GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ VIỆC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ CẦN THƠ

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ PHONG THÀNH

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ VIỆC THU HỒI ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ CẦN THƠ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI–2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ PHONG THÀNH

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ VIỆC THU HỒI ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ CẦN THƠ
Chuyên nghành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60.38.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. NGUYỄN MINH MẪN

HÀ NỘI –2017

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin lấy danh dự của mình ra cam đoan rằng luận văn này hoàn toàn
là công trình nghiên cứu khoa học của riêng một mình tôi dưới sự hướng dẫn
khoa học của PGS.TS.Nguyễn Minh Mẫn.
Lê Phong Thành


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ................................................................................................................1
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI
QUYẾTKHIẾU NẠI THU HỒI ĐẤT.................................................................7
1.1. Khái quát về khiếu nại và khiếu nại về thu hồi đất .....................................7
1.2. Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất............................................................14
1.3. Các điều kiện bảo đảm giải quyết khiếu nại về thu hồi đất .......................27
Chương 2: TÌNH HÌNH KHIẾU NẠI VÀ THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI VỀ VIỆC THU HỒI ĐẤT TẠI THÀNH PHỐ CẦN THƠ ......32
2.1. Tình hình khiếu nại về thu hồi đất trên địa bàn thành phố ........................32
2.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại về thu hồi đất trên địa bàn thành phố Cần
Thơ....................................................................................................................40
2.3. Đánh giá công tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất trên địa bàn thành
phố Cần Thơ .....................................................................................................47
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT ........................................................56
3.1. Định hướng nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất .........56
3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất. ......63
KẾT LUẬN ...........................................................................................................77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...........................................................80
PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CT

Chỉ thị

KH

Kế hoạch

MTV

Một thành viên

QĐ

Quyết định

TNHH

Trách nhiệm hữu hạn

TT

Thông tư

TTCP

Thanh tra Chính phủ

TTG

Thủ tướng

TW

Trung ương

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1: Tình hình thực hiện các dự án của thành phố Cần Thơ giai đoạn
năm 2011 – 2016 ............................................................................................ 33
Bảng 2.2. Công tác giải quyết đơn khiếu nại giai đoạn từ năm 2011 đến
năm 2016......................................................................................................... 44


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, là thành phần quan trọng
hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng
các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng… của quốc gia. Nó
cũng là nguồn lực đầy tiềm năng nhưng hữu hạn, là tư liệu sản xuất,là hàng
hóa đặc biệt giữ vai trò quan trọng, có mối quan hệ hữu cơ và ảnh hưởng lớn

trong hầu hết hoạt động kinh tế, đời sống xã hội, xét cả về gốc độ Nhà nước,
tổ chức hoặc cá nhân. Với vai trò to lớn như vậy nên đất đai luôn được đề cập
trong các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước.Do đó,
vấn đề nghiên cứu lý luận khoa học và vận dụng vào chính sách đất đai một
cách phù hợp của Đảng ta không chỉ quan trong đối với mỗi nhà, mỗi người
dân,mà còn có ý nghĩa sâu sắc, là chiến lược lâu dài về quốc kế, dân sinh của
đất nước và của toàn dân tộc.
Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất có ý nghĩa đặc biệt quan trọng
không chỉ trước mắt mà cả lâu dài. Căn cứ vào đặc điểm điều kiện tự nhiên,
phương hướng, nhiệm vụ và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của mỗi vùng
lãnh thổ, quy hoạch sử dụng đất đai được tiến hành nhằm định hướng cho cho
các cấp, các nghành trên địa bàn lập quy hoạch sử dụng đất đai chi tiết cho
mình; xác minh sự ổn định về mặt pháp lý cho công tác giải quyết giải quyết
khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; làm cơ sở để tiến
hành giao đất, cấp đất và đầu tư để phát triển kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh
quốc phòng…của thành phố Cần Thơ đang trong quá trình phát triển.
Thực trạng trên có nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân chủ yếu là
do: một số cơ chế, chính sách, pháp luật có những bất cập,hạn chế chưa đảm
bảo tính thống nhất,tính đồng bộ, nhiều điểm chưa phù hợp với thực tiễn, việc
tổ chức thực hiện chính sách pháp luật và Luật Khiếu nại còn những khó
1


khăn, vướng mắc,tồn tại, hạn chế; nhiều vụ việc giải quyết không đúng pháp
luật, thiếu tính thuyết phục, giải quyết không dứt điểm; năng lực và kinh
nghiệm của một bộ phận cán bộ, công chức còn hạn chế, chưa bắt kịp với sự
phát triển của xã hội; trách nhiệm với thực thi công vụ chưa cao; trình độ dân
trí ở một số địa phương còn thấp, không đồng đều, một bộ phận công dân
không chấp hành quy định và vi phạm pháp luật; việc phát hiện và xử lý các
hành vi vi phạm ở nhiều nơi, nhiều lúc chưa kịp thời, kiên quyết và triệt

để…Do đó, trật tự kỷ cương không được coi trọng, lợi ích của Nhà nước,
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức bị xâm hại.
Những năm qua, thành phố Cần Thơ đã có nhiều cố gắng, đạt được
những thành tựu quan trọng trên tất cả các lĩnh vực, trong đó công tác giải
quyết khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có nhiều chuyển
biến và kết quả tích cực. Tuy nhiên,công tác giải quyết khiếu nại nói chung và
khiếu nại về thu hồi đất còn gặp nhiều vướng mắc, khó khăn và phức tạp, làm
ảnh hưởng nhất định đến tình hình ổn định trật tự xã hội và phát triển kinh tế.
Vì vậy, vấn đề nghiên cứu, vận dụng lý luận vào công tác giải quyết khiếu nại
về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại địa phương là rất cần thiết
trong tình hình hiện nay. Đó là lý do tác giải chọn đề tài “Giải quyết khiếu
nại về việc thu hồi đất từ thực tiễn thành phố Cần Thơ” làm luận văn Thạc
sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Đã có nhiều công trình nghiên cứu khoa học, sách báo xuất bản viết về
giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng.
Tuy nhiên, đất đai là một vấn đề lớn và có tính thời sự, trong khi chính sách
về đất đai cũng như chính sách về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cưcủa Nhà nước ta đang trong quá trình hoàn thiện. Bước đầu tìm hiểu, tôi

2


thấy có một số tài liệu phản ánh tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài
này:
Đề tài cấp Nhà nước “Khiếu nại, tố cáo hành chính – cơ sở lý luận,
thực trạng và giải pháp” năm 2011, do Tiến sĩ Lê Tiến Hào, Phó Tổng Thanh
tra Chính phủ làm chủ nhiệm, trong đó có nhiều đề tài nghiên cứu về nội dung
có liên quan như:
“Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo và các yếu tố ảnh hưởng đến khiếu

nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại tố cáo” của Tiến sĩ Trần Đức Lượng – Phó
Tổng Thanh tra Chính phủ.
“Thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan hành chính Nhà nước
trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, vị trí vai trò của các cơ quan
Thanh tra Nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính”
của PGS.TS Vũ Thư – Viện Nhà nước và Pháp luật.
“Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh
vực đất đai, môi trường” của Lê Vũ Tuấn Anh – Phó Chánh Thanh tra – Bộ
Tài nguyên và Môi trường.
“Tình hình khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay”
và “Định hướng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong giai đoạn hiện
nay” của Tiến sĩ Lê Tiến Hào, Phó Tổng Thanh tra Chính phủ.
Luận văn tốt nghiệp:
“Giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về
đất đai ở nước ta hiện nay”, luận văn thạc sĩ quản lý hành chính công của
Trương Tiến Dũng.
“Một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu
nại, tố cáo của công dân”. Luận văn tốt nghiệp thạc sĩ luật học của Phạm Văn
Long.

3


“ Hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại ở Việt Nam hiện nay”.
Luận văn thạc sĩ của Hoàng Thị Thúy Hà (2001).
“Giải quyết tranh chấp, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai”. Luận văn
thạc sĩ của Nguyễn Thiện Thuật;
“Giải quyết khiếu nại về nhà đất của UBND thành phố Hồ Chí Minh”.
Luận văn thạc sĩ của Huỳnh Thị Tuyết Nhung (2009);
“Giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND tỉnh Đắk Lắk”. Luận văn

thạc sĩ của Thái Minh Phụng;
“Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Hoài Nhơn, tỉnh
Bình Định”.Luận văn Thạc sĩ luật học của Trần Đinh
Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ và riêng
biệt về việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư của cơ quan hành chính Nhà nước trên địa bàn thành phố Cần Thơ.
Từ những cơ sở nghiên cứu trên, tôi tiếp thu và kế thừa những thành quả đã
có và trong phạm vi luận văn này, tôi xin được đi sâu vào nghiên cứu vấn đề
giải quyết khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của cơ quan
hành chính Nhà nước ở thành phố Cần Thơ, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm
nâng cao chất lượng công tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư nói chung và trên địa bàn thành phố Cần Thơ nói riêng
trong thời gian tới.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1.Mục đích của luận văn
Mục đích của luận văn là từ thực tiễn việc giải quyết khiếu nại về thu
hồi đất tại thành phố Cần Thơtrên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng
cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về việcthu hồi đất nói chung và trên địa bàn
thành phố Cần Thơ nói riêng.
3.2.Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
4


Nghiên cứu cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý giải quyết khiếu nại về thu
hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của các cơ quan
hành chính nhà nước ở thành phố Cần Thơ; chỉ ra những kết quả, tồn tại hạn
chế; nguyên nhân của kết quả, hạn chế và các bài học kinh nghiệm về giải
quyết khiếu nại khi thu hồi đất của cơ quan hành chính nhà nước.
Phân tích các định hướng, xác định quan điểm và đề xuất giải pháp đảm

bảo giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại thành phố Cần Thơ.
4.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn: Công tác giải quyết khiếu nại về
việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của các cơ quan hành
chínhnhà nước trên địa bàn thành phố Cần Thơ.
4.2.Phạm vi nghiên cứu
Không gian: thành phố Cần Thơ
Thời gian: nghiên cứu từ năm 2011 đến tháng 12 năm 2016
5.Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác –
Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Các quan điểm,
đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về pháp chế và xây dựng Nhà
nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, nhất là quan
điểm chỉ đạo của Đảng về quản lý nhà nước về chính sách đất đai và giải
quyết khiếu nại về đất đai.
Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp lịch sử, so sánh, phân
tích, tổng hợp, thống kê… để làm sáng tỏ về mặt khoa học các vấn đề tương
ứng được nghiên cứu trong luận văn.
6.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
5


Về mặt lý luận, luận văn nghiên cứu, tập hợp hệ thống các vấn đề về lý
luận và pháp lýliên quan đến quyền khiếu nại, giải quyết khiếu nại nói chung
và giải quyết khiếu nại về thu hồi đất nói riêng, phân tích những điểm bất cập
và đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật khiếu nại và
pháp luật về quản lý đất đai.
Về mặt thực tiễn, trên cơ sở phân tích, tổng hợp, đánh giá về thực trạng
giải quyết khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn

thành phố Cần Thơ.
Luận văn góp phần nâng cao nhận thức lý luận về quyền con người,
quyền cơ bản của công dân, về trách nhiệm, thẩm quyền, quy trình, thủ
tục…do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện liên quan đến giải quyết
khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Luận văn có thể là tài liệu khoa học có tính thực tiễn, có giá trị tham
khảo trong các chương trình đào tạo bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên môn trong
lĩnh vực luật học và quản lý hành chính công.
7.Kết cấu
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo luận văn
có kết cấu gồm 03 chương:
Chương 1:Những vấn đề lý luận và pháp lý về giải quyết khiếu nại thu hồi
đất
Chương 2:Tình hình khiếu nại và Thực trạng giải quyết khiếu nại về việc
thu hồi đất tại thành phố Cần Thơ.
Chương 3: Định hướng và giải pháp nâng cao công tác giải quyết khiếu
nại về thu hồi đất nói chung và trên địa bàn thành phố Cần Thơ nói riêng.

6


Chương1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI THU HỒI ĐẤT
1.1.Khái quát về khiếu nại và khiếu nại về thu hồi đất
1.1.1.Khiếu nại và quyền khiếu nại của công dân
Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội như là một
phản ứng của con người trước một hành vi, trước một quyết định nào đó mà
người khiếu nại cho rằng hành vi hay quyết định đó không phù hợp với các
quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi

ích hợp pháp của mình. Do đó, có nhiều quan niệm và cách hiểu khác nhau về
khiếu nại.
Theo đại từ điển Tiếng Việt do tác giả Nguyễn Như Ý làm chủ biên,
khiếu nại được hiểu như sau: “Khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại
những kết luận, quyết định do cấp thẩm quyền làm, chuẩn y”.[38,tr. 940]
Từ điển giải thích luật học thì khiếu nại là: “Những đề nghị của công
dân, cơ quan, tổ chức với cơ quan Nhà nước hoặc người có chức vụ về sự vi
phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của họ; khiếu nại được
thể hiện dưới hình thức viết hoặc trình bày bằng lời nói. Nếu là khiếu nại viết
đơn thì phải được ký bởi chính người có quyền hoặc lợi ích bị vi phạm hoặc
người giám hộ của người đó, trong đó ghi rõ họ, tên, địa chỉ (hoặc nơi công
tác, học tập)”.
Dưới góc độ chính trị - pháp lý khiếu nại là một trong những quyền cơ
bản của công dân được Hiến pháp, pháp luật quy định và đảm bảo thực hiện
bởi bộ máy nhà nước.Ở nước ta, từ năm 1959, Hiến pháp đã chính thức ghi
nhận quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân.
Cụ thể, tại Điều 29, Hiến pháp 1959 quy định: “Công dân nước Việt
Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo bất kỳ cơ quan nào của
7


Nhà nước về những việc làm vi phạm của cán bộ, nhân viên cơ quan Nhà
nước. Các khiếu nại, tố cáo cần phải được xem xét và giải quyết nhanh
chóng.Người bị thiệt hại do những việc làm trái pháp luật gây ra có quyền
được bồi thường” [6].
Trải qua thời gian, các quy định về quyền khiếu nạicủa công dân ngày
càng được hoàn thiện. Nếu Hiến pháp năm 1959 chỉ quy định: “Công
dân…có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước nào về những
hành vi vi phạm của cán bộ, nhân viên cơ quan nhà nước…” thì đến Hiến
pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 đã mở rộng

phạm vi quyền khiếu nại của công dân, đó là công dân có quyền khiếu nại và
tố cáo những việc làm trái pháp luật của “cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Ngoài ra
Hiến pháp 1992 và Hiến pháp năm 2013 còn quy định rõ ràng, cụ thể hơn về
vấn đề khiếu nại: Hiến pháp các giai đoạn trước chỉ quy định công dân được
quyền khiếu nại ở “bất cứ cơ quan nhà nước nào” thì tới Hiến pháp 1992 quy
định: “công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có
thẩm quyền”, tới Hiến pháp năm 2013 thì quy định rõ ràng và cụ thể hơn:Mọi
nguời có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, các nhân có thẩm
quyền”. Điều buộc cơ quan nhà nước phải có sự phân định rõ ràng thẩm
quyền giải quyết của công dân theo từng nghành, từng cấp một cách có hệ
thống”.[6,8, 9,12].
Tại Khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011, khái niệm khiếu nại
được hiểu: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công
chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ
quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho

8


rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích
hợp pháp của mình”.[11]
Như vậy, có thể khẳng định rằng quyền khiếu nại là một trong những
quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp; là một trong
những phương tiện để công dân, tổ chức sử dụng để bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của mình; là “quyền để bảo vệ quyền”, là phương tiện để đấu tranh
đảm bảo các quyền khác của công dân. Mặt khác, khiếu nại còn được coi là
công cụ để công dân tổ chức giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước của
các cơ quan nhà nước. Thông qua khiếu nại và giải quyết khiếu nại, nhà nước

kiểm tra, giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước và hoàn thiện hoạt động
quản lý của mình. Có thể nói, khiếu nại và giải quyết khiếu nại chính là cầu
nối giữa công dân với Đảng và Nhà nước. Chủ tịch Hồ Chí Minh từng nói:
“Đồng bào có oan ức mới khiếu nại hoặc vì chưa hiểu rõ chính sách của Đảng
và Chính phủ mà khiếu nại. Ta phải giải quyết nhanh, tốt thì đồng bào thấy rõ
Đảng và Chính phủ quan tâm đến quyền và lợi ích của họ, do đó mối quan hệ
giữa nhân dân với Đảng và Chính phủ được tốt hơn”.
Tóm lại, pháp luật về khiếu nại ở nước ta không ngừng phát triển, hoàn
thiện về và nội dung lẫn hình thức. Đặc biệt trong công cuộc đẩy mạnh cải
cách nền hành chính thì việc đẩy mạnh công tác giải quyết khiếu nại của công
dân, hoàn thiện các chính sách, văn bản pháp luật về công tác giải quyết khiếu
nại là cơ sở quan trọng để hoàn thiện hệ thống pháp luật, góp phần vào công
cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
1.1.2.Khái niệm khiếu nại về đất đai
Khiếu nại về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục do
pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét
lại quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến đất đai khi có căn
cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm
9


phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Theo quy định của Luật Khiếu
nại 2011 và Luật Tố tụng Hành chính 2015 thì: “Quyết định hành chính là văn
bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có
thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề
cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một
hoặc một số đối tượng cụ thể. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan
hành chính nhà nước,cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền
trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ
theo quy định của pháp luật”.[10, 11]

Như vậy, có thể hiểu Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị
khiếu nại bao gồm:
- Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng dất, cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất;
- Quyết định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư;
- Cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu
nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;
- Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất.
- Các hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi
của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi quy
định như đã nêu ở trên.
Khoản 1, Điều 204, Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Người sử dụng
đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu
nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất
đai”.[13]
1.1.3. Các hành vi vi phạm pháp luật về đất đai bị khiếu nại
Về cơ bản có một số dạng khiếu nại về đất đai như sau:

10


Thứ nhất,vi phạm quy định về hồ sơ và mốc địa giới hành chính bao
gồm các hành vi: Làm sai lệch sơ đồ vị trí, bảng toạ độ, biên bản bàn giao
mốc địa giới hành chính; Cắm mốc địa giới hành chính sai vị trí trên thực địa.
Thứ hai, vi phạm quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Thứ ba,vi phạm quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử
dụng đất.
Thứ tư, vi phạm quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
gồm các hành vi sau: Không thông báo trước cho người bị thu hồi đất theo
quy định, không công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Không

thực hiện đúng quy định về tổ chức lấy ý kiến đối với phương án bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư; Thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không đúng đối
tượng, diện tích, mức bồi thường hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu
hồi, làm sai lệch hồ sơ thu hồi đất, xác định sai vị trí và diện tích đất bị thu
hồi trên thực địa.
Thứ năm, vi phạm quy định về trưng dụng đất.
Thứ sáu,vi phạm quy định về quản lý đất do được Nhà nước giao để
quản lý bao gồm các hành vi: Để xảy ra tình trạng người được pháp luật cho
phép sử dụng đất tạm thời mà sử dụng sai mục đích; sử dụng đất sai mục
đích; Để đất bị lấn, chiếm, bị thất thoát.
Thứ bảy, vi phạm quy định về trình tự, thủ tục hành chính trong quản lý
và sử dụng đất bao gồm các hành vi: không nhận hồ sơ đã hợp lệ, đầy đủ,
không hướng dẫn cụ thể khi tiếp nhận hồ sơ, gây phiền hà đối với người nộp
hồ sơ, nhận hồ sơ mà không ghi vào sổ theo dõi; Tự đặt ra các thủ tục hành
chính ngoài quy định chung; giải quyết thủ tục hành chính không đúng trình
tự, trì hoãn việc giao các loại giấy tờ đã được cơ quan có thẩm quyền ký cấp
cho người xin làm thủ tục hành chính; giải quyết thủ tục hành chính chậm so
với thời hạn quy định; Từ chối thực hiện hoặc không thực hiện thủ tục hành
11


chính mà theo quy định của pháp luật về đất đai đủ điều kiện để thực hiện;
thực hiện thủ tục không đúng thẩm quyền; Làm mất, làm hư hại, làm sai lệch
nội dung hồ sơ.
1.1.4. Khái niệm và đặc điểm của khiếu nại về thu hồi đất
Khiếu nại về thu hồi đất là đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc
cán bộ, công chức chịu tác động trực tiếp của quyết định thu hồi đất yêu cầu
cơ quan, tổ chức,cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định thu hồi đất.
Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại cho rằng
quyền và lợi ích chính đáng của mình bị xâm hại bởi quyết định thu hồi đất

của cơ quan Nhà nước. Khiếu nại này bao gồm các khiếu nại về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư, giao đất, cho thuê đất và thu hồi, chuyển mục đích sử
dụng…
Khiếu nại về thu hồi đất có các đặc điểm sau đây:
Đặc điểm cơ bản của khiếu nại về thu hồi đất là nó nảy sinh từ mối
quan hệ không bình thường giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại.
Người bị khiếu nại thường có quyền lực nhất định, có khả năng tác động, gây
ảnh hưởng đến người khiếu nại. Đồng thời, khiếu nại về thu hồi đất bao giờ
cũng hàm chứa những dữ liệu chứng tỏ có sự vi phạm hoặc cho là vi phạm
quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ, cho nên việc khiếu nại không phải là
hoạt động mang tính phòng ngừa mà là việc bảo vệ một cách tích cực quyền
và lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức.
Khiếu nại về thu hồi đất là một hiện tượng chính trị - pháp lý phát sinh
trong mọi xã hội và mọi thời đại, việc làm sáng tỏ khái niệm và đặc điểm của
khiếu nại sẽ giúp cho cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện có hiệu quả quyền
khiếu nại của mình, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội
chủ nghĩa, bảo vệ và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
Khiếu nại về thu hồi đất có các loại sau:
12


Điều 204 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Người sử dụng đất, người
có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi
kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”.[13]
Luật không quy định cụ thể các quyết định hành chính được khiếu nại.
Theo Điều 22, Điều 195 của Luật đất đai 2013 thì nội dung quản lý nhà
nước và các thủ tục hành chính về đất đai quy định bao gồm thủ tục thu hồi
đất, cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất và bồi thường hỗ trợ, tái định
cư khi nhà nước thu hồi đất[13]. Như vậy sẽ có ba quyết định hành chính sau:
Quyết định về thu hồi đất. (ví dụ: Quyết định số 7399/QĐ-UBND ngày

06/10/2011 của UBND quận Ninh Kiều về việc thu hồi đất của Ông (bà)
Nguyễn Huy Thực, hiện cư ngụ tại số 260 Nguyễn Văn Cừ, phường An Hòa
để xây dựng dự án mở rộng đường Nguyễn Văn Cừ (đoạn từ đường CMT8
đến đường Mậu Thân), thuộc phường An Hòa, quận Ninh Kiều, thành phố
Cần Thơ).
Quyết định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất. (ví dụ:
Quyết định số 10113/QĐ-UBND ngày 22/12/2011 của UBND quận Ninh
Kiều về việc phê duyệt phương án chi tiết về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
bổ sung (đợt 4) dự án: Trung tâm Thương mại, Văn phòng và Nhà ở cao tầng
thuộc phường Cái Khế, quận Ninh Kiều, thành phố Cần Thơ.
Quyết định về cưỡng chế thu hồi đất trong trường hợp người bị thu hồi
đất không chấp hành bàn giao mặt bằng.(ví dụ:Quyết định số 1113/QĐUBND ngày 07/03/2014 của UBND quận Ninh Kiều về việc cưỡng chế thi
hành Quyết định thu hồi đất của UBND quận Ninh Kiều đối với Ông (bà)
Trần Văn Chín, cư ngụ tại số 358C/9, khu vực Lợi Dũ A (nay là khu vực 6),
phường An Khánh, quận Ninh Kiều, thành phố Cần Thơ.

13


Tương ứng với ba quyết định hành chính về đất đai do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành ba quyết định trên là có ba loại khiếu nại trong
thu hồi đất, đó là:
Khiếu nại về quyết định thu hồi đất; (ví dụ: Ông Thạch Kim Thảo, ngụ
tại số 256N, đường Nguyễn Văn Cừ, phường An Hòa, quận Ninh Kiều, TP.
Cần Thơ, bị ảnh hưởng dự án đường Nguyễn Văn Cừ (đoạn từ đường CMT8
đến đường Mậu Thân) khiếu nại Quyết định thu hồi đất do UBND quận Ninh
Kiều ký ngày 07/12/2010).
Khiếu nại về quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất;
(ví dụ: Ông Lương Văn Đạt, địa chỉ số 112, đường Nguyễn Văn Cừ, phường
An Hòa, quận Ninh Kiều, TP. Cần Thơ bị ảnh hưởng dự án đường Nguyễn

Văn Cừ khiếu nại yêu cầu bồi thường giá đất thổ cư; bố trí nền tái định cư).
Khiếu nại quyết định cưỡng chế thu hồi đất.
1.2. Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm giải quyết khiếu nại về thu hồi đất
Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của cơ quan hành chính nhà nước là
việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước, đối với khiếu nại các quyết định hành chính
trong lĩnh vực đất đai. Như vậy, giải quyết khiếu nại về thu hồi đất có những
đặc điểm sau:
Thứ nhất, mục đích của hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai là làm
rõ việc khiếu nại của công dân đối với quyết định thu hồi đất và cưỡng chế
thu hồi đất (trong trường hợp không chấp hành bàn giao mặt bằng) là đúng
hay sai. Nếu quyết định thu hồi đất bị khiếu nại có sai sót, chưa đúng với quy
định của pháp luật thì phải sửa chữa, khắc phục hoặc ngăn chặn kịp thời
những hậu quả đã và sẽ xảy ra.

14


Thứ hai, chủ thể giải quyết khiếu nại thu hồi đất là cơ quan hành chính
nhà nước.
Các cơ quan này và cán bộ công chức trong những cơ quan hành chính
nhà nước thực hiện quản lý các lĩnh vực khác nhau trên tất cả các lĩnh vực của
đời sống xã hội trong hoạt động chấp hành và điều hành với việc ban hành các
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính. Khi quyết định hành chính
hoặc hành vi hành chính này bị khiếu nại, thì những người trong các cơ quan
này có thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết để đạt được mục tiêu khẳng định
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính là đó là đúng hay sai; nói cách
khác, nội dung công dân khiếu nại là sai hay đúng.
Thứ ba, giải quyết khiếu nại về thu hồi đất phải tuân theo trình tự và

thủ tục do luật định. Giải quyết khiếu nại là một quá trình bao gồm nhiều
khâu, kể từ việc tiếp nhận và thụ lý đơn khiếu nại cho đến khi ra quyết định
giải quyết khiếu nại. Quá trình này do cơ quan chức năng thực hiện (cơ quan
Thanh tra nhà nước và cơ quan chuyên môn) thực hiện tiếp công dân, thụ lý
đơn, thẩm tra, xác minh, tham mưu cho người có thẩm quyền ban hành quyết
định giải quyết khiếu nại. Theo đó, pháp luật quy định trình tự, thủ tục giải
quyết khiếu nại về thu hồi đất được thực hiện theo quy định của pháp luật về
khiếu nại.
Thứ tư, giải quyết khiếu nại về thu hồi đất được đặt trong mối quan hệ
giữa quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được quy định cụ thể trong
Luật Đất đai năm 2013, trong đó có các quy định chung về quyền và nghĩa vụ
của người sử dụng đất, quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ đối với từng
nhóm sử dụng đất, từng mục đích sử dụng đất. Giải quyết khiếu nại thu hồi
đất về bản chất chính là giải quyết khiếu nại trong mối quan hệ về việc đòi
quyền lợi và yêu cầu thực hiện nghĩa vụ đối với người sử dụng đất.
15


1.2.2.Vai trò của giải quyết khiếu nại về thu hồi đất
Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
chính là hình thức đảm bảo quyền dân chủ của nhân dân; là phương thức giúp
người khiếu nại bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của họ, giải quyết khiếu
nại đúng đắn, kịp thời góp phần củng cố niềm tin của người dân vào Đảng và
Nhà nước, tạo sự gần gũi, gắn bó và tin vào chính quyền. Việc giải quyết
khiếu nại giúp Đảng và Nhà nước đề ra chủ trương, đường lối, chính sách và
hoàn thiện pháp luật về đất đai, pháp luật về khiếu nại và hệ thống pháp luật
nói chung. Sự vận động phát triển không ngừng của kinh tế - xã hội, làm cho
một số chủ trương, chính sách, quy định của pháp luật về đất đai, về giải
quyết khiếu nại không còn phù hợp, thậm chí còn là nhân tố cản trở sự phát

triển kinh tế - xã hội. Mặt khác trong một số chính sách, pháp luật của Nhà
nước còn có kẻ hở, một số cán bộ, công chức người thực công vụlợi dụng để
thực hiện hành vi tham nhũng, tiêu cực đặc biệt là trong lĩnh vực đất đai, nhất
là trong khiếu nại về thu hồi đất. Thông qua giải quyết những khiếu nại, kiến
nghị của người dân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thấy được những hạn
chế, bất cập trong cơ chế, chính sách, quy định của pháp luật hiện hành, để
chỉ đạo điều chỉnh, sửa đổi cho phù hợp.
Giải quyết khiếu nại về thuhồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư góp
phần xây dựng tổ chức Đảng, chính quyền, đoàn thể trong sạch, vững mạnh.
Đa số các vụ khiếu nại về thu hồi đất đất thường đông người, kéo dài; có
nguyên nhân là tổ chức Đảng, chính quyền và đoàn thể quần chúng ở cơ sở
yếu kém, mất đoàn kết, có nơi các tổ chức đó không đủ năng lực lãnh đạo và
hòa giải, giải quyết khiếu nại ngay từ khi mới phát sinh. Có nơi nội bộ mất
đoàn kết, lợi dụng khiếu nại thu hồi đất, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư làm mất an ninh trật tự xã hội, đặc biệt liên quan đến tôn giáo. Việc
giải quyết khiếu nại thu hồi đất giúp cơ quan hành chính nhà nước có
16


thêmthông tin đánh giá năng lực, trình độ, phẩm chất đạo đức của cán bộ,
đảng viên, công chức. Nhiều vụ việc tham nhũng được điều tra, xử lý;không
ít cán bộ lãnh đạo bị truy cứu trách nhiệm hình sự về các tội danh tham ô,
nhận hối lộ, cố ý làm trái được phát hiện thông qua giải quyết khiếu nại về thu
hồi đất.
Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư góp
phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Hiện nay, khiếu nại xảy ra nhiều
liên quan đến đất đai nói chung và lĩnh vực thu hồi đất nói riêng. Nội dung
chủ yếu là khiếu nại về giá bồi thường, hỗ trợ, bố trí tái định cư khi nhà nước
thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư xây dựng phát triển kinh tế, văn hóa
xã hội, an ninh quốc phòng…Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, khi

đất đai trở thành hàng hóa có giá trị kinh tế lớn, các tranh chấp, khiếu nại liên
quan đến quản lý, sử dụng đất đai càng có chiều hướng gia tăng và phức tạp
hơn. Vi phạm trong quản lý sử dụng đất đai diễn ra ở nhiều nơi trên địa bàn,
gây lãng phí, thất thoát, thiệt hại cho ngân sách nhà nước rất lớn. Thông qua
việc khiếu nại trong lĩnh vực đất đai sẽ đóng góp tích cực vào việc phòng,
chống tham nhũng, tiêu cực, qua đó tạo môi trường thuận lợi, thu hút đầu tư
góp phần phát triển kinh tế - xã hội.
Nếu không giải quyết kịp thời các khiếu nại về thu hồi đất, thì ngoài
việc tác động trực tiếp đến quyền lợi hợp pháp của người khiếu nại, còn làm
phát sinh chi phí rất lớn tới việc thu hồi đất để giao cho các nhà đầu tư thực
hiện dự án, nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp. Nhiều dự án bị ngừng trệ, kìm
hãm sản xuất, cản trở kinh doanh, mất cơ hội thu hút đầu tư, làm giảm lòng
tin của các nhà đầu tư, gây thiệt hại về kinh tế.
Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của cơ quan hành chính góp phần
nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan hành
chính nhà nước và hiệu quả hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính
17


nhà nước. Xử lý kịp thời những cán bộ, công chức vi phạm pháp luật, mặt
khác kịp thời uốn nắn, bổ sung những thiếu sót của cán bộ công chức nhà
nước, nêu cao trách nhiệm của cán bộ, công chức đối với thực thi nhiệm vụ để
đảm bảo hạn chế tối đa những sai sót, xâm phạm đến quyền và lợi ích chính
đáng của công dân, tổ chức. Qua đó hiệu quả của hoạt động chấp hành và điều
hành của cơ quan hành chính nhà nước trên mọi lĩnh vực trong đời sống xã
hội được nâng cao.
1.2.3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về thu hồi đất
Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 cũng như luật chuyên
nghành, thẩm quyền giải quyết khiếu nại được xác định theo nguyên tắc tổ
chức và hoạt động của nền hành chính, theo nghành và theo lãnh thổ. Nghĩa

là, khiếu nại trước hết phải được giải quyết theo địa bàn lãnh thổ nơi chính
quyền địa phương (cấp xã, cấp huyện và cấp tỉnh) nơi ban hành quyết định
hành chính bị khiếu nại.(Theo Điều 17, Điều 18, Điều 19, Điều 20, Điều 21
Luật Khiếu nại năm 2011).Theo đó, người khiếu nại lần thứ nhất đến chính
quyền địa phương đã ban hành quyết định thu hồi đất. Đối với những vụ việc,
lĩnh vực mà địa phương không được phân cấp, người khiếu nại quyết định thu
hồi đất, khi đó bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ nghành là cấp
giảiquyết cao nhất theo hệ thống hành chính.(Theo Điều 22, Điều 23 Luật
Khiếu nại năm 2011).
Người dân khiếu nại quyết định thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư, cơ quan ban hành quyết định thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
giải quyết, trường hợp người khiếu nại không đồng ý quyết định giải quyết
hoặc quá thời hạn mà chưa được giải quyết thì cơ quan cấp trên trực tiếp giải
quyết. Trường hợp người dân không đồng ý kết quả giải quyết lần đầu, lần hai
hoặc quá thời hạn mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện

18


tại Tòa án, Tòa án thụ lý tiến hành xét xử sơ thẩm, nếu người dân, cơ quan tổ
chức vẫn không đồng ý thì kháng cáo tiếp tục xét xử phúc thẩm…
Có trường hợp khiếu nại đã giải quyết nhưng người dân chuyển sang tố
cáo vì cho rằng có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại hoặc đe dọa gây
thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền,lợi ích hợp pháp của công dân,cơ quan,
tổ chức thì cơ quan có thẩm quyền phải tiếp tục giải quyết.
Như vậy, với thực tế người dân không đồng ý với quyết định giải quyết
khiếu nại,và tiếp tục khiếu nại thì cơ quan cấp trên hoặc tòa án phải giải
quyết, chưa tính người dân chuyển sang tố cáo hoặc phía cơ quan tòa án phải
xét xử từ sơ thẩm đến phúc thẩm… Qua đó cho thấy: một mặt các quy định
pháp luật mở rộng quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện cho người dân nhưng

đồng thời cũng phát sinh việc một quyết định hành chính cũng phải giải quyết
nhiều lần, qua nhiều cơ quan, thời gian giải quyết kéo dài, tốn nhiều nhân lực.
Dẫn đến hệ quả người dân cố tình không chấp hành quyết định, khiếu nại, tố
cáo nhiều nơi để kéo dài thời gian gây khó khăn cho cơ quan quản lý.
1.2.4. Quy trình giải quyết khiếu nại về thu hồi đất
Theo khoản 2, Điều 204 Luật Đất đai 2013 quy định: “Trình tự thủ tục
giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai
thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải
quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực
hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính”[13]. Do đó, theo
Mục 2, Mục 3 Chương III Luật Khiếu nại năm 2011 [11]; Mục 1, Chương II
Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31 tháng 10 năm 2013 của Thanh tra
Chính phủ về quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính [17]; Quyết
định số 1438/QĐ-UBND ngày 31 tháng 5 năm 2017 của Ủy ban nhân dân
thành phố Cần Thơ về việc công bố thủ tục hành chính mới ban hành về lĩnh
vực khiếu nại, tố cáo, tiếp công dân, xử lý đơn thuộc thẩm quyền quản lý của
19