Hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn thị xã an nhơn, tỉnh bình định

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

NGÔ TÔN THANH

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ AN NHƠN,
TỈNH BÌNH ĐỊNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Đà Nẵng - Năm 2012


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

NGÔ TÔN THANH

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ AN NHƠN,
TỈNH BÌNH ĐỊNH

Chuyên ngành : Kinh tế Phát triển
Mã số : 60.31.05

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: GS. TS. TRƯƠNG BÁ THANH

Đà Nẵng - Năm 2012

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng
được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận văn

Ngô Tôn Thanh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU

1

1. Tính cấp thiết của đề tài

1

2. Mục đích nghiên cứu

2

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

2

4. Phương pháp nghiên cứu

2

5. Nội dung của đề tài

3

6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu

3

CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI CỦA CHÍNH QUYỀN THỊ XÃ

7

1.1. QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI

7

1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai

7

1.1.2. Vai trò và nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai

9

1.1.3. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về đất đai
1.2. NỘI DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI

12
14

1.2.1. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng
đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó

15

1.2.2. Công tác kỹ thuật và nghiệp vụ địa chính; Đăng ký quyền sử
dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất
1.2.3. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

16
17

1.2.4. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi và chuyển mục đích
sử dụng đất
1.2.5. Quản lý tài chính về đất đai

18
19

1.2.6. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người
sử dụng đất và quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai

21

1.2.7. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về
đất đai; giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản
lý và sử dụng đất

24

1.3. CÔNG CỤ VÀ PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT
ĐAI

25
1.3.1. Công cụ quản lý nhà nước về đất đai

25

1.3.2. Phương pháp quản lý nhà nước về đất đai

27

1.4. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI CỦA CÁC
ĐỊA PHƯƠNG

28

1.4.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đất đai Quận Gò Vấp, thành phố
Hồ Chí Minh

28

1.4.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đất đai của thành phố Quy
Nhơn, tỉnh Bình Định

29

1.4.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đất đai của thành phố Đà Nẵng

31

1.4.4. Bài học kinh nghiệm về quản lý nhà nước về đất đai

33

CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ AN NHƠN TỈNH BÌNH ĐỊNH

35

2.1. ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ - XÃ HỘI THỊ XÃ AN NHƠN

35

2.1.1. Điều kiện tự nhiên

35

2.1.2. Tình hình kinh tế - xã hội

37

2.1.3. Một số nhận định tổng quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã
hội của thị xã

46

2.2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC BỘ MÁY, NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN
CỦA CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI TẠI THỊ XÃ AN
NHƠN

48

2.2.1. Về tổ chức bộ máy

48

2.2.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai

49


2.3. THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ĐẤT VÀ BIẾN ĐỘNG ĐẤT ĐAI TẠI
THỊ XÃ AN NHƠN

50

2.3.1. Thực trạng sử dụng đất

51

2.3.2. Biến động đất đai giai đoạn 2007 - 2011

55

2.4. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI
CỦA THỊ XÃ AN NHƠN
2.4.1. Triển khai thi hành Luật Đất đai

58
58

2.4.2. Công tác kỹ thuật và nghiệp vụ địa chính; Đăng ký quyền sử
dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất
2.4.3. Công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

59
62

2.4.4. Công tác giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất, chuyển mục đích
sử dụng đất
2.4.5. Quản lý tài chính về đất đai

63
65

2.4.6. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người
sử dụng đất và Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai

68

2.4.7. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật
về đất đai; giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử

dụng đất

72

2.5. NHỮNG KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC VÀ HẠN CHẾ TRONG QUẢN
LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI TẠI THỊ XÃ AN NHƠN

75

2.5.1. Kết quả đạt được

75

2.5.2. Hạn chế yếu kém

77

2.5.3. Nguyên nhân tồn tại quản lý nhà nước về đất đai

81

CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI Ở THỊ XÃ AN NHƠN TỈNH BÌNH ĐỊNH 84
3.1. CÁC CĂN CỨ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP

84


3.1.1. Định hướng và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của thị xã An
Nhơn

84

3.1.2. Tiềm năng đất đai

86

3.1.3. Dự báo nhu cầu sử dụng đất đến năm 2020

90

3.1.4. Thách thức và cơ hội trong quản lý nhà nước về đất đai của thị xã
An Nhơn

93

3.1.5. Mục tiêu quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền thị xã An
Nhơn

96

3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI
CỦA CHÍNH QUYỀN THỊ XÃ AN NHƠN

98

3.2.1. Giải pháp hoàn thiện công cụ và phương pháp quản lý nhà nước
về đất đai của chính quyền thị xã

99

3.2.2. Giải pháp hoàn thiện nội dung quản lý nhà nước về đất đai của
thị xã An Nhơn

106

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

118

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

121

QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CNQSDĐ

Chứng nhận quyền sử dụng đất

DN

Doanh nghiệp

ĐKĐĐ

Đăng ký đất đai

GPMB

Giải phóng mặt bằng

HĐND

Hội đồng nhân dân

KHSDĐ

Kế hoạch sử dụng đất

KT-XH

Kinh tế - xã hội

QHSDĐ

Quy hoạch sử dụng đất

QLĐĐ

Quản lý đất đai

QLNN

Quản lý nhà nước

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

SDĐ

Sử dụng đất

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu
bảng

Tên bảng

Trang

2.1

Cân đối lao động của thị xã An Nhơn năm 2011

38

2.2

Diện tích, cơ cấu sử dụng đất phi nông nghiệp năm 2011

53

2.3

Biến động đất nông nghiệp từ năm 2007 - 2011

56

2.4

Biến động đất phi nông nghiệp từ năm 2007 - 2011

57

2.5

Biến động đất chưa sử dụng từ năm 2007 - 2011

58

2.6

Kết quả cấp GCN QSD đất từ năm 2007-2011

61

2.7

Kết quả giao đất ở từ năm 2007-2011

63

2.8

Kết quả cho thuê đất từ năm 2007-2011

64

2.9

Kết quả chuyển mục đích sử dụng đất từ năm 2007-2011

65

2.10

Nguồn thu từ đất từ năm 2007-2011

67

2.11

Hồ sơ đăng ký thực hiện các quyền của người sử dụng đất

68

2.12

Số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo từ 2007-2011

75

DANH MỤC CÁC HÌNH
Số hiệu
hình

Tên hình

Trang

2.1

Cơ cấu sử dụng đất thị xã An Nhơn năm 2011

51

2.2

Cơ cấu đất nông nghiệp thị xã An Nhơn năm 2011

51

2.3

Cơ cấu đất phi nông nghiệp thị xã An Nhơn năm 2011

53

2.4

Cơ cấu đất chưa sử dụng thị xã An Nhơn năm 2011

54


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, là tư liệu sản
xuất đặc biệt không thể thay thế được, không có đất đai là không có bất kỳ
một ngành sản xuất nào, không có quá trình lao động nào diễn ra và không có
sự tồn tại của xã hội loài người. Không những vậy, đất đai còn có vai trò rất
quan trọng đi đôi với sự phát triển của xã hội, xã hội càng phát triển thì nhu
cầu sử dụng đất ngày càng lớn trong khi đất đai lại có hạn điều đó đã làm cho
quan hệ giữa người với người và với đất đai ngày càng trở nên phức tạp. Điều
này đòi hỏi Nhà nước phải có những chính sách QLĐĐ thích hợp để việc
SDĐ đạt hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất.
Quản lý nhà nước về đất đai tốt hay xấu có tác động rất lớn đến nhiều
lĩnh vực, nhiều mặt của KT-XH, nhất là trong giai đoạn phát triển nền kinh tế
thị trường, như: việc thu hút đầu tư (phụ thuộc vào các quy định của nhà
nước, quyền và nghĩa vụ của các nhà đầu tư, giá đất, tiến độ GPMB, thủ tục
hành chính…); sự ổn định chính trị - xã hội (liên quan đến thu nhập, việc làm
của người nông dân, tình hình khiếu kiện, tranh chấp đất đai…). Vì vậy, làm
tốt công tác QLNN về đất đai có ý nghĩa hết sức quan trọng.
Trong thời kỳ đổi mới vừa qua, Việt Nam đã có nhiều thay đổi trong
QLNN về đất đai. Luật Đất đai ban hành lần đầu tiên năm 1987, đến nay đã
qua 2 lần sửa đổi (1998, 2001) và 2 lần ban hành luật mới (1993, 2003). Tuy
nhiên, đến nay tình hình diễn biến quan hệ về đất đai xuất hiện những vấn đề
mới và phức tạp, về lý luận cũng như thực tiễn của công tác QLNN về đất đai

vẫn còn nhiều bất cập. Vì vậy, việc nghiên cứu thực tiễn quá trình thi hành
luật để từ đó có những đề xuất sửa đổi bổ sung theo hướng phù hợp hơn với
những yêu cầu mới là hết sức cần thiết.
Để đánh giá công tác QLNN về đất đai trong quá trình phát triển KT-


2

XH và đô thị hoá của thị xã An Nhơn giai đoạn từ 2007 đến năm 2011, cần
nghiên cứu thực trạng của nó để thấy được những kết quả đạt được, những
mặt còn tồn tại trong công tác QLNN về đất đai của thị xã, từ đó đưa ra những
biện pháp khắc phục phù hợp nhằm khai thác sử dụng nguồn lực đất đai có
hiệu quả hơn. Đó là những nội dung cần được nghiên cứu và đây cũng là
những vấn đề mang tính cấp thiết hiện nay. Nhằm góp phần làm sáng tỏ
những vấn đề nêu trên, tác giả chọn đề tài “Hoàn thiện công tác quản lý nhà
nước về đất đai trên địa bàn thị xã An Nhơn, tỉnh Bình Định” làm luận văn
tốt nghiệp của mình.
2. Mục đích nghiên cứu
- Hệ thống hoá lý luận và phân tích thực tiễn liên quan đến QLNN về
đất đai ở một địa phương cấp thị xã (huyện) đang trong quá trình đô thị hoá.
- Nhận diện được các vấn đề về QLNN về đất đai cùng với các nguyên
nhân của nó.
- Đề xuất các giải pháp để công tác QLNN về đất đai tốt hơn góp phần
vào sự phát triển thị xã An Nhơn nói riêng và tỉnh Bình Định nói chung.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Nhiệm vụ QLNN về đất đai trên địa bàn thị xã
An Nhơn liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành. Trong phạm vi đề tài chỉ tập
trung nghiên cứu công tác QLNN về đất đai của chính quyền thị xã An Nhơn.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Về không gian: Hoạt động QLNN về đất đai trên địa bàn thị xã An

Nhơn tỉnh Bình Định.
+ Chủ thể quản lý: Chính quyền thị xã An Nhơn.
+ Thời gian: Từ năm 2007 đến năm 2011.
4. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu này sử dụng một loạt các phương pháp cụ thể như phương


3

pháp thống kê, chi tiết hóa, so sánh, đánh giá, tổng hợp, khái quát, chuyên gia...
5. Nội dung của đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài gồm có ba chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận cơ bản quản lý nhà nước về đất đai của
chính quyền thị xã.
Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn thị xã An
Nhơn tỉnh Bình Định
Chương 3. Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đất đai ở
thị xã An Nhơn tỉnh Bình Định
6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
Đã có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề đất đai. Tuy nhiên, trong
thời kỳ kinh tế kế hoạch hoá, các công trình nghiên cứu trong nước chủ yếu
liên quan đến đất nông nghiệp và nhằm mục đích phát triển nông nghiệp.
Chuyển sang thời kỳ đổi mới, cùng với sự ra đời của Luật Đất đai năm 1987,
tình hình nghiên cứu về đất đai nói chung và quản lý nhà nước về đất đai nói
riêng cũng phát triển khá mạnh. Ngoài các vấn đề liên quan đến quản lý đất
nông nghiệp thì các vấn đề quản lý nhà nước về đất đai gắn với mục tiêu
chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giảm phân hoá giàu nghèo, thực hiện công bằng
xã hội hay các vấn đề quản lý mang tính kỹ thuật như quy hoạch - kế hoạch
sử dụng đất, định giá đất… được đề cập khá nhiều. Trong những lần chuẩn bị
để bổ sung sửa đổi và ban hành mới Luật Đất đai (1993, 1998, 2001, 2003),

đã có nhiều nghiên cứu về chính sách đất đai của các nước và kinh nghiệm
đối với Việt Nam. Gần đây thì các vấn đề về quản lý đất đai và thị trường
quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản, các vấn đề về giá đất, bồi
thường GPMB hay các chính sách đối với những vùng bị mất nhiều đất sản
xuất là đề tài được nghiên cứu, trao đổi rất nhiều trên báo chí cũng như các loại
tạp chí chuyên ngành.


4

Khi thực hiện nghiên cứu đề tài này, tôi đã tham khảo một số tài liệu
về cơ sở lý luận về QLNN về đất đai, kết hợp tham khảo một số luận văn
nghiên cứu liên quan đến đất đai và QLNN về đất đai, đặc biệt là đối với
chuyên ngành Quản lý đất đai tại các trường Đại học. Nội dung các luận văn
cũng đã đánh giá được thực trạng sử dụng đất, QLNN về đất đai của chính
quyền, những mặt thành công, hạn chế trong công tác QLNN về đất đai của
địa phương. Bên cạnh cơ sở lý luận chung, mỗi đề tài còn có những điểm
riêng khác biệt tùy vào bối cảnh, đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội và chính
sách đất đai được cụ thể hóa theo tình hình thực tế của địa phương.
“Công tác quản lý đất đai - những vấn đề đang đặt ra” của Phùng
Văn Nghệ - Quyền Tổng Cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai đăng trên
Tạp chí Cộng sản, ngày 14 tháng 3 năm 2012 [9] đã đánh giá được tầm quan
trọng của công tác Quản lý nhà nước về đất đai và thực trạng QLNN về đất
đai ở Việt Nam trong thời gian qua. Cùng với việc xác định nhiệm vụ trọng
tâm của công tác quản lý đất đai qua các thời kỳ, theo định hướng của Đảng
là xây dựng, hoàn thiện chính sách pháp luật về đất đai, báo cáo cũng đã chỉ
ra nguyên nhân của một số vấn đề về quan hệ đất đai chưa được giải quyết
triệt để, gây lãng phí, thất thoát tài sản tài nguyên đất đai. Từ đó đưa ra
hướng giải quyết hiệu quả những bất cập mới trong công tác QLNN về đất
đai trong thời gian tới.

Luận văn thạc sĩ của học viên Bùi Thị Tuyết Mai (năm 2004) với đề
tài: "Thị trường quyền sử dụng đất ở Việt nam hiện nay” [8] đánh giá được
thực trạng và những cản trở việc phát triển thị trường quyền sử dụng đất, đồng
thời đề xuất các giải pháp khắc phục, tạo điều kiện đẩy mạnh phát triển thị
trường sử dụng đất ở nước ta trong thời gian tới. Qua đó đã thấy được thực
tiễn vận động của thị trường sử dụng đất qua từng giai đoạn, định hướng phát
triển thị trường này theo quy định của pháp luật, phù hợp với những bước tiến


5

trên con đường công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Luận văn thạc sĩ của học viên Nguyễn Ngọc Lưu (năm 2006) với đề tài:
‘‘Hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên
địa bàn tỉnh Khánh Hoà” [7] đã hệ thống hoá các vấn đề lý luận gắn với thực
tiễn trong QLNN về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, qua đó làm rõ chức
năng quản lý của nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Đề xuất
những giải pháp cơ bản, có tính khả thi nhằm tăng cường quản lý nhà nước về
quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn Khánh Hoà.
Luận văn thạc sĩ của Hà Đức Thắng (năm 2011) với đề tài: ‘‘Hoàn
thiện công tác đất đai ở thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi ” [16] đã
khái quát được lý luận và thực tiễn về quản lý đất đai; phân tích, đánh giá
được thực trạng quản lý, kết quả sử dụng đất và QLNN về đất đai của chính
quyền thành phố Quảng Ngãi. Qua đó, tác giả cũng đã nhận diện được các
vấn đề về quản lý đất đai cùng các nguyên nhân của nó ở địa phương. Kết hợp
với những dự báo về mục tiêu phát triển KT-XH, áp lực đất đai và nhu cầu sử
dụng đất của thành phố trong thời gian tới, tác giả đã đề xuất được một số giải
pháp hoàn thiện công tác đất đai ở địa phương để góp phần phát triển thành
phố Quảng Ngãi.
Ngoài ra còn các bài báo nghiên cứu khoa học đăng trên các tạp chí như: Đỗ

Văn Thanh (2006), Quy hoạch sử dụng đất theo hướng bền vững, Tạp chí nông
nghiệp và Phát triển nông thôn tháng 3/2006 [15]; Lê Thị Anh (2008), sử dụng tiết
kiệm đất đai với phát triển bền vững, tạp chí Đô thị & Phát triển số 10 [1].
Các đề tài nghiên cứu QLNN về đất đai của các tác giả trên đã góp
phần hoàn thiện hệ thống lý luận, cũng như thực tiễn quản lý đất đai ở Việt
Nam. Các nghiên cứu, bài viết đã sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp
nghiên cứu như: phân tích thống kê, chi tiết hoá, so sánh, đánh giá, tổng hợp,
khái quát, theo nhiều cách riêng rẽ tới kết hợp với nhau... trên cơ sở đó chỉ ra


6

nhiều nguyên nhân tồn tại trong QLNN về đất đai và đề xuất các giải pháp
mang tính khả thi, là tài liệu tham khảo quan trọng cho cơ quan QLNN về đất
đai giúp chúng ta có thể nhìn nhận dưới nhiều góc độ khác nhau, từ đó đưa ra
được quan điểm riêng của mình.
Tuy nhiên đề tài “Hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đất đai trên
địa bàn thị xã An Nhơn” lại chưa được các nhà nghiên cứu trên địa bàn thị xã
An Nhơn và tỉnh Bình Định quan tâm nhiều. Những nghiên cứu QLNN về đất
đai trên địa bàn thị xã An Nhơn (trước đây là huyện An Nhơn) tính tới thời
điểm hiện nay mới chỉ ở mức các bài báo cáo, các tiểu luận chuyên đề. Hiện
chưa có đề tài nghiên cứu cấp Bộ, cũng như luận văn Thạc sỹ đối với Quản lý
nhà nước về đất đai đối với chính quyền thị xã.
Qua quá trình trực tiếp công tác liên quan đến lĩnh vực đất đai, tôi nhận
thấy được tầm quan trọng của công tác QLNN về đất đai đối với chính quyền
địa phương. Quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền không thể có hiệu
quả, hiệu lực và tác động tốt đến đời sống, KT-XH nếu như: quản lý nhà nước
về đất đai của chính quyền thị xã không được nghiên cứu và tổ chức khoa
học; vai trò của người dân trong QLĐĐ chưa được xem xét, đánh giá và đặt
đúng vị trí; những bài học trong quá trình quản lý không được nghiên cứu,

đánh giá một cách thường xuyên, cụ thể, từ đó có thể đưa ra những biện pháp
điều chỉnh bổ sung kịp thời. Với các phương pháp chủ yếu là thống kê, so
sánh, điều tra khảo sát thực tế kết hợp phương pháp luận duy vật biện chứng,
duy vật lịch sử để từ đó phân tích tổng hợp các vấn đề lý luận, thực trạng và
đề ra những giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện công tác QLNN về đất đai trên
địa bàn thị xã An Nhơn. Tôi hy vọng một số giải pháp trong luận văn sẽ góp
phần xây dựng, hoàn thiện chính sách và công tác QLNN về đất đai của chính
quyền thị xã An Nhơn tỉnh Bình Định trong quá trình phát triển KT-XH và đô
thị hóa ở địa phương.


7

CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ ĐẤT ĐAI CỦA CHÍNH QUYỀN THỊ XÃ
1.1. QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI
1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai
* Khái niệm quản lý:
Hiện nay có nhiều cách giải thích thuật ngữ quản lý, có quan niệm cho
rằng quản lý là cai trị; cũng có quan niệm cho rằng quản lý là điều hành, điều
khiển, chỉ huy. Quan niệm chung nhất về quản lý được nhiều người chấp nhận
do điều khiển học đưa ra như sau: “Quản lý là sự tác động định hướng bất kỳ
lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa và hướng nó phát triển phù hợp với
những quy luật nhất định” [14]
Quan niệm này không những phù hợp với hệ thống máy móc thiết bị,
cơ thể sống, mà còn phù hợp với một tập thể người, một tổ chức hay một cơ
quan nhà nước.
* Khái niệm QLNN về đất đai:
“QLNN về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan nhà

nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối
với đất đai; đó là các hoạt động nắm chắc tình hình sử dụng đất; phân phối
và phân phối lại quỹ đất đai theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm tra giám sát quá
trình quản lý và sử dụng đất; điều tiết các nguồn lợi từ đất đai” [14]
Muốn đạt được mục tiêu quản lý, Nhà nước cần phải xây dựng hệ thống
cơ quan QLĐĐ có chức năng, nhiệm vụ rõ ràng để thực thi có hiệu quả trách
nhiệm được Nhà nước giao; đồng thời, ban hành các chính sách, chế độ, thể
chế phù hợp với từng giai đoạn phát triển của đất nước đáp ứng được nội
dung QLNN về đất đai. Điều này thể hiện chức năng của Nhà nước xã hội chủ
nghĩa là quản lý mọi mặt đời sống KT-XH trong đó có QLĐĐ. Mục đích cuối


8

cùng của Nhà nước và người sử dụng đất là làm sao khai thác, sử dụng đất có
hiệu quả nhất để phục vụ cho các mục tiêu phát triển KT-XH, an ninh – quốc
phòng của đất nước. Vì vậy, đất đai cần phải được thống nhất quản lý theo
quy hoạch và pháp luật.
Cho đến nay trên thế giới có hai hệ thống hồ sơ QLĐĐ: hệ thống địa bạ
(Deed system) và hệ thống bằng khoán (Title system). Hệ thống địa bạ đã được
áp dụng từ rất lâu đời, hệ thống hồ sơ gồm: một là các sổ sách địa chính mô tả
thửa đất theo kiểm sơ đồ do chính quyền quản lý và hai là các giấy tờ pháp lý
dựa trên cơ sở các khế ước, văn tự được pháp luật thừa nhận. Khi các mối quan
hệ đất đai trở nên phức tạp hơn người ta sử dụng một hệ thống hồ sơ hiện đại
hơn gọi là hệ thống bằng khoán. Hệ thống này bao gồm: một la bản đồ địa
chính, hai là các hồ sơ ĐKĐĐ và ba là giấy CNQSDĐ. Về mặt lý luận cũng như
thực tiễn hệ thống bằng khoán cho phép chính quyền quản lý cụ thể hơn, chặt
chẽ hơn và thống nhất hơn. Mỗi thửa đất trong cả nước có số hiệu riêng không
trùng nhau, kích thước thửa đất rõ ràng, vị trí cụ thể, chứng lý thống nhất. Các
triều đại phong kiến ở nước ta chỉ sử dụng hệ thống địa bạ. Trong thời gian đô

hộ nước ta, thực dân Pháp đã sử dụng cả hai hệ thống, hệ thống địa bạ được sử
dụng cho đất thuộc khu vực nông thôn, còn đất đô thị được chuyển dần từ hệ
thống địa bạ sang hệ thống bằng khoán. Từ khi Luật Đất đai 1988 được ban hành
cho đến nay nước ta đã lựa chọn hệ thống bằng khoán thống nhất để quản lý toàn
bộ đất đai cả nước. Đây là toàn bộ công việc QLĐĐ theo quan niệm cũ. Nói
cách khác quan niệm QLĐĐ theo kiểu cũ chỉ quan tâm tới việc điều chỉnh các
quan hệ đất đai trong phạm vi dân sự và hành chính, chưa chú ý tới vai trò của
đất đai trong bức tranh hoạt động vĩ mô của nền kinh tế - xã hội.
Khi kinh tế thế giới chuyển sang giai đoạn công nghiệp, con người đã ý
thức được rõ hơn ý nghĩa của quan hệ đất đai ở tầm vĩ mô, từ đó xuất hiện
khái niệm “QLĐĐ hiện đại”. QLĐĐ hiện đại bao gồm các nội dung sau:


9

- Điều tra, khảo sát để nắm vững được toàn bộ số lượng và chất lượng
của tài nguyên cả nước;
- Thành lập hồ sơ địa chính để quản lý đến từng thửa đất về mặt tự
nhiên, kinh tế, xã hội và pháp lý làm cơ sở để giải quyết mối quan hệ dân sự
và hành chính về đất đai và xây dựng hiện trạng sử dụng đất chính xác;
- Xây dựng hệ thống pháp luật về đất đai, các chính sách đất đai để điều
chỉnh các mối quan hệ đất đai từ từng thửa đất (vi mô) tới toàn bộ tài nguyên
đất (vĩ mô);
- Xây dựng quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ, theo
ngành và cả nước để thiết lập mặt bằng, cơ cấu sử dụng đất có lợi cho ổn định
chính trị, công bằng xã hội và phát triển kinh tế, trong đó có quyền lợi của
từng người sử dụng đất;
- Vì vậy, phân tích các hiện tượng kinh tế - xã hội có nguồn gốc từ quan
hệ đất đai trên cơ sở hiện trạng sử dụng đất để hoạch định và điều chỉnh các
chính sách và pháp luật về đất đai.

1.1.2. Vai trò và nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai
a. Vai trò quản lý nhà nước về đất đai
QLNN về đất đai có vai trò quan trọng đối với sự phát triển KT-XH và
có những đặc trưng riêng, đất đai được Nhà nước thống nhất quản lý nhằm:
- Bảo đảm sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả. Đất đai
được sử dụng vào tất cả các hoạt động của con người, tuy có hạn về mặt diện
tích nhưng sẽ trở thành năng lực sản xuất vô hạn nếu biết sử dụng hợp lý.
Thông qua chiến lược sử dụng đất, xây dựng quy hoạch, KHSDĐ, Nhà nước
điều tiết để các chủ SDĐ sử dụng đúng mục đích, đúng quy hoạch nhằm thực
hiện mục tiêu chiến lược đã đề ra;
- Thông qua đánh giá, phân loại, phân hạng đất đai, Nhà nước nắm
được quỹ đất tổng thể và cơ cấu từng loại đất. Trên cơ sở đó, có những biện


10

pháp thích hợp để sử dụng đất đai có hiệu quả cao nhất;
- Việc ban hành các chính sách, các quy định về sử dụng đất đai tạo ra
một hành lang pháp lý cho việc sử dụng đất đai, tạo nên tính pháp lý cho việc
bảo đảm lợi ích chính đáng của người sử dụng đất, đồng thời cũng bảo đảm
lợi ích của Nhà nước trong việc sử dụng, khai thác quỹ đất;
- Thông qua việc giám sát, kiểm tra, quản lý và sử dụng đất đai, Nhà
nước nắm bắt tình hình biến động về sử dụng từng loại đất, đối tượng sử
dụng đất. Từ đó, phát hiện những mặt tích cực để phát huy, điều chỉnh và
giải quyết những sai phạm;
- Việc QLNN về đất đai còn giúp Nhà nước ban hành các chính sách,
quy định, thể chế; đồng thời, bổ sung, điều chỉnh những chính sách, nội
dung còn thiếu, không phù hợp, chưa phù hợp với thực tế và góp phần đưa
pháp luật vào cuộc sống.
b. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai

- Nguyên tắc thống nhất về quản lý nhà nước:
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, chính
quyền thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu và quản lý nhà nước về đất đai
trên địa bàn được quy định bởi pháp luật. Quản lý nhà nước về đất đai của
chính quyền nhằm thực hiện việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất đối với các
tổ chức, cơ quan, đơn vị kinh tế; hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu
dài. Nhà nước tạo điều kiện cho người sử dụng đất có thể phát huy tối đa các
quyền đối với đất đai. Có như vậy người sử dụng đất mới yên tâm, chủ động
đầu tư lao động, vật tư, tiền vốn và áp dụng thành tựu khoa học và công nghệ
vào các việc bảo vệ cải tạo, làm tăng độ màu mỡ của đất; khai hoang, phục
hoá, đưa diện tích đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước hoang hoá vào sử
dụng; đồng thời, phát triển hạ tầng để làm tăng giá trị đất.
- Nguyên tắc phân cấp gắn liền với các điều kiện bảo đảm hoàn thành


11

nhiệm vụ:
Cơ quan địa chính ở trung ương và địa phương (cấp tỉnh và cấp huyện)
chịu trách nhiệm trước Chính phủ và cơ quan chính quyền cùng cấp (UBND tỉnh
và UBND huyện, thành phố) trong quản lý nhà nước về đất đai; Chính quyền
cấp tỉnh thực hiện việc giao đất, cho thuê đất cũng như thu hồi đất của tổ chức và
có trách nhiệm hỗ trợ, phối hợp, kiểm tra chặt chẽ trong việc thực hiện nhiệm vụ
của cấp huyện; chính quyền cấp huyện có trách nhiệm kiểm tra, giám sát, hỗ trợ
chính quyền cấp xã (phường, thị trấn) và thực hiện quyền giao đất, cho thuê đất
và thu hồi đất cho hộ gia đình, cá nhân trên địa bàn quản lý.
- Nguyên tắc tập trung dân chủ:
QLNN về đất đai của chính quyền phải tuân thủ quy định của pháp luật và
thực hiện quyền chủ sở hữu toàn dân về đất đai, bằng việc tạo điều kiện để người
dân có thể tham gia giám sát hoạt động QLNN của chính quyền trực tiếp thông

qua tổ chức HĐND và các tổ chức chính trị- xã hội cùng cấp.
- Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với địa phương và vùng lãnh thổ:
Chính quyền các cấp thống nhất QLNN về đất đai theo địa giới hành
chính, điều này có nghĩa là có sự hài hoà giữa quản lý theo lãnh thổ và quản lý
theo chuyên ngành và ngay cả các cơ quan trung ương đóng tại địa bàn nào thì
phải chịu sự quản lý của chính quyền nơi đó. Chính quyền cơ sở có trách nhiệm
tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan trung ương hoạt động; đồng thời, có
quyền kiểm tra, giám sát các cơ quan này trong việc thực hiện pháp luật về đất
đai, cũng như các quy định khác của Nhà nước, có quyền xử lý hoặc kiến nghị
xử lý nếu vi phạm theo quy định của pháp luật hiện hành.
- Nguyên tắc kế thừa và tôn trọng lịch sử:
QLNN của chính quyền phải tuân thủ việc kế thừa các quy định của luật
pháp của Nhà nước trước đây, cũng như tính lịch sử trong QLĐĐ qua các thời
kỳ của cách mạng được khẳng định bởi việc “Nhà nước không thừa nhận việc


12

đòi lại đất đã được giao theo quy định của Nhà nước cho người khác sử dụng
trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ
cộng hoà, Chính phủ cách mạng lâm thời Cộng hoà miền nam Việt Nam và Nhà
nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Điều này khẳng định lập trường
trước sau như một của Nhà nước đối với đất đai, tuy nhiên những vấn đề về lịch
sử và những yếu kém trong QLĐĐ trước đây cũng để lại không ít khó khăn, do
đó QLNN về đất đai hiện nay cần được xem xét tháo gỡ một cách khoa học.
Nguyên tắc QLNN về đất đai phải đảm bảo nguyên tắc chủ đạo là: “Nhà
nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử
dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá
nhân sử dụng ổn định và lâu dài. Tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi
bổ, khai thác hợp lý, sử dụng đúng theo quy định của pháp luật”. [6]

1.1.3. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về đất đai
Hoạt động của thị trường luôn có hai mặt tích cực và tiêu cực, do đó
cần có sự quản lý, can thiệp, điều chỉnh của Nhà nước bằng các công cụ và
chính sách thích hợp nhằm phát huy tính tích cực và hạn chế những tiêu cực
của thị trường.
Việc phát triển thị trường bất động sản là một thành phần nhạy cảm
nhất trong quản lý nhà nước về đất đai. Ngay cả đối với những nước được coi
là có nền kinh tế thị trường tự do phát triển, thì vai trò QLNN đối với phân bổ
và sử dụng đất cũng rất lớn. Vì vậy, QLNN về đất đai là nhằm đảm bảo 3 mục
đích cơ bản: (i) đảm bảo sử dụng đất có hiệu quả; (ii) đảm bảo tính công bằng
trong quản lý và sử dụng; (iii) đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước.
a. Đảm bảo sử dụng đất có hiệu quả và công bằng
Đất đai là tài nguyên quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, không tái tạo
được. Do vậy, đất đai cần được sử dụng một cách khoa học, tiết kiệm, nhằm
mang lại nguồn lợi ích cao nhất cả về mặt vật chất và tinh thần cho mọi


13

người. Sự can thiệp của chính quyền nhằm phát huy những tích cực và hạn
chế tiêu cực. Trong thực tế, xảy ra nhiều trường hợp mâu thuẫn về lợi ích
thường được gọi là hiệu ứng ngoại lai, mà tự bản thân thị trường không giải
quyết được. Ví dụ, như việc một nhà máy chế biến thuỷ sản gây ô nhiễm nằm
trong khu dân cư, sẽ gây tác động xấu cho cộng đồng dân cư ở đó. Ngược lại,
những dự án xây dựng các khu công viên cây xanh mang lại lợi ích xã hội,
nhưng lại không hấp dẫn với các nhà đầu tư nên cần phải được chính quyền
hỗ trợ hoặc có chính sách ưu đãi. Hoặc việc đầu tư xây dựng công trình trên
đất của tư nhân, nhưng không tuân thủ quy hoạch về chiều cao, mật độ xây
dựng, đem lại lợi ích cho cá nhân về diện tích nhưng lại ảnh hưởng tới cảnh
quan chung của khu vực. Chính quyền có biện pháp can thiệp buộc họ phải

chấp hành quy định về quy hoạch nhằm bảo vệ lợi ích cộng đồng. Hiệu quả
QLNN về đất đai của chính quyền còn nhằm giảm thiểu chi phí của các yếu tố
đầu vào và gia tăng kết quả đạt được. Điều này đòi hỏi phải chú ý đến chất
lượng công việc hàng ngày, đảm bảo các mục tiêu QLNN về đất đai được
thực hiện một cách linh hoạt, sáng tạo và phân định rõ ràng về trách nhiệm
cho từng tổ chức, cá nhân.
Việc phân bổ đất thường chịu sự tác động của quy luật kinh tế thị
trường là tối đa hoá lợi nhuận, do đó chính sách của Nhà nước có nhiệm vụ
điều hoà lợi ích để đảm bảo sự công bằng. Ngoài ra, chính sách đất đai của
Nhà nước nhằm tạo điều kiện cho mọi tầng lớp dân cư được tiếp cận với việc
sử dụng đất được dễ dàng. Sự công bằng được thể hiện ở việc chính quyền
đảm bảo các quyền của người sử dụng đất được Nhà nước cho phép, mọi
người đều có cơ hội và bình đẳng trước pháp luật về đất đai. Chính quyền thay
mặt cho Nhà nước QLĐĐ và giao đất ổn định, lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân;
khuyến khích họ khai thác và sử dụng đất theo hướng có hiệu quả cũng như xử
lý nếu sai phạm. Khi cần thu hồi đất cho các mục đích phát triển kinh tế- xã


14

hội, an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, chính quyền thay
mặt Nhà nước thực hiện những chính sách đền bù thoả đáng. Quyền lợi của
người bị thu hồi đất được bảo đảm bù đắp những thiệt hại bị mất đi vì lợi ích
chung, giúp cho người sử dụng đất yên tâm. Tuy nhiên, chính sách đất đai của
Nhà nước cũng nên có chính sách ưu đãi đối với người nghèo, nhóm người dễ
bị tổn thương như: dân tộc thiểu số, phụ nữ, trẻ em, người dân trực tiếp sản
xuất nông nghiệp.
b. Đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước
Nhà nước có chính sách phát huy tạo nguồn vốn từ đất đai thông qua
việc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và các thuế và điều tiết hợp lý các

khoản thu - chi ngân sách. Phần giá trị tăng thêm của đất có được do quy
hoạch, do Nhà nước đầu tư làm tăng giá trị đất cần phải có cơ chế điều tiết
hợp lý thu nộp vào ngân sách. Chính quyền cơ sở có trách nhiệm thực hiện
các khoản thu từ đất cho ngân sách Nhà nước.
1.2. NỘI DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI
Muốn đạt được mục tiêu quản lý, Nhà nước cần phải xây dựng hệ
thống cơ quan Nhà nước về đất đai có chức năng, nhiệm vụ rõ ràng để thực
thi có hiệu quả trách nhiệm được Nhà nước phân công; đồng thời, ban hành
các chính sách, chế độ, thể chế phù hợp với từng giai đoạn phát triển của đất
nước đáp ứng được nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Điều này thể hiện
chức năng của Nhà nước xã hội chủ nghĩa là quản lý mọi mặt đời sống kinh
tế, xã hội trong đó có quản lý đất đai. Mục đích cuối cùng của Nhà nước và
người sử dụng đất là làm sao khai thác tốt nhất tiềm năng của đất đai để phục
vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Vì vậy, đất đai cần
phải được thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật.
Quản lý nhà nước về đất đai bao gồm có 13 nội dung được quy định tại
Điều 6, Luật Đất đai năm 2003 [12] và áp dụng cho các cấp chính quyền từ


15

trung ương đến địa phương, trong phạm vi đề tài, tác giả đề xuất 13 nội dung
thành 7 nhóm nội dung chính nhằm phù hợp với thực tiễn địa phương.
1.2.1. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử
dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó
Đây chính là quá trình nhà nước sử dụng công cụ pháp luật trong quản
lý. Nhà nước dùng pháp luật để thực hiện quyền cai trị của mình, bằng cách
tác động vào ý chí của con người để điều chỉnh hành vi của họ.
Luật pháp là công cụ cho các công cụ quản lý khác, các chính sách chế
độ của nhà nước thực hiện có hiệu quả hơn.

Như đã nêu ở trên, đất đai là một vấn đề hết sức phức tạp, vừa mang
tính kinh tế lại vừa mang tính xã hội, trong quan hệ đất đai thường dễ nảy sinh
nhiều mâu thuẫn phức tạp, để giải quyết các mối quan hệ đó, nhà nước phải
ban hành một hệ thống văn bản đầy đủ, chặt chẽ.
Đất nước ta đang từng bước chuyển sang nền kinh tế thị trường, diễn
biến quan hệ về đất đai xuất hiện những vấn đề mới và phức tạp đòi hỏi cả về
lý luận cũng như thực tiễn phải tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện. Vì vậy,
công tác ban hành văn bản pháp quy luôn được quan tâm hàng đầu.
Tuy nhiên, để pháp luật đi vào cuộc sống và phát huy hiệu quả, cần tổ
chức tốt công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật đến mọi đối tượng trong xã
hội, bên cạnh đó việc thực thi pháp luật cũng cần được quan tâm, phải kiên
quyết xử lý những đối tượng vi phạm cả trong quản lý và sử dụng đất.
Nội dung này bao gồm việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về
quản lý sử dụng đất, tuyên truyền phổ biến đến mọi đối tượng quản lý, sử
dụng đất và tổ chức thực hiện các văn bản đó. Thẩm quyền ban hành văn bản
pháp quy trong quản lý nhà nước về đất đai của cấp dưới thường được quy
định trong văn bản pháp quy của cấp trên. Đồng thời cũng nghiêm cấm việc
các cơ quan quản lý cấp dưới ban hành trái hoặc có thêm các quy định khác