Giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị từ thực tiễn quận Hai Bà Trưng thành phố Hà Nội (LV thạc sĩ)

B GIO DC V O TO
/

B NI V
/

HC VIN HNH CHNH QUC GIA

NGUYN TH THU HIN

GIảI QUYếT KHIếU NạI HàNH CHíNH
TRONG QUảN Lý Và Sử DụNG ĐấT ĐÔ THị - Từ THựC TIễN
QUậN HAI Bà TRƯNG, THàNH PHố Hà NộI

LUN VN THC S QUN Lí CễNG

H NI - NM 2017


B NI V
/

B GIO DC V O TO
/

HC VIN HNH CHNH QUC GIA

NGUYN TH THU HIN

GIảI QUYếT KHIếU NạI HàNH CHíNH
TRONG QUảN Lý Và Sử DụNG ĐấT ĐÔ THị- Từ THựC TIễN

QUậN HAI Bà TRƯNG, THàNH PHố Hà NộI

LUN VN THC S QUN Lí CễNG
Chuyờn ngnh: Qun lý cụng
Mó s: 60 34 04 03

NGI HNG DN KHOA HC:
PGS.TS. NGUYN B CHIN

H NI - NM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Đề tài “Giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và sử
dụng đất đô thị - Từ thực tiễn quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà nội”
là luận văn tốt nghiệp thạc sĩ chuyên ngành Quản lý công của tôi tại
trường Học viện Hành chính Quốc gia.
Tôi xin cam đoan đây là công trình của riêng tôi. Các số liệu, kết
quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa được công bố trong các
công trình nghiên cứu khác.
Tác giả

Nguyễn Thị Thu Hiền



LỜI CẢM ƠN
Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy, cô hiện đang công tác tại Học viện
Hành chính Quốc gia và các thầy cô giảng dạy lớp HC20.B2 đã tạo điều kiện
tốt nhất cho tôi trong thời gian học tập và nghiên cứu tại trường.

Xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến, người thầy
kính mếnđã hết lòng quan tâm, giúp đỡ tận tình, hướng dẫn nghiên cứu tạo
điều kiện cho tôi hoàn thành luận văn.
Xin được cảm ơn các đồng chí là cán bộ, công chức, thanh tra viên hiện
đang làm việc tại UBND quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà nội và công dân
đang sinh sống trên địa bàn quận đã tạo điều kiện cho tôi trong quá trình khảo
sát thực trạng và góp ý về giải pháp của đề tài.
Xin phép gửi lời cảm ơn Ban Giám đốc Học viện, Ban lãnh đạo khoa
Sau đại học đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong quá trình vừa học tập và
nghiên cứu để hoàn thành luận văn này.
Tác giả

Nguyễn Thị Thu Hiền


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
Danh mục các bảng
MỞ ĐẦU ........................................................................................................................ 1
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ
1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG
QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ .................................................................. 8
1.1.1. Khái niệm khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị . 8

1.1.2. Đặc điểm khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị 12
1.1.3. Nội dung khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị 14
1.2. GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ
DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ ..................................................................................................17
1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng
đất đô thị ...................................................................................................... 17
1.2.2. Đặc điểm của giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và sử
dụng đất đô thị ............................................................................................. 19
1.2.3. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng
đất đô thị ...................................................................................................... 20
1.2.4. Thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và
sử dụng đất đô thị......................................................................................... 24
1.2.5. Ý nghĩa của giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng
đất đô thị ...................................................................................................... 30


1.3. YẾU TỐ TÁC ĐỘNG TỚI GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ ................................................31
1.3.1. Hệ thống pháp luật ............................................................................. 31
1.3.2. Đội ngũ cán bộ, công chức giải quyết khiếu nại ............................... 32
1.3.3. Cơ chế phối hợp của tổ chức bộ máy ................................................ 32
1.3.4. Mức độ giám sát của cơ quan dân cử và toàn xã hội đối với hoạt động
giải quyết khiếu nại ...................................................................................... 33
1.3.5. Mức độ công khai, dân chủ trong giải quyết khiếu nại ..................... 33
1.3.6. Trình độ dân trí, ý thức pháp luật của người dân .............................. 34
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ..............................................................................................34
Chương 2
THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾTKHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN
HAI BÀ TRƯNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

2.1. KHÁI QUÁT LỊCH SỬ HÌNH THÀNH, TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI
VÀ TÀI NGUYÊN ĐẤT ĐAI Ở QUẬN HAI BÀ TRƯNG...................................36
2.1.1. Lịch sử hình thành, tình hình kinh tế - xã hội quận Hai Bà Trưng ... 36
2.1.2. Tài nguyên đất đai ở quận Hai Bà Trưng .......................................... 39
2.2. TÌNH HÌNH KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ
DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ Ở QUẬN HAI BÀ TRƯNG .................................................39
2.2.1. Tình hình tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý đơn thư khiếu nại ......... 39
2.2.2. Đặc điểm khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị ở
Quận Hai Bà Trưng...................................................................................... 42
2.2.3. Nguyên nhân khiếu nạihành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị
ở quận Hai Bà Trưng ................................................................................... 43
2.3. TÌNH HÌNH GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN
LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ Ở QUẬN HAI BÀ TRƯNG ............................53
2.3.1. Công tác tiếp công dân ...................................................................... 53
2.3.2. Kết quả giải quyết khiếu nại .............................................................. 54


2.3.3. Đánh giá tình hình giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và
sử dụng đất đô thị ở quận Hai Bà Trưng ..................................................... 56
2.4. HẠN CHẾ VÀ NGUYÊN NHÂN CỦA HẠN CHẾ TRONG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ
Ở QUẬN HAI BÀ TRƯNG........................................................................................58
2.4.1. Những hạn chế ................................................................................... 58
2.4.2. Nguyên nhân của những hạn chế ....................................................... 59
2.5. BÀI HỌC KINH NGHIỆM RÚT RA TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ Ở QUẬN
HAI BÀ TRƯNG .........................................................................................................63
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ..............................................................................................64
Chương 3
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ TỪ THỰC TIỄN
QUẬN HAI BÀ TRƯNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI
3.1. QUAN ĐIỂM NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ - TỪ THỰC
TIỄN QUẬN HAI BÀ TRƯNG .................................................................................65
3.1.1. Bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong lĩnh vực đất
đai................................................................................................................. 65
3.1.2. Tăng cường pháp chế, đồng thời xử lý hài hòa lợi ích của các bên
trong quá trình giải quyết khiếu nại về đất đai ............................................ 68
3.1.3. Bảo đảm trật tự xã hội, phục vụ quá trình phát triển kinh tế - xã hội 70
3.2. GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ - TỪ THỰC
TIỄN QUẬN HAI BÀ TRƯNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI.......................................71
3.2.1. Nhóm giải pháp chung ....................................................................... 71
3.2.2. Nhóm giải pháp riêng cho quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội ... 80


TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ...........................................................................................95
KẾT LUẬN .................................................................................................................96
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................98


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
GCNQSD : Giấy chứng nhận quyền sử dụng
GPMB

: Giải phóng mặt bằng

HĐND

: Hội đồng nhân dân

UBND

: Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1: Tổng hợp số lượt tiếp công dân tới khiếu nại, phản ánh về đất đai ở quận
Hai Bà Trưng(Giai đoạn 2012 - 2016)……………….…………………41
Bảng 2.2: Tình hình tiếp nhận đơn, vụ việc khiếu nạivề đất đai ở đô thị trên địa bàn
quận Hai Bà Trưng (Giai đoạn 2012 - 2016)…………………………..42
Bảng 2.3: Tổng hợp kết quả giải quyết đơn thư khiếu nạivề đất đai ở đô thị trên
địa bàn quận Hai Bà Trưng (Giai đoạn 2012 - 2016)……...…………..55


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt; là tài
sản, nguồn lực to lớn của đất nước, là nguồn sống của nhân dân. Với vị trí, vai
trò quan trọng như vậy, trong những năm qua, đất đai đã góp phần quan trọng
thúc đẩy kinh tế, xã hội của nước ta phát triển mạnh mẽ, cải thiện đáng kể đời
sống của nhân dân. Với việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về đất
đai, đặc biệt là Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai
năm 2003 và mới đây nhất là Luật Đất đai năm 2013, hệ thống quy phạm
pháp luật về đất đai đã từng bước được hoàn thiện, cơ bản đáp ứng yêu cầu
hoạt động quản lý nhà nước về đất đai trong các thời kỳ, phục vụ sự nghiệp
phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và tạo điều kiện thuận
lợi cho cá nhân, hộ gia đình, cơ quan, tổ chức trong quản lý, sử dụng đất đai.

Quản lý nhà nước về đất đai là một hoạt động khó khăn, phức tạp, nhất
là đối với điều kiện, hoàn cảnh của nước ta đã phải tiến hành 2 cuộc kháng
chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ đầy gian khổ, hy sinh; sau hơn 30
năm tiến hành công cuộc Đổi mới, những tàn dư của thời kỳ tập trung quan
liêu bao cấp vẫn là một trở ngại không nhỏ đối với hoạt động quản lý đất đai.
Chính vì vậy, trong thực tiễn quản lý đất đai chắc chắn khó tránh khỏi những
bất đồng về quan điểm, quyền, lợi ích giữa một bên là cơ quan quản lý nhà
nước về đất đai và một bên là người sử dụng đất. Mặt khác, cũng chính vì vị
trí, vai trò là “tài nguyên đặc biệt của quốc gia” nên đất đai ngày càng có giá
trị về kinh tế. Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến ngày càng
có nhiều vụ việc tranh chấp, khiếu nại liên quan đến đất đai. Theo số liệu
thống kê gần đây, trên toàn quốc, trong tổng số các vụ việc khiếu nại được
các cơ quan chức năng thụ lý, giải quyết có đến 70% số vụ việc liên quan đến
1


đất đai, trong đó, khiếu nại tập trung ở đô thị hay những nơi đã, đang và
chuẩn bị triển khai dự án xây dựng kết cấu hạ tầng phát triển kinh tế, xã hội
mà quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội không phải là trường hợp ngoại lệ.
Quận Hai Bà Trưng là một quận nội thành lớn của thành phố Hà Nội,
gồm 20 phường với dân số trên 35 vạn người. Kết quả kiểm kê đất đai năm
2015 và Thống kê đất đai năm 2016, tổng diện tích tự nhiên toàn quận Hai Bà
Trưng thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước của UBND quận Hai Bà Trưng là
1.008,86ha. Phân tích cơ cấu quỹ đất tự nhiên của quận Hai Bà Trưng có thể
thấy trên địa bàn quận phát sinh nhiều nhóm loại đất với những quy định về
chế độ quản lý, sử dụng khác nhau. Trong đó có một số loại đất đặc biệt phức
tạp trong hoạt động quản lý và sử dụng, tiềm ẩn nguy cơ cao làm phát sinh
khiếu nại, ảnh hưởng trực tiếp tới giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn.
Đây cũng là đặc điểm chung của những khu vực đô thị, nơi mà giá trị đất rất
cao, nhưng chưa ổn định về quy hoạch và sử dụng đất, tiềm ẩn những xung

đột quyền lợi về đất đai.
Thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của
Nhà nước về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai đô thị,
với việc xác định khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân,
được Hiến pháp và luật quy định và bảo đảm thực hiện, trong những năm qua,
giải quyết khiếu nại về đất đai đô thị trên địa bàn quận Hai Bà Trưng – thành
phố Hà Nội có những chuyển biến tích cực, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà
nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu
quả quản lý nhà nước về đất đai, đồng thời góp phần giữ vững an ninh chính
trị, trật tự an toàn xã hội, tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế, xã hội
của quận.
Tuy nhiên, một phần do sự khiếm khuyết trong công tác quản lý nhà

2


nước về đất đai, quy hoạch, xây dựng, phần vì giá trị tăng cao một cách nhanh
chóng của đất ở khu vực đô thị ở Hai Bà Trưng, nên tình trạng tranh chấp
(pháp lý) đất nói chung, khiếu nại hành chính về đất đô thị nói riêng có xu
hướng tăng với nhiều vụ việc phức tạp. Đa số các khiếu nại về nguồn gốc đất,
lập hồ sơ địa chính nhằm yêu cầu mức bồi thường, hỗ trợ thỏa đáng; hoặc các
khiếu nại về mức bồi thường, hộ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất,
nhưng chưa được giải quyết thỏa đáng; hoặc người dân khiếu nại khi không
đồng ý với phương án bồi thường của Chủ đầu tư khi thu hồi đất làm dự án
thương mại. Bên cạnh đó, trình độ, ý thức, thái độ tham gia giải quyết khiếu
nại của một số công chức có trách nhiệm còn hạn chế, cũng là nguyên nhân
khiến khiếu nại về đất đai đô thị phát sinh ở quận Hai Bà Trưng.
Để tìm hiểu một cách có hệ thống về giải quyết khiếu nại hành chính
trong quản lý và sử dụng đất ở đô thị nói chung, Luận văn tiến hành phân tích
trường hợp quận Hai Bà Trưng, từ đó đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả

công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực này. Trên đây là
những lý do tôi chọn đề tài “Giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý
và sử dụng đất đô thị - Từ thực tiễn quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà
nội” làm Luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Quản lý công tại Học viện Hành
chính Quốc gia.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Đến nay, đã có nhiều công trình nghiên cứu về giải quyết khiếu nại nói
chung, giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai nói riêng ở những mức độ
và góc độ không giống nhau. Có thể kể tới những công trình như:
- Thanh tra Chính phủ, Tiếp công dân, xử lý đơn thư và giải quyết khiếu
nại, tố cáo trong tình hình mới, Nhà xuất bản Hà Nội năm 2006;
- ThS. Nguyễn Thế Thịnh (chủ biên), Công tác dân vận trong giải quyết

3


khiếu nại, tố cáo của công dân, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội năm 2007;
- TS. Trần Văn Sơn, Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt
động giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội năm 2007;
- Viện Khoa học Thanh tra (Thanh tra Chính phủ), Khiếu nại, tố cáo
hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay,
Nhà xuất bản Chính trị - Hành chính, Hà Nội năm 2012;
- Vũ Duy Duẩn (2014), Giải quyết khiếu nại, tố cáo – phương thức đảm
bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện
nay, Luận án Tiến sỹ Quản lý Hành chính công.
- Nguyễn Thị Thu Hằng (2011), Giải quyết khiếu nại về đất đai tại các
khu công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc Giang hiện
nay, Luận văn Thạc sỹ Luật học.
- Hoàng Thị Trà My (2012), Quy trình giải quyết khiếu nại về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại Thanh tra thành phố

Vũng Tàu, Luận văn Thạc sỹ Quản lý công.
- Phan Văn Vượng (2012), Giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai tại
huyện Sóc Sơn, thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sỹ Quản lý công.
- Nguyễn Phúc Thiện (2014), Thực hiện pháp luật về thu hồi đất đối
với các dự án phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam hiện nay, Luận văn Thạc
sỹ Quản lý công.
Khảo sát cho thấy, những vấn đề lý luận về khiếu nại, giải quyết khiếu
nại, khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai đã được làm rõ. Tuy nhiên,
với tính chất là hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì hoạt động giải
quyết khiếu nại về đất đai mang đặc điểm riêng của mỗi cơ quan, khu vực.
Cho tới nay, chưa có công trình nghiên cứu nào dưới góc độ một luận văn
thạc sĩ Quản lý công về giải quyết khiếu nại trong quản lý và sử dụng đất ở đô
thị ở quận Hai Bà Trưng, để tìm ra những vấn đề có tính phổ quát, bản chất.
4


Do vậy, việc lựa chọn đề tài luận văn đáp ứng được yêu cầu về lý luận và thực
tiễn; tên đề tài không trùng lặp với các đề tài, công trình đã được công bố.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở trình bày cơ sở lý luận và pháp lý về giải quyết khiếu nại
hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai, Luận văn phân tích thực trạng
giải quyết khiếu nại trong quản lý và sử dụng đất của các cơ quan hành chính
trên địa bàn quận Hai Bà Trưng, đưa ra quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu
quả giải quyết khiếu nại trong quản lý và sử dụng đất của các cơ quan hành
chính trên địa bàn quận, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công
dân, lợi ích của nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về
đất đai ở Quận.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Luận văn có các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:

- Làm rõ quan niệm về khiếu nại, khiếu nại hành chính, khiếu nại về
quản lý và sử dụng đất đai; các nguyên tắc, ý nghĩa, tiêu chí đánh giá hiệu
quả, các yếu tố tác động đến giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
- Nắm vững nội dung quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam về
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai: quyền, nghĩa vụ của người khiếu
nại, người bị khiếu nại; các trường hợp không thụ lý giải quyết khiếu nại; thời
gian, thời hiệu giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai; thẩm quyền, thủ tục
giải quyết khiếu nại về đất đai.
- Phân tích, đánh giá khái quát các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giải
quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn quận Hai Bà Trưng; thực trạng giải
quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn
quận (làm rõ ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế).
- Trình bày quan điểm và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ở đô thị nói chung, của các cơ quan hành
5


chính nhà nước trên địa bàn quận Hai Bà Trưng nói riêng trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu hoạt động giải quyết khiếu nại hành
chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị từ thực tiễn trường hợp quận Hai
Bà Trưng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi nghiên cứu về không gian: Hoạt động khiếu nại và giải
quyết khiếu nại của chủ thể có thẩm quyền, trách nhiệm trên địa bàn quận
Hai Bà Trưng.
- Phạm vi nghiên cứu về thời gian: từ năm 2012 - 2016.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn vận dụng các phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin:

phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Đồng thời có sử dụng các
phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phân tích - tổng hợp, logic, so sánh,
khảo sát, thống kê, tổng kết thực tiễn trong quá trình giải quyết các vấn đề đặt
ra của đề tài và kế thừa những kết quả nghiên cứu có liên quan đến đề tài của
các tác giả trước đó.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
Luận văn là nguồn tư liệu tổng hợp về thực trạng giải quyết khiếu nại
trong quản lý và sử dụng đất đai trên địa bàn quận Hai Bà Trưng, thành phố
Hà Nội. Cung cấp thêm các luận cứ khoa học trong công tác giải quyết khiếu
nại về đất đai ở đô thị nói chung, tại quận Hai Bà Trưng nói riêng.
Luận văn có giá trị tham khảo đối với sinh viên đại học, cao học luật và
hành chính, có thể dùng làm tài liệu tham khảo phục vụ công tác giảng dạy,
nghiên cứu ở Trường Chính trị tỉnh, Trung tâm bồi dưỡng chính trị cấp huyện,
hoặc làm tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến vấn đề này.
6


Từ các đề xuất tại Luận văn có thể là những gợi ý để tiếp tục hoàn thiện
hệ thống thể chế về khiếu nại, giải quyết khiếu nại, hoàn thiện hoạt động giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ở đô thị; góp phần nâng cao nhận thức,
ý thức trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thực hiện quyền
khiếu nại và giải quyết khiếu nại.
7. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về giải quyết khiếu nại hành chính
trong quản lý và sử dụng đất đô thị
Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và
sử dụng đất đô thị trên địa bàn quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội
Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu

nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị từ thực tiễn quận Hai Bà
Trưng, thành phố Hà Nội.

7


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ
1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐÔ THỊ
1.1.1. Khái niệm khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng
đất đô thị
Khiếu nại và khiếu nại hành chính là vấn đề cơ bản trong đời sống xã hội
và ngày càng trở nên gần gũi với người dân trong xã hội dân chủ, hiện đại. Theo
cách hiểu phổ thông, “khiếu nại” được hiểu là “thắc mắc, đề nghị xem lại những
kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [54, tr.904].
Dưới góc độ quản lý nhà nước, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân,
tổ chức, họ sử dụng quyền này để bảo vệ các quyền khác của mình và ngược
lại, giải quyết khiếu nại là trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền,
vừa để bảo đảm thực hiện quyền công dân, tổ chức, vừa để chấn chỉnh lại hoạt
động quản lý nhà nước. Thông qua khiếu nại và giải quyết khiếu nại, nhà
nước kiểm tra, giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước và hoàn thiện hoạt
động quản lý của mình. Khiếu nại là một kênh thông tin có giá trị quan trọng,
phản ánh hoạt động của bộ máy nhà nước. Vì vậy, khiếu nại còn được coi là
công cụ để công dân và các thiết chế chính trị - xã hội giám sát việc thực thi
quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước [52. tr. 10].
Ở nước ta, khiếu nại được điều chỉnh bởi pháp luật về khiếu nại. Đối
tượng của khiếu nại được điều chỉnh pháp luật là quyết định hành chính, quyết
định kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan (hành chính nhà nước), cá nhân

có thẩm quyền, hành vi hành chính của cán bộ, công chức hành chính và do
đó, khiếu nại này được gọi theo một cách mặc nhiên là “Khiếu nại hành

8


chính”. Theo Từ điển Luật học, khiếu nại hành chính là việc “yêu cầu cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức khi
có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi
ích hợp pháp của mình” [51, tr.422]. Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm
2011 quy định:
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,
công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, hoặc quyết định kỷ
luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành
vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Từ những phân tích trên, có thể thống nhất quan niệm về khiếu nại
hành chính như sau: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân, tổ chức theo
trình tự, thủ tục pháp luật quy định đề nghị cơ quan nhà nước, cá nhân có
thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn
cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật,
xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.”
Nghiên cứu về vấn đề khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng
đất đô thị,có thể thấy rằng, đây là một dạng đặc thù, phổ biến của khiếu nại,
diễn ra trong một lĩnh vực được quản lý (hành chính) bởi Nhà nước, đó là lĩnh
vực đất đai, trong đó có hai nhóm nội dung lớn là quản lý và sử dụng đất.
Nói tới quản lý đất đai, là nói tới quyền của chủ thể quản lý - đó là Nhà

nước (cơ quan, người có thẩm quyền). Để thực hiện quyền này, Nhà nước
phải xây dựng bộ máy, thể chế và các nguồn lực về tài chính, con người để
thực hiện nhiệm vụ được quy định.Còn nói tới sử dụng đất, là nói tới quyền

9


của người sử dụng đất. Người sử dụng đất được sử dụng đất thông qua các
hình thức: Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất,
nhận chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai. Để thực hiện
quyền sử dụng đất của mình, người sử dụng đất phải thực hiện các nghĩa vụ
về tài chính, đăng ký quyền sử dụng đất với cơ quan quản lý đất đai. Quyền
sử dụng đất được Nhà nước bảo hộ.
Thực hiện quyền quản lý về đất đai, Luật Đất đai năm 2013 quy
địnhtrách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai, như sau:
1. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong
phạm vi cả nước. 2. Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm
trước Chính phủ trong việc thống nhất quản lý nhà nước về đất
đai.Bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan trong phạm vi nhiệm vụ,
quyền hạn của mình có trách nhiệm giúp Chính phủ trong quản lý
nhà nước về đất đai. 3. Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm
quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền quy
định tại Luật này (Điều 23).
Tại Điều 22 Luật Đất đai năm 2013 quy định 15 nội dung quản lý nhà
nước về đất đai, trong đó, nội dung thứ 14 là: “Giải quyết tranh chấp về đất
đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai.”.
Trong lĩnh vực đất đai có hai nhóm nội dung khiếu nại, gồm khiếu nại
trong quản lý đất đai và khiếu nại trong sử dụng đất đai. Trong luận văn này,
khiếu nại trong quản lý và sử dụng đất đai đồng nghĩa với khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai.

Từ những phân tích trên, có thể thống nhất quan niệm về khiếu nại
hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai như sau: Khiếu nại hành chính
trong quản lý và sử dụng đất đai là việc cá nhân, tổ chức theo trình tự, thủ
tục pháp luật quy định đề nghị cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền

10


trong cơ quan nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hành
chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích
hợp pháp của mình.
Khái niệm về khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị
Đất đô thị gắn liền với đất đai toàn quốc, được xác định bằng giới hạn
địa giới hành chính đô thị. Tính chất sử dụng đất đô thị mang tính chuyên
dùng đa dạng, tập trung, hiệu quả khai thác sử dụng không chỉ theo chiều
rộng, mà còn cả chiều sâu và chiều cao; làm cho đất đô thị ngoài giá trị tài
nguyên còn có giá trị tài sản theo từng vị trí của thửa đất hay khu đất.
Sự phân loại đất theo Luật đất đai 2013 không có quy định riêng loại
đất đô thị. Với quan niệm cho rằng tuy số lượng sử dụng đất ở đô thị tập trung
hơn, nhiều hơn, giá trị cao hơn, nhưng tính chất về sử dụng đất chuyên dùng
như xây dựng nhà ở, cơ quan, cơ sở sản xuất kinh doanh, cơ sở hạ tầng phục
vụ lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh... ở đô thị cũng như nhiều nơi khác.
Do đó, đất sử dụng trong đô thị được xếp vào nhóm đất phi nông nghiệp (theo
điều 10 Luật Đất đai 2013). Đất đai đô thị không cố định, mà luôn thay đổi
theo sự phát triển đô thị do quyết định thành lập đô thị mới hoặc quyết định
điều chỉnh địa giới hành chính mở rộng đô thị của cơ quan có thẩm quyền.
Hiện nay, trong hệ thống quy định pháp luật không có một quy định
chung mang tính thống nhất về thuật ngữ khiếu nại về đất đai ở đô thị.
Trên cơ sở khái niệm khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất

nêu trên, khái niệm khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị
được hiểu như sau: Khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô
thị là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải
quyết khiếu nại do Luật đất đai và Luật khiếu nại quy định đề nghị cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi

11


hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai ở đô thị khi có căn cứ cho rằng
quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình.
Như vậy, khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị là loại
khiếu nại hành chính, đó là việc “người sử dụng đất” khiếu nại các quyết định
hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan quản lý đất đai ở đô thị hoặc
của người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý đất đai ở đô thị khi thi hành
công vụ, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của ‘‘người sử dụng đất”.
Chủ thể khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị là
“người sử dụng đất” được quy định tại Điều 5 Luật đất đai năm 2013, người
sử dụng đất có quyền khiếu nại về đất đai nói chung và đất đai ở đô thị nói
riêng khi có căn cứ cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm,
khiếu nại về đất đai ở đô thị là một trong những quyền quan trọng của người
sử dụng đất nhằm hướng tới lợi ích của họ trong lĩnh vực đất đai ở đô thị
được bảo đảm bằng pháp luật.
Đối tượng của khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị
là các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai ở đô
thị của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong thực hiện quyền hạn và trách
nhiệm đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai ở đô thị.
1.1.2. Đặc điểm khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất
đô thị

Khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất đô thị là một
trong những dạng đặc biệt của khiếu nại hành chính, nên bên cạnh những
đặc điểm chung của khiếu nại hành chính, khiếu nại hành chính trong quản
lý và sử dụng đất đô thị còn mang những đặc điểm đặc trưng riêng khác với
các khiếu nại thuộc các lĩnh vực khác. Sự khác biệt đó thể hiện ở những
điểm chủ yếu sau đây:

12


Thứ nhất, chủ thể của khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng
đất đô thị(sau đây gọi tắt là khiếu nại về đất đai ở đô thị) chỉ có thể là chủ thể
của quyền quản lý và quyền sử dụng đất ở đô thị mà không phải là chủ thể
của quyền sở hữu đất đai thuộc nhóm đất nào khác. Quyền sử dụng đất của
các chủ thể được xác lập,dựa trên quyết định giao đất, cho thuê đất của Nhà
nước, được Nhà nước cho phép nhận chuyển nhượng từ các chủ thể khác hoặc
được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với diện tích đất ở
đô thị đang sử dụng. Như vậy, chủ thể của khiếu nại hành chính trong quản lý
và sử dụng đất đô thị là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tham gia với tư cách
là người quản lý hoặc người sử dụng đất ở đô thị.
Thứ hai, nội dung của khiếu nại về đất đai ở đô thị rất đa dạng và phức
tạp. Hoạt động quản lý và sử dụng đất ở đô thị trong nền kinh tế thị trường
diễn ra rất đa dạng, phong phú với việc sử dụng đất ở đô thị vào nhiều mục
đích khác nhau, với diện tích, nhu cầu sử dụng khác nhau.Trong nền kinh tế
thị trường, việc quản lý và sử dụng đất ở đô thị không đơn thuần chỉ là việc
quản lý và sử dụng một tư liệu sản xuất. Đất đai ở đô thị đã trở thành một loại
hàng hóa đặc biệt, có giá trị thương mại, giá đất lại biến động theo quy luật
cung cầu trên thị trường, nên việc quản lý và sử dụng nó không đơn thuần chỉ
là việc khai thác giá trị sử dụng mà còn bao gồm cả giá trị sinh lời của đất
(thông qua các hành vi kinh doanh quyền sử dụng đất). Tất nhiên, khi nội

dung quản lý và sử dụng đất phong phú và phức tạp hơn thì những mâu thuẫn,
bất đồng xung quanh việc quản lý và sử dụng đất đai ở đô thị cũng trở nên
gay gắt và trầm trọng hơn.
Thứ ba, đối tượng của khiếu nại về đất đai ở đô thị là quyền quản lý và
quyền sử dụng đất. Đất đai ở đô thị là loại tài sản đặc biệt không thuộc quyền
sở hữu của các chủ thể quản lý, sử dụng đất, mà thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước đại diện chủ sở hữu.

13


1.1.3. Nội dung khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất
đô thị
Nội dung khiếu nại về đất đai ở đô thị của các tổ chức, cá nhân rất đa
dạng, phức tạp, nhưng chủ yếu tập trung vào các vấn đề sau:
- Khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng, bố trí tái
định cư. Để thực hiện chính sách phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, Nhà
nước đã tiến hành thu hồi đất, giải phóng mặt bằng phục vụ cho các dự án.
Tuy nhiên, vấn đề bồi thường và hỗ trợ, tiến hành tái định cư cho những đối
tượng bị thu hồi đất ở đô thị gặp không ít khó khăn, vướng mắc.
+ Sau khi có Luật Đất đai năm 2003 và hiện nay là luật đất đai 2013 và
các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật, chính sách bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất ở đô thị đã có sự thay đổi đáng kể theo hướng có lợi cho người có
đất bị thu hồi. Tuy nhiên, do quá trình thực hiện, nhiều địa phương định giá
thấp hơn nhiều so với giá thị trường hoặc nhiều trường họp không vận dụng
thực hiện quy định về việc thỏa thuận mức giá bồi thường giữa người có đất
bị thu hồi với người được giao đất mới, thậm chí có nhữngdự án thu hồi đất
của người dân thấp hơn hàng trăm, hàng chục lần so với giá đất chủ đầu tư
chuyển nhượng lại cho người khác nên dẫn đến phát sinh khiếu nại rất gay gắt
của công dân có đất bị thu hồi. Công dân thường tập trung vào việc khiếu nại

yêu cầu nâng giá bồi thường (đòi bồi thường theo giá thị trường), bồi hoàn
thành quả lao động trên đất, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư, yêu
cầu cấp đất sản xuất...
+ Khiếu nại thu hồi đất, giải phóng mặt bằng và đòi được bồi thường
theo chính sách mới. Tại thời điểm các hộ nhận tiền và bàn giao đất không
khiếu nại, nhưng nay so với chính sách mới hoặc thấy đất bị thu hồi nhưng
không sử dụng hoặc sử dụng không đúng mục đích, nên phát sinh khiếu nại
đòi lại đất, đòi được bồi thường theo chính sách mới.

14