chức năng quản lý kinh tế của nhà nước.
Quản lý nhà nước đối với xây dựng cơ bản là sự tác động của bộ máy quản lý
nhà nước vào các quá trình, các quan hệ kinh tế - xã hội trong xây dựng cơ bản từ
bước xác định dự án xây dựng để thực hiện xây dựng và cả quá trình đưa dự án vào
khai thác sử dụng đạt mục tiêu đã định nhằm đảm bảo hướng các ý chí và hành
động của các chủ thể kinh tế vào mục tiêu chung, kết hợp hài hoà lợi ích cá nhân,
tập thể và lợi ích của nhà nước.
Quản lý dự án đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN bao gồm ba giai đoạn chủ yếu
đó là: Công tác lập kế hoạch; điều phối thực hiện đó là quản lý tiến độ thời gian, chi
phí và thực hiện giám sát các công việc của dự án nhằm đạt được những mục tiêu đã
xác định.
-
Lập kế hoạch: Đây là giai đoạn xác định và xây dựng mục tiêu, xác định
từng loại công việc, dự tính nguồn lực cần thiết để thực hiện dự án là quá trình phát
triển kế hoạch thực hiện thống nhất, theo một trình tự nhất định, lôgic. Giai đoạn
14
này có thể biểu diễn dưới dạng các sơ đồ hệ thống hoặc theo các phương pháp lập
kế hoạch truyền thống.
-
Điều phối thực hiện: Đây là quá trình triển khai và phân phối các nguồn lực
bao gồm: Tiền vốn, lao động, trang thiết bị vật tư nguyên nhiên liệu và đặc biệt
quan trọng là điều phối và quản lý tiến độ thời gian, chi tiết hoá về thời gian thực
hiện, lập lịch trình cho từng nội dung công việc và cho toàn bộ dự án, trên cơ sở đó
bố trí tiền vốn, nhân lực vật tư và thiết bị cho phù hợp.
-
Giám sát: Đây là quá trình theo dõi kiểm tra tiến trình thực hiện dự án, phân
tích tình hình thực hiện, báo cáo hiện trạng và đề xuất những giải pháp, biện pháp
tháo gỡ và giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án.
Cùng với với hoạt động giám sát là công tác đánh giá dự án giữa kỳ, cuối kỳ nhằm
sơ kết, tổng kết rút kinh nghiệm, kiến nghị và đưa ra các giải pháp thực hiện hiệu
quả dự án.
Mục tiêu của quản lý dự án đầu tư XDCB là hoàn thành các công việc của dự án
theo đúng yêu cầu kỹ thuật, mỹ thuật và chất lượng trong phạm vi ngân sách được
duyệt và theo tiến độ thời gian cho phép.
1.2.2. Vai trò của đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN
Làm tăng tổng cầu trong giai đoạn ngắn hạn của nền kinh tế để kích thích tăng
trưởng và phát triển kinh tế: Xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn NSNN làm tăng tổng
cầu của nền kinh tế trong ngắn hạn, qua đó làm tăng nhu cầu tiêu dùng cho sản xuất
và đời sống để kích thích tăng trưởng kinh tế.
Đẩy nhanh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo thêm nhiều việc làm cho người lao
động: XDCB bằng nguồn vốn NSNN làm chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế, sử
dụng, bố trí lại hợp lý có hiệu quả các nguồn lực, tạo thêm nhiều cơ hội việc làm
cho người lao động, giảm tỷ lệ thất nghiệp trong nền kinh tế;
Tăng cường xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật cho chủ nghĩa xã hội, đẩy mạnh
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước: Với chức năng tạo lập, duy trì, phát triển hệ
thống hạ tầng KT-XH và phát triển kinh tế mũi nhọn, XDCB bằng nguồn vốn
NSNN đã làm phát triển nhanh hệ thống hàng hóa công cộng, tạo cơ sở vững chắc
cho phát triển lực lượng sản xuất…Từ đó làm nên tiền đề vững chắc cho sự nghiệp
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Phát triển nền kinh tế một cách bền vững: Xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn
ngân sách nhà nước một mặt đầu tư cho phát triển kinh tế, một mặt đầu tư cho sự
15
nghiệp xóa đói nghèo, bảo vệ môi trường sinh thái, giải quyết các vấn đề xã hội,
làm tăng trưởng kinh tế, an ninh xã hội được duy trì và kiềm chế được phần nào
mặt trái của kinh tế thị trường làm cho nền kinh tế phát triển một cách bền vững.
1.2.3. Sự cần thiết phải quản lý dự án ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN
Thứ nhất, với mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và phấn đấu đến
năm 2020 nước ta cơ bản là một nước công nghiệp theo hướng hiện đại hóa, chúng
ta cần phải có nhiều vốn để xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển công nghiệp, chuyển
dịch cơ cấu kinh tế một cách hợp lý.
Thứ hai, quản lý dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn nhằm
đảm bảo tránh thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB. Tuy nhiên, trong thực tế việc
quản lý và sử dụng vốn XDCB bằng nguồn vốn NSNN còn nhiều bất cập và tồn tại
điều đó dẫn tới thất thoát vốn xây dựng cơ bản ở hầu hết các dự án xây dựng bằng
nguồn vốn NSNN.
Như vậy, xuất phát từ thực trạng bất cập của cơ chế quản lý XDCB bằng vốn
NSNN, nên cần phải đổi mới lĩnh vực này nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội
của dự án xây dựng và chống thất thoát, lãng phí là tất yếu khách quan (Nguyễn
Bạch Nguyệt, 2004).
Thứ ba, quản lý dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn nhằm
đảm bảo tính hiệu quả kinh tế - xã hội trong hoạt động xây dựng. Cơ chế quản lý
XDCB nói chung và quản lý XDCB bằng nguồn vốn từ ngân sách Nhà nước nói
riêng còn tồn tại nhiều vấn đề bức xức như: Quy hoạch, kế hoạch đầu tư chưa đồng
bộ, chất lượng chưa cao; quy hoạch, kế hoạch theo ngành chưa gắn chặt với từng
vùng địa phương; một số quyết định chủ trương về xây dựng thiếu chính xác; tình
trạng xây dựng các công trình dàn trải diễn ra phổ biến... Vì vậy, để đảm bảo tính
hiệu quả trong XDCB bằng nguồn vốn NSNN đòi hỏi phải đổi mới cơ chế quản lý
(Nguyễn Bạch Nguyệt, 2004).
Thứ tư, thực hiện phương châm của Đảng và Chính phủ:”Dân biết, dân bàn, dân
làm, dân kiểm tra”.
Các công trình xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước đều phục vụ lợi
ích cho nhân dân, cho nên cần phải bàn bạc với nhân dân, phải công khai minh bạch
các dự án được xây dựng mới, có như vậy các công trình được xây dựng mới phù
hợp, phát huy hiệu quả, chất lượng công trình được đảm bảo, tránh thất thoát, lãng
phí, tiêu cực (Nguyễn Bạch Nguyệt, 2004).
16
1.3. Nội dung quản lý dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân
sách nhà nƣớc ở địa phƣơng
Tùy thuộc mục đích nghiên cứu, các chủ thể có thể lựa chọn cách tiếp cận khác
nhau về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư XDCB xét theo chu trình dự án hoặc
theo quá trình quản lý. Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) xác định bao gồm: (i)
hoạch định phát triển dự án đầu tư XDCB (xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế
hoạch), (ii) xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách, quy định và pháp luật
cho dự án, (iii) tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với dự án, (iv) giám sát và
đánh giá dự án. Cũng theo cách tiếp cận này, Quốc hội (2005) xác định nội dung
quản lý dự án đối với DAĐT bao gồm: Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược,
quy hoạch, kế hoạch, chính sách; Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy
phạm pháp luật; Hướng dẫn, hỗ trợ và giải quyết vướng mắc của nhà đầu tư; Tổ
chức hoạt động xúc tiến đầu tư; Cấp, thu hồi giấy chứng nhận đầu tư; Tổ chức hoạt
động đào tạo nguồn nhân lực; Hướng dẫn, đánh giá hiệu quả đầu tư, kiểm tra, thanh
tra, giám sát hoạt động đầu tư; giải quyết khiếu nại, tố cáo, khen thưởng và xử lý vi
phạm.
1.3.1. Hoạch định phát triển đầu tư xây dựng cơ bản
Hoạch định phát triển dự án là một trong những chức năng cơ bản của quản lý –
đặc biệt là quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn có nguồn
gốc từ NSNN. Trên giác độ quản lý về kinh tế, hoạch định phát triển kinh tế là
quyết định trước những nhiệm vụ, mục tiêu và giải pháp phát triển, bao gồm định ra
đường lối phát triển kinh tế và thiết lập các kế hoạch ngắn hạn, trung hạn và dài hạn
(Đỗ Hoàng Toàn và Mai Văn Bưu, 2008). Chức năng hoạch định của Nhà nước đối
với sự phát triển của dự án được thực hiện thông qua việc đưa ý tưởng xây dựng và
phát triển các dự án vào trong chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển tổng thể
kinh tế, xã hội quốc gia cũng như của ngành, vùng, địa phương, kế hoạch, chương
trình đầu tư công. Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) khi phân tích các chức năng cơ
bản của quản lý đối với đầu tư XDCB đã xác định rõ xây dựng chiến lược, quy
hoạch, kế hoạch phát triển hạ tầng là một trong những chức năng cơ bản của quản
lý, đồng thời tập nêu rõ vài trò của nhà nước đối với hình thành và quản lý các dự
án này.
17
Hoạch định phát triển DAĐT trong xây dựng cơ bản bao gồm các nội dung cơ
bản là: (i) các quan điểm phát triển, (ii) các mục tiêu phát triển, (iii) các giải pháp,
nguồn lực.
1.3.1.1. Quan điểm phát triển
Quan điểm phát triển là những tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt chức năng hoạch
định từ việc xác định mục tiêu đến những nhiệm vụ, nguồn lực. Nhà nước cần thể
hiện rõ ràng cam kết dài hạn và ổn định đối với việc phát triển đầu tư XDCB bằng
vốn NSNN. Ở các nước đang phát triển như Việt Nam, quan điểm phát triển XDCB
trong xây dựng hạ tầng thường bao gồm hai khía cạnh cốt lõi sau:
-
Định hướng phát triển DAĐT trong xây dựng cơ bản phù hợp với định
hướng chung của quốc gia.
-
Cam kết và ủng hộ rõ ràng, nhất quán về mặt chính trị của nhà nước đối với
DAĐT trong xây dựng cơ bản, đặc biệt là đầu tư bằng NSNN.
1.3.1.2. Mục tiêu phát triển
Phát triển DAĐT theo hình thức XDCB trong xây dựng hạ tầng hướng tới các
mục tiêu sau:
-
Tăng vốn đầu tư tư nhân đóng góp vào dự án nhằm giảm áp lực với NSNN
và tăng giám sát của khu vực tư nhân với chất lượng công trình.
-
Tăng số lượng nhà đầu tư tham gia dự án.
-
Tăng tỷ trọng công trình được xây dựng theo hình thức XDCB.
-
Mở rộng quy mô, số lượng dự án.
-
Nâng cao năng lực các bên tham gia dự án.
-
Xác định loại hình hạ tầng đường bộ cần thu hút dự án XDCB theo thứ tự ưu
tiên.
-
Xác định tốc độ phát triển các dự án trong từng giai đoạn.
1.3.2. Xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách, quy định và pháp luật
cho đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN
1.3.2.1. Xây dựng khung chính sách, quy định
Nguyễn Thị Ngọc Huyền và cộng sự (2013) xác định hai cách tiếp cận đối với
xây dựng chính sách cho đầu tư XDCB là theo quy trình thực hiện dự án và theo các
yếu tố cần thiết cho thực hiện dự án.
Theo quy trình thực hiện dự án, chính sách cho hạ tầng GTĐB bao gồm:
-
Chính sách, quy định về xác định và lựa chọn dự án;
18
-
Chính sách, quy định về lựa chọn hình thức hợp đồng cho dự án;
-
Chính sách, quy định về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án;
-
Chính sách, quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư;
-
Chính sách, quy định về phân bổ rủi ro giữa Nhà nước và tư nhân;
-
Chính sách, quy định về xây dựng và vận hành công trình.
Theo các yếu tố cần thiết cho thực hiện dự án bao gồm các nội dung cơ bản:
chính sách xúc tiến đầu tư; chính sách tài chính, tín dụng; chính sách đất đai; chính
sách môi trường.
a. Chính sách, quy định về xúc tiến đầu tư
Xúc tiến đầu tư cho DAĐT trong xây dựng cơ bản bằng nguồn NSNN là tổng thể
các hoạt động và biện pháp nhằm thu hút đầu tư. Mục tiêu chính sách cụ thể là
nhằm: (i) Thu hút được sự quan tâm của các chủ thể trong nền kinh tế, không chỉ
bao gồm các doanh nghiệp nhà nước thực hiện mà còn có cả các nhà đầu tư tư nhân;
(ii) tăng sự tham gia của nhà đầu tư tư nhân; (iii) tăng lượng vốn đầu tư cho dự án.
b. Chính sách, quy định về tài chính
Mục tiêu của chính sách tài chính nhằm đảm bảo và sử dụng hiệu quả nguồn tài
chính cho DAĐT và giá trị đồng tiền cho nhà nước. Nguyên tắc chính sách tài chính
là: (1) phân tích giá trị đồng tiền trước khi tiến hành; (2) khuyến khích và tạo điều
kiện thuận lợi cho đầu tư tư nhân; (3) tôn trọng quy định quốc tế, khu vực và quốc
gia; (4) lựa chọn hình thức hỗ trợ hiệu quả; (5) bình đẳng trước pháp luật đối với
các nhà đầu tư; (6) đảm bảo tính minh bạch.
c. Chính sách, quy định về đất đai
Đất đai là đầu vào quan trọng của các dự án đầu tư XDCB. Chính sách đất đai
đối với DAĐT trong xây dựng hạ tầng nhằm (1) đảm bảo cho các dự án có mặt
bằng phục vụ xây dựng công trình, (2) sử dụng đất đúng mục đích, (3) làm gia tăng
giá trị của đất thông qua đầu tư xây dựng cơ bản.
d. Chính sách, quy định về môi trường.
Quá trình xây dựng, sử dụng và vận hành công trình đầu tư XDCB gây ô nhiễm
môi trường sống, ảnh hưởng tiêu cực đến sức khỏe người tham gia giao thông và
cộng đồng dân cư xung quanh. Dự án đầu tư XDCB với tư cách là một công cụ
quản lý của nhà nước đối với nền kinh tế xã hội cần đóng góp vào phát triển bền
vững, bảo vệ môi trường, đảm bảo hệ sinh thái đường bộ bền vững như là một trong
những ưu tiên hàng đầu thông qua cân bằng nhu cầu hiện tại của nhà nước với trách
19
