NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC PHƯỜNG Ở THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ NGỌC DUNG

NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ
CỦA CÔNG CHỨC PHƯỜNG
Ở THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ NGỌC DUNG

NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ
CỦA CÔNG CHỨC PHƯỜNG

Ở THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Mã số: 60 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN MINH SẢN

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn "Năng lực thực thi công vụ của công chức
phường ở thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi" là công trình nghiên cứu
thực sự của riêng tôi, được thực hiện trên cở sở nghiên cứu lý thuyết, khảo sát
tình hình thực tiễn và dưới sự hướng dẫn tận tình của TS. Nguyễn Minh Sản.
Các số liệu sử dụng trong luận văn là trung thực, có trích dẫn nguồn gốc
rõ ràng và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu khoa
học nào trước đây.
Thừa Thiên Huế, ngày 02 tháng 4 năm 2017
Học viên
Nguyễn Thị Ngọc Dung


LỜI CÁM ƠN
Trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn này, tôi đã nhận
được rất nhiều sự quan tâm, giúp đỡ, hướng dẫn, động viên quý báu của các
thầy cô giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp.
Trước hết, với sự kính trọng và lòng biết ơn sâu sắc, tôi xin được bày tỏ
lòng cảm ơn chân thành và biết ơn sâu sắc tới Tiến sĩ Nguyễn Minh Sản,

người đã hướng dẫn, chỉ bảo nhiệt tình và định hướng cho tôi trong suốt quá
trình nghiên cứu, thu thập số liệu, khảo sát thực tế và thực hiện Luận văn.
Tôi xin trân trọng cảm ơn quý thầy giáo, cô giáo các khoa chuyên ngành,
Khoa sau đại học - Học viện Hành chính Quốc gia; Cơ sở Học viện Hành
chính khu vực Miền trung đã giúp đỡ cho tôi trong suốt quá trình học tập và
thực hiện Luận văn này.
Xin chân gửi lời cảm ơn tới Ban lãnh đạo các Cơ quan, Ban, Ngành có
liên quan của Thành phố Quảng Ngãi đã cung cấp thông tin, tài liệu để tôi có
thể hoàn thành luận văn. Cuối cùng tôi xin gửi lời cảm ơn tới bạn bè, đồng
nghiệp cùng gia đình đã tạo mọi điều kiện tốt nhất để tôi có thể hoàn thành
luận văn này.
Trân trọng cám ơn!


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ................................................................................................................................... 1
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ CỦA
CÔNG CHỨC CẤP XÃ ........................................................................................................ 7
1.1.Năng lực, công vụ, công chức cấp xã............................................................................. 7
1.1.1.Khái niệm năng lực: ................................................................................7
1.1.2. Khái niệm công vụ cấp xã. .....................................................................8
1.1.3.Đặc điểm công vụ, công chức cấp xã. ...................................................12
1.1.4. Vị trí, vai trò của công chức cấp xã. ....................................................14
1.2. Năng lực thực thi công vụ của công chức cấp xã ..........................................16
1.2.1.Khái niệm năng lực thực thi công vụ của công chức cấp xã .................16
1.2.2. Đặc điểm năng lực thực thi công vụ của công chức cấp xã ................17
1.3. Các yếu tố cấu thành năng lực thực thi công vụ của công chức cấp xã ......23
1.3.1. Về kiến thức công chức cấp xã ............................................................. 24
1.3.2. Về kỹ năng công chức cấp xã ............................................................... 25
1.3.3. Về thái độ công chức cấp xã ................................................................ 26

1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến năng lực thực thi công vụ của công chức cấp
xã. ..............................................................................................................................28
1.4.1. Tuyển dụng công chức cấp xã .......................................................... 29
1.4.2. Quy hoạch, sử dụng và luân chuyển công chức cấp xã .................29
1.4.3. Quản lý công chức cấp xã .................................................................30
1.4.4. Đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã. ...............................................31
1.4.5. Đánh giá, phân loại công chức cấp xã ...............................................32
1.4.6. Thanh tra, kiểm tra, khen thưởng và kỷ luật công chức cấp xã .......34
1.4.7. Chế độ, chính sách đối với công chức cấp xã ....................................35
Tiểu kết chương 1 .................................................................................................................. 37
Chương 2. THỰC TRẠNG NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ CỦA CÔNG
CHỨC PHƯỜNG THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, ....................................................... 38
TỈNH QUẢNG NGÃI .......................................................................................................... 38
2.1. Thực trạng công chức phường thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi........38
2.1.1. Số lượng công chức phường................................................................. 38
2.1.2. Cơ cấu giới tính của công chức phường. .............................................40
2.1.3. Sự biến động của công chức phường theo độ tuổi ............................... 41
2.2. Phân tích thực trạng năng lực thực thi công vụ của công chức phường
thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi .............................................................42
2.2.1. Về kiến thức của công chức phường ....................................................42
2.2.2. Về kỹ năng của công chức phường ......................................................47
2.2.3. Về thái độ của công chức phường: ......................................................51
2.2.4. Về kết quả thực thi công vụ của công chức phường ............................ 53


2.3. Đánh giá chung thực trạng năng lực thực thi công vụ của công chức
phường thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi ...............................................57
2.3.1. Những kết quả đạt được .......................................................................57
2.3.2. Những hạn chế, bất cập........................................................................60
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập ...........................................64

Tiểu kết chương 2 .........................................................................................67
Chương 3 QUAN ĐIỂM, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO
NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC PHƯỜNG THÀNH
PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI ................................................................. 68
3.1. Quan điểm nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức phường
thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi. ............................................................68
3.1.1. Nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức phường phải đảm
bảo sự lãnh đạo thống nhất của Đảng về công tác cán bộ .......................................69
3.1.2. Nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức phường đáp ứng
yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước .............................................................. 70
3.1.3. Nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức phường đáp ứng
yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân 71
3.2. Phương hướng nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức
phường thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi ...............................................72
3.2.1. Nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức phường trên cơ sở
phù hợp với thực tiễn nhằm xây dựng đội ngũ công chức phường chính quy, hiện
đại .............................................................................................................................. 72
3.2.2. Nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức phường trên cơ sở
tôn trọng, quán triệt đầy đủ các nguyên tắc và nội dung cải cách chế độ công vụ,
công chức ..................................................................................................................75
3.3. Giải pháp nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức phường
thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi .............................................................78
3.3.1. Nâng cao chất lượng tuyển dụng công chức .....................................79
3.3.2. Đổi mới quy hoạch, sử dụng và luân chuyển công chức ..................80
3.3.3. Tăng cường quản lý công chức .......................................................... 82
3.3.4. Nâng cao chất lượng đào tạo, bồi dưỡng công chức ........................... 83
3.3.5. Đổi mới đánh giá, phân loại công chức ...............................................86
3.3.6. Thực hiện thanh tra, kiểm tra, khen thưởng và kỷ luật công chức.......89
3.3.7. Đổi mới chế độ, chính sách đối với công chức ....................................91
Tiểu kết chương 3 .................................................................................................................. 96

KẾT LUẬN ............................................................................................................................ 97
TÀI LIỆU THAM KHẢO..................................................................................................... 1


DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT

CBCC

Cán bộ, công chức

CCHC

Cải cách hành chính

CCCX

Công chức cấp xã

CNH, HĐH

Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

KT-XH

Kinh tế - Xã hội

QLNN

Quản lý nhà nước

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Thống kê số lượng, công chức phường ở thành phố Quảng Ngãi
theo chức danh đảm nhiệm...........................................................................38
Bảng 2.2. Thống kê số lượng và cơ cấu công chức phường theo giới tính
năm 2015……………………………………………………………………39
Bảng 2.3. Thống kê cơ cấu độ tuổi của đội ngũ công chức phường năm
2015 theo chức danh, vị trí công tác………………………………………40
Bảng 2.4. Thống kê trình độ chuyên môn của đội ngũ công chức phường..... 43
Bảng 2.5. Thống kê trình độ lý luận chính trị của công chức phường .... 44
Bảng 2.6.Thống kê trình độ Quản lý Nhà nước và trình độ tin học, của
công chức phường thành phố Quảng Ngãi. ................................................ 46
Bảng 2.7. Thực trạng về kết quả đánh giá phân loại của công chức
phường thành phố Quảng ngãi năm 2015. ................................................................ 53


DANH MỤC SƠ ĐỒ
Sơ đồ1 ............................................................................................................... 8


MỞ ĐẦU
1.Lý do chọn đề tài luận văn
Chính quyền xã, phường, thị trấn (hay còn gọi là chính quyền cấp xã)
có vị trí hết sức quan trọng trong hệ thống chính trị - hành chính. Là cầu nối
trực tiếp của hệ thống chính quyền nhà nước với nhân dân, thực hiện hoạt
động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh trật

tự, an toàn xã hội ở địa phương theo thẩm quyền được phân cấp, đảm bảo cho
các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước,
được triển khai thực hiện trong cuộc sống.
Đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) cấp xã có vai trò hết sức quan
trọng trong xây dựng và hoàn thiện bộ máy chính quyền cơ sở, trong hoạt
động công vụ, bởi hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước phụ thuộc vào
yếu tố chất lượng CBCC. Công chức với chức năng là người trực tiếp giải
quyết các hoạt động chuyên môn, là người đại diện cho Nhà nước để thực thi
nhiệm vụ, chức năng của Nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Công chức cấp phường, xã với đặc thù là người làm việc tại cấp hành chính
cơ sở, trực tiếp triển khai các quy định của pháp luật vào đời sống, triển khai
các hoạt động trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, trực tiếp có quan hệ
với cá nhân và tổ chức. Vì vậy, một mặt công chức cấp xã là chủ thể thực thi
quyền lực nhà nước, mặt khác đây cũng là nơi kết nối Nhà nước với Nhân
dân, kịp thời phát hiện các vấn đề phát sinh trong thực tế để đề xuất chính
sách đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đời sống.
Nhận thức sâu sắc về tầm quan trọng của công chức trong hiệu quả
quản lý nhà nước, trong những năm qua, Đảng đã ban hành nhiều chủ trương
về công tác cán bộ, trong đó xác định xây dựng đội ngũ cán bộ ở cơ sở có
năng lực tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp
luật của Nhà nước, công tâm, thạo việc, tận tụy với dân… nhằm thực hiện tốt
các chức năng: cầu nối giữa Nhà nước với các tổ chức và cá nhân; đại diện
1


cho Nhà nước, nhân danh Nhà nước để thực thi quyền lực nhà nước; trực tiếp
triển khai, tổ chức thực hiện các đường lối, chủ trương, chính sách và pháp
luật của Đảng và Nhà nước trên địa bàn xã là là một trong ba vấn đề cơ bản,
bức xúc nhằm đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị cơ sở [17].
Trên cơ sở các chủ trương mà Đảng đã ban hành, Nhà nước không

ngừng bổ sung và hoàn thiện hệ thống pháp luật điều chỉnh địa vị pháp lý của
công chức nói chung và công chức cấp xã, phường nói riêng. Các văn bản quy
phạm pháp luật đã hình thành khung khổ pháp lý làm minh bạch hoá các vấn
đề về tuyển dụng, đánh giá, khen thưởng, kỷ luật, đào tạo, bồi dưỡng...công
chức đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng, phát triển đội ngũ công chức
và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, điều hành của bộ máy chính quyền
cấp xã.
Trong thời gian qua, cùng với sự phát triển chung của đội ngũ công
chức cấp xã trong cả nước, đội ngũ công chức cấp xã ở thành phố Quảng
Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi đã có những bước thay đổi căn bản, từng bước được
chuẩn hóa về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, lý luận chính trị, quản lý nhà
nước... Tuy nhiên, trên thực tế chất lượng của đội ngũ công chức cấp xã,
phường vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu công việc. Một bộ phận không nhỏ
công chức xã, phường không chỉ yếu về kiến thức chuyên môn mà còn thiếu
cả kỹ năng nghề nghiệp và đạo đức công vụ làm suy giảm niềm tin của Nhân
dân vào cán bộ, ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của bộ máy công quyền.
Để xây dựng đội ngũ công chức cấp xã ở thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng
Ngãi bảo đảm cả về phẩm chất và năng lực đã đặt ra nhiều vấn đề lý luận,
pháp lý cần phải được giải đáp thấu đáo, có căn cứ khoa học và thực tiễn. Vì
vậy, việc nghiên cứu đề tài: “Năng lực thực thi công vụ của công chức
phường ở thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi” là yêu cầu khách quan
và cần thiết cả về lý luận và thực tiễn.

2


2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Chủ đề liên quan đến năng lực thực thi của đội ngũ cán bộ, công chức
hành chính nói chung và công chức cấp xã nói riêng là đối tượng nghiên cứu của
nhiều nghành khoa học xã hội như: Luật học, Lý luận và lịch sử của nhà nước và

pháp luật, quản lý công, v.v… Đến nay, đã có nhiều công trình được công bố
dưới những góc độ, mức độ, khía cạnh, hình thức thể hiện khác nhau đã được
đăng tải và công bố trên một số sách, báo, tạp chí ở trung ương và địa
phương, như:
- PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm chủ biên:
Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ
đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Nxb Chính trị quốc gia,
Hà Nội, 2001
- TS. Trần Anh Tuấn: “Vấn đề công vụ và trách nhiệm công vụ trong
luật cán bộ, công chức”; Caicachhanhchinh.gov.vn/…/ Tạp chí tổ chức nhà
nước/bài 3.doc.
- Phạm Hồng Thái (2004), Công vụ, công chức nhà nước, Nxb Tư
pháp, Hà Nội.
- Mạc Minh Sản: “Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính
quyền cấp xã đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam”, Luận văn Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ
Chí Minh, Hà Nội-2008;
- Phạm Thanh Hải: “Nâng cao năng lực đội ngũ công chức cấp xã của
huyện Lương Tài tỉnh Bắc Ninh”, Luận văn thạc sĩ Kinh tế, Trường Đại học
Kinh tế và quản trị kinh doanh, 2013;
- Th.S Dương Hương Sơn, Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công
chức chính quyền cấp xã ở tỉnh Quảng Trị hiện nay, Luận văn Thạc sĩ Luật
học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2004.

3


- Lý Thọ: “Chất lượng cán bộ, công chức cấp xã ở huyện Bình Sơn,
tỉnh Quảng Ngãi hiện nay”, Luận văn Thạc sĩ Luật học, 2013.
- Đặng Thị Yến: “Nâng cao năng lực thực thi công vụ của đội ngũ công

chức cấp xã trên địa bàn miền núi tỉnh Đồng Nai” Luận văn Thạc sĩ quản lý
Hành chính công, 2016.
Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy, các công trình khoa học, đề tài
nghiên cứu, sách chuyên khảo, luận văn, luận án và bài báo trong chừng mực
nhất định đã góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn quan
trọng về năng lực thực thi công vụ của công chức phường.
Tuy vậy, trên địa bàn một địa phương cụ thể của tỉnh Quảng Ngãi thì
chưa có nghiên cứu nào về “Năng lực thực thi công vụ của công chức phường
ở thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi” dưới góc độ Luật Hiến pháp và
Luật Hành chính để tìm ra giải pháp phù hợp, khả thi cho nâng cao năng lực
đội ngũ công chức phường là cần thiết, đảm bảo để đội ngũ này thực thi
nhiệm vụ đạt hiệu quả cao nhất.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu:
Luận văn hướng tới làm rõ cơ sở lý luận về năng lực thi công vụ của
công chức phường, làm rõ khái niệm, đặc điểm, tính chất công vụ, công chức
phường để đưa ra phương hướng và giải pháp nâng cao năng lực năng lực
thực thi công vụ của công chức phường đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành
chính nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân,
do dân, vì dân.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
Để thực hiện được mục đích nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ cụ
thể sau đây:
Thứ nhất, luận văn nghiên cứu một số vấn đề lý luận về năng lực thực
thi công vụ của CCCX thông qua việc phân tích, làm rõ các khái niệm công
4


vụ, CCCX; các yếu tố cấu thành và các yếu tố ảnh hưởng đến năng lực thực
thi công vụ của CCCX.

Thứ hai, luận văn phân tích thực trạng năng lực thực thi công vụ của
công chức phường, thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi thời gian từ năm
2010 đến nay, trên cơ sở đó đánh giá khách quan về những kết quả đạt được,
những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập.
Thứ ba, luận văn đề xuất phương hướng và những giải pháp cơ bản, có
cơ sở khoa học bảo đảm tính khả thi nhằm nâng cao năng lực thực thi công vụ
của công chức phường, thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi trong thời
gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng ngiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là năng lực của công chức phường
ở thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng ngãi.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Năng lực thực thi công vụ của công chức cấp xã là một vấn đề khó
khăn và phức tạp. Dưới góc độ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, luận văn
tập trung nghiên cứu năng lực thực thi công vụ của công chức phường trên địa
bàn thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi trong thời gian từ năm 2010 đến
nay.
5. Phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận:
Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa
Mác - Lê nin về vật biện chứng và duy vật lịch sử; tư tưởng Hồ Chí Minh và
quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về xây dựng đội ngũ cán bộ, công
chức cấp xã.
5.2. Phương pháp nghiên cứu:

5


Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu, luận văn sử dụng các phương pháp

nghiên cứu cụ thể như: phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh pháp luật, vv....
Để đảm cơ sở khoa học và thực tiễn của các kết quả nghiên cứu, luận văn sử
dụng phương pháp điều tra xã hội học. Căn cứ vào từng nhiệm vụ nghiên cứu
cụ thể, luận văn sử dụng từng phương pháp hoặc liên phương pháp một cách
hợp lý, hiệu quả và bảo đảm độ tin cậy của các kết quả nghiên cứu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Luận văn là công trình khoa học nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống về
năng lực thực thi công vụ của công chức phường ở thành phố Quảng Ngãi,
tỉnh Quảng Ngãi trên cả phương diện lý luận, pháp lý và thực tiễn. Vì vậy, các
kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần làm sáng tỏ những quan điểm
của Đảng và Nhà nước về xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã. Đồng
thời, nâng cao nhận thức về vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã cũng
như ý nghĩa, giá trị của việc nâng cao năng lực thực thi công vụ của công
chức phường.
Bên cạnh đó, luận văn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo trong
tham mưu hoạch định chính sách về đổi mới công tác cán bộ ở cấp xã; trong
xây dựng, hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã; trong công tác
nghiên cứu, giảng dạy tại các cơ sở đào tạo chuyên ngành và liên ngành.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn
được kết cấu thành 03 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về năng lực thực thi công vụ của công chức
cấp xã;
Chương 2: Thực trạng năng lực thực thi công vụ của công chức
phường thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi;
Chương 3: Quan điểm, phương hướng và giải pháp nâng cao năng lực
thực thi công vụ của công chức phường.
6

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NĂNG LỰC
THỰC THI CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC CẤP XÃ
1.1.

Năng lực, công vụ, công chức cấp xã

1.1.1. Khái niệm năng lực:
Năng lực của con người nói chung được sử dụng ở nhiều phương diện
như: năng lực công tác, năng lực sản xuất, năng lực thực thi công vụ, năng lực
quản lý điều hành, năng lực kiểm soát…khi nghiên cứu về năng lực có nhiều
cách hiểu khác nhau:
- Theo từ điển Tiếng Việt thông dụng thì năng lực được hiểu là “khả
năng làm việc tốt” [36].
- Theo đại từ điển Tiếng Việt nhà xuất bản Văn hóa thông tin thì năng
lực hiểu theo hai nghĩa: một là, năng lực là những điều kiện đủ hoặc vốn có
để làm một việc gì (ví dụ: năng lực tư duy của con người); hai là, năng lực là
khả năng để thực hiện tốt một công việc (ví dụ, có năng lực chuyên môn,
năng lực tổ chức).
- Theo quan điểm của những nhà tâm lý học: năng lực là tổng hợp các
đặc điểm, thuộc tính tâm lý của cá nhân phù hợp với yêu cầu đặc trưng của
một hoạt động nhất định nhằm đảm bảo cho hoạt động đó đạt hiệu quả cao.
Các năng lực hình thành trên cơ sở của các tư chất tự nhiên của cá nhân
mới đóng vai trò quan trọng, năng lực của con người không phải hoàn toàn đo
tự nhiên mà có, phần lớn do công tác, do tập luyện mà có [37, tr2].
Các nhà nghiên cứu lí thuyết chia năng lực thành: năng lực chung và
năng lực riêng. Năng lực chung là năng lực đối với các dạng hoạt động chung
của đời sống con người, mọi người đều có ở những mức độ khác nhau. Năng
lực riêng là năng lực để thực hiện một công việc, nhiệm vụ nhất định nào đó
và thường được gọi là năng lực nghề nghiệp.

7


Mặc dù có nhiều cách hiểu về thuật ngữ ''Năng lực'' nhưng một quan
niệm chung được nhiều tác giả tán đồng là: ''Tổng hợp những kiến thức, kỹ
năng, thái độ cho phép một cá nhân thực hiện các hoạt động gắn với nhiệm vụ
của mình ở cấp độ hiệu suất nhất định'' [1]. Như vậy có thể định nghĩa năng
lực: ''Năng lực là sự liên kết mang tính tổng hợp giữa kiến thức, kỹ năng và
thái độ, mà nó ảnh hưởng đến công việc (vai trò hay trách nhiệm); chúng
tương quan lẫn nhau trong quá trình thực thi nhiệm vụ, và có thể nâng cao
được thông qua đào tạo và phát triển'' [30, tr59].
Sơ đồ1

Nguồn: />1.1.2. Khái niệm công vụ cấp xã.
Theo Từ điển Tiếng việt, công vụ được hiểu là “việc công”, theo cuốn
Thuật ngữ pháp lý dùng trong hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân
dân thì công vụ được hiểu là “hoạt động do cán bộ, viên chức, quân nhân tiến
hành nằm thực hiện các nhiệm vụ được giao”. Trong một số tài liệu, thuật ngữ
công vụ được hiểu theo một số cách sau:
- Công vụ là hoạt động của Nhà nước nhằm thực hiện ý chí của nhân
dân.
- Công vụ là quy chế, nguyên tắc hoạt động của các cơ quan Nhà nước
nhằm thực hiện các chức năng quản lý xã hội theo mục tiêu đã vạch ra.
8


- Công vụ là một hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước (quyền lực
công).
- Công vụ là loại lao động mang tính quyền lực, pháp lý được thực thi
bởi đội ngũ công chức nhằm thực hiện các chính sách của Nhà nước.

- Công vụ là hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ của công chức
trong các công sở nhằm giải quyết quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với
công dân. Hoạt động công vụ bao gồm: tổ chức công sở, trách nhiệm của
công chức khi thi hành công vụ, quan hệ trong công vụ, thủ tục hành chính
[14, tr17].
Công vụ cũng có thể hiểu theo một cách khác. Đó là nhiệm vụ của khu
vực công; là nhiệm vụ và là trách nhiệm của Nhà nước.Trước đây rất nhiều
nhiệm vụ, trách nhiệm công do Nhà nước đảm nhận, thực hiện việc cung cấp
các loại dịch vụ công. Trong xu hướng chung, các loại nhiệm vụ, trách nhiệm
của Nhà nước đang dần chuyển một phần sang cho các khu vực khác. Do đó,
công vụ được hiểu theo nghĩa hẹp hơn là chỉ những công việc công do Nhà
nước phải đảm nhận thực hiện hoặc có trách nhiệm thực hiện (cung cấp tài
chính, chính sách,...). Còn những công việc trước đây do Nhà nước làm nay
chuyển cho các khu vực khác, thì không thuộc phạm trù công vụ.
Với nhiều nước, quan niệm công vụ của các nước thường không như
nhau, nhìn chung thường là cho rằng đó là hoạt động của cơ quan công quyền,
có nơi công vụ không tính đến khu vực lập pháp, tư pháp, quân đội, hay hoạt
động của các tổ chức chính trị hay chính trị - xã hội là việc riêng của các tổ
chức đó, không nằm trong phạm trù công vụ.
Quan niệm chung nhất về hoạt động công vụ nhà nước cho rằng đó là
hoạt động đặc biệt mang tính quyền lực nhà nước để thực hiện nhiệm vụ,
chức năng của nhà nước, phục vụ xã hội, công dân, nhà nước [8]. Do vậy,
quyền lực nhà nước đi vào cuộc sống có hiệu lực, hiệu quả hay không, có

9


đúng đắn, tạo ra được các giá trị to lớn cho xã hội hay không, phụ thuộc rất
lớn vào việc hoạt động công vụ nhà nước được thực hiện như thế nào.
Ở Việt Nam, công vụ của chúng ta có những khác biệt, hoạt động công

vụ do các cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy của Nhà nước, tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thực hiện. Hoạt động công vụ được thực
hiện trên cơ sở bản chất của Nhà nước ta là “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước
thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai
cấp nông dân và đội ngũ trí thức” [22]. Do đó, hoạt động công vụ được định
nghĩa là: "chức năng tổ chức và hoạt động quản lý nhằm ổn định và phát triển
và đời sống nhân dân thông qua các công sở, đơn vị phục vụ và toàn thể cán
bộ công nhân viên nhà nước. Theo nghĩa rộng, là toàn thể các công chức làm
việc thường xuyên trong bộ máy nhà nước ở Trung ương và các cơ quan
chính quyền địa phương. Theo nghĩa hẹp, là toàn bộ các quy chế công
chức”[33].
Trong pháp luật hiện hành nước ta không có định nghĩa chính thức và
thống nhất về "công vụ". Tuy nhiên, trong một số văn bản pháp luật về công
vụ, công chức, khái niệm công vụ thường được hiểu theo nghĩa “công vụ nhà
nước”. Mặc dù về nhận thức có nhiều những quan niệm khác nhau về công
vụ, nhưng nhìn một cách tổng thể có thể hiểu, mọi hoạt động của cán bộ, công
chức đều là hoạt động công vụ. Nhà nước là tổ chức công quyền nên phục vụ
trong cơ quan và công sở nhà nước là thực hiện công vụ nhà nước. . Đây là
nghĩa đầy đủ nhất của từ 'công vụ", với nghĩa "công vụ" là phục vụ nhà nướcphục vụ nhân dân.
Tóm lại, công vụ là hoạt động của những người làm việc công, là phục
vụ nhà nước, phục vụ Nhân dân, gắn với quyền lực nhà nước, ở đâu có công
chức ở đó có công vụ. [31]. Luật Cán bộ, công chức xác định: Hoạt động
công vụ của cán bộ, công chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được
10


giao. Nói đến hoạt động công vụ là nói đến trách nhiệm của cán bộ, công
chức trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ nhằm mục tiêu phục vụ
người dân và xã hội [27].

Như vậy từ những khái niệm, đặc điểm của công vụ nhà nước, ta thấy
hoạt động công ở vụ cấp xã là hoạt động mang tính quyền lực - pháp lý do
cán bộ, công chức cấp xã tiến hành theo quy định của pháp luật nhằm thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện
các mặt hoạt động của đời sống xã hội, phục vụ lợi ích nhà nước, nhân dân
trên địa bàn.
1.1.2. Khái niệm công chức cấp xã.
Khái niệm công chức xã được quy định tại khoản 3, Điều 4 của Luật
cán bộ, công chức 2008 như sau: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam
được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban
nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Như
vậy, theo quy định này thì tiêu chí xác định CCCX là gắn với cơ chế tuyển
dụng, bổ nhiệm vào ngạch chức danh và phụ trách những lĩnh vực chuyên
môn, nghiệp vụ cụ thể tại UBND cấp xã, trực tiếp tham mưu cho lãnh đạo
UBND cấp xã trong việc điều hành, chỉ đạo công tác, thực hiện các chủ
trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước.
Theo Khoản 3, Điều 61 của Luật cán bộ, công chức 2008, công chức
cấp xã có các chức danh sau đây:
a) Trưởng Công an;
b) Chỉ huy trưởng Quân sự;
c) Văn phòng - thống kê;
d) Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị
trấn) hoặc địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã);
đ) Tài chính - kế toán;
e) Tư pháp - hộ tịch;
11


g) Văn hóa - xã hội.
Công chức cấp xã do cấp huyện quản lý.

Ngoài các chức danh theo quy định trên, công chức cấp xã còn bao gồm
cả cán bộ, công chức được luân chuyển, điều động, biệt phái về cấp xã.
- Về số lượng cán bộ, công chức cấp xã: Theo quy định tại Khoản 1,
Điều 4 của Nghị định số 92/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định [9]: Số
lượng cán bộ, công chức cấp xã được bố trí theo loại đơn vị hành chính cấp
xã: cấp xã loại 1 không quá 25 người, cấp xã loại 2 không quá 23 người, cấp
xã loại 3 không quá 21 người (bao gồm cả cán bộ, công chức được luân
chuyển, điều động, biệt phái về cấp xã). Việc xếp loại đơn vị hành chính cấp
xã thực hiện theo quy định tại Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày
27/12/2005 của Chính phủ về việc phân loại đơn vị hành chính xã, phường,
thị trấn.
Như vậy ở Việt Nam hiện nay CCCX đã được xác định rõ ràng về địa vị
pháp lý là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên
môn nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân
sách nhà nước.
1.1.3.Đặc điểm công vụ, công chức cấp xã.
Công chức cấp xã có những đặc điểm cơ bản của đội ngũ CBCC trong
nền công vụ Việt Nam, họ có có những đặc điểm pháp luật chung là công dân
Việt Nam, được hình thành do tuyển dụng thông qua thi tuyển hoặc xét tuyển,
họ là những người đang giữ trọng trách nhất định theo trình độ đào tạo và
được xếp vào ngạch bậc tương ứng trong hệ thống hành chính và là những
người đang trực tiếp tham gia vào bộ máy công quyền của nền hành chính
quốc gia. Hiệu quả hoạt động trong tổ chức, bộ máy phụ thuộc vào đội ngũ
công chức. Công chức tốt sẽ làm cho bộ máy hoạt động nhịp nhàng, công
chức kém sẽ làm cho bộ máy tê liệt "công chức là cái dây chuyền của bộ máy.
Nếu dây chuyền không tốt, không chạy thì động cơ dù tốt, dù chạy toàn bộ
12


máy cũng tê liệt" [24, tr.54]. Vì lẽ đó nên hoạt động công vụ của đội ngũ công

chức cấp xã có những đặc điểm mang tính đặc thù như sau:
- Thứ nhất, đội ngũ CCCX là những người thực thi hoạt động công vụ ở
cấp xã theo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của UBND xã và tuân theo
pháp luật.
Công vụ là lao động đặc thù của công chức trong bộ máy nhà nước, nhân
danh quyền lực công để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, thi hành pháp
luật, đưa pháp luật vào cuộc sống và phục vụ nhân dân. Người công chức
được trao quyền thực thi công vụ tương xứng với nhiệm vụ, đồng thời, họ có
bổn phận phục vụ xã hội, công dân và chịu những ràng buộc nhất định do liên
quan đến chức trách đang đảm nhiệm. Họ có thể bị buộc thôi việc khi không
hoàn thành nhiệm vụ được giao, bị truy cứu hoặc phải bồi thường thiệt hại
nếu không hoàn thành trách nhiệm, sai phạm do quyết định hành chính làm
tổn hại lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. [27]
Thứ hai, đội ngũ CCCX được nhà nước đảm bảo các điều kiện cần thiết,
quyền lợi chính đáng để có khả năng và yên tâm thực thi công vụ.
Để thực hiện công vụ, CCCX được nhà nước cung cấp các điều kiện cần
thiết để bảo đảm thi hành công vụ như trụ sở, phương tiện, trang thiết bị làm
việc… [27]. Họ được đảm bảo các quyền lợi vật chất và tinh thần như: hưởng
lương từ ngân sách nhà nước tương xứng với chức trách và công việc được
,mll lương hưu khi đủ thời gian cống hiến cho nền công vụ, được khen thưởng
khi có công lao xứng đáng .
Thứ ba, đội ngũ công chức cấp xã hầu hết là người địa phương, sinh
sống tại địa phương, có quan hệ và gắn bó mật thiết với nhân dân.
Họ là những người cư trú, sinh sống, gắn bó chặt chẽ với nhân dân, do
đó, người CCCX luôn chịu tác động của các mối quan hệ đan xen phức tạp:
vừa là người đại diện cho quyền lực của nhà nước tại địa phương, vừa là

13

người dân cùng phố, người thân... Những mối quan hệ đó vừa thống nhất
nhưng cũng vừa mâu thuẫn và có ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả công vụ.
Thứ tư, hoạt động thực thi công vụ của CCCX mang tính đa dạng, phức
tạp, họ phải giải quyết tất cả các công việc trong đời sống xã hội ở địa
phương, mang tính thường xuyên để đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của
người dân.
Cấp xã là nơi giải quyết trực tiếp các vấn đề của người dân, so với các
cấp quản lý khác (Trung ương, Tỉnh, thành phố) thì quy mô của cấp xã nhỏ
hơn nhưng các vấn đề phải giải quyết thường phức tạp hơn do mỗi người dân
có nhu cầu, hoàn cảnh, lợi ích khác nhau và họ hành động xuất phát từ lợi ích
của họ nhiều hơn lợi ích của hệ thống. Bên cạnh đó môi trường hoạt động tiếp
xúc với các đối tượng rất rộng, từ những việc đơn giản nhất như cấp giấy khai
sinh, khai tử, cho đến những việc quan trọng như việc thực hiện công tác an
ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, việc thực hiện các chính sách nhà nước
cho mục tiêu phát triển các loại hình kinh tế ở địa phương cũng đều cần đến
vai trò của công chức chuyên môn. Chính vì vậy, CCCX phải được đào tạo ở
trình độ nhất định, có chuyên môn, am hiểu thực tế và có kinh nghiệm cùng
với vị trí làm việc của mình trong bộ máy công quyền để giải quyết những
tình huống khác nhau tại cơ sở.
1.1.4. Vị trí, vai trò của công chức cấp xã.
Cấp cơ sở là cấp trực tiếp tổ chức thực hiện mọi chủ trương đường lối
của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Chất lượng và hiệu quả thực thi pháp
luật một phần được quyết định bởi sự triển khai ở cơ sở. Cấp cơ sở là cấp trực
tiếp gắn liền với quần chúng; là nơi tạo dựng phong trào cách mạng quần
chúng. Cơ sở xã, phường, thị trấn mạnh hay yếu một phần quan trọng phụ
thuộc vào năng lực quản lý nhà nước của đội ngũ cán bộ công chức xã,
phường, thị trấn [16, tr.21].

14

Theo Luật CBCC, ta có thể hiểu công chức cấp xã là những người thừa
hành các quyền lực nhà nước giao cho, chấp hành các công vụ của nhà nước
và quản lý nhà nước ở địa phương. Đội ngũ công chức cấp xã chính là những
người trực tiếp thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước ở xã trên 2 phương diện:
Một là người tham mưu, giúp việc cho cán bộ chính quyền trong việc
thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở cơ sở. Công chức cấp xã là lực lượng
“nòng cốt” trong quản lý và tổ chức công việc ở xã. Thông qua việc trực tiếp
tiếp xúc làm việc với nhân dân, công chức cấp xã là cầu nối trực tiếp giữa
Đảng, Nhà nước với nhân dân trên quan hệ hành chính, giải quyết công việc.
Công chức cấp xã là những người trực tiếp đem chính sách của Đảng, pháp
luật của Nhà nước giải thích cho nhân dân hiểu rõ và thi hành; đồng thời nắm
bắt tình hình triển khai thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng và chính
sách, pháp luật của Nhà nước phản ánh cho Đảng và Nhà nước để có sự điều
chỉnh, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn. Mọi chủ trương, chính sách
của Đảng và Nhà nước phần lớn đều do những công chức chuyên môn đề
xuất, đồng thời cũng tổ chức hướng dẫn thực hành, thành công hay không đều
phụ thuộc vào đội ngũ công chức này. Vì vậy, cũng như vị trí của CBCC cấp
xã là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với quần chúng nhân dân. Hoạt động công
vụ của công chức cấp xã góp phần đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước của chính quyền cấp xã.
Hai là, công chức cấp xã là những người gần dân nhất, họ vừa là người
đại diện Nhà nước, vừa là người đại diện cộng đồng, vừa là người gần gũi
dân, sát dân nhất cho nên họ là người trực tiếp nắm bắt tâm tư, nguyện vọng
tình cảm của dân để phản ánh lên đến các cấp chính quyền đặt ra chính sách
đúng. Bên cạnh đó họ có vai trò trực tiếp đảm bảo kỷ cương phép nước tại cơ
sở, bảo vệ quyền tự do dân chủ, quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp
của công dân, bảo đảm trật tự an toàn xã hội, ngăn chặn các hành vi vi phạm
pháp luật tại địa phương.
15

Do tính chất công việc của cấp xã, vừa giải quyết những công việc hàng
ngày, vừa phải quán triệt và thực hiện các văn bản của cấp trên, lại phải nắm
tình hình thực tiễn ở địa phương để đề ra kế hoạch, chủ trương, biện pháp
đúng đắn, nên họ luôn phải là những người đóng vai trò tiên phong, đi đầu
trong đấu tranh chống các hiện tượng quan liêu, tham nhũng, cửa quyền và
các tiêu cực khác, làm cho tổ chức Đảng, bộ máy chính quyền cấp xã trong
sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả.
Như vậy, CCCX là người có vị trí, vai trò quan trọng trong quản lý và tổ
chức công việc của chính quyền cơ sở. Nhiệm vụ của họ là thực thi công vụ
theo pháp luật và bảo toàn tính thống nhất của thực thi quyền lực nhà nước ở
cơ sở thông qua việc giải quyết các công việc hàng ngày có tính chất quản lý,
tự quản mọi mặt ở địa phương. Họ còn có vai trò trực tiếp bảo đảm kỷ cương
phép nước tại cơ sở, bảo vệ các quyền tự do dân chủ, quyền con người, quyền
và lợi ích hợp pháp của công dân. Thông qua hoạt động của đội ngũ CCCX,
nhân dân thể hiện được quyền làm chủ và quyền tự quản của mình [20].
1.2. Năng lực thực thi công vụ của công chức cấp xã
1.2.1.Khái niệm năng lực thực thi công vụ của công chức cấp xã
Trong hoạt động công vụ của công chức nói chung, CCCX nói riêng,
thuật ngữ “năng lực” được dùng trong đánh giá năng lực công tác, năng lực
giải quyết nhiệm vụ, quyền hạn được giao, gồm các năng lực cơ bản như:
năng lực tư duy; năng lực hành động; năng lực quan hệ giao tiếp; năng lực
học tập tiếp thu, đổi mới sáng tạo… được xây dựng trên nền tảng phẩm chất,
thái độ và hành vi nhằm giúp công chức có khả năng hoàn thành nhiệm vụ
tương ứng với vị trí chức danh một cách chủ động và tích cực.
Như vậy, năng lực thực thi công vụ của CCCX chính là khả năng thực tế
của mỗi cán bộ công chức trong việc sử dụng tổng hợp các yếu tố như kiến
thức, kỹ năng, trình độ, thái độ hành vi để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
được giao một cách đầy đủ, có chất lượng và có sáng tạo. Năng lực thực thi

16