Phân cấp quản lý ngân sách địa phương theo pháp luật việt nam hiện nay từ thực tiễn tỉnh thái nguyên (tt)

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THU

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG
THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY TỪ
THỰC TIỄN TỈNH THÁI NGUYÊN

Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số : 60.38.01.07

TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội, 2017


Công trình được hoàn thành tại: Học viện Khoa học xã hội,
Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam

Người hướng dẫn khoa học:
PGS.TS. ĐINH DŨNG SỸ
Phản biện 1: Hoàng Văn Tú
Phản biện 2: Vũ Thư

Luận văn sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận thạc sĩ
họp tại: Học viện Khoa học xã hội 10 giờ 50 phút ngày 08 tháng
08 năm 2015

Có thể tìm hiểu luận văn tại: Thư viện Học viện Khoa học

xã hội


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong hệ thống Tài chính quốc gia, Ngân sách Nhà nước (NSNN) là khâu
chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của
Nhà nước. Đồng thời NSNN là công cụ quan trọng để Nhà nước điều chỉnh vĩ mô
đối với toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh quốc gia. NSNN được
quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ nhằm huy động cao nhất mọi
nguồn lực của nền kinh tế - xã hội để phục vụ chiến lược phát triển kinh tế - xã hội.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giải quyết các mối quan hệ giữa trung
ương và địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của ngân
sách nhà nước; giúp cho việc xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp
quản lý ngân sách, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý của nhà nước.
Tuy nhiên, hiện nay, một tồn tại được quan tâm nhiều trong phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước là sự bất hợp lý của việc phân chia thẩm quyền thu và nhiệm vụ chi
giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, cũng như phân chia thẩm
quyền thu, chi giữa các cấp của ngân sách địa phương: chẳng hạn các khoản thu
ngân sách địa phương được hưởng 100% đa số là các khoản thu có tiềm năng thấp,
còn các khoản thu có tiềm năng cao lại do trung ương thu; hoặc tính thiếu ổn định
của nhiều khoản thu ngân sách địa phương; tính thứ bậc, lồng ghép trong hệ thống
ngân sách; quy định về chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ còn chống chéo,
chưa rõ ràng. Điều đó chưa tạo ra sự thúc đẩy cho việc phát triển hài hòa cả kinh tế
và xã hội của các địa phương để thực hiện mục tiêu bảo đảm tính ổn định, công
bằng và bền vững.
Để khắc phục các tồn tại, bất cập của Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN)
năm 2002, ngày 25/6/2015, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XIII đã thông qua
Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi). Đây là đạo luật quan trọng tạo bước ngoặt mới
trong quản lý NSNN theo hành lang pháp lý mới đầy đủ và đồng bộ hơn, phù hợp

với tình hình thực tế hiện nay, xu hướng hội nhập quốc tế, góp phần quan trọng vào
tiến trình cải cách tài chính công theo hướng hiện đại. Nội dung về phân cấp quản
lý NSNN phù hợp với phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền cũng
được rà soát để phù hợp với quy định hiện hành, đồng bộ với Luật Tổ chức chính
phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng được Quốc hội thông qua tại
Kỳ họp thứ 9.
Trong những năm qua, cùng với quá trình đổi mới kinh tế, quản lý NSNN đã
có những đổi mới và mang lại những kết quả bước đầu rất quan trọng. Thực tiễn

1


đời sống xã hội cũng đang đặt ra những yêu cầu mới, đòi hỏi công tác quản lý ngân
sách phải được tiếp tục đổi mới và hoàn thiện hơn nữa. Hiện nay, tỉnh Thái Nguyên
đã có nhiều đột pháp về thu ngân sách với các dự án lớn như Samsung, dự án đa
kim Núi pháo, Nhiệt điện An Khánh tiếp tục đóng góp lớn cho tăng trưởng kinh tế
của tỉnh, đặc biệt là tốc độ tăng giá trị sản xuất công nghiệp và kim ngạch xuất
khẩu của tỉnh. Năm 2016 là năm đầu thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
5 năm 2016-2020 của tỉnh. Trong bối cảnh kinh tế thế giới phục hồi chậm hơn dự
báo, giá cả hàng hóa ở mức thấp đã ảnh hưởng đến nền kinh tế của nước ta nói
chung và tỉnh Thái Nguyên nói riêng. Tuy nhiên, dưới sự lãnh đạo, chỉ đạo quyết
liệt của Tỉnh ủy, HĐND, UBND tỉnh; sự nỗ lực của các cấp, ngành, doanh nghiệp
và nhân dân, kế hoạch thu chi ngân sách nhà nước năm 2016 của tỉnh đã đạt được
những kết quả vượt bậc. Về kết quả thực hiện thu ngân sách nhà nước, đến hết ngày
30/12/2016 đạt 9.472 tỷ đồng, dự ước thực hiện thu cả năm đạt 9.550 tỷ đồng, tăng
3.050 tỷ đồng so với dự toán được giao (vượt 46,9%). Trong đó: Thu nội địa thực
hiện được trên 7.800 tỷ đồng; thu xuất nhập khẩu thực hiện được gần 1.700 tỷ
đồng. Nhiều khoản thu có mức vượt cao từ 67% đến 253% so với dự toán đầu năm
như: Thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; thuế thu nhập cá nhân; thu
tiền cho thuê đất; thu tiền sử dụng đất; thu ngân sách nhà nước trên địa bàn khối

huyện… Về tình hình thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách, thực hiện chi cả năm đạt
trên 11 nghìn tỷ đồng (bằng 134,3% dự toán), trong đó: Chi trong cân đối ngân
sách là trên 10 nghìn tỷ đồng (bằng 137,7% dự toán); chi chương trình mục tiêu
quốc gia là 801 tỷ đồng (bằng 105,8% dự toán)…[17]. Nguồn thu ngân sách so với
một số địa phương khác còn hạn chế trong khi nhu cầu chi đòi hỏi cao, công tác
quản lý NSNN nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng càng phải được chú trọng
để khơi dậy, khai thác nguồn thu, phân bổ hợp lý đáp ứng yêu cầu chi NSNN nhằm
thúc đẩy kinh tế phát triển.
Vì những lý do trên, tác giả chọn đề tài: “Phân cấp quản lý ngân sách địa
phương theo pháp luật Việt Nam hiện nay từ thực tiễn Tỉnh Thái Nguyên”. Từ
đó, thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những mặt được và chưa được của việc quy
định phân cấp quản lý ngân sách địa phương, đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn
thiện pháp luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi mới,
phát huy tối đa hiệu quả của ngân sách nhà nước đồng thời phát huy tính chủ động
sáng tạo, tự chủ của chính quyền địa phương trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo
những mục tiêu đã đặt ra.

2


2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói chung và phân cấp quản lý
ngân sách địa phương nói riêng là một vấn đề quan trọng, luôn được quan tâm
nghiên cứu:
- Các văn bản quy phạm pháp luật về ngân sách nhà nước và quản lý ngân
sách nhà nước:
Để chuẩn bị các điều kiện thi hành Luật Ngân sách năm 2015, Chính phủ đã
ban hành Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 quy định chi tiết thi
hành một số điều của Luật ngân sách nhà nước năm 2015; Bên cạnh đó, Bộ Tài
chính đã ban hành một số Thông tư số: 342/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 quy

định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 163/2016/NĐ-CP;
343/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 hướng dẫn thực hiện công khai ngân sách nhà
nước đối với các cấp ngân sách; 344/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 quy định về
quản lý ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác của xã, phường, thị trấn.
- Những công trình nghiên cứu liên quan đến phân cấp quản lý ngân sách
địa phương:
+ Thẩm quyền thu, chi của ngân sách địa phương qua thực tiễn thực hiện ở
Thành phố Hồ Chí Minh (Luận văn Thạc sỹ Luật Kinh tế của tác giả Vũ Anh Sao
năm 2012)
+ Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay (Luận án Tiến
sỹ Quản lý hành chính công của tác giả Lê Toàn Thắng năm 2013)
+ Phân định thẩm quyền giữa cơ quan trung ương và chính quyền địa
phương tại Việt Nam hiện nay – Tác giả Nguyễn Văn Cương
+ Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phườn trong quá
trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam – Luận án Tiến sỹ Luật học của tác giả
Trần Thị Diệu Oanh năm 2012
+ Hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách của các cấp chính quyền địa
phương ở Việt Nam – Tác giả Phạm Hồng Đức
+ Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương - Thực trạng và giải pháp
– Tác giả Lê Chi Mai
- Quyết toán và dự toán ngân sách nhà nước của Tỉnh Thái Nguyên từ năm
2014 - 2017. Đây là những tài liệu thực tế rất cụ thể, là nguồn tư liệu quan trọng
của luận văn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu: Từ phân tích thực trạng phân cấp quản lý ngân sách
của tỉnh Thái Nguyên từ năm 2014 đến năm 2017, luận văn đề xuất một số giải

3

pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực hiện phân cấp quản lý ngân sách địa
phương nói chung, tỉnh Thái Nguyên nói riêng.
- Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt được mục đích đã đề ra, luận văn được triển
khai theo ba nhiệm vụ sau:
+ Thứ nhất: Trình bày một số vấn đề lý luận cơ bản về phân cấp quản lý
ngân sách địa phương;
+ Thứ hai: Phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện phân cấp
quản lý ngân sách địa phương tại tỉnh Thái Nguyên;
+ Thứ ba: Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực hiện
phân cấp quản lý ngân sách tại tỉnh Thái Nguyên.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu của luận văn là phân cấp quản lý ngân sách địa
phương (từ thực tiễn tỉnh Thái Nguyên)
- Phạm vi nghiên cứu: Trong các nội dung của phân cấp quản lý ngân sách,
luận văn chủ yếu tập trung vào phân cấp quản lý thu, chi ngân sách địa phương từ
thực tiễn tỉnh Thái Nguyên từ năm 2014 đến năm 2017.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận: Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy
vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịc sử của Chủ nghĩa Mác – Lênin và quan điểm,
đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam.
- Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng kết hợp các phương pháp như:
tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh, đối chiếu trong thu, chi ngân sách giữa các
năm, từ đó thấy được những thành tựu và hạn chế trong quy định pháp luật về ngân
sách nói chung và hoạt động phân cấp quản lý ngân sách ở tỉnh Thái Nguyên nói
riêng.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận: Luận văn đã khái quát được những vấn đề lý luận cơ bản
về phân cấp quản lý ngân sách địa phương trong giai đoạn hiện nay; Đánh giá tổng
quát thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương (qua thực tiễn tỉnh Thái
Nguyên); Từ đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm phát huy tính tích cực và

hạn chế những tồn tại, bất cập trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương.
- Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo
7. Cơ cấu của luận văn
Luận văn được trình bày gồm 03 chương:
+ Chương 1: Một số vấn đề lý luận cơ bản về phân cấp quản lý ngân sách
địa phương

4


+ Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện phân cấp quản lý
ngân sách địa phương tại tỉnh Thái Nguyên
+ Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực hiện phân cấp
quản lý ngân sách tại tỉnh Thái Nguyên
Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG
1.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng
Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền
hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân
sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội [9, tr 10].
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm
và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước ở mỗi cấp trong quá trình quản lý, điều
hành ngân sách nhà nước. Với khái niệm này, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
được hiểu như sau: một là, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước bao gồm thẩm
quyền quyết định về ngân sách và thẩm quyền quản lý ngân sách nhà nước; hai là,
phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tập trung vào phân cấp quyền hạn, trách
nhiệm giữa các cơ quan có liên quan đến thẩm quyền quyết định và thẩm quyền
quản lý ngân sách nhà nước.
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, phân cấp quản lý ngân sách nhà

nước gồm hai hoạt động cơ bản là phân cấp thu và phân cấp chi ngân sách:
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm phân cấp thu ngân sách địa phương
Phân cấp thu ngân sách thực chất là phân định thẩm quyền khai thác, quản
lý, sử dụng và định đoạt đối với các đối tượng là khách thể của thu nhập công. Phân
cấp thu ngân sách phản ánh các mối quan hệ về quyền hạn và trách nhiệm giữa
chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, cũng như giữa các cấp chính
quyền địa phương trên bốn phương diện cơ bản là: thẩm quyền ban hành pháp luật,
chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn thu; thẩm quyền thu và quản lý các nguồn
thu, khoản thu; thẩm quyền thụ thưởng, sử dụng các khoản tài chính thu được và
cuối cùng là sự phân định nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền trong thực hiện các
thủ tục và chu trình thu các đối tượng là khách thể của thu nhập công. [8, Tr.92]
Thu ngân sách nhà nước có các đặc điểm sau:
- Thu ngân sách nhà nước không thể được tiến hành một cách tùy tiện mà
phải thực hiện trong khuôn khổ pháp luật.

5


- Hoạt động thu ngân sách nhà nước nhằm huy động một bộ phận giá trị sản
phẩm xã hội, vì vậy hoạt động này luôn gắn chặt với thực trạng kinh tế của đất
nước, với mức độ phát triển của nền kinh tế.
- Thu ngân sách nhà nước được thực hiện thông qua hai cơ chế pháp lý điển
hình là bắt buộc và tự nguyện, trong đó cơ chế bắt buộc được xem là chủ yếu.
- Chủ thể tham gia vào hoạt động thu ngân sách nhà nước gồm hai nhóm:
chủ thể đại diện cho nhà nước trong việc thực hiện thẩm quyền thu và chủ thể đóng
góp khoản thu ngân sách theo nghĩa vụ hoặc dựa trên sự tự nguyện.
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm phân cấp chi ngân sách địa phương
Chi ngân sách nhà nước là việc phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung
lớn nhất của Nhà nước, nhằm phục vụ cho việc thực hiện chức năng nhà nước về
mọi mặt theo những nguyên tắc nhất định. Chi ngân sách nhà nước là sự phối hợp

giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước.
Phân cấp nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương là việc xác định nhiệm vụ
chi cụ thể cho từng cấp ngân sách. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì việc
phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính
quyền địa phương do Quốc hội quyết định, giữa các cấp chính quyền trong nội bộ
địa phương thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp Tỉnh. Chi ngân sách nhà
nước đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước trong việc
phát triển kinh tế - xã hội.
Hoạt động chi ngân sách nhà nước có các đặc điểm sau:
- Chi ngân sách nhà nước chỉ được tiến hành trên cơ sở pháp luật và theo kế
hoạch chi ngân sách cũng như phân bổ ngân sách do cơ quan quyền lực nhà nước
quyết định.
- Chi ngân sách nhà nước nhằm vào mục tiêu thỏa mãn nhu cầu tài chính
cho sự vận hành của bộ máy nhà nước. Sự tồn tại của bộ máy nhà nước tất yếu phát
sinh chi phí để duy trì bộ máy, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ vốn có của Nhà
nước. Không có các khoản chi của ngân sách nhà nước, Nhà nước không thể tồn tại
và phát triển với tư cách là bộ máy quản lý mọi hiệu quả kinh tế, chính trị của xã
hội. Nhà nước thông qua hoạt động chi ngân sách nhằm tạo môi trường kinh doanh
thuận lợi cho các doanh nghiệp bằng cách đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo điều
kiện phát triển kinh tế thị trường có định hướng Nhà nước; đảm bảo những cân đối
lớn trong nền kinh tế, đảm bảo việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên tiết kiệm và
hiệu quả.

6


- Chi ngân sách nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi hai nhóm chủ thể:
nhóm chủ thể đại diện cho nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh toán
các khoản chi ngân sách nhà nước; nhóm chủ thể sử dụng ngân sách.
1.1.3. Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Thứ nhất: Bổi cảnh và xu thế phát triển kinh tế xã hội ở địa phương
Trong điều kiện tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở địa phương không có sự
biến động lớn thì nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN ổn định. Khi nền kinh tế, chính
trị xã hội bất ổn định thì nguồn thu NSNN trên địa bàn bị ảnh hưởng, nhiệm vụ chi
cho phát triển kinh tế, chi cho đảm bảo an ninh quốc phòng và giải quyết các vấn
đề xã hội phải thay đổi theo chiều hướng khác. Khi nền kinh tế càng phát triển khả
năng tích luỹ của nền kinh tế càng lớn, khả năng chi cho đầu tư phát triển càng cao.
Như vậy cơ chế phân cấp quản lý NSNN cũng vì thế mà phải thay đổi cho phù hợp.
Thứ hai: Tính chất cung cấp hàng hoá công cộng ở địa phương
Hàng hoá công cộng được hiểu là các hàng hoá, dịch vụ mà việc sử dụng nó
của các chủ thể này không làm cản trở tới việc sử dụng của các chủ thể khác. Có
thể nói đó là các hàng hoá mà tất cả mọi người đều có thể sử dụng và lợi ích từ việc
sử dụng đó đối với bất kỳ chủ thể nào cũng hoàn toàn độc lập với các chủ thể khác
cùng sử dụng.
Trong quản lý hành chính nhà nước, chính quyền nhà nước các cấp vừa phải
đảm bảo chức năng quản lý vừa phải đảm bảo chức năng cung cấp các dịch vụ công
cộng cho xã hội. Phần lớn các hàng hoá công cộng đều được cung cấp bởi khu vực
công (chính quyền nhà nước ở trung ương và địa phương).
Đây là yếu tố căn bản khi phân giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp
trong bộ máy chính quyền trung ương và địa phương trong việc cung cấp hàng hoá
công cộng. Điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ đòi hỏi phải được phân chia
nguồn lực từ ngân sách nhà nước. Đây chính là tiền đề để phân cấp nguồn thu,
nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền địa phương.
Thứ ba: Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của các cấp chính quyền ở địa phương
Đây là một nhân tố có tính đặc thù mà cần được quan tâm. Tính đặc thù đó
thường được biểu hiện ở những đặc điểm tự nhiên về địa hình (như miền núi, vùng
đồng bằng, đô thị), vùng có tài nguyên, có địa thế đặc biệt hay có điệu kiện xã hội
đặc biệt (như lợi thế trong phát triển du lịch dịch vụ, phát triển khu cụm công
nghiệp, dầu mỏ, khoảng sản…) hoặc có điều kiện xã hội đặc biệt (như dân tộc, tôn
giáo, trình độ dân trí, điểm nóng về chính trị…). Ở những vùng, địa phương này có

thể coi là một đối tượng đặc biệt của cơ chế phân cấp dẫn tới những nội dung phân
cấp đặc thù cho phù hợp.

7


Sự đa dạng về mặt xã hội tạo ra sự khác biệt về nhu cầu, sở thích đối với
hàng hoá dịch vụ công do mức thu nhập tạo ra, sự đa dạng về về văn hoá, xã hội,
chủng tộc cũng là những nguyên nhân đứng sau sự khác biệt này. Khi sự khác biệt
nảy sinh thì đòi hỏi cơ chế phân cấp phù hợp sẽ mang lại hiệu quả hơn.
Thứ tư: Mức độ phân cấp về quản lý hành chính – kinh tế – xã hội giữa
các cấp chính quyền
Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ nảy sinh
yêu cầu hình thành những cấp ngân sách nhà nước tương ứng với từng cấp hành
chính đó. Tuy nhiên đây mới chỉ là điều kiện cần, bởi vì có nhiều cách khác nhau
trong việc chuyển giao một bộ phận trong tổng thể các nguồn tài chính cho việc
thực hiện các nhiệm vụ của mỗi đơn vị hành chính. Chẳng hạn, có thể giao một số
quyền lực huy động nguồn thu trên địa bàn, hoặc cho phép toàn quyền quyết định
mọi vấn đề thu, chi hay thực hiện việc chuyển giao kinh phí đảm bảo theo nhu cầu
thực tế phát sinh.
1.2. Nội dung cơ bản của phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được xem xét trên bốn nội dung chủ
yếu:
Thứ nhất, phân cấp về thẩm quyền lập pháp và lập quy trong phân cấp thu,
chi ngân sách.
Giải quyết mối quan hệ này tức là làm rõ thẩm quyền lập pháp của chính
quyền trung ương trong việc ban hành pháp luật áp dụng chung cho lĩnh vực tài
chính công trong phạm vi cả nước và thẩm quyền lập quy của chính quyền địa
phương trong việc ban hành chính sách, chế độ về thu, chi tài chính công áp dụng ở
địa phương.

Thứ hai, phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
Việc xác định ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được thu
những khoản nào và thực hiện những nhiệm vụ chi cụ thể nào trong trong quá trình
quản lý. Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước là vấn đề
phức tạp và khó khăn nhất khi tiến hành phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Sự
khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự
khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền.
Thứ tư, phân cấp quản lý trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách nhà
nước
Phân cấp ngân sách nhà nước thể hiện mối quan hệ giữa các cấp ngân sách
trong một chu trình ngân sách nhà nước bao gồm các giai đoạn: chuẩn bị ngân sách,
lập ngân sách, duyệt và thông qua ngân sách, chấp hành ngân sách, quyết toán ngân

8


sách, thanh tra, kiểm tra ngân sách. Trong mối quan hệ này, thẩm quyền cụ thể của
các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương, địa phương và các cơ quan chuyên
môn là thể hiện tính chất phân cấp quản lý ngân sách trong toàn bộ hệ thống ngân
sách nhà nước.
Thứ tư, phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước
Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước là việc
phân định nhiệm vụ quyền hạn của mỗi cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các
quyền giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước nhằm mục đích quản lý
ngân sách nhà nước đạt được những mục tiêu đề ra.
1.3. Mối quan hệ giữa chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa
phƣơng trong phân cấp quản lý ngân sách
1.3.1. Bản chất mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền
địa phương trong phân cấp quản lý ngân sách
Phân cấp về ngân sách được hiểu là sự phân bổ trách nhiệm quản lý về

nguồn thu, chi ngân sách giữa các cấp chính quyền. Phân cấp về ngân sách thể hiện
dưới nhiều dạng như: cho phép chính quyền địa phương tự chủ về tài chính (tự
hạch toán kinh phí thu, chi); chính quyền trung ương và địa phương cùng thực hiện
các hoạt động tài chính; cho phép chính quyền địa phương được đặt ra một số
khoản thuế, lệ phí hoặc hưởng toàn bộ hay một phần các khoản thu từ phí, lệ phí…
ở địa phương; chuyển một phần khoản thu từ thuế mà chính quyền trung ương thu
được cho chính quyền địa phương sử dụng; bảo lãnh hoặc cho chính quyền địa
phương vay.
1.3.2. Đặc điểm phân cấp quản lý ngân sách giữa chính quyền trung
ương và chính quyền địa phương
Việc hình thành hệ thống chính quyền nhà nước có phân chia thành các cấp
chính quyền là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của
nhà nước trên một vùng lãnh thổ. Sự tồn tại của hệ thống chính quyền nhà nước
nhiều cấp là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước nhiều cấp.
Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền nhà nước. Tuy nhiên,
chỉ nên hình thành cấp ngân sách khi cấp chính quyền tương ứng có chức năng,
nhiệm vụ toàn diện, có thẩm quyền chi tiêu ngân sách để thực hiện chức năng,
nhiệm vụ đó và đồng thời có khả năng nhất định về nguồn thu trên vùng lãnh thổ
mà cấp đó quản lý. Phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước
Việt Nam hiện nay, hệ thống ngân sách nhà nước bao gồm bốn cấp ngân sách
tương ứng với bốn cấp chính quyền. Nói cách khác, hệ thống ngân sách nhà nước
bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương.

9


Ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách tỉnh và thành phố trực thuộc trung
ương; ngân sách quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; ngân sách xã, phường,
thị trấn.
Trong hệ thống ngân sách nhà nước của Việt Nam thì ngân sách trung ương

giữ vai trò chủ đạo, chi phối đối với toàn bộ hệ thống. Ngân sách Trung ương phản
ánh nhiệm vụ thu – chi theo ngành, cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Trung ương. Ngân sách địa phương là tên
chung để chỉ các cấp chính quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các
cấp. Ngoài ngân sách xã, phường, thị trấn chưa có đơn vị dự toán trực thuộc, các
cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp ngân sách ấy hợp
thành.
1.3.3. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách giữa chính quyền trung
ương và chính quyền địa phương
Theo đó, việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách
của chính quyền địa phương theo 4 nguyên tắc:
Thứ nhất, việc phân phối nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách địa
phương phải bảo đảm gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý của
từng cấp chính quyền địa phương, đảm bảo nguồn lực để các cấp chủ động thực
hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và
trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cường quản
lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều
cấp; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau đối với từng khoản thu cũng
như giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn.
Thứ hai, phải đảm bảo tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho
ngân sách cấp mình và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ lệ phần
trăm (%) phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia. Riêng
ngân sách xã, thị trấn và ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tỷ lệ
(%) phân chia tối thiểu về một số khoản thu theo quy định tại Khoản 1 Điều 39
Luật Ngân sách nhà nước.
Thứ ba, phải đảm bảo phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi theo đúng tiêu
thức phân cấp nguồn thu và phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính
quyền nhằm phục vụ công tác quản lý, kiểm tra, theo dõi nguồn thu của các cấp
ngân sách.
Thứ tư, phải đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch và phát triển cân đối

nguồn ngân sách giữa các khu vực trên địa bàn để chủ động thực hiện nhiệm vụ

10


được giao, đồng thời đảm bảo tập trung điều hành ngân sách các cấp trong phạm vi
địa phương.
1.3.4. Các tiêu chí phân cấp quản lý ngân sách giữa chính quyền trung
ương và chính quyền địa phương
Các Tiêu chí phân bổ vốn đầu tư phát triển trong cân đối (không bao gồm
đầu tư từ nguồn thu sử dụng đất, nguồn thu xổ số kiến thiết) theo quyết định số
40/QĐ-TTg ngày 14/9/2015 của Thủ tướng Chính phủ cho các địa phương gồm 5
nhóm sau đây:
- Tiêu chí dân số, gồm: số dân trung bình và số người dân tộc thiểu số của
các địa phương.
- Tiêu chí về trình độ phát triển, gồm: tỷ lệ hộ nghèo, số thu nội địa (không
bao gồm số thu sử dụng đất) và tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương.
- Tiêu chí diện tích, gồm: diện tích đất tự nhiên của các địa phương và tỷ lệ
diện tích đất trồng lúa trên tổng diện tích đất tự nhiên.
- Tiêu chí về đơn vị hành chính cấp huyện: bao gồm tiêu chí số đơn vị hành
chính cấp huyện; số huyện miền núi; vùng cao, hải đảo; biên giới đất liền của từng
địa phương.
- Các tiêu chí bổ sung, bao gồm:
+ Tiêu chí xã ATK thuộc vùng căn cứ kháng chiến (ATK lịch sử).
+ Tiêu chí các xã biên giới đất liền, gồm: các xã biên giới Việt Nam - Trung
Quốc, các xã biên giới Việt Nam - Lào và Việt Nam - Campuchia.
1.4. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý Ngân sách địa phƣơng
Phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương là một yêu cầu
tất yếu của việc nâng cao chất lượng và hiệu quả của kế hoạch hóa và quản lý bản
thân ngân sách. Phân cấp hợp lý, Trung ương có thể tập trung quản lý các nguồn

thu, các khoản chi lớn quan trọng có tầm ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế xã hội chung của cả nước hoặc từng vùng lãnh thổ rộng lớn; đồng thời phát huy
được tính chủ động, sáng tạo của các ngành, các địa phương trong phát triển ngành
và địa phương cụ thể.

11


Chƣơng 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG TẠI TỈNH THÁI NGUYÊN
2.1. Đặc điểm kinh tế, xã hội của tỉnh Thái Nguyên hiện nay
Tỉnh Thái Nguyên nằm ở phía Bắc tiếp giáp với thủ đô Hà Nội, phía Tây
tiếp giáp với tỉnh Vĩnh Phúc và tỉnh Tuyên Quang. Tỉnh Thái Nguyên có diện tích
tự nhiên 3.541 km2 và dân số hơn 1 triệu người, với 8 dân tộc anh em chủ yếu sinh
sống đó là: Kinh, Tày, Nùng, Sán Dìu, Mông, Sán Chay, Hoa và Dao. Tỉnh Thái
Nguyên có 9 đơn vị hành chính gồm Thành phố Thái Nguyên, Thành phố Sông
Công, thị xã Phổ Yên và 6 huyện (Phú Bình, Đồng Hỷ, Võ Nhai, Đại Từ, Định
Hoá, Phú Lương).
Từ trước cho đến nay, tỉnh Thái Nguyên vẫn được Chính phủ coi là Trung
tâm văn hoá và kinh tế của các tỉnh phía Bắc. Trong 5 năm gần đây Thái Nguyên
luôn giữ tốc độ phát triển kinh tế (GDP) bình quân 7 - 9%.
Thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà
nước về quản lý ngân sách, tỉnh Thái Nguyên trong năm vừa qua đã đạt được nhiều
thành tựu vượt bậc. Năm 2016 và quý I năm 2017, tỉnh Thái Nguyên đã tích cực
triển khai có hiệu quả trong công tác quản lý, điều hành ngân sách, tập trung thu
ngân sách bám sát dự toán được giao, khai thác quản lý tốt các nguồn thu trên địa
bàn, đồng thời tiến hành rà duyệt các nguồn thu với phương châm thu đúng, thu đủ
không bỏ sót nguồn thu phấn đấu với quyết tâm cao nhất để hoàn thành nhiệm vụ
được giao
2.2. Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện thẩm quyền thu ngân

sách địa phƣơng
2.2.1. Thẩm quyền thu ngân sách địa phương đối với các khoản thu ngân
sách địa phương hưởng 100%
Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100% tại tỉnh Thái Nguyên giai
đoạn 2014 – 2017: Năm 2014 là 4.114.048 triệu đồng; Năm 2015 là 5.799.392 triệu
đồng; Năm 2016 là 7.772.088 triệu đồng. Về cơ bản, các khoản thu ngân sách mà
tỉnh Thái Nguyên được hưởng 100% tăng đều qua các năm.
Cụ thể các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100% bao gồm:
2.2.2. Thẩm quyền thu ngân sách địa phương đối với các khoản thu ngân
sách địa phương hưởng theo tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách
trung ương và ngân sách địa phương
Theo Khoản 2 Điều 35 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, các khoản thu
ngân sách địa phương hưởng theo tỷ lệ % bao gồm: Thuế giá trị gia tăng, trừ thuế

12


giá trị gia tăng quy định; Thuế thu nhập doanh nghiệp; Thuế thu nhập cá nhân;
Thuế tiêu thụ đặc biệt; Thuế bảo vệ môi trường. Cụ thể:
Qua kết quả về tình hình quyết toán ngân sách tỉnh Thái Nguyên từ 2014 –
2016 và dự toán năm 2017 về các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách
nhà nước và ngân sách trung ương cho thấy các nguồn thu đều tăng và tăng liên tục
qua các năm, điều này đã góp phần làm tăng ngân sách cho địa phương từ đó tạo
điều kiện cho việc thực hiện các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa
phương, đồng thời tạo ra sự ổn định và cân bằng trong thu chi ngân sách.
2.2.3. Thẩm quyền thu ngân sách địa phương đối với các khoản thu bổ
sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương
Thái Nguyên là một trong những tỉnh vẫn còn phải cần đến nguồn bổ sung
của ngân sách trung ương, thậm chí từ năm 2014 đến 2016 khoản bổ sung này có
xu hướng tăng và tăng đột biến vào năm 2016. Cụ thể, thu bổ sung từ ngân sách

trung ương cho ngân sách địa phương năm 2014 là 4.164.347 triệu đồng, năm 2015
là 4.546.394 và tăng đột biến vào năm 2016 lên tới 7.843.166 triệu đồng.
2.2.4. Nhận xét về thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện nhiệm vụ
thu ngân sách tại tỉnh Thái Nguyên
* Thực trạng phân cấp các khoản thu riêng
- Các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% đa số là các khoản
thu có tiềm năng thu thấp
- Thiếu tính ổn định của nhiều khoản thu mà ngân sách địa phương được
hưởng
- Tính thứ bậc, lồng ghép trong hệ thống ngân sách làm hạn chế tính độc lập
của các cấp ngân sách bên dưới, gây ra sự chồng chéo thẩm quyền quản lý ngân
sách giữa các cấp chính quyền, làm cho quy trình ngân sách phức tạp, hạn chế tính
hiệu quả, công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong quá trình lập, chấp
hành, quyết toán ngân sách nhà nước. Theo đó, ngân sách tỉnh bao hàm ngân sách
cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện; ngân sách huyện bao hàm ngân ách huyện và các
xã; trong khi phân định không rõ các nguồn thu mà ngân sách huyện, xã được
hưởng mà phần lớn dựa từ nguồn bổ sung và quyết định của ngân sách tỉnh từ đó
dẫn đến tình trạng lệ thuộc của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên ngày
càng lớn.
Theo Khoản 9 Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015: Không được
dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác và không được dùng
ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ của địa phương khác. Quy định
này dẫn đến mâu thuẫn giữa quản lý ngân sách theo cấp với quản lý ngành theo

13


lãnh thổ. Chẳng hạn với các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án đầu tư phát triển
có nguồn vốn ODA… luôn có sự lồng ghép giữa ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương. Nguồn ngân sách trung ương chỉ bố trí cho các hạng mục theo

nhiệm vụ của trung ương còn các dự án ở địa phương nào thì địa phương đó phải
huy động ngân sách địa phương và nhân dân đóng góp để triển khai. Như vậy đối
với dự án có nhiều nguồn vốn tham gia và dự án lại có nhiều hạng mục công trình,
việc phê duyệt từng hạng mục theo nguồn vốn là rất khó khăn. Thủ tục quy định về
thẩm định dự toán, thẩm tra quyết toán theo nguồn ngân sách địa phương hay trung
ương sẽ rất phức tạp. Trong khi đó, Bộ quản lý các ngành, có nhiều nhiệm vụ
không thể tách bạch rõ ràng nhiệm vụ trung ương hay địa phương. Trong khi Bộ,
ngành xác định rõ sự cần thiết, cấp bách và hiệu quả triển khai những nhiệm vụ đó
nhưng chỉ được chi ngân sách cho những nhiệm vụ cấp trung ương, còn địa phương
khó khăn không bố trí được vốn do đó đã hạn chế rất nhiều hiệu quả sử dụng ngân
sách, hạn chế hiệu quả dự án gây lãng phí rất lớn.
* Thực trạng phân cấp các khoản thu chung
Quy định về tỷ lệ % phân chia giữa các cấp ngân sách còn mang tính chủ
quan. Một số quy định chưa phù hợp thực tế, vì một số khoản thu không phát sinh
tại địa phương. Quy định về phân cấp nguồn thu chưa chú ý đến bản chất của
nguồn thu ngân sách nhà nước. Các khoản thu phân chia tỷ lệ % giữa ngân sách
trung ương và ngân sách địa phương gồm: Thuế giá trị gia tăng (Thuế giá trị gia
tăng thu từ hàng hóa nhập khẩu); Thuế thu nhập doanh nghiệp trừ thuế tài nguyên,
thuế thu nhập doanh nghiệp, lãi được chia cho nước chủ nhà và các khoản thu khác
từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí; Thuế tiêu thụ đặc biệt, trừ Thuế tiêu thụ
đặc biệt thu từ hàng hóa nhập khẩu. Về bản chất, thuế giá trị gia tăng và thuế tiêu
thụ đặc biệt đối với hàng sản xuất trong nước là khoản thuế gián thu, người tiêu
dùng là người nộp thuế, do vậy quy định phân chia khoản thu này cho địa phương
có tổ chức, cá nhân kinh doanh trên địa bàn là bất hợp lý, ngoài ra còn tạo ra sự
cạnh tranh không lành mạnh giữa các địa phương cùng chung cơ sở kinh doanh.
* Thực trạng bổ sung ngân sách
Trong giai đoạn hiện nay, ta thấy việc bổ sung để cân đối ngân sách từ ngân
sách cấp trên xuống ngân sách cấp dưới vẫn còn lớn. Thu ngân sách địa phương từ
thuế ngày càng ít và bổ sung tài chính ngày càng nhiều dẫn đến địa phương càng
phụ thuộc vào trung ương. Còn đối với ngân sách địa phương: ngân sách tỉnh bổ

sung cho ngân sách huyện, xã ngày càng nhiều cũng dẫn đến sự lệ thuộc của ngân
sách huyện, xã vào ngân sách tỉnh ngày càng lớn.

14


Cách thức đánh giá nhu cầu bổ sung dựa trên cơ sở tính toán sự chênh lệch
giữa dự toán thu, dự toán chi và cân bằng toàn bộ số chênh lệch là không khách
quan, không khai thác được tiềm năng của địa phương. Chẳng hạn có những địa
phương mặc dù có nguồn thu lớn và có thể cân đối ngân sách song do cơ chế bổ
sung ngân sách dựa vào cân bằng tổng thu – tổng chi của địa phương; dẫn đến việc
có địa phương sẽ dấu nguồn thu của mình để được hưởng nguồn bổ sung mà dường
như vậy sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến cân đối ngân sách nhà nước hàng năm.
Bổ sung để cân đối và bổ sung theo chương trình mục tiêu chưa góp phần
giảm bớt chênh lệch về năng lực thu giữa các địa phương, chưa đảm bảo nguyên
tắc bình đẳng, sự hợp lý mang tính hệ thống. Số lượng các tỉnh mất cân đối ngân
sách trong cả nước rât nhiều. Hằng năm có tới 50/63 tỉnh phải nhận hỗ trợ từ ngân
sách trung ương thì có 41 tỉnh được bổ sung tới hàng ngàn tỉ mà tỉnh nhận nhiều
nhất là Thanh Hóa với trên 6.500 tỉ đồng. Tỉnh nhận ít nhất là Tây Ninh cũng lên
tới gần 386 tỉ đồng.
Trong suốt nhiều thập kỷ qua đã có sự mất cân đối và thiếu công bằng trong
thu chi ngân sách địa phương. Nguyên nhân trực tiếp là do mức độ tập trung kinh tế
quá lớn vào một số trung tâm và khoảng cách chênh lệch phát triển giữa các tỉnh
thành, vùng miền quá lớn.
2.3. Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện nhiệm vụ chi
2.3.1. Chi đầu tư phát triển
2.3.3. Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới
2.3.4. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh
Đây là khoản chi được sử dụng để đáp ứng nhu cầu chi khi nguồn thu chưa
tập trung kịp và phải hoàn trả ngay trong năm ngân sách. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài

chính hàng năm của tỉnh ổn định ở mức 1.000 triệu đồng trong giai đoạn 2014 –
2016 và dự toán năm 2017.
2.3.5. Nhận xét về thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện nhiệm vụ
chi ngân sách tại tỉnh Thái Nguyên
Từ thực trạng chi ngân sách của tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2014 – 2016,
dự toán 2017 nói trên, quy định về chi ngân sách địa phương còn tồn tại một số vấn
đề sau:
Quy định về chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ còn chồng chéo, chưa rõ
ràng. Có những khoản chi gắn liền với nhiệm vụ của địa phương nhưng chưa phân
cấp cho địa phương như chi phòng cháy chữa cháy, hướng dẫn trật tự giao thông.
Trong cơ cấu các khoản chi ngân sách, chi cho đầu tư phát triển chiếm tỷ lệ
cao mà hiệu quả sử dụng lại thấp và không tương xứng với nguồn vốn bỏ ra từ

15


ngân sách. Nguy hiểm hơn nữa khi mà nguồn vốn cho đầu tư phát triển có được từ
đi vay thì còn phải gánh thêm khoản trả lãi khi mà những công trình đó chậm tiến
độ, từ đó dẫn đến tình trạng bội chi ngân sách. Bên cạnh đó, quyền chủ động trong
chi đầu tư phát triển của địa phương bị hạn chế do Luật NSNN quy định mức dư nợ
từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư phát triển trong nước hàng
năm của ngân sách địa phương (đối với thành phố Hà Nội và thành phồ Hồ Chí
Minh là 100%) vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) trong nước hàng năm của
ngân sách cấp tỉnh. Thực tế triển khai thời gian qua cho thấy dù đã được trao quyền
nhưng không phải tất cả các địa phương đều thực hiện việc vay nợ. Dư nợ vay nợ
của chính quyền địa phương còn ở mức thấp. Tuy nhiên, phân tích về việc vay nợ
của chính quyền địa phương cho thấy một số vấn đề, đó là: phạm vi vay nợ chưa
bao quát hết các nghĩa vụ trả nợ của địa phương; quan hệ về nợ giữa chính quyền
trung ương và địa phương cũng có điểm còn chưa rõ, nhất là đối với trường hợp địa
phương không có khả năng trả nợ. Việc xác định giới hạn vay nợ dựa vào tổng vốn

đầu tư XDCB trong nước hàng năm cũng bộc lộ bất cập do chưa thực sự gắn với
năng lực trả nợ của địa phương, đồng thời tổng vốn đầu tư XDCB trong năm của
địa phương thường không ổn định, phụ thuộc vào nguồn thu của địa phương, nhất
là nguồn thu từ đất đai. Những năm gần đây việc các tỉnh thành lập các quỹ đầu tư
phát triển địa phương để huy động các nguồn lực cho đầu tư là phù hợp song cũng
đòi hỏi việc quản lý và sử dụng phải hiệu quả để đảm bảo khả năng trả nợ.
Chi thường xuyên là khoản chi chiếm tỷ lệ cao nhất của tổng chi ngân sách
địa phương, trong đó gánh nặng của việc chi cho lĩnh vực quản lý hành chính nhà
nước rất cao, mặc dù nước ta đang trong giai đoạn cải cách hành chính nhằm tinh
gọn và giảm nhẹ bộ máy quản lý hành chính nhưng rõ ràng sự cải thiện là chưa
đáng kể, số tiền chi cho lĩnh vực này luôn vượt dự toán chi ngân sách hàng năm của
tỉnh Thái Nguyên. Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch
vụ công cộng của địa phương. Ngân sách chủ yếu được phân bổ dựa trên hệ thống
tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, chưa tính đến hiệu quả
đầu ra của các nhiệm vụ chi cho nên hiệu quả phân bổ ngân sách chưa cao, gây thất
thoát, lãng phí.
Về tình hình chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới, phần lớn nguồn thu chính
của ngân sách huyện, xã đều là nguồn bổ sung từ ngân sách tỉnh, chính điều này đã
hạn chế tính độc lập, tự chủ của ngân sách cấp dưới, tạo ra sự thụ động và lệ thuộc
ngày càng lớn vào ngân sách tỉnh. Bên cạnh đó, việc mở rộng thẩm quyền quyết
định về ngân sách của chính quyền địa phương liên quan chủ yếu đến cấp tỉnh, cấp
huyện và cấp xã phụ thuộc hơn vào cấp tỉnh. Hiện nay, có một số khoản thu xã

16


được hưởng 100%, một số khoản hưởng tối thiểu 70% nhưng đang có tình trạng có
một số xã thu không đủ chi, ngược lại có một số xã có nguồn thu lớn, thừa chi
nhưng không thể điều hòa bù cho các xã có nguồn thu thấp, ngân sách địa phương
bị hụt thu, vì các nguồn thu này đã tính trong cân đối ngân sách, một vài xã, huyện

có nguồn thu tăng đột biến nhưng không thể bố trí đầu tư xây dựng cơ bản vì chưa
được phân cấp nhiệm vụ chi… có tình trạng trên là do việc phân chia tỷ lệ % thu
chi ở cấp xã chưa hợp lý.
Về tình hình cân đối thu, chi ngân sách của tỉnh Thái Nguyên:
Dựa vào bảng số liệu thống kê thu, chi của ngân sách tỉnh Thái Nguyên thì
tỷ lệ cân đối ngân sách hàng năm của tỉnh Thái Nguyên về cơ bản thu đủ chi, cụ thể
từ năm 2014 đến năm 2016 tỷ lệ cân đối ngân sách tỉnh Thái Nguyên lần lượt là
100,4%, 100,4% và 100,3%. Tuy nhiên, trong tổng thu ngân sách tỉnh, thu bổ sung
từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương chiếm tỷ lệ khá lớn, cụ thể:
Năm 2014, ngân sách trung ương bổ sung sung cho ngân sách địa phương là:
4.164.347 triệu đồng; năm 2015 là: 4.546.394 triệu đồng; năm 2016 là: 7.843.166
triệu đồng. Như vậy, có thể nói, giống như hầu hết các địa phương trong cả nước,
tỉnh Thái Nguyên vẫn phải cần đến nguồn ngân sách bổ sung từ trung ương mới có
thể cân đối được ngân sách của tỉnh và nguồn bổ sung này lại có xu hướng tăng, do
đó càng làm tăng sự phụ thuộc của địa phương vào trung ương.
Chƣơng 3
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƢƠNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH THÁI NGUYÊN
3.1. Phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực hiện pháp luật
về phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng
3.1.1. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân
sách địa phương
Đổi mới nhận thức về phân chia thu nhập công, cần chú ý cả lợi ích (chính
quyền địa phương được bao nhiêu) và cơ hội tham gia (chính quyền địa phương
được tham gia như thế náo vào quá trình phân chia đó).
Đảm bảo quyền tự chủ tài chính cho địa phương. Hiện nay quyền tự chủ của
địa phương gắn với việc phân định lợi ích các khoản thu 100% ngân sách địa
phương được hưởng và khoản thu điều tiết cũng như khoản cân đối bổ sung của
ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Trên thực tế, việc quy định khoản
chi bổ sung cho ngân sách địa phương dễ làn phát sinh tình trạng bội chi của ngân

sách trung ương. Bởi vậy, phân cấp nguồn thu với tỷ lệ điều tiết cố định sẽ giảm

17


bớt gánh nặng cho ngân sách trung ương buộc các địa phương phải cân đối nhiệm
vụ thu, chi phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của địa phương đồng thời phát huy
quyền chủ động trong khai thác nguồn thu của địa phương.
Thuế phải chiếm một tỷ lệ quan trọng trong tổng các khoản thu của ngân
sách địa phương. Cho phép xã tham gia nhiều hơn vào sự phân chia các khoản thuế
hcung, nhất là các nguồn thu giàu tiềm năng. Các khoản bổ bung tài chính tạo
thành hệ thống phân chia phụ: địa phương tham gia vào hệ thống phân chia chính
càng nhiều thì càng ít nhu cầu được bổ sung tài chính nên sẽ tự chủ tài chính hơn.
Xác định chức năng bổ sung tài chính: làm tăng thêm khối lượng tài chính
của ngân sách cấp dưới, giảm bớt sự chênh lleech nhưng không được san bằng hoặc
làm chênh lệch thêm khoảng cách về năng lực thu của địa phương có cùng hạng,
phương tiện để khuyến khích sự phát triển hài hòa, cân đối giữa các địa phương.
3.1.2. Phương hướng hoàn thiện cơ chế thực hiện pháp luật về phân cấp
quản lý ngân sách địa phương
Thực hiện sự phân cấp rõ ràng hơn giữa các cấp ngân sách, hướng đến xây
dựng một hệ thống phân cấp ngân sách đầy đủ hơn, trong đó các cấp chính quyền
địa phương có sự tự chủ và quyền quyết định lớn hơn về ngân sách cấp mình và
độc lập với chính quyền trung ương. Theo đó, nên tách biệt giữa ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương: Quốc hội sẽ quyết định ngân sách trung ương và
các khoản bổ sung cho ngân sách địa phương; còn ngân sách của mỗi tỉnh do
HĐND tỉnh quyết định.
Trao cho chính quyền địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và
quản lý nguồn thu. Để địa phương có thể tự chủ về ngân sách, cần trao quyền cho
chính quyền địa phuuwong trong việc quyết định và quản lý nguồn thu để địa
phuwong có khả năng tăng và giảm quy mô ngân sách địa phương thông qua sử

dụng nguồn thu riêng, gồm cả thuế. Ngoài ra có thể cho phép địa phương có quyền
nhiều hơn trong việc quyết định và thu các loại phí và lệ phí trong phạm vi của địa
phương.
Mở rộng quyền tự chủ của địa phương quyets định chi tiêu. Đồng thời cần
cho phép địa phương được hưởng quyền quyết định các chế độ, định mức chi tiêu
trong khung do trung ương quyết định. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương
sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào cung ứng
dịch vụ có hiệu quả nhất.
Trao quyền nhiều hơn cho các cấp chính quyền cấp dưới, đặc biệt là chính
quyền cơ sở, nơi trực tiếp cung cấp cho dân nhiều loại dịch vụ thiết yếu. Vì thế
trung ương cần thống nhất phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho đến caaos huyện

18


và cấp xã. Đồng thời phát triển năng lực tài chính của mỗi cấp tương xứng với vai
trò của mỗi cấp trong quản lý hành chính nhà nước địa phương,
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực hiện phân cấp quản
lý ngân sách địa phƣơng
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách địa
phương
Thứ nhất, cần quy định linh hoạt hơn về thẩm quyền phân cấp địa phương
của HĐND tỉnh.
Thứ hai, hoàn thiện pháp luật về quy định phương thức bổ sung từ ngân sách
cấp trên cho ngân sách cấp dưới
Thứ ba, cần phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể có liên quan;
đảm bảo các cơ quan dân cử có thể phát huy hiệu quả vai trò của mình trong toàn
bộ các khâu của quy trình ngân sách. Ngoài ra, cần có sự phân định rõ ràng về trách
nhiệm; cơ chế ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể có liên quan và các cấp ngân
sách trong hệ thống ngân sách, đặc biệt là trách nhiệm của UBND các cấp, các đơn

vị sử dụng ngân sách trong việc thực hiện nghĩa vụ giải trình.
Thứ tư, hoàn thiện các quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp
ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền theo phân cấp
quản lý kinh tế - xã hội (phân loại về các cấp chính quyền địa phương; cơ cấu tổ
chức, trong đó quy định rõ vai trò và trách nhiệm của các tổ chức, cơ quan; mức độ
độc lập trong quản lý điều hành của chính quyền địa phương...).
Thứ năm, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý đối với quản lý vay nợ của chính
quyền địa phương, xác định hợp lý các giới hạn vay nợ của chính quyền địa
phương trên cơ sở gắn với khả năng trả nợ của địa phương
3.2.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế thực hiện phân cấp quản lý ngân sách
địa phương
Về phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách:
Nghiên cứu để có cơ chế để từng bước tăng sự tự chủ tài khóa cho chính
quyền địa phương, đặc biệt là những nguồn thu địa phương được hưởng 100%, gắn
với việc quản lý và cung ứng dịch vụ công tại địa phương. Tạo nguồn thu cho chính
quyền địa phương từ thuế nhà, đất; nghiên cứu đánh thuế đối với nhà ở như nhiều
nước trên thế giới (việc thu thuế vào nhà, đất là vấn đề rất nhạy cảm nên cần có sự
đồng thuận trong xã hội, có thể áp dụng ngưỡng miễn thuế phù hợp để hỗ trợ cho
những người sở hữu nhà, quyền sử dụng đất có giá trị thấp: nghiên cứu có cơ chế
để điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất
mang lại. Tăng cường phân cấp cho các địa phương trong việc quyết định các

19


khoản thu phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nước của chính quyền địa
phương; quy định rõ về thẩm quyền ban hành danh mục, khung và mức phí, lệ phí
cụ thể cũng như thẩm quyền hướng dẫn, quản lý sử dụng phí, lệ phí.
Quy định cụ thể các nguồn thu đối với từng cấp chính quyền địa phương
nhưng có cơ chế điều hòa theo chiều ngang giữa ngân sách cấp xã, cấp huyện trong

một tỉnh.
Về phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách:
Hoàn thiện các quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách
phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền theo phân cấp quản lý
kinh tế - xã hội (phân loại về các cấp chính quyền địa phương; cơ cấu tổ chức,
trong đó quy định rõ vai trò và trách nhiệm của các tổ chức, cơ quan; mức độ độc
lập trong quản lý điều hành của chính quyền địa phương…).
Nghiên cứu để hình thành các cơ chế để chính quyền địa phương có thêm tự
chủ trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các ưu tiên
của địa phương; trung ương chỉ can thiệp khi cần thực hiện các mục tiêu có tính
quốc gia.
Đảm bảo sự đồng bộ trong thực hiện phân cấp chi ngân sách với các vấn đề
phân cấp khác (về nguồn lực như tài chính, nhân sự, tổ chức và chịu trách nhiệm
trước các hoạt động và kết quả hoạt động…).
Về cơ chế bổ sung ngân sách giữa các cấp ngân sách:
Hình thành các phương thức phù hợp để xác định quy mô tổng nguồn ngân
sách dùng để bổ sung cho các địa phương cũng như các nguyên tắc sử dụng cho
việc xác định mức bổ sung, song có thêm sự kết gắn với kế hoạch chi tiêu trung
hạn.
Hoàn thiện hệ thống tiêu chí, các nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu gắn với
các định hướng và chiến lược phát triển ưu tiên của từng vùng, miền và kế hoạch
trung hạn của địa phương.
Nghiên cứu để có cơ chế chuyển giao ngược (từ địa phương cho trung ương
đối với những địa phương có thặng dư ngân sách ở mức cao) cùng với cơ chế
chuyển giao xuôi từ TW cho địa phương (trong trường hợp địa phương bị thâm hụt)
hiện đang áp dụng.
Về vay nợ của chính quyền địa phương:
Xem xét đánh giá lại việc thực hiện nguyên tắc: “NSĐP không được bội
chi” vì quy định này đang mâu thuẫn với thực tế ở nhiều địa phương. Việc duy trì
đồng thời 2 khái niệm là NSĐP không được bội chi và cho phép địa phương bố trí

20


đầu tư (thông qua huy động vốn vay) vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp
tỉnh là có sự mâu thuẫn.
Trong trường hợp tiếp tục cho phép chính quyền địa phương vay nợ thì cần
quy định cụ thể và hợp lý các giới hạn vay nợ của chính quyền địa phương trên cơ
sở gắn với khả năng trả nợ của địa phương. Có thể quy định giới hạn nợ theo tỷ lệ
giữa nghĩa vụ trả nợ (bao gồm cả gốc và lãi) với nguồn thu trên địa bàn (bao gồm
cả khoản thu phân chia) hoặc nguồn thu của địa phương có tính ổn định vì điều này
gắn với khả năng trả nợ (Đây cũng chính là động lực để các địa phương phát triển
các nguồn thu ổn định (thuế sử dụng nhà ở, đất ở); hoặc có thể thông qua tỷ lệ giữa
nghĩa vụ trả nợ (bao gồm cả gốc và lãi) với tổng nguồn có thể sử dụng cho đầu tư
năm.
3.2.3. Định hướng, giải pháp cho Thái Nguyên trong đổi mới tổ chức thực
thi các quy định pháp luật về phân cấp ngân sách.
Để có thể trở thành một trong các tỉnh có thể tự chủ về ngân sách trowng
thời gian gần nhất, tỉnh Thái Nguyên cần thực hiện đồng bộ những giải pháp sau:
Một là, tổ chức điều hành ngân sách bám sát dự toán được giao, định kỳ
hằng quý đánh giá khả năng thu ngân sách để chủ động điều hành chi, chủ động sử
dụng ngân sách địa phương xử lý các trường hợp thiên tai, dịch bệnh phát sinh, sắp
xếp nhiệm vụ chi ưu tiên theo mức độ quan trọng để điều hành.
Hai là, thực hiện các giải pháp đồng bộ để thúc đẩy sản xuất, tạo mọi điều
kiện thuận lợi và hỗ trợ về thủ tục đất đai, giải phóng mặt bằng, đảm bảo an ninh
trật tự…để đẩy nhanh các tiến độ dự án đầu tư trên địa bàn, sớm đưa các dự án vào
hoạt động, tạo nguồn thu ổn định cho ngân sách; đồng thời, tạo môi trường thuận
lợi để khuyến khích khởi nghiệp, lập nghiệp, thu hút đầu tư, ưu tiên các dự án giải
quyết được nhiều lao động, tạo số thu ngân sách lớn, ít ảnh hưởng đến môi trường.
Bà là, tăng cường quản lý tài chính trên lĩnh vực đất đai thông qua công

tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Tập
trung quản lý tốt khai thác tài nguyên khoáng sản trên địa bàn, tổ chức thu đúng,
thu đủ vào ngân sách số thu từ hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản; kiên
quyết xử lý các trường hợp khai thác trái phép, chây ì về nghĩa vụ nộp ngân sách
nhà nước.
Bốn là, tập trung chỉ đạo công tác quản lý thu, chống thất thu ngân sách,
kiên quyết thu hồi nợ đọng về thuế và các khoản nợ đọng khác. Tăng cường công
tác thanh tra, kiểm tra nhằm chống thất thu ngân sách, đảm bảo thu đúng, đủ, kịp
thời số thu vào ngân sách nhà nước theo quy định. UBND các huyện, thị xã, thành

21


phố tăng cường công tác phối hợp với cơ quan thuế, phấn đấu thu vượt dự toán
HĐND tỉnh giao
Năm là, quản lý chi ngân sách chặt chẽ, hiệu quả; thực hành tiết kiệm,
chống lãng phí; tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm soát chi,
kiên quyết không giải ngân, không quyết toán những khoản chi không đúng chế độ,
chính sách, không có trong dự toán. Chỉ đạo các cơ quan, đơn vị phải chủ động cân
đối khoản kinh phí trong dự toán ngân sách được giao để thực hiện các nhiệm vụ
chi. Đối với nhiệm vụ chi phát sinh, các cấp, các ngành phải chủ động sắp xếp kinh
phí trong dự toán được giao, từ tăng thu và dự phòng ngân sách cấp mình để thực
hiện, ngân sách tỉnh chỉ xem xét giải quyết những khoản chi thật sự bức xúc do
thiên tai, dịch bệnh xảy ra trên diện rộng, vượt quá khả năng cân đối trong dự toán
ngân sách đã giao cho từng cấp, từng ngành.
Sáu là, tập trung thực hiện giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản, thanh
toán tạm ứng vốn đầu tư theo tiến độ, đúng quy định hiện hành, theo dõi tình hình
giải ngân của từng dự án, để có kế hoạch điều chỉnh phù hợp, đảm bảo giải ngân
100% kế hoạch vốn đầu tư trong năm 2017. Kiểm soát và bố trí vốn ưu tiên thanh
toán nợ đọng trong đầu tư. Đối với các dự án có số dư tạm ứng ngân sách các cấp,

các ngành phải xử lý dứt điểm.

22


KẾT LUẬN
Trong những năm qua, từ Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đến Luật
Ngân sách nhà nước năm 2015, quá trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói
chung, phân cấp ngân sách địa phương nói riêng đã đạt được nhiều thành tựu đáng
kể, góp phần cải thiện tình hình quản lý tài chính quốc gia. Tuy nhiên, phân cấp
quản lý ngân sách là một quá trình khó, chịu sự tác động của nhiều yếu tố. Phân cấp
ngân sách đem lại nhiều lợi ích trong quản lý ngân sách, song nó cũng chứa đựng
các rủi ro tiềm tàng, đặc biệt là sự bất bình đẳng giữa các cấp ngân sách dẫn đến
việc cung ứng dịch vụ công không đầy đủ ở một số địa phương trong mối tương
quan với mức cung ứng dịch vụ công nói chung. Vì vậy, việc phân cấp cần phải
dduwwocj nghiên cứu và tiến hành thận trọng, cơ sự chuẩn bị kỹ lưỡng. Nhưng
không thể vì những khó khăn rủi ro đó mà tìm cách hạn chế hoặc trì hoãn việc phân
cấp. Việc cản trở quá trình này kéo theo những hậu quả về mặt kinh tế, chính trị, xã
hội, triệt tiêu tính năng động và tự chủ của địa phương, làm cho địa phương luôn
trong trạng thái phụ thuộc vào Trung ương, không khai thác, phát huy các thế mạnh
của địa phuwong đẻ phát triển kinh tế và tăng quy mô ngân sách địa phương; đồng
thời làm cho Trung ương tập trung quản lý vĩ mô và thực hiện các mục tiêu chiến
lược của đất nước.
Cải cách phân cấp quản lý ngân sách là một trong những nội dung quan
trọng trong cải cách tài chính công của Việt Nam trong thời gian tới. Đây được
xem là một trong những giải pháp quan trọng để từng bước nâng cao hiệu quả huy
động và sử dụng nguồn lực tài chính công. Phân cấp chính là điều kiện để chính
quyền địa phương các cấp, các cơ quan, đơn vị sử dụng nguồn lực ngân sách một
cách chủ động, qua đó khơi thông các nguồn lực tiềm tàng và xử lý các vấn đề phát
sinh kịp thời, hiệu quả. Phân cấp cũng là điều kiện để nâng cao hiệu quả quản lý

nhà nước về tài chính; gắn trách nhiệm của các Bộ, ngành và chính quyền địa
phương các cấp trong công tác quản lý và thực thi chính sách tài chính. Tuy nhiên,
phân cấp nói chung và phân cấp ngân sách nói riêng là vấn đề phức tạp, nhạy cảm.
Phân cấp ngân sách nếu thực hiện trong bối cảnh các điều kiện cần (thể chế, năng
lực, nguồn lực) hiện diện không đầy đủ có thể đem đến các kết quả không mong
muốn.
Thực hiện Luật NSNN (2002) thời gian qua đã đem lại những thay đổi căn
bản trong phương thức quản lý ngân sách ở nước ta, góp phần thực hiện quản lý tập
trung thống nhất NSNN; đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, đồng
thời tăng cường phân cấp, tạo sự chủ động cho chính quyền địa phương. Tuy nhiên,
sau một thời gian thực hiện, một số quy định Luật NSNN (2002) cũng đã bộc lộ

23