Thực hiện chính sách an sinh xã hội từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng (LV thạc sĩ)

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THU NGÂN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
AN SINH XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60.34.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC
GS.TS. BÙI THẾ CƢỜNG

HÀ NỘI, năm 2017


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin chân thành gửi lời biết ơn sâu sắc đến Ban giám đốc, các Khoa,
Phòng và Quý Thầy, Quý Cô trong Học Viện Khoa học Xã hội đã nhiệt tình
truyền đạt những kiến thức quý báu cho tôi trong suốt quá trình học tập và
hoàn thành luận văn thạc sĩ Chính sách công. Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc
đến GS. TS. Bùi Thế Cường - người đã trực tiếp hướng dẫn, định hướng
chuyên môn và dành thời gian, tâm huyết hướng dẫn tôi hoàn thành Luận văn
này.
Bên cạnh đó, tôi xin trân trọng cảm ơn Lãnh đạo cùng các đồng nghiệp
công tác tại Ủy ban nhân dân phường Thọ Quang và các Lãnh đạo Học viện

Khoa học xã hội đã luôn quan tâm, giúp đỡ, động viên tôi trong suốt thời gian
học tập và thực hiện Luận văn.
Mặc dù bản thân đã rất cố gắng trong quá trình thực hiện Luận văn
không thể tránh khỏi những thiếu sót. Tác giả mong nhận được sự góp ý của
Quý Thầy, Quý Cô và bạn bè.
Xin trân trọng cảm ơn!
Nguyễn Thị Thu Ngân


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan số liệu và kết quả nghiên cứu trong Luận văn là hoàn
toàn trung thực và không trùng lặp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực.
Các thông tin, tài liệu trích dẫn trong luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Thu Ngân


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH AN
SINH XÃ HỘI VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI ...... 9
1.1. Những vấn đề lý luận cơ bản về ASXH, chính sách ASXH ...................... 9
1.2. Chính sách an sinh xã hội và vai trò của hệ thống chính sách an sinh
xã hội ............................................................................................................... 16
1.3. Thực hiện chính sách an sinh xã hội ........................................................ 17
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH AN SINH
XÃ HỘI, TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG TRONG THỜI
GIAN QUA..................................................................................................... 27

2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế và xã hội tác động đến việc
thực hiện chính sách ASXH của thành phố Đà Nẵng ..................................... 27
2.2. Tình hình thực hiện chính sách an sinh xã hội tại thành phố Đà Nẵng
từ 2010 đến nay ............................................................................................... 29
2.3. Đánh giá tình hình thực hiện chính sách an sinh xã hội tại thành phố
Đà Nẵng từ 2010 đến nay................................................................................ 42
CHƢƠNG 3. CÁC NHÓM GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI TẠI THÀNH PHỐ
ĐÀ NẴNG ...................................................................................................... 49
3.1. Dự báo những tác động ảnh hưởng đến thực hiện chính sách ASXH tại
thành phố Đà Nẵng trong thời gian tới ........................................................... 49
3.2. Các nhóm giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính
sách ASXH trong thời gian tới ........................................................................ 53
KẾT LUẬN .................................................................................................... 60
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
TT

Chữ viết tắt

Nội dung chữ viết tắt

1. ASXH

: An sinh xã hội

2. BHXH

: Bảo hiểm xã hội

3. BHTN

: Bảo hiểm thất nghiệp

4. BHYT

: Bảo hiểm y tế

5. KCB

: Khám chữa bệnh

6. KT-XH

: Kinh tế - Xã hội

7. MTTQ

: Mặt trận Tổ quốc

8. NCC

: Người có công

9. XHCN

: Xã hội chủ nghĩa

DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

bảng
2.1:
2.2:
2.3:

Kinh phí chi ngân sách Trung ương chi cho ưu đãi
người có công tại thành phố Đà Nẵng
Số người tham gia BHYT từ năm 2010 đến năm 2016
Các đối tượng được cấp thẻ BHYT theo lĩnh vực an
sinh xã hội

Trang

33
35
36

2.4:

Tình hình thực hiện giảm hộ nghèo 2009-2012

39

2.5:

Tình hình thực hiện giảm hộ nghèo 2013-2015

40

2.6:

Tổng nguồn lực thực hiện chương trình giảm nghèo
giai đoạn 2013-2017

41


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
An sinh xã hội là một trong những hệ thống chương trình, chính sách
quan trọng để thực hiện mục tiêu phát triển KT-XH của một quốc gia. An
sinh xã hội được xác định là một bộ phận quan trọng của chính sách xã hội,
nằm trong chiến lược phát triển KT-XH của đất nước [14.
Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01/6/2012 của Ban Chấp hành Trung
ương Đảng (Khóa XI) “Một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn 20122020” là Nghị quyết quan trọng về thực hiện Chính sách xã hội. Chính sách
xã hội phải được đặt ngang tầm với chính sách kinh tế và thực hiện đồng bộ
với phát triển kinh tế, phù hợp với trình độ phát triển và khả năng nguồn lực
trong từng thời k …Không ngừng cải thiện, nâng cao đời sống vật chất và
tinh thần của người có công và đảm bảo ASXH là nhiệm vụ thường xuyên,
quan trọng của Đảng, Nhà nước, của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội [3.
Nghị quyết Đại hội lần thứ XII của Đảng cũng chỉ rõ: Quản lý tốt sự
phát triển xã hội; bảo đảm ASXH, nâng cao phúc lợi xã hội; thực hiện tốt

chính sách đối với người có công; nâng cao chất lượng chăm sóc sức khỏe
nhân dân, chất lượng cuộc sống của nhân dân; thực hiện tốt chính sách lao
động, việc làm, thu nhập [13. Nhờ thực hiện tốt các chính sách ASXH, thời
gian qua các lĩnh vực xã hội đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, nhất là
trong công tác giảm nghèo, tạo việc làm, ưu đãi người có công, giáo dục và
đào tạo, y tế, trợ giúp người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn; đời sống vật
chất và tinh thần của người nghèo, người có công được cải thiện, góp phần
củng cố lòng tin của nhân dân và sự ổn định chính trị - xã hội.
Đối với thành phố Đà Nẵng, Nghị quyết 33-NQ/TW của Bộ Chính trị
(Khóa IX) về xây dựng và phát triển thành phố Đà Nẵng trong thời k công
1


nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã xác định: Xây dựng thành phố Đà Nẵng
trở thành một trong những đô thị lớn của cả nước, là trung tâm KT-XH lớn
của miền Trung. Quan tâm phát triển văn hóa - xã hội tương xứng với sự phát
triển kinh tế, nâng cao chất lượng giáo dục - đào tạo, y tế, tiếp tục giảm nghèo
và nâng cao đời sống của nhân dân, giải quyết các vấn đề bức xúc về xã hội
và môi trường sinh thái, bảo đảm cho sự phát triển bền vững của thành phố
[4. Trên cơ sở mục tiêu chung đó, thành phố Đà Nẵng đã thực hiện chủ
trương gắn phát triển kinh tế với các vấn đề xã hội. Nghị quyết Đại hội lần
thứ XXI của Đảng bộ thành phố đã chỉ rõ: Phát triển các lĩnh vực văn hóa –
xã hội tương xứng với vị thế trung tâm KT-XH Tiếp tục đầu tư phát triển sự
nghiệp y tế, nâng cao chất lượng khám chữa bệnh, chăm sóc sức khoẻ nhân
dân, xây dựng Đà Nẵng thành trung tâm khám, chữa bệnh chất lượng cao. Phấn
đấu đến năm 2020, toàn dân tham gia bảo hiểm y tế. Tiếp tục thực hiện có hiệu
quả chương trình “Thành phố 5 không”, “Thành phố 3 có” và các chính sách
ASXH, nâng cao thu nhập và chất lượng cuộc sống của nhân dân [29.
Nhiều năm qua, song song với những thành tựu đạt được trên lĩnh vực
kinh tế; nhiều chính sách ASXH cũng được triển khai và thực hiện hiệu quả:

Chương trình thành “Thành phố 5 không”, “Thành phố 3 có” gắn với công tác
đảm bảo ASXH được thực hiện tốt. Trong 03 năm 2011-2013, với chủ đề năm
“An sinh xã hội”, thành phố đã tập trung chăm lo đời sống cho các đối tượng
chính sách, đối tượng xã hội, hộ nghèo. Mục tiêu “không có hộ đặc biệt
nghèo” cơ bản được hoàn thành; Đề án “có nhà ở” được triển khai đồng bộ
bằng cả nguồn vốn ngân sách và xã hội hóa (đã đưa vào sử dụng 176 khối nhà
chung cư với gần 9.000 căn hộ, hoàn thành 02 khu ký túc xá cho sinh viên ở
phía Tây và phía Đông thành phố, đáp ứng nhu cầu về chỗ ở cho 5.500 sinh
viên), đặc biệt trong 02 năm 2014 và 2015, thành phố đã huy động nhiều
nguồn lực tập trung hỗ trợ sửa chữa hơn 2.200 nhà ở cho hộ chính sách, đồng
2


bào dân tộc hiểu số, người dân Làng Vân [29.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, lĩnh vực ASXH vẫn còn
một số tồn tại, hạn chế như: Quá trình phát triển kinh tế đã dẫn đến việc mở
rộng và phát triển các khu công nghiệp, dịch vụ, thu hút số lượng lớn người
lao động từ các địa phương khác đến cư trú và làm việc, trong đó không ít
những lao động tự do, không có nơi ở ổn định. Mặt khác, dưới tác động của
quá trình đô thị hóa, các đối tượng dân cư bị thu hồi đất, phải chuyển đổi nghề
nghiệp, phải tái định cư do quá trình mở rộng và chỉnh trang đô thị rất lớn,
gây áp lực cho việc giải quyết việc làm, ổn định cuộc sống, bố trí nhà ở, gây
khó khăn cho công tác ASXH. Bên cạnh đó, hệ thống các trường đại học, cao
đẳng, trung cấp đã góp phần làm tăng số lượng học sinh, sinh viên đến học
tập và ở lại làm việc đã gây áp lực không nhỏ về vấn đề chỗ ở, khám chữa
bệnh, chăm sóc y tế và các vấn đề xã hội khác [29.
Chủ trương phát triển kinh tế với thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội
là chủ trương đúng đắn nhằm xây dựng Đà Nẵng trở thành “một thành phố có
môi trường đô thị văn minh và giàu tính nhân văn, có đời sống văn hóa cao;
một trong những thành phố hài hòa, thân thiện, an bình; một thành phố hấp

dẫn và đáng sống [29. Chính vì thế việc khảo sát một cách khách quan việc
thực hiện chính sách ASXH, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm thực thi
chính sách ASXH một cách hiệu quả hơn là việc làm vô cùng cần thiết.
Vì vậy tác giải chọn đề tài “Thực hiện chính sách an sinh xã hội từ
thực tiễn thành phố Đà Nẵng”để làm luận văn cao học với mong muốn thông
qua thực ti n việc đánh giá những thành tựu, cũng như những tồn tại hạn chế
trong quá trình tổ chức thực hiện, nhằm giúp cho cấp có th m quyền nhìn
nhận bổ sung, hoàn thiện nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách ASXH tại
thành phố Đà Nẵng.

3


2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Chính sách ASXH không phải là một vấn đề mới, đã có nhiều công
trình nghiên cứu về vấn đề này dưới nhiều góc độ khác nhau được thể hiện
dưới các hình thức như: đề tài khoa học; giáo trình; bài báo; bài đăng trên tạp
chí... Dưới đây là một số công trình tiêu biểu liên quan đến đề tài mà tác giả
được biết:
Luận án tiến sĩ Chính trị học của tác giả Lê Anh, Học viện Chính trị
quốc gia Hồ Chí Minh “Thực thi chính sách an sinh xã hội ở thành phố Đà
Nẵng hiện nay – Thực trạng và giải pháp”; trong phạm vi luận án này, tác giả
tập trung đề cập đến những thành tựu trong thực hiện chính sách ASXH từ
thực ti n thành phố Đà Nẵng; nêu ra những quan điểm và giải pháp nhằm
nâng cao chất lượng thực thi chính sách ASXH ở thành phố Đà Nẵng trong
thời gian tới [1.
Luận án tiến sĩ Kinh tế của tác giả Mai Ngọc Anh, trường Đại học
Kinh tế Quốc dân với đề tài “An sinh xã hội đối với nông dân trong điều kiện
kinh tế thị trường ở Việt Nam”; trong phạm vi luận án này, tác giả chủ yếu đề
cập đến các nhân tố, điều kiện xây dựng và hoàn thiện hệ thống ASXH hiện

đại đối với nông dân. Từ đó làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực ti n trong việc
xây dựng và hoàn thiện hệ thống ASXH đối với nông dân trong điều kiện
kinh tế thị trường [2.
Luận án tiến sĩ Triết học của tác giả Nguy n Văn Chiểu, Học viện
Khoa học xã hội với đề tài “Chính sách an sinh xã hội và vai trò của nhà nước
trong thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam”. Luận án đã trình bày
những vấn đề lý luận cơ bản và kinh nghiệm quốc tế trong việc thực hiện
chính sách an sinh xã hội và vai trò của nhà nước trong thực hiện chính sách
ASXH ở Việt Nam hiện nay; làm rõ bối cảnh, phương hướng và những giải
pháp chủ yếu nhằm nâng cao vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính
4


sách an sinh xã hội ở Việt Nam hiện nay [7.
Bài viết của tác giả Vũ Văn Phúc, “An sinh xã hội ở nước ta, một số
vấn đề lý luận thực ti n” đã nêu ra các trụ cột chính trong cấu trúc của hệ
thống ASXH, vạch ra những hạn chế, thách thức trong việc thực hiện chính
sách ASXH hiện nay, đồng thời đề ra các quan điểm, mục tiêu, yêu cầu, các
giải pháp đổi mới nhằm hoàn thiện hệ thống ASXH trong giai đoạn mới [30.
Cuốn sách “Phát triển hệ thống an sinh xã hội ở Việt Nam đến năm
2020” (2013) của nhóm biên soạn: Nguy n Thị Lan Hương, Đặng Kim
Chung, Lưu Quang Tuấn, Nguy n Bích Ngọc, Đặng Hà Thu thuộc Viện
Khoa học Lao động và Xã hội đã giới thiệu những vấn đề chung về an sinh
xã hội, lịch sử hình thành và một số mô hình ASXH trên thế giới, nội dung cơ
bản của Nghị quyết số 15-NQ/TW, các kết quả đạt được, những tồn tại của
chính sách an sinh xã hội hiện hành và các định hướng chính sách cho giai
đoạn từ nay đến năm 2020.
Các đề tài, công trình nghiên cứu khoa học trên đã thể hiện được cái
nhìn từ tổng quan đến chi tiết về ASXH. Đây là những tham khảo để tác giả
làm rõ khái niệm, cấu trúc, vai trò của chính sách ASXH; lý luận cơ bản chính

sách ASXH và kinh nghiệm một số nước, vai trò của nhà nước trong việc
thực hiện chính sách ASXH ở Việt Nam hiện nay, thực trạng hệ thống và việc
thực thi chính sách ASXH ở nước ta hiện nay; phương hướng, giải pháp xây
dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách ASXH ở Việt Nam trong thời gian
tới; đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả của việc
thực thi chính sách ASXH ở Việt Nam trong nền kinh tế thị trường định
hướng XHCN ở nước ta. Tuy nhiên, vấn đề ASXH có nội hàm rất rộng và có
vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, nhất là trong thời k hội
nhập quốc tế sâu rộng như hiện nay, vì thế nghiên cứu về ASXH vẫn luôn có
ý nghĩa cả về lý luận lẫn thực ti n. Hơn nữa, thành phố Đà Nẵng đang có tốc
5


độ phát triển kinh tế cao, tốc độ đô thị hóa nhanh và chính quá trình đó đã nảy
sinh thêm nhiều vấn đề về ASXH, đòi hỏi quá trình nghiên cứu về thực hiện
chính sách ASXH phải luôn cập nhật. Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề
tài này làm luận văn thạc sĩ của mình, luận văn có sự kế thừa, phát triển
những thành quả của các đề tài liên quan trước đó để phân tích, từ đó đề xuất
các giải pháp phù hợp với tình hình thực tế và chủ trương phát triển kinh tế xã hội của thành phố Đà Nẵng.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Tập trung làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về thực thi chính sách
ASXH; phân tích thực trạng và đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm góp
phần nâng cao chất lượng việc thực thi chính sách ASXH ở thành phố Đà
Nẵng trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Thứ nhất là làm rõ cơ sở lý luận và thực ti n về ASXH và tổ chức thực
hiện chính sách ASXH.
Thứ hai là đánh giá thực trạng thực hiện chính sách ASXH; nêu rõ
những thành tựu và hạn chế, bất cập trong việc tổ chức thực hiện chính sách

ASXH ở thành phố Đà Nẵng.
Thứ a đề xuất các giải pháp để tổ chức thực hiện hiệu quả chính sách
ASXH trên địa bàn thành phố trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đề tài chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu về công đoạn tổ chức thực thi
chính sách trong chu trình chính sách công và đánh giá việc thực thi chính
sách. Vấn đề ASXH có nội hàm rất rộng, bao trùm nhiều lĩnh vực của đời
sống xã hội, nên tác giả chỉ nghiên cứu về thực thi chính sách xã hội ở các nội

6


dung: chính sách ưu đãi đối với người có công, thương bệnh binh, gia đình
liệt sỹ; chính sách BHXH, BHYT; chính sách xóa đói, giảm nghèo.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về không gian: Thành phố Đà Nẵng
Về thời gian: Nghiên cứu thực hiện chính sách ASXH từ năm 2010 đến
nay, đề xuất giải pháp đến năm 2020.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn vận dụng cách tiếp cận đa ngành, liên ngành xã hội học và
phương pháp nghiên cứu chính sách công. Cách tiếp cận quy phạm chính sách
công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng, thực hiện và đánh
giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách. Lý thuyết
chính sách công được soi sáng qua thực ti n của chính sách công giúp hình
thành lý luận về chính sách chuyên ngành.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dung 02 phương pháp:
Thứ nhất: Phương pháp phân tích tài liệu có sẵn là những tài liệu thu

thập được từ các Văn kiện, báo cáo tổng kết, các nghiên cứu đã có, các tài
liệu khác liên quan đến đề tài, thông qua việc phân tích - tổng hợp, thống kê so sánh.
Thứ hai: Phương pháp quan sát có tham gia, mô tả lại hiện tượng dựa
trên sự quan sát của tác giả trong quá trình tham gia thực hiện chính sách tại
cơ sở.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Góp phần làm sáng tỏ cơ sở khoa học chính sách công; vai trò của việc
thực hiện chính sách ASXH đối với sự phát triển chung của thành phố Đà

7


Nẵng hiện nay.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Trên cơ sở đánh giá, phân tích thực trạng tình hình thực hiện chính sách
ASXH; nhằm tiếp tục duy trì, phát huy những ưu điểm, cách làm mới, hay
mang lại hiệu quả thiết thực; đồng thời khắc phục những tồn tại, hạn chế và
đề ra các nhóm giải pháp để tổ chức thực hiện tốt hơn chính sách ASXH trên
địa bàn thành phố Đà Nẵng trong thời gian đến.
Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho những cá
nhân, tổ chức quan tâm đến vấn đề này.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được cơ cấu gồm ba chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách an sinh xã
hội.
Chương 2. Thực hiện chính sách an sinh xã hội từ thực ti n thành phố
Đà Nẵng.
Chương 3. Giải pháp hoàn thiện, nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện

chính sách an sinh xã hội tại thành phố Đà Nẵng

8


CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI
VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI
1.1. Những vấn đề lý luận cơ bản về ASXH, chính sách ASXH
1.1.1. Khái niệm về chính sách công
Chính sách công thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân do
đó khái niệm chính sách công phụ thuộc nhiều vào bản chất của nhà nước. Từ
khi ra đời, chính sách công được hiểu với nhiều góc độ khác nhau, tùy thuộc
vào quan điểm và mục đích nghiên cứu của các học giả khác nhau, song
chúng đều hàm chứa những nét đặc thù thể hiện bản chất của chính sách công.
Cho đến nay trên thế giới, định nghĩa về chính sách công vẫn đang tiếp tục
được phân tích và định nghĩa. Từ thực tế chính sách của các ngành, các địa
phương và các quốc gia, cũng như qua những cuộc thảo luận trên các di n
đàn nghiên cứu chính sách, chúng ta có thể chọn ra một số cách tiếp cận quan
trọng nhất để phân tích trước khi đi đến một khái niệm chung nhất về chính
sách công.
James Anderson cho rằng Chính sách là một quá trình hành động có mục
đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà
họ quan tâm [15.
Thomas R. Dye (1984) lại đưa ra một định nghĩa ngắn gọn: Chính sách
công là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay không làm [15.
Học giả William Jenkin thì cho rằng : Chính sách công là một tập hợp
các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các
nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt
được mục tiêu đó [15.

Một học giả trong nước - Lê Chi Mai (Học viện Hành chính quốc gia) đã
9


tổng kết về khái niệm chính sách công như sau: Thứ nhất, chủ thể ban hành
chính sách công là Nhà nước nên có thể coi chính sách công là chính sách của
Nhà nước. Nhà nước ở đây được hiểu là các cơ quan có th m quyền trong bộ
máy Nhà nước, bao gồm Quốc hội, các bộ, chính quyền địa phương các cấp.
Thứ hai, chính sách công thể hiện dự định của Đảng chính trị, bao gồm các
hành vi để thực hiện các dự định trên. Thứ a, chính sách công tập trung giải
quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo những mục
tiêu xác định. Thứ tư, chính sách công bao gồn nhiều quyết định liên quan lẫn
nhau, các quyết định này có thể bao gồm cả luật, các văn bản quy phạm pháp
luật khác, thậm chí cả chương trình, đề án mà bản chất là giải pháp cho vấn
đề chính sách [15.
Từ những phân tích trên cho thấy chính sách công là kết quả của các
quyết định của chính phủ, các quyết định này nhằm duy trì tình trạng của xã
hội, hoặc giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu tổng thể của Đảng đã
vạch ra từ trước. Như vậy, chính sách công trong trường hợp của Việt Nam có
thể định nghĩa như sau: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định
chính trị có liên quan của Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu và giải pháp,
công cụ chính sách nhằm giải quyết các vấn đề xã hội theo mục tiêu tổng thể
đã được xác định [15.
1.1.2. ASXH – khái niệm, cấu trúc và nội dung
1.1.2.1. Khái niệm ASXH
ASXH là khái niệm được ra đời ở các nước công nghiệp phát triển từ
cuối thế kỷ XIX và hiện nay đã phát triển rộng khắp trên toàn cầu.
Trên thế giới, định nghĩa pháp lý hiện đại về ASXH có thể tìm thấy
trong Đạo luật ASXH do Franklin D. Roosevelt, Tổng thống Hoa K ban
hành vào năm 1935. Đạo luật này thiết lập một hệ thống chuyển khoản để

người lao động, người trẻ có thể trợ giúp người già, người về hưu và những
10


người gặp phải các rủi ro khác như thất nghiệp, khuyết tật, nghèo, tử vong
[18.
Công ước ASXH của Tổ chức Lao động quốc tế (Công ước số 102 năm
1952 của ILO, International Labor Organization) đưa ra định nghĩa: ASXH là
sự bảo vệ của xã hội đối với thành viên của mình thông qua một loạt các biện
pháp công nhằm chống lại những khó khăn về kinh tế và xã hội do ngừng
hoặc giảm thu nhập do ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, thất nghiệp, thương
tật, tuổi già và tử vong; đồng thời đảm bảo chăm sóc y tế và trợ cấp cho các
gia đình đông con [18. Hiệp hội An sinh quốc tế (ISSA) coi ASXH là thành
tố của hệ thống chính sách công liên quan đến sự bảo đảm bảo an toàn cho tất
cả các thành viên trong xã hội chứ không chỉ có công nhân. Những vấn đề mà
ISSA quan tâm nhiều trong hệ thống ASXH là chăm sóc sức khỏe thông qua
BHYT; hệ thống BHXH, chăm sóc tuổi già; phòng chống tai nạn lao động,
bệnh nghề nghiệp; trợ giúp xã hội [18.
Ở Việt Nam, mặc dù lĩnh vực ASXH còn nhiều mới mẻ nhưng cũng đã
dành được sự quan tâm của nhiều học giả và các nhà quản lý nghiên cứu về
vấn đề này.
Theo tác giả Nguy n Hữu Hải, ASXH là một hệ thống cơ chế chính
sách, biện pháp của nhà nước và xã hội nhằm đối phó với các rủi ro, các cú
sốc về kinh tế, xã hội làm cho họ có nguy cơ bị sút giảm thu nhập do bị ốm
đau, thai sản, tai nạn, bệnh nghề nghiệp, già cả không có sức lao động hoặc vì
những nguyên nhân khách quan rơi vào hoàn cảnh nghèo khổ, bần cùng
hóa,..thông qua hệ thống mạng lưới về bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế và hỗ
trợ xã hội, xóa đói giảm nghèo và hỗ trợ đặc biệt [17.
Tác giả Vũ Văn Phúc lại cho rằng, để thấy hết được bản chất của
ASXH, chúng ta cần phải tiếp cận theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp của khái

niệm này. Theo nghĩa rộng: ASXH là sự đảm bảo thực hiện các quyền để con
11


người được an bình, đảm bảo an ninh, an toàn trong xã hội. Theo nghĩa hẹp:
ASXH là sự đảm bảo thu nhập và một số điều kiện thiết yếu khác cho cá
nhân, gia đình và cộng đồng khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do họ bị giảm
hoặc mất khả năng lao động hoặc mất việc làm; cho những người già cô đơn,
trẻ em mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, người bị thiên tai địch họa
[23.
Trong “Chiến lược an sinh xã hội giai đoạn 2011 – 2020” ghi nhận:
“An sinh xã hội là sự bảo đảm mà xã hội cung cấp cho mọi thành viên trong
xã hội thông qua việc thực thi hệ thống các cơ chế, chính sách và biện pháp
can thiệp trước các nguy cơ, rủi ro có thể dẫn đến suy giảm hoặc mất đi
nguồn sinh kế” [6.
Tóm lại, ASXH là mạng lưới các hệ thống chính sách, chương trình cụ
thể từ nhà nước hoặc các tổ chức xã hội nhằm trợ giúp, hỗ trợ, bảo vệ cá nhân
và toàn xã hội, đặc biệt là các cá nhân gặp phải rủi ro hay khó khăn trong
cuộc sống, bảo đảm mức sống tối thiểu và góp phần nâng cao đời sống của
họ, từ đó, thúc đ y sự phát triển và tiến bộ xã hội.
1.1.2.2. Cấu trúc ASXH
Có nhiều cách tiếp cận để phân tích hệ thống cấu trúc của ASXH, tùy
thuộc vào mục đích, phương pháp tiến cận nghiên cứu để đưa ra được những
cấu trúc khác nhau. Theo quan điểm phổ biến của các tổ chức quốc tế và quan
niệm này cũng được trình bày trong cuốn sách “An sinh xã hội Việt Nam
hướng tới năm 2020” của tác giả Vũ Văn Phúc [23 và “Xây dựng toàn diện
hề thống chính sách An sinh xã hội ở Việt Nam“của tác giả Mai Ngọc Cường
[10 cho rằng một hệ thống ASXH phải có tối thiểu 03 hợp phần cơ bản tương
ứng với 3 chức năng chính sau đây. Thứ nhất, những chính sách, chương trình
phòng ngừa rủi ro. Đây là nền tảng trên cùng của hệ thống ASXH, gồm

những chính sách, chương trình về thị trường lao động tích cực như đào tạo
12


nghề, hỗ trợ tìm việc hoặc tự tạo việc làm và đào tạo nâng cao kỹ năng cho
người lao động. Chức năng của những chính sách này là hướng tới can thiệp
và bao phủ toàn bộ dân cư; giúp cho mọi tầng lớp dân cư có được việc làm,
thu nhập, có được năng lực vật chất cần thiết để đối phó tốt nhất với rủi ro.
Thứ hai, những chính sách, chương trình giảm thiểu rủi ro, gồm các chiến
lược giảm thiểu thiêt hại do rủi ro của hệ thống ASXH, có vai trò đặc biệt
quan trọng. Nội dung quan trọng nhất trong tầng này là các hình thức bảo
hiểm, dựa trên nguyên tắc đóng – hưởng như: BHXH, BHYT, BHTN,.. Nhóm
chính sách này rất nhạy cảm, nếu phù hợp sẽ thúc đ y sự tham gia tích cực
của người dân, tiết kiệm nguồn lực cho Nhà nước. Ngược lại, nếu chính sách
không phù hợp, người dân sẽ không tham gia hoặc chính sách sẽ bị lạm dụng.
Thứ a, những chính sách, chương trình khắc phục rủi ro, bao gồm các chính
sách về cựu trợ, trợ giúp xã hội. Đây là tầng cuối cùng của hệ thống ASXH
với chức năng đảm bảo an toàn cho các thành viên trong xã hội khi họ gặp
phải những rủi ro mà bản thân không tự khắc phục được như thất nghiệp,
người già, tàn tật, người nghèo,..
Đối với nước ta, hệ thống ASXH được xác định gồm 04 trụ cột cơ bản:
Thứ nhất, chính sách đảm bảo việc làm, tạo thu nhập và giảm nghèo. Trụ cột
ASXH này nhằm hỗ trợ người dân chủ động phòng ngừa các rủi ro trên thị
trường lao động thông qua các chính sách đào tạo kỹ năng, nghề nghiệp, tín
dụng, tạo việc làm, thu nhập tối thiểu và giảm nghèo đơn chiều, đa chiều, bền
vững. Thứ hai, chính sách bảo hiểm xã hội. Trụ cột ASXH này nhằm hỗ trợ
người dân giảm thiểu rủi ro về sức khỏe khi ốm đau, bệnh tật, tai nạn, tuổi già
và khi bị thất nghiệp thông qua các hình thức, cơ chế bảo hiểm để bù đắp một
phần thu nhập bị mất hoặc suy giảm. Thứ a, chính sách trợ giúp xã hội. Trụ
cột ASXH này nhằm hỗ trợ đột xuất và hỗ trợ thường xuyên cho người dân

khắc phục các rủi ro khó lường, vượt qua khả năng kiểm soát như mất mùa,

13


đói nghèo. Thứ tư, chính sách dịch vụ xã hội cơ bản. Trụ cột này nhằm hỗ trợ
người dân tiếp cận hệ thống các dich vụ xã hội cơ bản ở mức tối thiểu bao
gồm y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch, thông tin truyền thông, trợ giúp pháp lý
[18. Xét về cơ bản, bốn trụ cột này nhằm thực hiện ba chức năng của hệ
thống ASXH là phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu rủi ro và khắc phục rủi ro. So
với mô hình phổ biến trên thế giới, hệ thống ASXH ở nước ta có một cấu
phần đặc thù, đó là chính sách ưu đãi xã hội. Chính sách này nhằm thực hiện
mục tiêu cao cả là đền ơn đáp nghĩa đối với những công lao, cống hiến to lớn,
đặc biệt là sự hy sinh của những người có công với cách mạng, với đất nước;
thực hiện trách nhiệm của nhà nước, của xã hội, chăm lo, đảm bảo cho người
có công có cuộc sống ổn định và ngày càng được cải thiện [10.
1.1.2.3. Nội dung của hệ thống ASXH
Hệ thống ASXH giữa các quốc gia trên thế giới không hoàn toàn đồng
nhất với nhau. Tại Việt Nam, hệ thống ASXH thông dụng gồm các nội dung
cơ bản sau:
Ưu đãi xã hội: Là một bộ phận đặc thù trong hệ thống ASXH ở nước
ta. Ưu đãi xã hội là sự đãi ngộ về vật chất và tinh thần đối với những người đã
có công với cách mạng, với đất nước nhằm ghi nhận những công lao to lớn,
những đóng góp, hy sinh của họ. Điều này không những thể hiện trách nhiệm
của Nhà nước, cộng đồng và của toàn xã hội mà còn nêu cao đạo lý “Uống
nước nhớ nguồn“, “Đền ơn đáp nghĩa“. Ở nước ta, Pháp lệnh bổ sung, sửa
đổi một số điều của Pháp lệnh ưu đãi người có công với cách mạng chỉ rõ:
Đối tượng hưởng chế độ ưu đãi quy định tại Pháp lệnh bao gồm người có
công với cách mạng và chế độ ưu đãi đối với người có công với cách mạn và
nhân thân [1.

Bảo trợ xã hội là một loại hình quan trọng của hệ thống ASXH, đó là
sự giúp đỡ của Nhà nước và xã hội về thu nhập và các điều kiện sống thiết
14


yếu đối với các thành viên của xã hội trong những trường hợp bất hạnh, rủi
ro, nghèo đói, không đủ khả năng để tự lo cho cuộc sống tối thiểu của bản
thân và gia đình. Bảo trợ xã hội có hai loại, trợ giúp xã hội thường xuyên và
trợ giúp đột xuất. Trợ giúp xã hội thường xuyên là hình thức trợ giúp xã hội
đối với những người hoàn toàn không thể lo được cuộc sống của bản thân
trong thời gian dài (một hoặc nhiều năm) hoặc trong suốt cuộc đời của ngời
được trợ giúp (ví dụ: trợ cấp kinh phí hàng tháng hoặc Bảo hiểm y tế đối với
người cao tuổi, người nghèo, người mắc bệnh tâm thần, hiểm nghèo, tàn
tật,..). Trợ giúp đột xuất là hình thức trợ giúp xã hội của Nhà nước và cộng
đồng đối với những người không may bị thiên tai, mất mùa, tai nạn hoặc gặp
những biến cố khác mà đời sống của họ bị đe dọa về tính mạng, lương thực,
nhà ở, bệnh tật,.. Đối tượng, chế độ của hai nhóm đối tượng trên được quy
định tại Nghị định số 67/2007/NĐ-CP ngày 13/4/2007; Nghị định số
13/2010/NĐ-CP ngày 27/02/2010 về chính sách trợ giúp các đối tượng bảo
trợ xã hội; Nghị định số 28/2012/NĐ-CP ngày 10/4/2007 Quy định chi tiết và
hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Người khuyết tật [1.
Xóa đói giảm nghèo là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước nhằm hỗ
trợ những vùng khó khăn vươn lên xóa đói giảm nghèo nhất là vùng sâu, vùng
xam vùng đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống bằng cách tạo cho người nghèo
điều kiện phát triển sản xuất, xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu, giúp người
nghèo tiếp cận với các dịch vụ y tế, giáo dục,..nhằm nâng cao chất lượng cuộc
sống và thoát nghèo bền vững.
Bảo hiểm xã hội là bộ phận lớn trong hệ thống ASXH. BHXH là sự
đảm bảo thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập của người lao động khi họ
gặp phải những biế cố, rủi ro làm mất khả năng lao động hoặc mất việc làm,

bằng cách hình thành và sử dụng quỹ tài chính tập trung do sự đóng góp của
người sử dụng lao động và người lao động từ hoạt động nghề nghiệp của hộ
15


bị giảm hoặc mất khả năng lao động [10.
Bảo hiểm y tế là loại hình BHXH nhằm chăm sóc, bảo vệ sức khỏe cho
người tham gia theo quy định của pháp luật, không vì mục tiêu lợi nhuận trên
nguyên tắc: đảm bảo chia sẻ rủi ro giữa những người tham gia BHYT; chi phí
khám chữa bệnh BHYT do quỹ BHYT và người tham gia BHYT cùng chi trả
[10.
1.2. Chính sách an sinh xã hội và vai trò của hệ thống chính sách
an sinh xã hội
1.2.1. Chính sách ASXH
Chính sách xã hội là hệ thống quan điểm, chủ trương, phương hướng
và biện pháp để giải quyết những vấn đề xã hội trên nguyên tác tiến bộ và
công bằng xã hội, nhằm góp phần ổn định và phát triển bền vững đất nước.
Các chính sách xã hội cơ bản gồm chính sách giáo dục, chính sách dân số,
chính sách y tế, chính sách ASXH.
Trong cuốn “Chính sách ASXH và vai trò của Nhà nước trong việc
thực hiện chính sách ASXH ở Việt Nam”, tác giả Nguy n Văn Chiều cho
rằng: Chính sách ASXH là những biện pháp bảo vệ của Nhà nước nhằm
phòng ngừa, hạn chế và khắc phục những rủi ro cho các thành viên của mình
khi họ bị mất hoặc giảm thu nhập do các nguyên nhân ốm dau, thai sản, tai
nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, già cả không còn sức lao động
hoặc vì nguyên nhân khách quan khác thông qua các chính sách bảo hiểm y
tế, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp, ưu đãi xã hội và trợ giúp xã hội [7.
Tác giả Vũ Văn Phúc trong cuốn “An sinh xã hội ở Việt Nam hướng
tới năm 2020” cho rằng: Chính sách ASXH là chính sách xã hội cơ bản của
Nhà nước nhằm thực hiện chức năng phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi

ro, đảm bảo an toàn thu nhập và cuộc sống cho các thành viên trong xã hội.

16


Từ những quan niệm trên, có thể hiểu chính sách ASXH là hệ thống
chủ trương, phương hướng và biện pháp nhằm bảo đảm thu nhập và một số
điều kiện thiết yếu khác cho cá nhân, gia đình và cộng đồng trước những biến
động về kinh tế, xã hội và tự nhiên làm cho họ bị giảm hoặc mất thu nhập do
mất việc làm, ốm đau, tử vong, thiên tai; cho người già, trẻ nhỏ, người tàn tật.
Đây là hệ thống chính sách nhằm phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi ro
thông qua các hoạt động BHXH, BHYT, cứu trợ xã hội và trợ giúp xã hội
[10.
1.2.2. Vai trò của hệ thống chính sách an sinh xã hội
Hệ thống chính sách ASXH là một trong những cấu phần quan trọng
trong chương trình xã hội của một quốc gia và là công cụ quản lý nhà nước
thông qua hệ thống pháp luật, chính sách và chương trình ASXH. Mục đích
của nó là giữ gìn sự ổn định về kinh tế - xã hội – chính trị của đất nước; đặc
biệt là làm giảm bất bình đẳng trong xã hội, giảm phân hóa giàu nghèo.
ASXH còn là một trong những trụ cột cơ bản trong hệ thống chính sách xã
hội, hướng đến đảm bảo mức sống tối thiểu của người dân, bảo vệ các giá trị
cơ bản, vừa là thước đo sự phát triển của một quốc gia trongquá trình hội
nhập.
1.3. Thực hiện chính sách an sinh xã hội
1.3.1. Tổ chức thực hiện chính sách an sinh xã hội trong chu trình
chính sách công
1.3.1.1. Chu trình chính sách công
Chu trình chính sách được hiểu là quá trình luân chuyển các giai đoạn
từ khởi sự chính sách đến khi xác định được hiệu quả của chính sách trong
đời sống xã hội [14]. Các giai đoạn của chu trình chính sách có liên hệ chặt

chẽ với nhau theo nguyên tắc: giai đoạn trước là nền tảng cho giai đoạn tiếp
theo và kết quả của giai đoạn trước là thông tin cần và đủ cho giai đoạn tiếp
17


theo. Mục tiêu của chu trình chính sách công là đơn giản hóa quá trình chính
sách công.
Lasswell (1956) [17] giới thiệu mô hình chính sách công đầu tiên gồm:
thu thập tin tức (số liệu), xúc tiến, quy định, dẫn chứng, ứng dụng, chấm dứt
và th m định. Mô hình này được coi là cơ sở ban đầu cho chu trình chính sách
công sau này. Cùng với qua trình nghiên cứu chính sách, nhiều học giả trên
thế giới đã đưa ra nhiều chu trình chính sách công. Ở nước ta, chu trình chính
sách gồm 03 giai đoạn [17]: Hoạch định chính sách,thực thi chính sách và
đánh giá chính sách. Hoạch định chính sách: trong giai đoạn này, các chính
sách được nghiên cứu đề xuất để Nhà nước phê chu n và ban hành công khai.
Quá trình đề xuất chính sách bao gồm việc xác định vấn đề cần ra chính sách,
xác định các mục tiêu mà chính sách cần đạt được và xác định các giải pháp
cần thiết để đạt tới các mục tiêu đó. Muốn xác định được vấn đề chính sách,
cần phải thường xuyên quan sát và phân tích tình hình thực tế để dự báo được
những mâu thuẫn cơ bản cần giải quyết nhằm duy trì sự tồn tại và phát triển
của xã hội. Thực hiện chính sách: đây là giai đoạn thực hiện các mục tiêu
chính sách công trên thực tế. Nói cách khác, đây là giai đoạn vận dụng những
giải pháp định trước để đạt được các mục tiêu chính sách. Chính trong giai
đoạn này, chính sách được biến thành kết quả thực tế. Giai đoạn này bao gồm
các hoạt động triển khai, phối hợp thực hiện, kiểm tra đôn đốc và hiệu quả
chính sách cùng các biện pháp tổ chức thực thi để chính sách phát huy tác
dụng trong cuộc sống. Đánh giá chính sách: là một giai đoạn quan trọng
trong quy trình chính sách. Trong giai đoạn này, người ta tiến hành so sánh
các kết quả của chính sách công với các mục tiêu đề ra, phân tích hiệu quả
kinh tế - xã hội đạt được thông qua việc thực thi chính sách trên thực tế.

1.3.1.2. Thực hiện chính sách và thực thi chính sách ASXH
Thực hiện chính sách là toàn bộ quá trình hoạt động của các chủ thể

18


theo các cách thức khác nhau nhằm hiện thực hóa nội dung chính sách một
các hiệu quả [17]. Thực hiện chính sách là một khâu hợp thành chu trình
chính sách, nếu vắng công đoạn này thì chu trình chính sách sẽ không thể tồn
tại. Thực thi chính sách nhằm biến ý đồ của chính sách thành hiện thực; từng
bước thực hiện các mục tiêu chính sách và mục tiêu chung. Thực hiện chính
sách nhằm khẳng định tính đúng đắn của chính sách, giúp chính sách ngày
càng hoàn chỉnh. Một khi chính sách được triển khai thực hiện rộng rãi trong
đời sống xã hội, thì tính đúng đắn của nó được khẳng định ở mức cao hơn, tức
là được cả xã hội thừa nhận, nhất là các đối tượng thụ hưởng chính sách. Quá
trình thực hiện chính sách với những hành động thực ti n sẽ góp phần điều
chỉnh, bổ sung và hoàn thiện chính sách phù hợp với thực ti n. Đồng thời,
những điều chỉnh, bổ sung về mục tiêu hay giải pháp chính sách trong quá
trình thực hiện chính là hoạt động hoàn chỉnh của những chính sách đang có
và góp phần rút kinh nghiệm cho việc hoạch định các chính sách k sau.
Việc thực hiện chính sách bao gồm các bước cơ bản sau đây [17]:
Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách. Kế hoạch
triển khai thực hiện chính sách công được xây dựng trước khi đưa chính sách
vào cuộc sống. Để thực hiện chính sách một cách hiệu quả, cần phải tiến hành
xây dựng kế hoạch thực hiện một cách chi tiết, cụ thể, rõ ràng từ kế hoạch tổ
chức điều hành, kế hoạch chu n bị các nguồn lực để thực hiện, kế hoạch kiểm
tra, đôn đốc thực hiện chính sách, dự kiến những nội quy, quy chế phù hợp
với tình hình thực tế của địa phương; nhưng phải đảm bảo tuân thủ theo đúng
quan điểm, mục tiêu, yêu cầu của chủ thể ban hành.
Bước 2: Phổ iến, tuyên truyền chính sách, là họat động mang tính

thông tin, là hình thức công khai chính thống chính sách cho các cơ quan có
th m quyền, các đối tượng chính sách và các bên tham gia hiểu rõ về mục
đích, yêu cầu, về tính đầy đủ, tính đúng đắn của chính sách để các bên có liên

19