DSpace at VNU: Giải quyết tình trạng văn bản pháp luật ban hành không thống nhất, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam

GIẢI QUYÉT TÌNH TRẠNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT
BAN HÀNH KHÔNG THỐNG NHÁT, GÓP PHÀN
HOÀN THIÊN HÊ THỐNG PHÁP LUẢT VIÊT NAM
•

•

•

•

Phạm Thị Duyên Thảo*

Thời gian qua, những thành tựu trong công cuộc Đổi mới, xây dựng và bảo vệ
đất nước, phát triển kinh tế xã hội dưới sự tác động của Hệ thống pháp luật Việt
Nam là không thể phủ nhận. "Quy trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật
được đổi mới. Nhiều bộ luật, luật, pháp lệnh được ban hành đã tạo khuôn khổ pháp
iỷ ngày càng hoàn chỉnh hơn để Nhà nước quản lý bằng pháp luật trên các lĩnh vực
kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại... Nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa từng bước được đề cao và phát huy trên thực tế. Công tác phổ biến và giáo
dục pháp luật được tăng cường đáng kể. Những tiến bộ đớ đã góp phần thể chế hoá
đường lối của Đảng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý điều hành của Nhà nước,
đẩy mạnh phát triển kinh tế, giữ vững ổn định chính trị - xã hội của đất nước"1.
Nhưng bên cạnh đó, những hạn chế cùa Hệ thống pháp luật nước ta cũng ngày
càng bộc lộ, như "chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào
cuộc sổng. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được
coi trọng đổi mới, hoàn thiện." Như vậy, có thể thấy, thiếu thống nhất là một trong
những hạn chế lớn cần phải khác phục của Hệ thống pháp luật Việt Nam.
Bài viết sau đây tập trung vào một số giải pháp nhằm đảm bảo tính thống nhất
cùa hệ thống pháp luật Việt Nam nhìn dưới góc độ ban hành văn bản pháp luật.
1.

G iói hạn sự uỷ quyền đối vói các cơ quan có th ẩm quyền ban hành văn
bản quy phạm ; kiểm soát chặt chẽ hoạt động hưóng d ẫn , quy định chi tiết thi
hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên theo quy định
Việc ủy quyền ban hành văn bàn quy phạm pháp luật là một thực tế không
riêng gì ở Việt Natn, tuy nhiên, sự ủy quyền cần phải có một khung pháp lý nhất

* Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội.
1. Bộ Chính trị, Nghị quyết số 48 ngày 24.5.2005 về Chiến lược xây (ÌỊtrtg và hoàn thiện hệ

thống pháp luật Việt Nom đến năm 2010, định hướng đen năm 2020.
605


VIỆT NAM HỌC - KỶ YÉU HỘI THẢO QUỐC TẾ LẦN THỨ T ư

định, các khía cạnh như giới hạn ủy quyền, nội dung ủy quyền, phạm vi ủy quyền,
chủ thể ủy quyền... phải được quy định cụ thể. Đặc biệt, vấn đề tránh nhiệm cùa
chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền phải được quy định m ột cách chặt chỗ,
tránh việc cả chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền đều vin vào lý do mình
không phải là chủ thể phải chịu trách nhiệm chính, trực tiếp đối sản phẩm pháp luật
được ban hành, m à "dễ dàng" ban hành văn bản pháp luật. Việc giới hạn ủy quyền
ban hành văn bản cần đi đôi với việc yêu cầu các cơ quan phải vạch rõ mục đích cụ
thể cũng như tiêu chuẩn để kiểm soát việc uỷ quyền này.
Việc kiểm soát chặt chẽ hoạt động hướng dẫn, quy định chi tiết thi hành văn
bản quy phạm pháp luật của cấp trên theo pháp luật có thể là biện pháp quan trọng
bậc nhất để giải quyết phần nào sự thiếu thống nhất của pháp luật. Hiện tại, Điều 8,
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 mới dừng lại ở việc quy định
về "Văn bản quy định chi tiết":
"1. Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó
có hiệu lực thì thi hành được ngay, trường hợp trong văn bản cỏ điều, khoản mà nội

dung liên quart đến qtty trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vẩn đề chưa có tính ổn
định cao thì ngay tại điều, khoản đó cỏ thế giao cho cơ quan nhà nước có thẩm
quyền quy định chi tiết. Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết
không được ủy quyền tiếp.
2. Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của
văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm
có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.
3. Trường hợp m ột cơ quan được giao quy định chi tiết về nhiều nội dung
của một văn bản quy phạm pháp luật thì ban hành một văn bản để quy địr.h chi
tiết các nội dung đó, trừ trường hợp cần phải quy định trong các văn bàn khác
nhan. Trường hợp m ột cơ quan được giao quy định chi tiết các nội dung ở nhiều
văn bản qưv phạm pháp luật khác nhau thì có thể ban hành một văn bản ũể quy
định chi tiết".
Quy định trên chưa thể hiện được sự kiểm soát cần thiết đổi với hoạt động
hướng dẫn, quy định chi tiết, cũng chưa kiểm soát được về cách thức, nội dung,
phạm vi văn bản quy định chi tiết. Việc khuyết thiếu những quy định này chính là
một trong những lý do làm cho các chủ thể có thẩm quyền hướng dẫn, quy định chi
tiết một mặt không được thừa nhận vai trò cũng như tính hợp pháp của các sản
phẩm lập quy của mình, mặt khác cũng không phải đối mặt với việc phán quyết
Hiến pháp về những nội dung hướng dẫn, hay giải thích bất hợp pháp, bất heo hiến
củ a mình.
606


GIẢI QUYẾT TlNH TRANG VẢN BẢN PHÁP LUẬT.

Cách hiệu quả nhất là phải có cơ sở pháp lý cụ thể quy định rõ ràng, minh
bạch quyền hạn, phạm vi dược chi tiết hóa, cụ thể hóa, và hướng dẫn thi hành của
các cơ quan hành chính, của các Bộ, của chính quyền địa phương và cả của Chính
phủ. Đồng thời cũng nên có những quy định pháp lý chính thức về thẩm quyền giải

thích lập pháp, giải thích quy phạm trong quá trình hướng dẫn, quy định chi tiết và
phải có cơ chế kiêm soát và trách nhiệm cá nhân đối với hoạt động này.
Giới hạn và quy dịnh trách nhiệm ủy quyền (trên cơ sở có mục đích và tiêu
chuẩn cụ thể) sẽ tránh được việc cả chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền đều
vin vào lý do mình không phải là chủ thể phải chịu trách nhiệm chính, trực tiếp đối
sản phẩm pháp luật được ban hành, mà thản nhiên ban hành văn bản pháp luật.
2.
G iói h ạn, kiểm soát quyền vốn có của chính quyền địa phư ơ ng khi ban
hành văn bản quy phạm pháp luật
Thực tế cho thấy việc một số địa phương vận dụng quá "linh hoạt", vận dụng
sai, vận dụng thiếu các quy định pháp luật của cấp trên để ban hành hàng loạt các
văn bản quy phạm pháp luật không đủng về nội dung, thể thức, thẩm quyền là rất
phổ biến. Theo báo cáo của Cục Kiểm tra văn bản (Bộ Tư pháp), từ năm 2007 đến
nay, trong các văn bản quy phạm có dấu hiệu trái phấp luật, thỉ số lượng văn bản
quy phạm của địa phương hằng năm chiếm gần 80%, còn lại của Trung ương chỉ
chiếm khoảng hơn 20% tổng số. Hiện tượng mà hiện nay thường gọi là "xé rào" ở
địa phương cũng cần phải được kiểm soát, nhiều địa phương vì những lợi ích cục bộ
trước mất mà ban hành những văn bản vượt thầm quyền như đưa ra những quy định
như miễn, giảm tiền thuc đất vượt khung theo ấn định hiện hành để thu hút các nhà
đầu tư về địa phương minh, rồi sử dụng sai quy định về ngân sách để thực hiện
những ưu đãi đối với các nhà đầu tư, thậm chí gần đây, không ít địa phương đã dựa
vào quyền của mình, lách luật đổ ban hành những quyết định cho người nước ngoài
thuc đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng như tại Quảng Ninh, Lạng Sơn, Cao Bằng,
N g h ệ An, Quảng N a m ...
Bcn cạnh đó, chất lượng, kỹ thuật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
địa phương cũng là diều đáng hàn. Ngôn ngừ được sử dụng trong văn bản quy phạm
pháp luật nhiều khi chưa đảm bảo tính chính xác, chuẩn mực cùa ngôn ngữ quy
phạm, chưa khoa học và thiểu văn phong pháp lý. Khá nhiều Irưòmg hợp, vi vin vào
lý do văn bản phải sử dụng các "thuật ngữ pháp lý chuyên biệt" mà biến thành một
văn bản rắc rối, khó hiểu mà đáng ra phải diễn đạt đơn giản, chính xác, dễ hiểu hom.

v ề quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của địa phương cũng cần phải
được quán triệt xây dựng và thực hiện, hiện nay, rất nhiều địa phưomg ban hành văn
bản không theo một quy trình thống nhất, bản thân hiệu lực của văn bàn cũng không
607


VIỆT NAM HỌC - KỶ YẾU HỘI THẢO QUỐC TÉ LÀN THỨ T ư

được quy định nhất quán, việc kiểm tra, lấy ý kiến các chủ thể có liên quan không
được thực hiện hoặc thực hiện rất hình thức.
Để kiểm soát và giới hạn một cách hợp lý trong khuôn khổ đối với quyền vốn
có của địa phương trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan có
thẩm quyền cấp trên phải có sự kiểm soát chặt chẽ, sát sao từ việc ban hành các quy
định pháp luật trực tiếp đến việc giám sát cụ thể việc thực hiện của chính quyền địa
phương, lại phải yêu cầu chính quyền địa phương xây dựng quy trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật cho địa phương mình (ví dụ m ột số địa phương đã làm
được như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Năng, Khánh Hòa, Hải D ương...).
Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của địa phương chính là một cam
kết của địa phương với Trung ương, với nhân dân địa phương và các chủ liên quan
về sự đảm bảo tính chất pháp lý của văn bản, về tính dân chủ, công khai khả thi
thông qua việc lấy ý kiến đóng góp theo quy định, cũng như đảm bảo tính minh
bạch, công khai của văn bản quy phạm pháp luật được địa phương ban h àn h ...

3. Cải thiện các thủ tục hành chính để giải quyết sự không nhất quán của
các văn bản quy phạm pháp luật
Việc cải thiện các thủ tục hành chính là một yêu cầu bức xúc đặt ra, bởi các
thủ tục hành chính phức tạp, dài dòng, đôi khi "không giống ai" là nguyên nhân
không chỉ dẫn đến sự yếu kém, lạc hậu của nền hành chính Việt Nam thời gian qua,
mà quan trọng hom, còn dẫn đến sự không nhất quán của khá nhiều văn bản quy
phạm pháp luật.

Việc cải thiện các thủ tục hành chính, bên cạnh những yêu cầu như giảm bớt
các thủ tục, giảm bớt các bước trong thủ tục, công khai thời gian, kinh phí, cách
thức giải quyết, thì một yêu cầu tối cần thiết phải được quán triệt đó là thủ tục phải
thống nhất. Sự thống nhất này, m ột mặt là thống nhất về hình thức, số lượng các thủ
tục hành chính giữa trung ương với địa phương, giữa các địa phương với nhau, mặt
khác là thống nhất về thực tiễn thực hiện thủ tục hành chính, về cách thức và cơ sở
pháp lý để thực hiện.

4. Kiểm soát tình trạng tùy nghi hành chính, tăng quyền khiếu nại của
công dân đối vói việc lạm dụng hành chính
"Tùy nghi hành chính tồn tại khi mà cơ quan hành chính có quyền tự lựa chọn
cách xử sự để giải quyết một sự việc cụ thể trong đời sống xã hội. Nguyên nhân dẫn
đến tùy nghi hành chính là do luật pháp không quy định thật cụ thể về một vấn đề,
nên việc áp dụng, xử lý như thế nào vào một vụ việc cụ thể lại tùy thuộc vào cơ
quan hành chính. Và xa hơn, tùy nghi hành chính có thể xuất hiện khi các quy định
608


GIẢI QUYỂT TỈNH TRANG VĂN BẢN PHÁP LUẬT...

của pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn nhau, do vậy, quyền lựa chọn phương án hành
động nào là tùy thuộc vào cô n g quyền" .
ơ Việt Nam, tùy nghi hành chính là một thực tể, nó xuất hiện cả trong và
ngoài công tác quản lý hành chính. Có nhiều lý do cho thực trạng này như truyền
thống tự quản địa phương từ xa xưa, việc các cơ quan hành chính đã quen tự mình
giải quyết vấn đề, miễn là không trái với chủ trưOTg, đường lối chung, đặc biệt hom,
một nguyên nhân quan trọng đó là sự khuyết thiếu của các quy định pháp luật, hoặc
có các quy định pháp luật nhưng chung chung, hoặc không rõ nghĩa, hoặc có thể có
nhiều nghĩa cùng xuất hiện thì ở đó ca quan hành chính tự thực hiện quyền tùy ý
định đoạt của họ. Bên cạnh đó là việc kiểm soát hoạt động hành chính còn yếu,

thiếu, cơ chế kiểm soát mang tính tư pháp đối với các văn bản pháp quy mới chi
manh nha, hầu như thiếu các chế tài cần thiết cho tình trạng này. Đôi khi, những
quy định pháp luật lại tạo nên sự tùy nghi hành chính, ví dụ "Điều 34 Luật Tổ chức
Chính phủ năm 2001 quy định: "Khi cần thiết, Thù trưởng cơ quan thuộc Chính
phủ, Chủ tịch ủ y ban nhân dân cấp tình, thành phố trực thuộc trung ương được mời
tham dự các phiên họp của Chính phủ". Với giả thiết rất chung "khi cần thiết", việc
các chức danh trên khi nào được tham dự phiên họp nào của Chính phủ, sẽ hoàn
toàn tùy thuộc vào sự quyết định của Chính phủ! Xa hơn nữa, việc đưa ra các quyết
sách ở tầm lớn cũng chịu nhiều ảnh hưởng của yểu tổ tùy nghi. Vài ví dụ về các
quyết định đã từng gây tranh cãi trước đây: việc cấm đăng ký xe máy trong các
quận nội thành ở Hà Nội; cấm bán hàng rong hay cấm xe ba gác... đều không có
luật chi phổi rõ ràng"2.
Dứng trước ycu cầu đảm bảo tính thống nhất của hộ thống pháp luật, việc
kiểm soát tùy nghi hành chính trở nên đặc biệt quan trọng. Bởi ngày nay, cơ quan
hành chính ngày càng có nhiều khả năng tùy nghi, nhờ các kỹ thuật hợp đồng,
nhượng quyền, phân quyền, và nhờ việc ủy quyền lập pháp ngày càng lớn. Có cơ
chế kiểm soát thích đáng một mặt sẽ hạn chế được các sản phẩm ra đời do tùy nghi
hành chính mà các nhà lập pháp và hành pháp tiến hành; mặt khác sẽ hạn chế được
sự thiếu nhất quán, chung chung, hoặc không rõ nghĩa, hoặc nhiều nghĩa của hộ
thống pháp luật mà các sản phẩm của tùy nghi hành chính "đóng góp" vào.
Cơ chế kiểm soát thích họp đối với tùy nghi hành chính cần phải theo
định hướng sau đây: tăng cường các thiết chế kiểm soát mang tính chính trị
bộ, như cơ quan dân cử có quyền đánh giá các hành động của cơ quan hành
và nếu cần thiết, có thể hãi miễn các chức danh chủ chốt của hành chính,

những
và nội
chính,
các tổ

1,2. Nguyễn Hoàng Anh, 2009, "Một số vấn đề về tùy nghi hành chính", Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp, số 143 tháng 3.2009.
609


VIỆT NAM HỌC - KỶ YÉU HỘI THẢO QUỐC TÉ LÀN THỨ TU

chức chính trị và chính trị - xã hội cũng kiểm soát tình trạng tùy nghi hành chính
thông qua các biện pháp riêng của mình, ví dụ tổ chức Đảng sẽ đánh giá trách
nhiệm của Đảng viên - đồng thời là thủ trường cơ quan hành chính - trong việc tự
định đoạt những vẩn đề quan trọng; tăng cường kiểm soát cho cơ quan hành chính
cấp trên (như Chủ tịch ủ y ban nhân dân bãi bỏ các văn bản pháp luật sai trái của
các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban - Điều 124 Hiến pháp 1992); đặc biệt cần
phải tăng cường kiểm soát bằng thiết chế tòa án, một thiết chế được đánh giá là rất
hữu hiệu ở các nước trên thế giới.
Tăng quyền khiếu nại của công dân đối với việc lạm dụng hành chính cũng là
cách thức góp phần kiểm soát tùy nghi hành chính. Các cá nhân công dân sẽ gần
như là đổi tượng trực tiếp và cuối cùng chịu thiệt thòi nếu có tò các động thái tùy
nghi hành chính của các chủ thể có thẩm quyền. Việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của họ phải được tổng hợp từ nhiều kênh, một mặt cần phải có m ột cơ chế
pháp luật thỏa đáng với nhiều cách thức kiểm soát như trên đây, m ặt khác phải tạo
điều kiện cho bản thân công dân, những người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có
quyền khiếu nại trực tiếp đối với việc lạm dụng hành chính của các chủ thể có thẩm
quyền. Quyền khiếu nại của họ phải được mở rộng, bất cứ hành vi, quyết định hành
chính nào cũng có thể là đổi tượng của quyền khiếu nại của công dân. c ầ n phải có
các quy định để bảo vệ và hiện thực hóa quyền này, cũng như hiện thực hóa các
nghĩa vụ, trách nhiệm của những chủ thể có thẩm quyền tương ứng trong việc giải
quyết các khiếu nại hành chính của công dân.

5.

Trao cho Tòa án chức năng phán xét tính họp hiến, họp pháp của văn
bản quy phạm pháp luật do mọi cơ quan nhà nước ban hành
Ở Việt Nam, do "không thực hiện phân quyền và chế ước nên trong hệ thống
chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, hệ thống tòa án không có quyền lực đối trọng
và kiểm soát quyền lực của Chính phủ hoặc Quốc hội. Tòa án không có quyền thụ
lý các đon kiện Chính phủ hoặc người đứng đầu Chính phủ, không có quyền tuyên
vô hiệu các nghị định của Chính phủ nếu chúng vi phạm Hiến pháp. Tòa án cũng
không được trao thẩm quyền hủy các văn bản vi hiến của Quốc hội hoặc giải thích
các đạo luật đó"1. Thực trạng này ngày càng ảnh hường đến sự thiếu thống nhất của
hệ thống pháp luật Việt Nam.
Vấn đề đặt ra là thiết lập một cơ chế pháp lý để mợi hoạt động của Nhà nước
từ lập pháp đến hành pháp đều phải chịu sự kiểm soát tư pháp. Khi mà tính hợp

1. Phạm Duy Nghĩa, Sửa đối bố sung Hiến pháp 1992 - Những vấn để lý luận và thực tiền,
Tập 1, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2012.
610


GIẢI QUYẾT TỈNH TRANG VĂN BẢN PHÁP LUẬT.

hiến, hợp pháp của tất cả các văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là văn bản do hệ
thống hành chính ở trung ương và chinh quyền dịa phương ban hành (mà vốn đang
chỉ chịu sự kiểm soát của cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính trong
cùng hệ thống) đều chịu sự kiểm soát của tòa án và đều có chế tài thích đáng thì

chắc chắn tính thiếu nhẩt quán của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam
sẽ được khắc phục cơ bản.
Tóm lại: Xây d ự n g và hoàn thiện Hệ thống p h á p lu ậ t V iệt Nam là một công
việc phức tạp, lâu dài. Công việc này đòi hỏi phải được tiến hành trên nhiều phương
diện, từ nhận thức cho đến tổ chức thực hiện trong cuộc sống. Giải quyết được tình

trạng văn bản pháp luật không thống nhất sẽ góp phần không nhỏ trong việc đảm
bảo tính thống nhất - một thuộc tính, một tiêu chỉ để xác định chất lượng mỗi hệ
thống pháp luật. Hệ thống pháp luật Việt Nam với yêu cầu về tính thống nhất sẽ là
điều kiện cần thiết cho việc đảm bảo sự thống nhất về mục đích pháp luật và sự triệt
để trong quá trình thực hiện.

611